Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta (sala sexta), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. La señora Omaira Cabanzo Frade, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 255908 de 11 de octubre de 2013, GNR 3490 de 8 de enero de 2015 y VPB 46718 de 1º de junio siguiente, por las cuales Colpensiones negó a la actora el reajuste de su pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación de la demandante «[…] en cuantía de […] ($4.263.607) […] pagadera a partir del 1 de Febrero de 2014, con base en las normas, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 546 de 1971, y demás normas concordantes» (sic); cuyas diferencias deberán ser pagadas en forma indexada;
(ii) sufragar los intereses de mora y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; por último, se le condene en costas procesales. Igualmente, solicita, como pretensiones subsidiarias, «[…] pagar […] el reajuste y reliquidación de la Pensión de vejez en cuantía de […] ($1.926.717) […], pagadera a partir del 1 de Febrero de 2014, con base en las normas, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, LEY 33 DE 1985, y demás normas concordantes»; o «[…] pagar […] el reajuste y reliquidación de la Pensión de vejez en cuantía de […] ($1.980.615) […], pagadera a partir del 1 de Febrero de 2014, con base en las normas, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 758 de 1990, y demás normas concordantes» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 13 de junio de 1956, prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación «[…] de Junio de 1995 hasta 30 de Enero 2014, desempeñándose en varias dependencias del Cuerpo Técnico de Investigación en Villavicencio […]», y «[…] Laboró en […] [la] SECRETARIA DE GOBIERNO […] Desde 16/02 de 1981 hasta 31/12/1983 […] [en el] MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL INCORA EN LIQUIDACION […] Desde 17/03 de 1975 hasta 15/10/1975 […], [y en la] CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA […] Desde 12/29/1992 hasta 7/29/1994 […]» (sic para toda la cita).
Dice que, mediante Resolución GNR 255908 de 11 de octubre de 2013, la demandada reconoció pensión de vejez, con fundamento en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por lo que deprecó su reajuste «[…] bajo las normas anteriores o favorables, decreto 546 de 1971, ley 33 de 1985 […]» (sic), lo que fue resuelto a través de Resolución GNR 3490 de 8 de enero de 2015, en el sentido de «[…] reliquida[r] […] la mesada de pensión de vejez, bajo el amparo de la Ley 33 de 1985, empero de manera equivocada lo hace con el 75% del promedio de lo devengado […] en los 10 años anteriores al retiro» (sic), contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con Resolución VPB 46718 de 1º de junio de ese año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 48, 53, 58 y 209 de la Constitución Política; 1 a 4, 11 a 25, 36, 140 y 288 de la Ley 100 de 1993, 1º a 25 de la Ley 797 de 2003, 1º de la Ley 4ª de 1976, 45 del Decreto 1045 de 1978, 27 del Decreto 3135 de 1968 y 68 y siguientes del Decreto 1848 de 1969; las Leyes 860 de 2003, 4ª de 1992 y 5ª de 1969 y los Decretos 546 de 1971, 758 de 1990, 1835 de 1994, 898 de 1996, 1042 de 1978, 1069 de 1995, 691 de 1994, 1160 de 1947 y 2527 de 2000.
Arguye que Colpensiones «[…] a pesar de estudiar los requisitos de 27 años de servicio público, 1356 semanas cotizadas como servidora, entre otras, y el servicio del último empleador, FISCALIA GENERAL DE LA NACION desde 1995 hasta febrero 1 de 2014 […], no consulta las normas especiales favorables de pensión que cobijan a la trabajadora […] como son el Decreto 546 de 1971, Ley 33 de 1985 entre otras sino que aplica la norma general de pensiones consagrada en la Ley 797 de 2003, para así determinar el derecho pensional errado […].
Disfrazando o cercenando el aparato normativo favorable […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda. Colpensiones, por intermedio de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no; asevera que «[…] la liquidación del IBL de las pensiones de vejez reconocidas conforme al régimen de transición se deberá realizar teniendo en cuenta el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 ibidem según corresponda». 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Meta (sala sexta), mediante sentencia de 19 de mayo de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la demandante no se encuentra amparada por el Decreto 546 de 1971, pues, si bien es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para la fecha de su entrada en vigencia -01 de abril de 1994-, tenía más de 35 años de edad, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado […], se requería que su vinculación a la Fiscalía General de la Nación se hubiese dado antes de la entrada en vigencia de la referida norma, lo cual no aconteció, dado que inició a laborar en esta entidad el 20 de junio de 1995.
De acuerdo con lo anterior, no hay lugar a acceder a la pretensión principal de la demandante, por lo que le corresponde a la Sala determinar si es procedente reliquidar la pensión de vejez que recibe la señora OMAIRA CABANZO FRADE, de acuerdo con lo plasmado artículo 36 de Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, o, en su defecto, en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, tal como fue solicitado en las pretensiones subsidiarias de la demanda» (sic).
Sostiene que «[…] en virtud de la Resolución No. GNR-3490 del 8 de enero de 2015, COLPENSIONES, le reliquidó la pensión a la demandante en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985 […], lo cual le arrojó una mesada pensional de $1.699.082 […]. Lo anterior, significa que cualquier forma de liquidación de la pensión diferente a aquella, desmejoraría las condiciones de la actora, pues, en todos los casos, conforme al nuevo criterio jurisprudencial -sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018- el IBL debe surgir del promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio, siempre que se encuentren enlistados en el Decreto 1158 de 1994 o en cualquier otra norma que establezca esta connotación y que sobre los mismos se hayan efectuado los correspondientes aportes a pensión».
Concluye que «[…] no hay lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora OMAIRA CABANZO FRADE, pues, el monto de la prestación que le fue reconocida, le resulta más favorable que el arrojado de los regímenes pensionales cuya aplicación solicitó en las pretensiones subsidiarias de la demanda. Bajo las premisas expuestas, […] debe negarse la reliquidación de la pensión de vejez pretendida por la demandante, pues, el régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, no le resulta aplicable, el monto de la pensión que le fue reconocido le es más beneficioso y, finalmente, porque le fueron incluidos todos los factores que debían hacer parte de la base de la liquidación» (sic).
Por último, precisa que «[…] si bien es cierto que el monto de la pensión de la cual disfruta la demandante, fue liquidada con el promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, pese a que en cualquiera de las hipótesis debía surgir del promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicios, esta corporación no hará pronunciamiento sobre el particular, pues, no puede afectarse el derecho ya reconocido […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación. La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] COLPENSIONES ha sustanciado de manea errónea y con interpretación errada de las normas el derecho a pensión especial de Vejez […], por cuanto esta disculpando con sustento falso en los actos administrativos de pensión la aplicación de las normas constitucionales y en especial el Decreto 546 de 1971 que obliga a reconocer la pensión especial sobre el 75% del promedio anual más elevado devengado […] en el último año de labores […]» (sic para toda la cita).
En consecuencia, solicita «[…] se revoque en su totalidad el fallo de primera instancia […] y en su lugar se concedan todas y cada una de las pretensiones de la demanda interpuesta y si no las principales ruego se tengan en cuenta las pretensiones subsidiarias […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 6 de julio de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de diciembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el correspondiente agente del Ministerio Público rindió concepto, mientras que las partes guardaron silencio. 2.1 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro de este proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo impugnado, porque «[…] al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el 1º de abril de 1994, la accionante ni siquiera había tenido relación con la Rama Judicial y no podía esperar que en vigencia de un sistema general que incluyó a todos los trabajadores, privados y públicos, mantuviera los privilegios para quienes no los habían ganado, porque habrá de recordarse que la prestación periódica a la que aspiraba la actora se alcanzaba con haber laborado al menos 10 años con la Rama Judicial o el Ministerio Público, hecho con el que no contó la demandante sino en la vigencia del sistema general, así es que no adquirió derecho alguno y no ha recibido ningún trato discriminatorio pero si uno favorable al liquidársele su pensión con el promedio del último año de labores y factores salariales precisos de los devengados en ese periodo».
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados con la asignación más elevada recibida durante el último año de servicios, conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971; o, por el contrario, carece de razón, pues no es beneficiaria de dicho régimen, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable».
Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso-administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según cédula de ciudadanía, la accionante nació el 13 de junio de 1956. «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que constata que la demandante prestó sus servicios, en calidad de mecanógrafa, del 17 de marzo al 15 de octubre de 1975. «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL», elaborado por el departamento de Cundinamarca el 25 de agosto de 2009, de acuerdo con el cual la accionante trabajó, en condición de secretaria ejecutiva, desde el 16 de febrero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1983. «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» de la Contraloría General de la República, que informa que la actora laboró, como revisor de documentos, grado 3, entre el 29 de diciembre de 1992 y el 29 de julio de 1994. «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL», emitido por la Fiscalía General de la Nación, el 3 de julio de 2014, conforme al cual la demandante prestó sus servicios desde el 6 de junio de 1995 hasta el 1º de febrero de 2014. «CERTIFICACI[Ó]N DE SALARIOS MES A MES», expedida por la Fiscalía, que da cuenta de que la actora de julio de 1995 a febrero de 2014 devengó asignación básica, primas de navidad, servicios, vacaciones y productividad; y bonificaciones por servicios y judicial.
Certificado emanado del tesorero de la Fiscalía General de la Nación, según el cual la demandante de enero de 2013 a febrero de 2014 recibió sueldo, bonificaciones por servicios y judicial; y primas de servicios, vacaciones, navidad y productividad. Resolución GNR 255908 de 11 de octubre de 2013, por cuyo conducto Colpensiones reconoció pensión de vejez a la demandante desde el 1º de octubre de 2013, con fundamento en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con el 67.1% de «los factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994 […]» (sic).
Resolución GNR 3490 de 8 de enero de 2015, con la que la accionada reliquidó la prestación de la demandante, a partir del 2 de febrero de 2014, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, con el 75% de «la totalidad de los valores salariales devengados en el último año de servicios […]». Contra la anterior determinación la accionante interpuso recurso de apelación, al considerar que su pensión de jubilación debió ser liquidada conforme al régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971, con la asignación más elevada recibida durante el último año de servicios, lo que fue atendido en forma desfavorable con Resolución VPB 46718 de 1º de junio de 2015, porque «[…] no acredita una vinculación a las entidades de la rama judicial o al Ministerio Público con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 […]» (sic).
Reporte de semanas cotizadas de Colpensiones de 30 de mayo de 2017, que indica que la demandante acreditó 1.119.86 semanas cotizadas a los sectores privado y público, comprendidas entre el 25 de julio de 1980 y el 28 de febrero de 2014. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la demandante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad (nació el 13 de junio de 1956) y a la entrada en vigor del Acto legislativo 1 de 2005 (25 de julio de esa anualidad) contaba con más de 750 semanas (18 años).
Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural del 17 de marzo al 15 de octubre de 1975 (6 meses y 28 días); en el departamento de Cundinamarca, desde el 16 de febrero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1983 (2 años, 10 meses y 15 días); en la Contraloría General de la República, entre el 29 de diciembre de 1992 y el 29 de julio de 1994 (1 año y 7 meses); y en la Fiscalía General de la Nación, del 6 de junio de 1995 al 1º de febrero de 2014 (18 años, 7 meses y 26 días), para un total de 23 años, 8 meses y 9 días en el sector oficial; y (ii) mediante Resolución GNR 255908 de 11 de octubre de 2013, Colpensiones le reconoció pensión de vejez, desde el 1º de octubre de 2013, con fundamento en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con el 67.1% de «los factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994 […]» (sic), reliquidada por medio de Resolución GNR 3490 de 8 de enero de 2015, a partir del 2 de febrero de 2014, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, con el 75% de «la totalidad de los valores salariales devengados en el último año de servicios […]», contra la cual interpuso recurso de apelación, porque debió ser liquidada conforme al régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971, con la asignación más elevada recibida durante el último año de servicios, desatado en forma desfavorable con Resolución VPB 46718 de 1º de junio de ese año, toda vez que «[…] no acredita una vinculación a las entidades de la rama judicial o al Ministerio Público con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 […]» (sic).
Ahora bien, advierte la Sala que si bien es cierto que la actora es beneficiaria de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también lo es que su vinculación a la Fiscalía General de la Nación ocurrió con posterioridad a la entrada en vigor de la aludida norma (6 de junio de 1995), por lo que no tenía una expectativa legítima para pensionarse con el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971.
Esta Corporación, en un caso similar al presente, decidió que «[…] al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el [actor] no era beneficiario del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial, pues a pesar de que laboró en ella durante un mes en el año 1971, no se encontraba para el 1 de abril de 1994 vinculado a la Rama Judicial y por ende no contaba con un derecho adquirido o una expectativa razonable para que se reconociera su derecho pensional de vejez de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del mencionado Decreto».
De igual modo, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia T-080 de 15 de febrero de 2013, sobre el tema sostuvo: En primer lugar, la Corporación adujo que en consideración a que la Ley 100 de 1993 busca proteger una expectativa a ser pensionado bajo las reglas del régimen al cual se encontraba inscrito el trabajador, resulta necesario que efectivamente el beneficiado estuviera en el régimen cuya aplicación reclama al momento de entrar a regir la Ley 100, de lo contrario, no existía ninguna expectativa que proteger.
La Corporación señaló: “(…) quienes a la fecha de entrada en vigencia de la ley se encontraban trabajando y adscritos a un determinado régimen pensional, no tenían propiamente un derecho adquirido a pensionarse según los requisitos establecidos por ese régimen; tan solo tenían una expectativa de derecho frente a tales condiciones o exigencias.
No obstante, la nueva ley de seguridad social les concedió el beneficio antes explicado, consistente en la posibilidad de obtener la pensión según tales requisitos. Obviamente, la Ley 100, justamente en la expresión demandada, exigió que los acreedores a tal beneficio estuvieran afiliados a algún régimen pensional. Luego, por elementales razones de lógica jurídica, era necesario establecer el condicionamiento de estar afiliado a algún régimen pensional para efectos de ser acreedor al beneficio derivado del régimen de transición, consistente en poder pensionarse de conformidad con los requisitos y condiciones previstos para el régimen anterior.” (Subrayado en el texto original).
En segundo lugar, señaló que el principio de favorabilidad se aplica cuando efectivamente se tiene expectativa frente a un derecho. Señaló expresamente la Corporación: “El principio de favorabilidad supone que existen dos normas jurídicas que regulan una misma situación de hecho, y que una de ellas es más favorable que la otra. Pero ambas normas deben estar vigentes en el momento en que el juez que analiza el caso particular va a decidir cual es la pertinente.
La violación del principio de favorabilidad laboral que se plantea en la demanda, se estructura por la comparación entre el nuevo régimen y el régimen derogado, por lo cual carece de fundamento, ya que no estando de por medio derechos adquiridos, al legislador le es permitido definir libremente los requisitos para acceder a un derecho-prestación de contenido económico-social, tal cual es el derecho a la pensión de jubilación”.
Posteriormente, este Alto Tribunal adoptó la tesis contraria y señaló que para ser beneficiario de un régimen especial en virtud del régimen de transición, no resultaba necesario estar inscrito en él al 1° de abril de 1994. Por ejemplo, la Corte, en la Sentencia T-483 de 2009, consideró que se presentaba una vía de hecho por parte de Cajanal al exigir a un ex Magistrado haber estado vinculado al régimen especial cuya aplicación exigía, al momento de entrar en vigencia la Ley 100.
Sobre el particular, dijo expresamente: “En el caso concreto, al momento de entrar en vigencia el decreto 1293 de 1994 (24 de junio de 1994), el peticionario contaba con 42 años de edad y 19 años, 4 meses y 11 días laborados, tal y como el mismo Cajanal admite en el texto de su resolución núm. 37419 del 6 de agosto de 2008. La vía de hecho se configura porque Cajanal considera que el peticionario debía contar con 20 años de servicios continuos a 20 de junio de 1994, cuando lo cierto que el artículo 2º del decreto 1293 de 1994 prescribe que para ser beneficiario del régimen pensional especial de los congresistas se precisa que a 1º de abril de 1994 la persona contase con 40 años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, y ‘Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.’ Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el mencionado decreto opera un reenvío hacia el decreto 1359 de 1993, en lo que atañe a la forma de liquidar la pensión. En este orden de ideas, es evidente que Cajanal incurrió en una vía de hecho administrativa, por cuanto inaplicó las normas legales pertinentes al momento de reconocer y liquidar una pensión de vejez.” Esta posición fue reiterada en las sentencias T-631 de 2002 y T-771 de 2010, entre otras.
Sin embargo, en la reciente Sentencia T-353 de 2012, la Sala Séptima de Revisión propuso a la Sala Plena hacer un cambio en esta posición y retornar a la tesis original de la sentencia C-596 de 1997, por considerar que la tesis de la sentencia T-483 de 2009 constituye una desnaturalización del régimen de transición. En dicha sentencia, la Corte revisó la acción de tutela interpuesta por el Seguro Social contra del Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, por considerar que había vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, ya que ordenó, en sede de tutela y de manera definitiva, el reconocimiento y pago de una pensión especial para magistrados de altas cortes en favor de la señora Adelina Covo Guerrero, pese a que ésta no cumplía con los requisitos de edad y semanas cotizadas necesarios para la aplicación del régimen consagrado en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
La Sala consideró que esta normativa no le era aplicable, por cuanto la señora Covo Guerrero, a la entrada en vigencia de la Ley 100, no se encontraba afiliada al régimen pensional de magistrados de altas cortes. En dicho fallo, esta Sala sostuvo: “Esta Sala no comparte que en casos como el estudiado en esta ocasión, se aplique el régimen de pensiones de la Rama Judicial y del Ministerio Público a aquellas personas que a 01 de abril de 1994 no se encontraban vinculados a alguna de las dos dependencias, pues de lo contrario se desnaturaliza el régimen de transición. De hecho, el propósito del legislador al establecer el régimen de transición fue garantizar el respeto por las expectativas que algunas personas tenían con relación a la adquisición de un status pensional al cotizar en un sistema o régimen distinto a los que se crearían con la Ley 100 de 1993.En efecto, el inciso segundo del artículo 36 de la referida ley, establece que: la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Así, el régimen de transición conservó las antiguas disposiciones legales bajo las cuales las personas venían haciendo sus aportes a la seguridad social y exigió el cumplimiento de ciertas condiciones. De modo que las personas que a 01 de abril de 1994 tuvieran 35 años o más, si son mujeres, y 40 años o más, si son hombres, mantendrán la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez del régimen anterior al que se encontraban afiliados.
Ahora bien, cuando se dice ‘el régimen anterior al que se encontraban afiliados’ ¿A qué se hace referencia? Para la Sala, la respuesta lógica y razonable es que se hace alusión al régimen al que se encontraban afiliados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. De lo anterior se desprende otro interrogante: Si los beneficios que confiere el régimen de transición se traducen en la preservación de los factores pensionales con base en los cuales las personas tenían la expectativa de pensionarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 ¿Es admisible que las personas que a 01 de abril de 1994 no tuvieran la expectativa de pensionarse con tales factores pensionales, posteriormente pretendan adquirir su pensión con base en los mismos? Para la Sala la respuesta no puede ser afirmativa, ya que no se aplicaría el régimen en el que cotizaban las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que debido a una favorabilidad indiscriminada se aplicaría un régimen al que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994”.
Esta Sala acoge esta posición, ya que, en primer término, entiende que la existencia del régimen de transición es en sí misma una manifestación del principio de favorabilidad, pues permite a las personas pensionarse conforme a un régimen que, aunque desapareció con la Ley 100, en virtud del régimen de transición tiene efectos ultractivos para quienes se encontraban afiliados a él y, por tanto, tenían una expectativa legítima de pensionarse según sus reglas.
En este orden de ideas, el régimen de transición permite, en el marco de una transición normativa, aplicar de forma ultractiva una reglamentación que es más favorable al trabajador. En segundo término, trae la Sala a colación el hecho de que textualmente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señala que “la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados”.
El tiempo verbal en el que está conjugado el verbo encontrar –presente- evidencia que el legislador hacía referencia al régimen en el que se encontrara vinculado el trabajador en el momento de expedición de la Ley 100. Por tanto, conforme a una interpretación literal, es inevitable concluir que para que a una persona se le aplique la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios cotizados, el número de las semanas cotizadas y el monto de la pensión del régimen anterior a la Ley 100, debía estar afiliado a él al entrar en vigencia el nuevo sistema, En tercer término, encuentra la Sala una interpretación teleológica de la Ley 100 refuerza la tesis anterior.
La Ley 100 de 1993 busca proteger la expectativa a ser pensionado bajo las reglas del régimen al que pertenecía el trabajador cuando comenzó el tránsito normativo. Teniendo en cuenta esta finalidad –protección de expectativas que ya habían surgido al amparo de un arreglo normativo e institucional-, resulta necesario que efectivamente el beneficiado estuviera en el régimen cuya aplicación reclama al momento de entrar a regir la Ley 100, de lo contrario, no existiría ninguna expectativa que proteger.
Del anterior recuento jurisprudencial se colige que con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, contemplado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993, esto es, proteger su expectativa legítima respecto del régimen pensional anterior al que se encontraban afiliadas, el cual se determina con la vinculación laboral y cotizaciones realizadas hasta la fecha de entrada en vigor del sistema general de seguridad social, para que sus pensiones de jubilación fuesen reconocidas de acuerdo con la edad, tiempo de servicio y monto de tal régimen anterior.
Por tanto, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, en el que se pide la aplicación del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la persona deberá demostrar que antes del 1° de abril de 1994 laboró en tal condición. Por otra parte, se precisa que dado que Colpensiones reajustó la pensión de jubilación de la demandante, con el 75% de «la totalidad de los valores salariales devengados en el último año de servicios […]», en aplicación de la Ley 33 de 1985, no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno sobre las pretensiones subsidiarias, habida cuenta de que le resultaría menos favorable respecto de la mesada que actualmente devenga, comoquiera que, de acuerdo con las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
En consecuencia, aunque la accionada liquidó la pensión de la actora con inclusión de unos emolumentos adicionales a lo que correspondían y con base en un período de IBL inferior al que legalmente corresponde, en atención al derrotero jurisprudencial hoy vigente, no resulta procedente desmejorar su situación pensional ni hacerla más gravosa, por tanto, los actos acusados se mantienen incólumes, tal como lo determinó el Tribunal de instancia. Cabe anotar que los mencionados fallos de unificación proferidos por esta Corporación, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fueron dictados con posterioridad a los actos administrativos acusados y a la presentación de la demanda, en dichas oportunidades se advirtió que esas sentencias tienen aplicación retrospectiva, por ende, «[…] la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por último, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia proferida el 19 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Meta (sala sexta), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Omaira Cabanzo Frade contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2°. Sin condena en costas en esta instancia. 3º.
Reconócese personería al abogado Cristian Camilo González Salazar, con cédula de ciudadanía 1.061.732.845 y tarjeta profesional 247.625 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme al poder otorgado. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente