CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: Núm. 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC Tema: Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968 / Decreto 1982 de 1974 / Ley 489 de 1998 / organismos descentralizados / Ley 14 de 1991 / transferencia para la promoción, acceso y difusión de la cultura para todas las personas a través de la televisión pública SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, en contra de la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial del artículo 1° de la Resolución 357 de 20 de septiembre de 2010, confirmada por la Resolución 482 de 22 de noviembre 2010 y; se negaron las demás pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC y la Radio Televisión Nacional de Colombia, en adelante RTVC, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] A. Principales: 1.

Que se declaren las siguientes nulidades totales: 1. Total de la Resolución 357 del veinte (20) de septiembre de 2010 "Por la cual se liquidan oficialmente las obligaciones correspondientes a la 1 Folios 1 a 36 C pp. 2 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC transferencia de recursos presupuestales de que trata el Artículo 21 de la Ley 14 de 1991", y de la Resolución 482 del veintidós (22) de noviembre de 2010 "Por medio de la cual se decide un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 357 de 2010", expedidas por la Nación – RTVC. 2.

Total de la Resolución 358 del veinte (20) de septiembre de 2010 "Por la cual se liquidan oficialmente las obligaciones correspondientes a la transferencia de recursos presupuestales de que trata el Artículo 21 de la Ley 14 de 1991", y de la Resolución 483 del veintidós (22) de noviembre de 2010 "Por medio de la cual se decide un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 358 de 2010", expedidas por la Nación – RTVC. 3.

Total de la Resolución 359 del veinte (20) de septiembre de 2010 "Por la cual se liquidan oficialmente las obligaciones correspondientes a la transferencia de recursos presupuestales de que trata el Artículo 21 de la Ley 14 de 1991", y de la Resolución 484 del veintidós (22) de noviembre de 2010 "Por medio de la cual se decide un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 359 de 2010", expedidas por la Nación – RTVC.

B. Subsidiarias: 2. En caso que no se acojan las pretensiones precedentes, se declare la siguiente nulidad parcial: 1. Del artículo Primero (1°) de la Resolución 357 del veinte (20) septiembre de 2010 y del artículo Primero (1°) de la Resolución 482 del veintidós (22) de noviembre de 2010. C. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se restablezca el derecho a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP, en los siguientes términos: 1.

Se le ordene a la Nación – RTVC, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que, a título de restablecimiento del derecho, reintegren a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP el valor de la transferencia de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 que esta empresa haya pagado a la Nación - RTVC hasta la fecha, o las que llegare a pagar, dentro de los procesos de cobro coactivo números 01 de 2010, 02 de 2010, 03 de 2010 que se adelantan contra COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP con fundamento en las resoluciones cuya nulidad se demanda. 2.

Que se ordene a la Nación – RTVC–, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a reintegrar dicha cantidad debidamente indexada o actualizada desde la fecha de su pago por parte de mi representada hasta la devolución de esa cantidad de dinero. 3. Que se ordene a la Nación – RTVC–, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a pagar los intereses comerciales corrientes de la suma anteriormente mencionada, reconocida y pagada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP, hasta la fecha de su devolución por parte de las entidades demandadas. 4.

En caso de acogerse la Pretensión Subsidiaria, se reliquide el valor previsto en el artículo primero (1°) de la Resolución 357 del veinte (20) de septiembre de 2010, correspondiente a la transferencia de recursos presupuestales de que 3 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC trata el Artículo 21 de la Ley 14 de 1991 para la vigencia de 2006 a cargo de Colombia Recomunicaciones (sic) S.A. ESP, durante el periodo (sic) comprendido entre el primero (1°) de enero hasta el primero (1°) de mayo de 2006, en atención a que hasta esa fecha tuvo la calidad de empresa de servicios públicos oficial, y en consecuencia se le ordene a la Nación– RTVC, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reintegrar a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP el valor de la transferencia cobrada en exceso para la vigencia 2006, dentro del proceso de cobro coactivo número 03 de 2010, con fundamento en las resoluciones cuya nulidad se demanda.

Así mismo que se modifique la Resolución 483 de 2010 en su Art 1° incorporando la reliquidación que se adopte para la Resolución 357 de 2010 (sic). 5. Que se ordene a la Nación – RTVC–, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a reintegrar la cantidad mencionada en el numeral 4° precedente, debidamente indexada o actualizada desde la fecha de su pago por parte de mi representada hasta la devolución de esa cantidad de dinero. 6.

Que se ordene a la Nación – RTVC–, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a pagar los intereses comerciales corrientes de la suma anteriormente mencionada en el numeral 4° precedente, reconocida y pagada por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP, hasta la fecha de su devolución por parte de las demandadas.

D. En cualquier caso, solicito al Honorable Tribunal que de acuerdo con Io que establece el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se sirva decretar la indemnización integral de los perjuicios sufridos por mi mandante. E. Que condene a costas a la Nación – RTVC–, a EL LIQUIDADOR de RTVC y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de acuerdo a su grado de vinculación a este proceso […]” (mayúscula y negrilla del original).

I.1.1. Los hechos de la demanda2 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3. La apoderada de la parte demandante señaló que, para los años 2004, 2005 y hasta el 1° de mayo de 2006, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP era una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, esto es, una entidad descentralizada indirecta y, a partir del 2 mayo de 2006, era una empresa privada. 4.

Precisó que, el 20 de septiembre de 2010, RTVC expidió las Resoluciones 357, 358 y 359 con el fin de liquidarle la obligación de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 por los años 2004, 2005 y 2006, por la suma de $2.952.293.443, $3.358.950.897 y $3.990.957.989, respectivamente, actos administrativos notificados el 30 de septiembre del mismo año. 2 Folios 18 a 22 C pp. 4 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 5.

Aseguró que, el 7 de octubre de 2010, la demandante presentó recursos de reposición contra las anteriores decisiones, al considerar que se desconoció su naturaleza jurídica, por lo que RTVC no era el sujeto activo de la obligación, además de existir extemporaneidad en la liquidación y cobro de la obligación. 6. Indicó que, mediante las Resoluciones 482, 483 y 484 de 22 de noviembre de 2010, notificadas por edicto fijado el 30 de noviembre de 2010 y desfijado el 15 de diciembre de 2010, se confirmó las Resoluciones 357, 358 y 359 antes mencionadas. 7.

Anotó que, hasta la fecha de presentación de la demanda, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP no ha pagado las anteriores sumas de las cuales se iniciaron los procesos de cobro coactivo 01, 02 y 03 de 2010. I.1.2. Fundamentos de derecho y el concepto de violación3 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 8. La parte demandante propuso los cargos de nulidad relacionados con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados, falsa motivación, falta de competencia y desviación de poder para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 6°, 29, 84, 352 y 367;

(ii) Código Contencioso Administrativo, artículo 66; (iii) Decreto 1982 de 1974, artículo 1°; (iv) Decreto 130 de 1976, artículos 4°, 6° y 7°; (v) Ley 14 de 1991, artículo 21; (vi) Ley 142 de 1994, artículos 17 (inciso 2° del parágrafo 1°) y 186; (vii) Ley 489 de 1998, artículos 38 y 68; (viii) Decreto 3550 de 2004; (ix) Decreto 3525 de 2004;

(x) Decreto 3912 de 2004; (xi) Decreto 111 de 1996, artículos 14 y 15 y; (xii) Estatuto Tributario, artículos 817 y 828 (numeral 4°). I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación del principio de legalidad 9. La apoderada de la parte demandante aseguró que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, toda vez que RTVC exigió una transferencia presupuestal a la demandante que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 por los años 2004, 2005 y 2006, sin considerar que Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP estaba sujeta al régimen jurídico presupuestal de la Ley 142 de 1994, norma preferente según el artículo 186 ibidem y el artículo 367 de la Constitución Política. 10.

Explicó que, de acuerdo con el artículo 17 (inciso 2° del parágrafo 1°) de la Ley 142 de 1994, el presupuesto de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP debe ser aprobado por la junta directiva y, además, “[…] ni ha tenido ni tiene un presupuesto 3 Folios 22 a 33 y 45 a 46 C pp. 5 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC anual sujeto a la Ley General de Presupuesto, ni tampoco forma ni ha formado parte del presupuesto general de la Nación […]”. 11.

Precisó que la Ley 142 de 1994 prevé que la estructura tarifaria de las empresas de servicios públicos garantiza los costos y gastos de operación que permiten remunerar el patrimonio de los accionistas, de la misma forma en la que lo hubiera remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable, lo que implica que la propia ley de servicios públicos garantiza a las empresas involucradas en este sector de la economía una igualdad de cargas financieras para poder participar en un mercado de libre competencia. 12.

Consideró que, cuando la Ley 14 de 1991 estableció la imposición de realizar el aporte a cargo de organismos descentralizados, definidos en el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974, contemplaba un escenario de empresas de servicios domiciliarios de naturaleza pública, por lo que una obligación de transferencia de este tipo no generaba mayores afectaciones en sus finanzas.

Sin embargo, el mercado cambió con la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994 que permitió la operación de empresas privadas y mixtas a las que no se les aplica la Ley 14 citada. 13. Finalmente, agregó que, de exigírsele el mencionado cobro, se desconocerían los principios de anualidad y universalidad previstos en los artículos 14 y 15 del Decreto 111 de 1996 que establece que después del 31 de diciembre “[…] no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción […]” y “[…] el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto […]”. I.1.2.2.2. Falsa motivación 14. La parte demandante consideró que no es sujeto pasivo de la obligación prevista en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, toda vez que, para los años 2004 y 2005 era una empresa oficial de servicios públicos y para el año 2006 era una sociedad privada y, de acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974, solo están obligadas las entidades descentralizadas como los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. 15.

Aseguró que, si bien era cierto que los artículos 38 y 68 la Ley 489 de 1998 ampliaron la noción de entidad descentralizada, en el sentido de que hacen parte de ellas las empresas oficiales de servicios públicos, también lo es que el Decreto 1982 de 1974 no sufrió modificación alguna, toda vez que “[…] las disposiciones relativas a un asunto especial prefieren a las que tenga carácter general y que, en tanto la norma especial no haya sido derogada expresamente, se encuentre vigente […]”. 6 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 16.

Aunado a lo anterior, mencionó que para el momento en que se expidió la Ley 14 de 1991 existían entidades descentralizadas distintas a las señaladas por el citado Decreto 1982 de 1974 como las sociedades entre entidades públicas, asociaciones o corporaciones de participación mixta, asociaciones entre entidades públicas y las fundaciones de participación mixta, contempladas en los artículos 4°, 6° y 7° del Decreto 130 de 1976, Ias cuales no son objeto de dicho cobro. 17.

También mencionó que dicha transferencia presupuestal no se les exige a las superintendencias, las unidades administrativas especiales con personería jurídica, los institutos científicos y tecnológicos, las empresas sociales del Estado, las sociedades públicas y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organicen o autorice la ley que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. 18.

Aseguró que, lo anterior evidencia que la intención del legislador no es imponer la obligación a todas las entidades descentralizadas sino exclusivamente a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta, como lo prevén los Decretos 707 de 1992 y 628 de 2001. 19. Subrayó que los actos demandados invocaron conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, desconociendo que no tienen carácter obligatorio, toda vez que se pronunció como órgano consultivo y no como órgano jurisdiccional. 20.

En ese sentido, sostuvo que Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP no es una de las entidades cobijadas por el artículo 21 de la Ley 14 y, por lo tanto, no tenía la obligación de realizar el aporte al entonces Instituto Nacional de Radio y Televisión – Inravisión. I.1.2.2.3. Falta de competencia 21. La apoderada afirmó que la obligación que contiene el artículo 21 de la Ley 14 tiene por sujeto activo a Inravisión, entidad que fue suprimida, disuelta y liquidada por el Decreto 3550 de 2004 y la cual no se asignó un nuevo gestor del servicio. 22.

Por lo anterior, aseguró que no existe ningún fundamento legal y administrativo para que RTVC se subrogara la facultad prevista en la norma ibidem “[…] ya que la asignación de tales recursos debió quedar expresamente contemplada en el decreto de liquidación de INRAVISIÓN o en una nueva ley que modificara la Ley 14 de 1991 por cuanto dicha obligación es de creación legal […]”. 23.

Además, mencionó que el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 3525 de 26 de octubre de 2004, por el cual el Gobierno Nacional autorizó la creación de RTVC. 7 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC I.1.2.2.4.

Desviación de poder 24. La parte demandante sostuvo que los actos demandados fueron emitidos de manera extemporánea, toda vez que el término de expedición de la liquidación sería dentro del año siguiente a la causación de la obligación, esto es, dentro del año siguiente a la ejecución efectiva del presupuesto publicitario y, que una vez en firme, dispone de 5 años para adelantar la acción de cobro ejecutivo, según lo dispone los artículos 817 y 828 (numeral 4°) del Estatuto Tributario y el artículo 66 del CCA, la cual estaba prescrita. 25.

Por lo anterior, indicó que “[…] los actos administrativos cuya nulidad se demanda, serían extemporáneos para el cobro de la transferencia de recursos presupuestales de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 y la acción para su cobro por cualquier vía judicial estaría prescrita […]”. II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones4 26.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso la excepción que denominó “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva [ ]". 27. En lo atinente al medio exceptivo, mencionó que “[…] no tiene nada que ver con el detalle de las actuaciones a que se refiere la demandante, puesto que las mismas que (sic) fueron surtidas por Radio Televisión Nacional de Colombia y por ende esta Entidad no debió ser llamada a atender este proceso […]”. 28.

En cuanto al fondo del asunto, indicó que le corresponde a RTVC referirse a los hechos, argumentos y discusiones referidos en la demanda. Asimismo, señaló que “[…] no hay norma alguna que le asigne competencia al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en la determinación de los hechos a que se refiere la demandante […]”.

II.2. Intervención de Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC5 29. El apoderado de RTVC contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso las excepciones que denominó “[…] caducidad de la acción [ ]" e “[…] indebido agotamiento de la vía gubernativa […]”. 30. Frente a la excepción de caducidad, afirmó que la demandante no suspendió el término para presentar la demanda, por cuanto el presente asunto no es conciliable por tratarse de un asunto tributario. 4 Folios 52 a 56 C pp. 5 Folios 69 a 117 y 311 a 312 C pp. 8 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 31.

Del indebido agotamiento de la vía gubernativa, sostuvo que “[…] en la vía judicial, no pueden debatirse o plantearse asunto (sic) nuevos no tenidos en cuenta o no alegados en la vía gubernativa […] como quiera que no se sustentó adecuadamente en vía gubernativa el tema de la prescripción no podría eventualmente tenerse en cuenta en la vía judicial […]”. 32.

El apoderado se pronunció respecto de cada uno de los cargos de nulidad, tal y como se observa a continuación: II.2.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación del principio de legalidad 33. El apoderado de la parte demandada indicó que, de acuerdo con los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 111 de 1996, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, para efectos presupuestales, se le asimila como empresa industrial y comercial del Estado.

Asimismo que, sus presupuestos fueron aprobados mediante Resoluciones del Confis 14 de 2003 (vigencia 2004), 16 de 2004 (vigencia 2005) y 09 de 2005 (vigencia 2006). II.2.2. Falsa motivación 34. Como argumentos de defensa, el apoderado de la parte demandada señaló que, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, dentro de los organismos que integran el sector descentralizado por servicios se encuentran las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. 35.

De manera que, el hecho de que exista una regulación particular para las empresas de servicios públicos domiciliarios no impide la aplicación de otras normas generales, en particular la Ley 14 de 1991, la cual se remite al Decreto 1982 de 1974. 36. Además, subrayó que el Decreto 1982 de 1974 fue modificado por la Ley 489 de 1998, toda vez que “[…] el Decreto 1982 de 1974, decía que se entendía por organismos descentralizados e incluía las normas que reformaran o adicionara el decreto, en ese caso la ley (sic) 489 de 1998 […]”. 37.

Puso de presente que, el artículo 1° de la Ley 489 de 1998 determina que el ámbito de aplicación es para todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, por lo cual, si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 fijó normas especiales sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios cuando estas son estatales, también lo es que se les aplica la primera para vincularlas al Estado en sus distintos niveles. 38.

Recordó que el numeral 14.5 del artículo 14 de la Ley 14 de 1991 define como empresa de servicios públicos como aquella cuyo capital de la Nación, de las 9 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC entidades territoriales o las entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes. 39.

Así las cosas, indicó que el hecho que exista una regulación particular de las empresas de servicios públicos domiciliarios, no impide la aplicación de las normas generales por pertenecer al Estado, en particular la Ley 14 de 1991, que remite al Decreto 1982 de 1974. 40. Agregó que, de acuerdo con los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 111 de 1996, el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación tiene dos niveles, el presupuesto general y los establecimientos públicos de orden nacional y, el segundo nivel, las metas financieras de las empresas industriales y asimiladas al igual que la aplicación de las normas que expresamente las mencione. 41.

En ese contexto, afirmó que la demandante “[…] para estos efectos presupuestales, se les asimilaba a empresas industriales y comerciales del Estado y le fueron aprobados los presupuestos mediante Resoluciones del Confis No (sic) 014 de 2003 (vigencia 2004) No.016 (sic) de 2004 (vigencia 2004) y No. 09 de 2006 (vigencia 2.006 (sic)) (sic) Es claro entonces que no existe duda que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP era un “organismo descentralizado” del orden nacional y que por lo tanto es sujeto pasivo de la transferencia […]”. 42.

Precisó que el concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado refleja la interpretación de la ley y, es el mismo que comparte y asume la RTVC, así no tengan fuerza vinculante. 43. Por lo tanto, de acuerdo con el régimen que ostentaba la demandante hasta antes de su privatización, era sujeto pasivo de la transferencia de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

II.2.3. Falta de competencia 44. El apoderado se refirió a la falta de competencia alegada, para lo cual señaló que, de acuerdo con en el parágrafo del artículo 4° y el artículo 5° del Decreto 3550 de 2004, RTVC se subrogó todas las funciones asignadas por la ley a Inravisión y, en su calidad de gestor del servicio público de radio y televisión, “[…] hoy en dia (sic) es la entidad encargada de manejar el contenido y la programación de los canales Señal Colombia, como quedó establecido en el Decreto 3912 de 2004 […]”. 45.

Destacó que, mediante sentencia de 27 de enero de 2011, el Consejo de Estado no ordenó la liquidación de la RTVC sino que declaró la nulidad del Decreto 3525 de 2004. 46. Agregó que, el contrato de sociedad cuando afecta a uno de los asociados genera nulidad relativa la cual es saneable. “[…] y para el caso concreto de quedar en firme esta decisión, el Ministerio De (sic) Comunicaciones entraría a tener un 10 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC nuevo socio público, para garantizar la continuidad del servicio […]”, según lo establece el artículo 104 del Código de Comercio.

II.2.4. Desviación de poder 47. El apoderado manifestó que, de acuerdo con el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, en el presente asunto se debía aplicar el procedimiento establecido en los artículos 717 y 817 del Estatuto Tributario que prevé dos clases de plazos “[…] el plazo para expedir la liquidación de aforo del impuesto, renta o tributo o suma a cobrar y el plazo para ejercer la acción de cobro mediante el procedimiento de cobro coactivo […]”. 48.

En ese contexto, indicó que “[…] si la vigencia sobre la que se causa la transferencia es el año 1, es claro, que solamente cuando se ejecuta la totalidad de la vigencia, tendría certeza el deudor de sobre que (sic) suma de pagar y(o) declarar sobre dicho periodo (sic), (año 1) y en consecuencia, aplicando el principio de anualidad alegado por la accionante, el deudor debería declarar y pagar la transferencia a la RTVC durante la vigencia del año 2 […]”. 49.

Igualmente, si el deudor tenía hasta diciembre del año 2 para declarar y pagar la transferencia, es claro que, al vencimiento de dicho plazo, se empieza a correr el término para liquidar la obligación, puesto que antes es un imposible, por cuanto el contribuyente se encuentra dentro del tiempo para declarar y pagar. 50. Por lo anterior, sostuvo que no existía prescripción del cobro, toda vez que la administración contaba con 5 años para determinar la obligación, contados a partir del vencimiento del plazo para declarar. 51.

Finalmente, anotó que tuvo en cuenta la totalidad del presupuesto ejecutado durante la vigencia del año 2006, conforme al mismo documento de certificación expedido por la demandante. Además, destacó que, de acuerdo con el certificado de existencia emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá, la transformación empresarial se surtió según escritura pública 1519 de 30 de noviembre de 2006, por lo cual “[…] hasta diciembre de 2006 se causó la transferencia siendo infundado el argumento de la demandante en el sentido que solo se causo (sic) la obligación hasta abril de 2011 […]”.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 52. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través de la sentencia de 24 de noviembre de 20166, decidió: “[…] 1°) Declárese probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 6 Folios 513 a 567 C 2. 11 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 2°) Decláranse no probadas la (sic) demás excepciones propuestas por la parte pasiva de la litis. 3°) Declárase la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución 357 de 2010 y la Resolución 482 de 2010 expedida por Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC) únicamente en cuanto a la forma y el valor liquidado de la transferencia presupuestal dispuesta en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 4°) A título de restablecimiento del derecho ordénase a RTVC: a) Liquidar nuevamente a cargo de Colombia Telecomunicaciones SA ESP el valor de la transferencia presupuestal de que trata el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 tomando en consideración únicamente el presupuesto publicitario ejecutado por Colombia Telecomunicaciones SA ESP en el período comprendido entre el día 1 de enero y el día 1 de mayo de 2006, con los valores debidamente indexados según la siguiente fórmula: Vp = Vh IPC final IPC inicial Donde: Vp= valor presente.

Vh= valor histórico. IPC final= el correspondiente al mes inmediatamente anterior a la fecha de ejecutoria de la sentencia. IPC inicial= el correspondiente al mes y año en que debió haberse hecho efectivo el pago de la transparencia en favor de RTVC. b) Abstenerse de exigir y cobrar a Colombia Telecomunicaciones SA ESP los mayores valores por concepto de la transferencia de que trata el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 contenidos en la Resolución 357 de 2010. 5°) Deniéganse las demás pretensiones de la demanda. 6°) Abstiénese de condenar en costas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 7°) Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso […]” (negrilla del original). 53.

En lo relacionado con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el a quo consideró que se encontraba probada, toda vez que dicho ente ministerial no participó en los hechos descritos en el escrito de demanda, así como tampoco expidió los actos administrativos acusados y, principalmente, por cuanto la RTVC tiene personería jurídica para comparecer directamente al proceso. 12 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 54.

Explicó que, RTVC no se ha liquidado y, por lo tanto, mantiene su existencia jurídica y su personería, lo que le permite acudir directamente a este proceso judicial a través de su representante legal, lo anterior, en consideración al parágrafo 1° del artículo 38 y el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, así como los artículos 1° y 2° del Decreto 3525 de 2004, este último si bien fue declarado nulo por el Consejo de Estado, también lo es que el vicio de nulidad no afectaba la validez del contrato de sociedad. 55.

En cuanto a la excepción relacionada con el indebido agotamiento de la vía gubernativa, el a quo advirtió que no tiene vocación de prosperidad, toda vez que observó que el objeto de los recursos de reposición coincide con las pretensiones de la demanda, por lo que concluyó que existe identidad entre los mencionados recursos que agotaron la vía gubernativa y la demanda. 56.

Finalmente, y en lo atinente a la excepción que propuso la RTVC que denominó caducidad de la acción, el a quo consideró que la demanda se presentó oportunamente, toda vez que, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3° del Decreto 1716 de 2009, independiente de que sea obligatorio o no agotar el requisito de conciliación, la solicitud de conciliación que se presente ante la Procuraduría General de la Nación siempre suspende dicho término. 57.

En ese sentido, sostuvo que “[…] las Resoluciones números 482, 483, y 484 de 2010 que agotaron la vía gubernativa se notificaron por edicto el 15 de diciembre de 2010 (fls. 82 a 87 cdno. Anexos) y que el término de caducidad de la acción se suspendió (sic) 9 de febrero de 2011 cuando se presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación (fl. 90 ibidem), es decir cuando habían transcurrido 1 mes y 24 días.

El término de caducidad se reanudó desde (sic) 15 de marzo de 2011 cuando se expidió la constancia de conciliación fallida (fl. 90 ibidem) hasta el 3 de mayo de 2011 con la presentación de (sic) demanda (fl. 1 cdno. ppal.), por lo que se concluye que transcurrieron en total 3 meses y 12 días […]”. 58. Resuelto lo anterior, el a quo mencionó que el problema jurídico a resolver era determinar si las Resoluciones 357, 358 y 359 de 20 de septiembre de 2010 y 482, 483 y 484 de 22 de noviembre de 2010 se encontraban viciadas de nulidad, por cuanto Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC liquidó a la demandante las transferencias presupuestales de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, sobre las vigencias de los años 2004, 2005 y 2006, sin considerar que estaba sujeta al régimen jurídico presupuestal de la Ley 142 de 1994. 59.

Asimismo, debía determinar si dichos actos administrativos se encontraban falsamente motivados, por cuanto Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, para los años 2004 y 2005, como empresa oficial de servicios públicos y, para el año 2006, como una sociedad privada, no era sujeto pasivo de la transferencia presupuestal, por lo cual, debía analizar si la Ley 489 de 1998 modificó el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974. 13 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 60.

Finalmente, si las mencionadas resoluciones fueron expedidas con falta de competencia, toda vez que Inravisión era el sujeto activo de la mencionada obligación y no la RTVC. Y, si dichos actos fueron emitidos con desviación de poder por ser extemporáneos. III.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación del principio de legalidad 61.

El Tribunal de la primera instancia consideró que, si bien era cierto que las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios tienen un régimen jurídico especial contemplado en la Ley 142 de 1994, también lo era que el artículo 84 de la Ley 489 de 1998 señala que se sujetaran por esta ley en los aspectos no regulados y las normas que la complementen, sustituyan o adicionen. 62.

En ese sentido, el a quo sostuvo que, en aplicación de los principios de colaboración y coordinación entre entidades públicas y en garantía de lo preceptuado en el artículo 367 de la Constitución Política, las empresas oficiales de servicios públicos no se rigen de manera exclusiva por la Ley 142 de 1994 sino también por la Ley 489 de 1998, de manera residual y, por la Ley 14 de 1991, como norma complementaria. 63.

Sobre la vulneración de los principios presupuestales de anualidad y universalidad, el juez de la primera instancia subrayó que, la demandante reconoció que no incluyó dentro de sus presupuestos de los años 2004, 2005 y 2006 los recursos que por ley debía transferir a la RTVC. 64. Así, el juez de la primera instancia concluyó que, “[…] en aplicación del principio general del derecho según el cual nadie puede obtener provecho de su propia culpa […] se concluye que el argumento no tiene vocación de prosperidad, máxime cuando la demandante tendrá que tomar las medidas presupuestales que le brinda el ordenamiento jurídico dada su actual naturaleza privada para realizar la transferencia que por ley le corresponde referente a esos pasivos exigibles por vigencias expiradas […]”.

III.2. Falsa motivación 65. El a quo consideró que, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 y, en aplicación de los principios de colaboración y coordinación previstos en el artículo 6° de la Ley 489 de 1998, los órganos descentralizados tienen la obligación de destinar el 7% de su presupuesto publicitario para dotar de recursos económicos a la extinta Inravisión, así como el 3% a las organizaciones regionales de televisión para la promoción, acceso y difusión de la cultura para todas las personas a través de la televisión pública. 66.

Aclaró que la obligación objeto de análisis no puede considerarse como un tributo, toda vez que no acrecientan la caja general de recursos para la atención de 14 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC las necesidades públicas, por el contrario, su destinación es exclusiva para Inravisión, hoy RTVC y, las organizaciones regionales de televisión para la promoción, acceso y difusión de la cultura. 67.

En ese contexto, sostuvo que la obligación del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 ordena una transferencia de recursos presupuestales de las entidades descentralizadas de primer grado a favor de las mencionadas instituciones, para los fines que el mismo legislador señaló. 68. Frente al sujeto pasivo de la mencionada obligación, observó que la disposición ibidem prescribe que están obligados los organismos descentralizados, definidos en el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974 (establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional). 69.

En ese contexto, si bien era cierto que el Decreto 1982 de 1974 fue emitido por el presidente de la República dentro de un estado de emergencia económica con el propósito de restringir el gasto público, también lo era que, para esa época ya existían normas sobre la estructura de la administración a nivel nacional, como lo son los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968. 70.

Por lo anterior, consideró que “[…] cuando el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 remite expresamente al Decreto Legislativo 1982 de 1974 para establecer los sujetos pasivos de la obligación, se refiere de manera general a las entidades descentralizadas clasificadas y definidas como tales por el ordenamiento jurídico para aquella época, en especial en las normas de estructura de la administración como lo son los Decreto-ley (sic) 1050 y 3130 de 1968 […]”. 71.

El Tribunal de primera instancia resaltó que la Ley 489 de 1998 estableció una nueva estructura de la administración y derogó los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968, incluyendo otro tipo de entidades adicionales como las descentralizadas por servicios. 72. Particularmente, citó el literal d) del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, el cual prevé que, dentro de la integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional se encuentra las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. 73.

Destacó que el artículo 121 de la Ley 489 de 1998 no solo derogó expresamente los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968 sino que su alcance también estableció que derogaba las disposiciones que le sean contrarias, afectando el contenido y vigencia del artículo 1º del Decreto Legislativo 1982 de 1974 y, por lo tanto, también el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 74.

Así las cosas, el a quo consideró que, a partir de la vigencia de la Ley 489 de 1998, las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios también son entidades descentralizadas, como lo es Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP. 15 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 75.

Respecto de las entidades descentralizadas contempladas en los artículos 4°, 6° y 7° del Decreto 130 de 1976, las cuales la demandante consideró que no fueron objeto del cobro previsto en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, el Tribunal de primera instancia aclaró que ese decreto fue derogado por el artículo 21 de la Ley 489 de 1998, “[…] en esa medida para la fecha en que se expidieron los actos acusados la normatividad vigente era la Ley 489 de 1998 […]”. 76.

Además, indicó que las entidades descentralizadas reguladas por el Decreto 130 de 1976 “[…] corresponden a la tipología o clasificación de entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado […] que no estaban obligadas a realizar la transferencia presupuestal porque corresponden a otra clasificación especial […]”. 77. Finalmente, el Tribunal de la primera instancia concluyó que, de acuerdo con las anteriores premisas y lo conceptuado por el Consejo de Estado, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP es una entidad descentralizada de primer grado, sujeto pasivo de la obligación de destinar el 10% de su presupuesto publicitario, conforme lo establece el artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

III.3. Falta de competencia 78. El a quo señaló que de acuerdo con el Decreto 3550 de 2004, el presidente de la República ordenó la supresión, disolución y liquidación de Inravisión y transfirió la prestación del servicio de radio y televisión expresamente a RTVC en calidad de gestor del servicio, por lo que se entiende de manera expresa e intrínseca la transferencia de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, como lo establecían los artículos 4° y 5° del Decreto 3525 de 2004. 79.

El Tribunal de primera instancia resaltó que, según el Decreto 3912 de 2004, el destino de la transferencia del 10% de los presupuestos publicitarios de entidades descentralizadas es exclusivamente la programación cultural, función que está a cargo de RTVC. 80. Por lo anterior, concluyó que, “[…] RTVC como sucesor de las funciones de la extinta Inravisión y como nuevo titular de los derechos, entre estos el derecho a recibir transferencias presupuestales, si es el sujeto activo de la transferencia presupuestal de que trata el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 y por consiguiente se hace imperioso desestimar los argumentos jurídicos expuestos en este cargo de nulidad […]”.

III.4. Desviación de poder 81. El Tribunal de primera instancia consideró que la obligación de las entidades descentralizadas de transferir el 10% de su presupuesto publicitario es imprescriptible, por cuanto no se trata de un tributo sino una transferencia de recursos para que en aplicación de los principios de colaboración y coordinación 16 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC entre entidades públicas se cumplan unos precisos fines del Estado relativos a la promoción de la cultura. 82.

Por lo anterior, el a quo afirmó que “[…] no pueden justificar el incumplimiento de sus funciones en el mero transcurso el tiempo para dejar de cumplirlas efectivamente; de esta manera, independientemente de que RTVC realice o no las gestiones necesarias para el giro de los recursos las entidades descentralizadas tiene la función presupuestal de realizar la transferencia, función que es imperativa y que no se extingue por el paso del tiempo, así como tampoco se puede entender que RTVC puede abandonar su función legal de recibir y cobrar la trasferencia […]”.

III.5. Conclusión 83. El Tribunal de la primera instancia manifestó que las Resoluciones 358, 359, 483 y 484 de 2010 se encuentran ajustadas a derecho, por no encontrarse probada ninguna causal de nulidad. 84. Frente a la legalidad del artículo 1° de las Resoluciones 357 y 482 de 2010, puso de presente que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos se categorizan en tres tipos, empresa de servicios públicos oficial, mixta y privada. 85.

Así, según las pruebas aportadas al expediente y de acuerdo con el artículo ibidem, el a quo constató que la demandante se creó con un capital eminentemente público, esto es, una empresa de servicios públicos oficial hasta el 2 de mayo de 2006, fecha en la que se transformó a la categoría de empresa de servicios públicos privada. 86.

Precisó que, el cambio en la naturaleza de pública a privada de la demandante se dio cuanto la empresa Telefónica Internacional S.A. adquirió más del 50% de sus acciones el 2 de mayo de 2006. 87. Así, consideró que la Resolución 357 de 2010, confirmada por la Resolución 482 de 2010, se encuentra parcialmente viciada de nulidad por falsa motivación, toda vez que la RTVC debió calcular el 7% del presupuesto publicitario únicamente por el período de 1º de enero a 1º mayo de 2006, fecha hasta la cual Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP tuvo carácter de empresa oficial de servicios públicos y, en consecuencia, sujeta a la obligación de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 88.

Por lo anterior, dispuso a título de restablecimiento del derecho que se liquide nuevamente el valor de la transferencia únicamente respecto de ese período determinado, con los valores indexados. Asimismo, que RTVC se abstuviera de exigir y cobrar a la demandante mayores valores. 89. En cuando a las pretensiones relativas al reconocimiento de perjuicios, advirtió que se negarían, por cuanto no fueron explicados y justificados en la demanda, así 17 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC como tampoco probó los elementos de responsabilidad patrimonial, conforme lo prevé el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil – CPC.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 90. Mediante escrito de 31 de enero de 20177, la apoderada de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria del numeral 5º de la sentencia de 24 de noviembre de 2016 y en su lugar declarar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 91. Como argumentos de apelación, insistió en que los actos acusados incurrieron en los vicios de nulidad relacionados con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse, falsa motivación, falta de competencia y desviación de poder.

IV.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación del principio de legalidad 92. La apoderada de la parte recurrente sostuvo que el fallo de la primera instancia era incongruente por cuanto desconoció el alcance del artículo 367 de la Constitución Política, el artículo 17 (inciso 2° del parágrafo 1°) de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 111 de 1996. 93.

Insistió en que, el régimen presupuestal aplicable a las entidades descentralizadas que presten los servicios públicos era el previsto en la Ley 142 de 1994, el cual no puede ser modificado ni alterado por otra ley, sino por una disposición constitucional. 94. Recordó que dicha ley establece que el presupuesto de las empresas de servicios públicos serán los que se aprueben en las juntas directivas, salvo la Ley Orgánica del Presupuesto, según el artículo 352 de la Constitución Política. 95.

De acuerdo con lo anterior, anotó que el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 no puede aplicarse a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y, para que se pudiera realizar dicha transferencia, era necesario que se dispusiera de manera expresa en la Ley Orgánica del Presupuesto, lo cual no sucedió. 96. Concluyó que, la demandante “[…] no está ni ha estado obligada al pago de los aportes de que trata el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, por cuanto no es ni ha sido un organismo descentralizado de los definidos en el artículo 1 del Decreto Legislativo 1982 de 1974, ni ha tenido ni tiene un presupuesto anual sujeto a la Ley General de Presupuesto, ni tampoco forma ni ha formado parte del presupuesto general de la Nación […]”. 97.

Puso de presente que la interpretación del a quo sobre la Ley 14 de 1991 y el artículo 84 de la Ley 489 de 1998 era desacertada, toda vez que las empresas 7 Folios 601 a 619 C 2. 18 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC oficiales de servicios públicos domiciliarios están sometidas a la Ley 142 de 1994 y solo están sometidas a la Ley 489 de 1998, y las normas que la complementen, sustituyan o adicionen, en los aspectos no regulados en la primera. 98.

En ese sentido, expresó que la Ley 489 de 1998 es residual en los aspectos no contemplados en la Ley 142 de 1994 y, de acuerdo con el artículo 17 (inciso 2° del parágrafo 1°) de esta, sí contempló que el presupuesto sería aprobado por las juntas directiva “[…] así que, ningún vacío dejó la Ley 142 de 1994 en materia presupuestal, por lo cual, su aplicación es especial y preferente frente a cualquier otra norma legal […]”. 99.

Agregó que la Ley 489 de 1998 no contempló ninguna referencia adicional a la que hizo en el artículo 84, sobre el régimen presupuestal particular para este tipo de empresas oficiales, ni a su sometimiento a la Ley Orgánica de Presupuesto, “[…] a diferencia de lo que sí previó en el artículo 905 cuando reguló las funciones de las empresas industriales y comerciales del Estado […]”. 100.

Precisó que, no era cierto que la Ley 14 de 1991 sea complementaria ni de la Ley 142 de 1994, ni de la Ley 489 de 1998, toda vez que la Ley 14 estableció disposiciones presupuestales para dotar de recursos a la autoridad administrativa encargada de la programación de televisión cultural, cuando la Ley 142 es especial y posterior. 101.

Reiteró que la Ley 142 de 1994 prevé que la estructura tarifaria de las empresas de servicios públicos garantiza los costos y gastos de operación que permiten remunerar el patrimonio de los accionistas, de la misma forma en la que lo hubiera remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable, lo que implica que la propia ley de servicios públicos garantiza a las empresas involucradas en este sector de la economía una igualdad de cargas financieras para poder participar en un mercado de libre competencia. 102.

Así, planteó que, cuando la Ley 14 de 1991 estableció la imposición de realizar el aporte a cargo de organismos descentralizados, definidos en el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974, contemplaba un escenario de empresas de servicios domiciliarios de naturaleza pública, por lo que una obligación de transferencia de este tipo no generaba mayores afectaciones en sus finanzas.

Sin embargo, el mercado cambió con la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994 que permitió la operación de empresas privadas y mixtas a las que no se les aplica la Ley 14. 103. Por lo anterior, sustentó que dado el carácter especial y general que la ley de servicios públicos tiene por mandato constitucional, cualquier disposición legal o reglamentaria que imponga obligaciones o cargas adicionales a las empresas de servicios públicos domiciliarios, como la prevista en la Ley 14 de 1991, resultaba inaplicable por ser contraria a la Constitución Política. 104.

Finalmente, insistió en que, de exigírsele el mencionado cobro a la demandante, se desconocerían los principios de anualidad y universalidad previstos en los 19 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC artículos 14 y 15 del Decreto 111 de 1996 que establece que después del 31 de diciembre “[…] no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción […]” y “[…] El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto […]”. IV.2. Falsa motivación 105. La parte demandante consideró que el Tribunal de la primera instancia se extralimitó en la interpretación del alcance del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, toda vez que la referencia que hizo al Decreto 1982 de 1974 solo cobija a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. 106.

En ese contexto, afirmó que “[…] COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP siendo una empresa de carácter privado en los términos de la ley (sic) 142 de 1994,(para (sic) la época de los hechos) y al no estar tipificada como una de esas entidades, no tiene la obligación de hacer el aporte de que trata el artículo 21 de la citada Ley 14 […]”. 107.

De igual manera, aseveró que la demandante no es sujeto pasivo de la obligación prevista en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, toda vez que, para los años 2004 y 2005 era una empresa oficial de servicios públicos y para el año 2006 era una sociedad privada y, de acuerdo con el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974, solo están obligada las entidades descentralizadas como los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. 108.

Insistió que, si bien era cierto los artículos 38 y 68 la Ley 489 de 1998 ampliaron la noción de entidad descentralizada, en el sentido de que hacen parte de ellas las empresas oficiales de servicios públicos, también lo es que el Decreto 1982 de 1974 no sufrió modificación alguna, toda vez que este es de carácter especial, mientras que la Ley 489 es de carácter general y regula lo relativo a la estructura de la administración pública. 109.

Aseguró que, la intención del legislador no es imponer la obligación a todas las entidades descentralizadas sino exclusivamente a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, como lo prevén los Decretos 707 de 1992 y 628 de 2001 y no a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP por no estar tipificada como una de estas entidades. 110.

Replicó que para el momento en que se expidió la Ley 14 de 1991 existían entidades descentralizadas distintas a las señaladas por el citado Decreto 1982 de 20 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 1974 como las sociedades entre entidades públicas, asociaciones o corporaciones de participación mixta, asociaciones entre entidades públicas y las fundaciones de participación mixta, contempladas en los artículos 4°, 6° y 7° del Decreto 130 de 1976, Ias cuales no son objeto de dicho cobro. 111.

Asimismo, reiteró que dicha obligación no se les exige a las superintendencias, las unidades administrativas especiales con personería jurídica, los institutos científicos y tecnológicos, las empresas sociales del Estado, las sociedades públicas y las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. 112.

En síntesis, aseguró que la sentencia no tuvo en cuenta la naturaleza, objeto y contenido de las normas involucradas en la controversia, para hacer señalar que el Decreto 1982 de 1974 fue derogado y a su vez modificado por la Ley 489 de 1998, desconociendo las competencias constitucionales que originan una y otra norma por las siguientes razones: “[…] - Dice que el decreto 1982 tiene identidad normativa con el decreto 3130 de 1968, para justificar que la modificación de este último (pág. 31) implica la modificación de aquél. Tal identidad normativa es inexistente, salvo en el enunciado de cuáles son las entidades descentralizadas, pues se trata de normas cuyo objeto y alcance son diferentes.

La primera, es una norma legal en materia de gasto y la segunda es una norma que fija la estructura del sector descentralizado de la administración púbica nacional. - Dice que el enunciado de entidades descentralizadas que menciona el Decreto 1982 simplemente aclara los sujetos pasivos de la obligación de transferencia, lo que desconoce que para la época de las normas en cuestión, sí existían otros entes descentralizados, lo que es evidencia incuestionable de que la mención que se hace sobre "establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta", no se hizo con efectos de clarificación sino de diferenciación y precisión y por ende, de exclusión, frente a entes descentralizados de segundo orden. - Dice que le ley 489 de 1998 derogó el decreto 1982 de 1974 por tener disposiciones que resultan contrarias (pág. 33) sin indicar cuál es la contrariedad, y menos aún, cuando éste último enuncia como sujetos pasivos de una obligación de "transferencia presupuestal", a un grupo de entidades descentralizadas que siguieron siendo consideradas como tales por la ley 489 de 1998. - Y aunque no precisa qué es lo que se "deroga", habría que entender que no se derogó el Decreto 1982 sino la mención a los sujetos pasivos de la obligación presupuestal, lo que conllevaría a la imposibilidad de aplicar la preceptiva del artículo 21 de la ley 14, pues la derogatoria no implica la sustitución por una nueva norma, como si corresponde al fenómeno de la subrogación, que no es lo que se menciona. - Véase, además, que en los folios siguientes del fallo, ya no se dice que la ley 489 derogó el decreto 1982 sino que lo reformó y adicionó (pág. 36), lo que resulta totalmente acomodado al argumento que en cada caso quiere exponer. 21 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC - Si la sentencia parte de reconocer que lo que se regula en el artículo 21 de la ley 14 de 1991 es una mera transferencia (pág. 29), entonces debió considerar que se trata de una norma que decreta un gasto.

Y si es una norma que decreta un gasto, mal puede inferir que a través de una disposición que fija la estructura de la administración pública nacional -ley 489- se amplía el espectro de entes obligados a incurrir en tal gasto específico, pues constitucionalmente solo le corresponde al congreso, al expedir la ley orgánica del presupuesto, y anualmente, el presupuesto, definir tal circunstancia. De lo que se infiere, además, que no se puede predicar que la modificación del decreto 3130 de 1968 por la ley 489 implicó la adopción de una norma presupuestal -que fija un gasto (transferencia)- a cargo de la totalidad de entidades descentralizadas que allí se enuncian. - Cuando el artículo 21 de la Ley 14, dice que se entienden por organismo descentralizados los definidos en el artículo 1º del Decreto 1982 de 1974 o normas que reformen o adicionen, se refiere a normas que reformen o adicionen el citado decreto y no a las normas que reformen o adicionen el decreto 3130 de 1968, debiéndose precisar, además, que solo son normas que reforman o adicionan el Decreto 1982, las que se dicten en materia presupuestaria, que son las únicas que pueden fijar un gasto como corresponde a una transferencia. - Los argumentos del fallo sobre la derogatoria del Decreto 1982 por la Ley 489, para derivar de ello que a la nueva tipología de entes descentralizados también les corresponde atender la obligación a que se refiere el artículo 21 de la Ley 14, es tan simplista que termina por descocer medulares conceptos que resultaban de obligatoria observancia en la solución del conflicto, tales como: (i) La mención constitucional que determina que los servicios públicos se prestaran bajo el régimen jurídico que defina le ley y (ii) El desconocimiento del régimen propio que fue establecido por el legislador en materia de servicios públicos domiciliarios […]” (negrilla del original).

IV.3. Falta de competencia 113. Señaló que el a quo hizo una interpretación errónea de los Decretos 3525 y 3550 de 2004, por cuanto no determinaron de manera expresa e intrínseca que haya contemplado en favor del nuevo gestor, la transferencia de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. Explicó que el artículo 4º (numerales 4º y 5º) del Decreto 3550 incluyó de manera expresa la fuente de los recursos presupuestales para el nuevo gestor. 114.

Mencionó que no era dable concluir que, por el hecho de que dichos decretos contemplaran que la RTVC asumía todas las funciones de Inravisión, recibiera una transferencia presupuestal del mencionado artículo 21 de la Ley 14. 115. Por lo tanto, aseguró que no existe ningún fundamento legal y administrativo para que la RTVC se subrogara la facultad prevista en la norma ibidem “[…] ya que la asignación de tales recursos debió quedar expresamente contemplada en el decreto de liquidación de INRAVISIÓN o en una nueva ley que modificara la Ley 14 de 1991 por cuanto dicha obligación es de creación legal […]”. 22 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 116.

Afirmó que la titularidad para percibir las transferencias presupuestales no se deriva de un acto de transferencia de un derecho por parte de Inravisión, toda vez que la transferencia que se refiere el artículo 4º del Decreto 3525 de 2004 se relaciona con derechos subjetivos dentro del proceso liquidatario. 117. Además, afirmó que la transferencia que refiere el artículo 21 de la Ley 14 no puede calificarse como un derecho de Inravisión, “[…] pues técnicamente corresponden a un mecanismo presupuestal relacionado con la financiación de una actividad específica […]”. 118.

Así las cosas, sostuvo que el hecho que el legislador transfiriera a la RTVC todas las funciones asignadas a Inravisión y que fueran necesarias para la operación del servicio público de televisión y radio nacional, no implicaba la asignación de un derecho sobre los presupuestos de publicidad de las entidades descentralizadas para cumplir con tal cometido, toda vez que “[…] es la norma de creación de RTVC la que debió prever el mecanismo de financiación de tal función, no pudiendo inferirse o presumirse la subsistencia de una transferencia presupuestal, que por se “gasto”, debe estar consagrada de manera expresa en la ley que creo (sic) la nueva entidad […]”.

IV.4. Desviación de poder 119. La parte demandante reiteró que los actos demandados fueron emitidos de manera extemporánea, toda vez que el término de expedición de la liquidación sería dentro del año siguiente a la causación de la obligación, esto es, dentro del año siguiente a la ejecución efectiva del presupuesto publicitario y, que una vez en firme, dispone de 5 años para adelantar la acción de cobro ejecutivo, según lo disponen los artículos 817 y 828 (numeral 4°) del Estatuto Tributario y el artículo 66 del CCA, la cual estaba prescrita. 120.

Recordó que la RTVC reglamentó el procedimiento de cobro coactivo, para lo cual reconoce un término para cobrar, previsto en los artículos 817 y 828 (numeral 4º) del Estatuto Tributario, incorporado en los artículos 1º, 6º, 7º y 65 de la Resolución 166 de 2007 de la RTVC. 121. Subrayó que el artículo 67 de la Resolución 166 de 2007 establece los eventos en que se interrumpe la prescripción de la acción de cobro como, la notificación del mandamiento de pago, el otorgamiento de facilidades para el pago, la admisión de la solicitud del concordato y la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. 122.

Conforme con lo anterior, mencionó que “[…] el término de prescripción para el cobro previsto en el artículo 65, es aplicable para todo tipo de cartera que sea objeto de cobro coactivo por parte de RTVC, y sólo se interrumpe en los eventos previstos en el artículo 67 atrás citado […]”. 23 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 123.

Adicionalmente, manifestó que el concepto de imprescriptibilidad que desarrollaba la sentencia resultaba errado. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 124. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 14 de marzo de 20178. 125. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 4 de agosto de 20179; se admitió el recurso interpuesto y; se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto.

A lo cual, RTVC reiteró sus argumentos de defensa10. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y el Ministerio Público guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 126. De conformidad con el artículo 129 del CCA11, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 201912, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VI.2.

La formulación del problema jurídico 127. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, y de acuerdo con las prescripciones del artículo 328 del CGP13, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, la Sala debe determinar la legalidad de las Resoluciones 357, 358 y 359 de 20 de septiembre de 2010, confirmadas por las Resoluciones 482, 483 y 484 de 22 de noviembre de 2010, por medio de las cuales Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC liquidó las obligaciones correspondientes a la transferencia de recursos presupuestales de que trata el 8 Folios 623 a 625 C 2. 9 Folio 4 C 4. 10 Folios 6 a 10 C 4. 11 “(…) El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”. 12 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 13 Artículo 328.

“[…] Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. Antes artículo 357 del CPC. 24 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC artículo 21 de la Ley 14 de 1991, por las vigencias de los años 2004, 2005 y hasta el 1° de mayo de 2006. 128.

La Sala debe analizar si los actos acusados se encontraban viciados de nulidad, por cuanto RTVC no consideró que Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP estaba sujeta al régimen jurídico presupuestal de la Ley 142 de 1994. 129. Asimismo, debe determinar si dichos actos administrativos se encontraban falsamente motivados, por cuanto, según el artículo 1° del Decreto 1982 de 1974, los sujetos pasivos de dicha obligación son únicamente los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y, para los años 2004 y 2005, la demandante era una empresa oficial de servicios públicos y, para el año 2006, empezó a ser una sociedad privada. 130.

Finalmente, si las mencionadas resoluciones fueron expedidas con falta de competencia, toda vez que Inravisión era el sujeto activo de la mencionada obligación y no la RTVC. Y, si dichos actos fueron emitidos con desviación de poder por ser extemporáneos. 131. Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos acusados y;

(ii) el análisis del caso concreto. VI.2.1. La identificación de los actos demandados 132. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP demandó las Resoluciones 357, 358 y 359 de 20 de septiembre de 2010, confirmadas por las Resoluciones 482, 483 y 484 de 22 de noviembre de 201014, expedidas por el subgerente de soporte corporativo de RTVC, relacionadas con la liquidación de las obligaciones de transferencia presupuestal que debía realizar a la Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC, conforme al artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

VI.2.2. Análisis del caso concreto VI.2.2.1. Desconocimiento de las normas en que debía fundarse los actos acusados por violación del principio de legalidad y falsa motivación 133. La recurrente sostiene que el Tribunal de primera instancia se extralimitó en la interpretación del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, al aplicar la obligación de transferencia presupuestal a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, una empresa que no encaja en la definición de organismos descentralizados plasmada en el Decreto 1982 de 1974, que se refiere solo a establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta. 14 Folios 1 a 27 y 55 a 81 anexos de la demanda. 25 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 134.

Argumentó que la Ley 489 de 1998, que amplió la definición de entidades descentralizadas, no modificó el Decreto 1982 de 1974, y que la intención del legislador no fue imponer la obligación de transferencia a todas las entidades descentralizadas, sino solo a las mencionadas específicamente en el decreto. 135. Subrayó que la sentencia de instancia no tuvo en cuenta que los servicios públicos domiciliarios están regidos por un régimen especial establecido por la Ley 142 de 1994, que prevalece sobre otras normativas en lo que respecta a las obligaciones de estas entidades. 136.

De otra parte, consideró que el a quo es incongruente porque no tuvo en cuenta las disposiciones del artículo 367 de la Constitución, la Ley 142 de 1994 y el Decreto 111 de 1996, que regulan el régimen presupuestal de las entidades descentralizadas que prestan servicios públicos. Sostuvo que la Ley 142 de 1994 es especial y prevalente, estableciendo que los presupuestos de estas empresas son aprobados por sus juntas directivas y no pueden ser modificados por otras leyes, salvo por una disposición constitucional. 137.

Precisó que la RTVC no puede exigir el pago de la transferencia presupuestal establecida en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 a empresas como Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, ya que no es un organismo descentralizado sujeto a la Ley General de Presupuesto. 138. Finalmente, advirtió que exigir el cobro basado en la Ley 14 de 1991 violaría los principios de anualidad y universalidad del presupuesto, ya que cualquier obligación financiera no prevista en el presupuesto de un año fiscal no puede ser asumida en años posteriores. 139.

Para resolver, la Sala pone de presente que el Gobierno Nacional, mediante Decreto Ley 2367 de 1963, creó el Instituto Nacional de Radio y Televisión como un establecimiento público del orden nacional, dependiente del entonces Ministerio de Comunicaciones. La Ley 42 de 1985 lo transformó en entidad asociativa de carácter especial. 140.

El objeto previsto en el artículo 4° de la referida norma, era el de desarrollar las políticas y planes generales del servicio público de televisión y radiodifusión oficial, directamente o por medio de contratos de concesión de espacios celebrados con particulares de acuerdo con las leyes, así como controlar su funcionamiento. 141. En este sentido, la Ley 14 de 1991, calificó la televisión como un servicio público cuya prestación está a cargo del Estado a través de Inravisión y de las organizaciones regionales de televisión, correspondiendo al Instituto desarrollar y ejecutar los planes y programas que el Gobierno Nacional adopte sobre el servicio de televisión y la operación de la radiodifusión oficial. 142.

En el artículo 21, dispuso que los organismos descentralizados definidos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1982 de 1974 deben destinar el 10% de los 26 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC presupuestos publicitarios a la Inravisión (7%) y las organizaciones regionales de televisión (3%) para el auspicio, colaboración o patrocinio de programación cultural.

La norma es del siguiente tenor: “[…] Artículo 21º.- Ingresos para el canal cultural de Inravisión para las organizaciones regionales de televisión y para la radiodifusión oficial. Inravisión podrá recibir aportes, colaboraciones, auspicios y patrocinios al canal de interés público operado por este Instituto y con destino también a la radiodifusora oficial.

Las organizaciones regionales de televisión pueden recibir el mismo beneficio con destino exclusivo a los programas culturales. En ningún caso podrá incluirse propaganda comercial en la cadena tres o canal de interés público de Inravisión o en la radiodifusora oficial, diferentes del simple reconocimiento al auspicio, la colaboración o el patrocinio.

Este es aplicable también a los programas culturales que se difundan por las organizaciones regionales de televisión realizados con estos recursos.

PARÁGRAFO. - El diez por ciento (10%) de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados se destinará, para los fines del presente artículo, distribuidos en la siguiente forma: el siete por ciento (7%) para el auspicio, colaboración o patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión, y el tres por ciento (3%) para distribuirlo equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural.

Para efectos del presente articulado se entiende por organismos descentralizados los definidos en el artículo 1o. del Decreto Legislativo 1982 de 1974 o normas que lo reformen o adicionen. Estos organismos deberán dar estricto cumplimiento a lo aquí dispuesto en la ejecución de sus presupuestos publicitarios (negrilla fuera de texto). 143.

Como se observa, la Ley 14 de 1991 estableció disposiciones relevantes sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial, específicamente en lo que respecta al apoyo financiero destinado a la programación cultural. El artículo transcrito precisó que los organismos descentralizados, tal como están definidos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1982 de 1974, deben asignar un 10% de sus presupuestos publicitarios anuales para el auspicio, colaboración o patrocinio de programación cultural en la televisión pública.

Este porcentaje se distribuye de la siguiente manera:  7% para Inravisión: Este porcentaje debe destinarse al canal cultural de Inravisión, conocido como la “[…] cadena tres […]” o “[…] canal de interés público […]”. Los fondos están orientados a apoyar la programación cultural que se emite a través de este canal.  3% para las organizaciones regionales de televisión: Estos recursos deben distribuirse equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión, con la finalidad exclusiva de financiar la programación cultural. 144.

Debe anotarse que, conforme a dicha disposición, no se permite incluir propaganda comercial en estos espacios de televisión y radiodifusión oficial, más 27 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC allá del simple reconocimiento del auspicio, colaboración o patrocinio, lo cual asegura que el contenido cultural promovido a través de estos canales mantenga un carácter educativo y no comercial. 145.

Además, la ley enfatiza la obligatoriedad del cumplimiento estricto de esta disposición por parte de los organismos descentralizados en la ejecución de sus presupuestos publicitarios, buscando garantizar que se destinen recursos suficientes al fortalecimiento de la programación cultural en los medios públicos de Colombia. 146. En cuanto a su naturaleza, se tiene que la obligación impuesta a los organismos descentralizados por el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 tiene carácter público y se encuentra orientada al fomento y promoción de la cultura a través de los medios de comunicación oficiales.

Esta disposición constituye una obligación legal de hacer para los organismos descentralizados, esto es, la de destinar un porcentaje específico de sus presupuestos publicitarios anuales para apoyar la programación cultural en la televisión pública. 147. La obligación estatutaria se deriva directamente de la norma legal mencionada, por lo que la transferencia no puede ser catalogada como discrecional, en tanto que los organismos descentralizados están compelidos a cumplirla debido a su gestión de recursos públicos, los cuales deben destinarse conforme al mandato del legislador. 148.

Es importante aclarar que la obligación impuesta por la disposición a los organismos descentralizados tampoco constituye un tributo. A diferencia de los tributos, que son prestaciones pecuniarias obligatorias impuestas por el Estado para financiar el gasto público, la obligación en estudio tiene una naturaleza jurídica distinta. 149.

Ciertamente, dicha obligación no es un pago directo al Estado ni genera ingresos fiscales, no se trata de una contribución o un impuesto que deban transferir al erario público. En lugar de ello, se trata de una transferencia con destinación específica de un porcentaje del presupuesto publicitario de los organismos descentralizados hacia un fin concreto: el apoyo y financiamiento de la programación cultural en los medios de comunicación públicos, como Inravisión y las organizaciones regionales de televisión. 150.

Así pues, la finalidad de esta obligación es claramente cultural y educativa, y no está orientada a recaudar recursos para el gasto general del Estado. Por lo tanto, la naturaleza de esta obligación es la de un mandato legal que obliga a los organismos descentralizados a utilizar parte de sus recursos para un propósito específico determinado por la ley, en este caso, el fomento de la cultura a través de los medios públicos. 28 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 151.

Sobe el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado15 analizó la naturaleza jurídica de la obligación establecida en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. En su estudio, concluyó que dicha obligación no se trataba de un impuesto, una tasa o una contribución, figuras que están claramente definidas en el ámbito fiscal.

Adicionalmente, aclaró que esta obligación no puede ser considerada una renta nacional con destinación específica en los términos del artículo 359 de la Constitución Política, tal y como se observa a continuación: “[…] 2. Naturaleza de la obligación contenida en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991. La obligación aquí analizada consiste en que i) los organismos descentralizados a que hace referencia la norma, ii) deben destinar el 10% de sus presupuestos publicitarios anuales, así: iii) para INRAVISIÓN, un 7% orientado a la promoción, modernización y fortalecimiento de los canales públicos, y iv) para las organizaciones regionales de televisión, un 3%, con destino exclusivo a sus programas culturales.

Para determinar si esta obligación creada por la ley tiene naturaleza fiscal, debe hacerse un ejercicio de comparación entre sus elementos constitutivos y las características propias de los impuestos, las tasas, las contribuciones parafiscales y por último, con las rentas nacionales de destinación específica. En cuanto hace referencia a los impuestos, se encuentra la definición propuesta por el profesor Gastón Jeze, citada por el doctor Juan Camilo Restrepo en su obra "Hacienda Pública" según la cual, el impuesto "es una prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas públicas".

En el mismo sentido, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso administrativo de esta Corporación ha precisado los componentes del impuesto, así: "Son impuestos, aquellos tributos que cumplen las siguientes características: 1. Son generales, lo cual significa que se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado. 2.

Son obligatorios. 3. No conllevan contra- prestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto van a las arcas generales, para atender los servicios y necesidades públicas. 5. La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea, sin que pierda el carácter general".

Igualmente, esta Sala se ha pronunciado en muy diversas oportunidades sobre el concepto, naturaleza y alcance de las contribuciones fiscales, parafiscales y especiales. Sobre los elementos y estructura de la obligación tributaria, en la Consulta No 1.225 de 1999, expresó: "La obligación tributaria es una institución que pertenece al derecho público y establece un vínculo jurídico entre el Estado o la persona señalada en la ley, y el contribuyente.

Los elementos integrantes de la obligación tributaria son: el 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 25 de septiembre de 2003. Rad.: 1525. MP: Dr. Gustavo Aponte Santos. 29 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC hecho gravado o elemento generador, los sujetos activo y pasivo, también identificados como elementos personales, la base imponible y la tarifa; todos estos aspectos deben estar expresamente determinados por el legislador (inciso 1º, art. 338 de la C.P.), aún cuando reserva la posibilidad de que la propia ley permita a las "autoridades" fijar las tarifas de las tasas y las contribuciones que se cobren a los contribuyentes (inciso 2º; art. 338 de la C.P.).

El hecho gravado o elemento generador está definido expresamente en la ley, es indicativo de capacidad jurídica y económica, que de realizarse produce el nacimiento de la obligación tributaria. El sujeto activo es el acreedor de la prestación pecuniaria que se deriva de la realización del hecho generador o gravado, o sea la persona o entidad a quien el legislador le ha otorgado la facultad de exigir el cumplimiento de la obligación tributaria y le ha concedido las facultades de administración y recaudo del tributo que el mismo Estado ha creado para satisfacer sus propias necesidades o atender al funcionamiento en cumplimiento de sus objetivos.

El sujeto pasivo es la persona individual o colectiva a cuyo cargo impone la ley el cumplimiento de la prestación y que puede ser el deudor (contribuyente) o un tercero. Por tanto, el sujeto pasivo es aquella persona que de conformidad con la ley está obligada al pago del crédito fiscal. Finalmente, la base imponible será la medición material o concreta del hecho objeto del gravamen; su tarifa puede definirse como una magnitud establecida en la ley, que aplicada a la base gravable, sirve para determinar la cuantía del tributo. […] En este orden de ideas, la Sala observa que el pago en estudio, si bien se trata de una obligación impuesta por la ley, la cual está a cargo de unos sujetos pasivos y que, además, no tiene una contraprestación inmediata, elementos que guardan identidad con las notas distintivas de los impuestos, se diferencia de éstos, en primer término, en que ella no corresponde a una exacción originada en el ejercicio del poder de imposición fiscal del Estado frente a los contribuyentes y en segundo término, en que esos aportes no acrecientan la caja general de recursos para la atención de las necesidades públicas.

Por el contrario, su destinación es exclusiva para los fines previstos en las disposiciones que ya se conocen. Nótese, de otra parte, que el objetivo evidente de la norma no es el de obtener nuevos recursos para el Estado, sino el de redistribuir los que ya habían sido apropiados en los presupuestos de las entidades obligadas a hacer los aportes.

Del análisis anterior, surge la conclusión clara de que la obligación contenida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, no tiene carácter de impuesto. De otra parte, tampoco encuentra la Sala coincidencia alguna entre las características de la obligación legal que se revisa y los elementos de las llamadas "tasas", pues la naturaleza de éstas corresponde a una contraprestación por la utilización de un servicio público, siendo entonces su pago, por esencia, voluntario, a diferencia de aquella que, como se vio, es obligatoria y carece de contraprestación. En igual sentido hay que pronunciarse en el cotejo frente a las "contribuciones parafiscales", que si bien son aportes obligatorios creados por la ley y se cobran a grupos específicos, se utilizan precisa y únicamente para satisfacer las necesidades del mismo grupo de contribuyentes que generó el recurso, lo cual constituye una diferencia insalvable con el aporte que establece la norma sometida a examen. 30 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC Por último, es necesario revisar la interpretación según la cual, la obligación legal que se analiza tiene naturaleza de impuesto con destinación específica.

Para ello, se acude inicialmente a la fuente constitucional, en donde se encuentra el artículo 359, cuya estructura normativa presenta en primer término, un principio general y luego, unas excepciones. Su tenor es: […] Así las cosas, pueden predicarse como características de estos impuestos con destinación específica que ellos deben ser: i) rentas nacionales, es decir, que entran al presupuesto general; ii) creadas por la Constitución o la ley; iii) destinadas a inversión social.

Es necesario por tanto, decir aquí que gasto público o social, según la definición del artículo 41 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, es " aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y los tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión." La Corte Constitucional ha explicado el carácter de renta nacional que tienen los impuestos con destinación específica, así: "La razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante.

Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto social en Colombia. Sin embargo las actuales tendencias presupuestales abogan por una mayor flexibilidad presupuestal; de allí su proscripción constitucional para el nivel nacional." "El artículo precitado (359 C.N.), como anotó esta Corporación, "se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al Presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales Así las cosas, entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario".

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que la obligación a cargo de las entidades descentralizadas de entregar el 10% de sus presupuestos publicitarios a INRAVISIÓN y a las organizaciones regionales de televisión, contenida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, no participa del carácter de renta nacional, ya que no hace parte del presupuesto general de la nación y además, como antes se explicó, no tiene origen tributario […]” (negrilla fuera de texto). 152.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala esta obligación corresponde a una transferencia presupuestal. Se trata, en esencia, de un mecanismo a través del cual se redistribuyen los recursos ya apropiados en los presupuestos de las entidades descentralizadas en favor de otros entes estatales. Esta transferencia tiene como objetivo específico apoyar la programación cultural en los medios públicos, cumpliendo así una función de fomento cultural. 153.

En cuanto al sujeto pasivo de la obligación contemplada en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, se tiene que son los organismos descentralizados definidos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1982 de 1974, que dispone: “[…] Artículo 1º. Cuando en el presente Decreto se utilice la expresión "organismos descentralizados", ella se refiere a los establecimientos públicos, 31 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC a las empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

A estas últimas, cuando, conforme a las disposiciones vigentes, están sujetas al régimen previsto para la empresa […]”. 154. Según este decreto, los organismos descentralizados incluyen:  Establecimientos públicos: Entidades con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, creadas por la ley o autorizadas por ella, para desarrollar actividades administrativas o de gestión específica, excluyendo actividades comerciales.  Empresas industriales o comerciales del estado: Empresas públicas que realizan actividades de carácter industrial o comercial.

Estas empresas tienen autonomía administrativa y financiera, operan bajo un régimen empresarial, y están sujetas a la vigilancia del Estado.  Sociedades de economía mixta: Sociedades en las que participa tanto el sector público como el privado. Estas sociedades pueden estar sometidas al régimen previsto para las empresas industriales o comerciales del Estado, según las disposiciones vigentes. 155.

Estos organismos descentralizados, a pesar de contar con autonomía administrativa y financiera, están legalmente obligados a cumplir con las disposiciones del artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 156. Nótese, entonces, que la carga de cumplir con esta obligación legal recae directamente sobre los organismos descentralizados, quienes deben asegurar que sus presupuestos publicitarios cumplan con esta destinación específica.

Este mandato subraya la responsabilidad de estas entidades en apoyar la programación cultural en los medios públicos, utilizando una porción de sus recursos publicitarios conforme a lo dispuesto por la ley. 157. Ahora bien, la Sala encuentra que el Decreto Legislativo 1982 de 19 de septiembre de 1974 fue expedido por el presidente de la República en el marco del estado de emergencia declarado para la época.

Este contexto de emergencia otorgó al presidente facultades extraordinarias para legislar en materias que normalmente corresponderían al Congreso, lo cual permitió la adopción de medidas urgentes y necesarias para enfrentar la situación excepcional que justifica el estado de emergencia. 158. La finalidad no era otra que la de imponer un control riguroso y centralizado sobre el gasto y las actividades de los organismos descentralizados, limitando su autonomía en áreas no esenciales para asegurar la eficiencia y austeridad en el uso de los recursos públicos en un contexto de crisis nacional. 32 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 159.

Como bien lo puso de presente el a quo, para la fecha en que se expidió el Decreto Legislativo mencionado, ya existían normas especiales que regulaban la estructura de la administración a nivel nacional, como son los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968. 160. El Decreto Ley 1050 de 1968 señaló los principios fundamentales de la organización administrativa del Estado, definiendo las bases de la centralización y descentralización administrativa, así como los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles y sectores de la administración pública. 161.

Por su parte, el Decreto Ley 3130 de 196816, desarrolló puntualmente el funcionamiento de los organismos descentralizados, estableciendo las directrices para su creación, organización y operación, así como las relaciones entre estos organismos y el gobierno central. 162. Además, este último Decreto Ley delineó las competencias y la autonomía de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta, que serían posteriormente categorizados como organismos descentralizados en el Decreto Legislativo 1982 de 1974. 163.

La relación entre el Decreto Ley 3130 de 1968 y el Decreto Legislativo 1982 de 1974 radica en que ambos se refirieron a las entidades descentralizadas del Estado, pero en contextos diferentes. El primero estableció el marco general para la organización y funcionamiento de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta.

Esta norma otorgó autonomía administrativa y financiera a dichas entidades, definiendo sus competencias y su régimen jurídico, con el fin de facilitar una descentralización efectiva que permitiera a estas entidades operar con relativa independencia del gobierno central. 164. Por su parte, el Decreto Legislativo 1982 de 1974, expedido en el marco de un estado de emergencia, introdujo medidas de control y austeridad sobre las actividades y gastos de las entidades descentralizadas. 165.

Cabe resaltar que este último no alteró la estructura básica de dichas entidades descentralizadas, lo que reguló fue la limitación de su autonomía en aspectos concretos, como fue las relaciones públicas, campañas publicitarias, adquisición de bienes, y contratos de asesoría, entre otras, además pretendió asegurar un uso más eficiente de los recursos públicos en tiempos de crisis, manteniendo el régimen general de descentralización establecido en 1968, pero adaptándolo a las necesidades excepcionales de la época. 16 “[…] Artículo 1º.- De las entidades descentralizadas.

Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la ley 65 de 1967 son, conforme al decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Las expresiones instituciones, entidades o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categorías jurídicas, las cuales se designaran con el nombre genérico de entidades descentralizadas […]”. 33 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 166.

Ahora bien, con ocasión a la expedición de la Ley 489 de 199817, se cambió la regulación y estructura de las entidades descentralizadas en Colombia. Esta disposición unificó el marco jurídico que regía la administración pública nacional, incluyendo los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta. 167.

La relevancia de la Ley 489 de 1998 radicó en su capacidad para armonizar y consolidar la normativa previa, incluyendo las disposiciones del Decreto Ley 3130 de 1968 y del Decreto Legislativo 1982 de 1974, dando un marco normativo actualizado para dicho momento, promoviendo una administración pública más eficiente y transparente. 168.

El artículo 121 de la Ley 489 de 1998, dispuso la vigencia y derogatorias precisando que, “[…] esta ley entrará en vigencia a partir de su promulgación y deroga expresamente las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos-Ley 1050 de 1968, 3130 de 1968 y 130 de 1976 […]”. 169. Al derogar los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968, la Ley 489 no solo las remplazó, sino que trajo un nuevo régimen de gestión pública administrativa, que conforme con el artículo 3º promovía una mejora en la coordinación, eficiencia y transparencia en la administración de las entidades descentralizadas del país. 170.

No debe perderse de vista que el artículo 38 ibidem se refirió a las entidades descentralizadas de la siguiente manera: “[…] Artículo 38.- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: a. La Presidencia de la República; b. La Vicepresidencia de la República; c. Los Consejos Superiores de la administración; d. Los ministerios y departamentos administrativos; e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. 2.

Del Sector descentralizado por servicios: a. Los establecimientos públicos; 17 “[…] por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional […]”. 34 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC b. Las empresas industriales y comerciales del Estado; c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e. Los institutos científicos y tecnológicos; f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público […]” (negrilla fuera de texto). 171.

Como se observa, el artículo transcrito cambió la clasificación de las entidades descentralizadas al ampliar y clarificar las categorías de estas entidades, incorporando entidades con autonomía especial dentro del sector descentralizado. 172. Antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, la clasificación de las entidades descentralizadas se centraba principalmente en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta, como lo establecían los Decretos Ley 1050 y 3130 de 1968, por lo que se amplió esta clasificación al incluir nuevas categorías específicas, tales como las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. 173.

En este contexto, la Sala comparte lo expuesto por el a quo, en tanto que la Ley 489 de 1998 modificó el contenido y alcance del Decreto Legislativo 1982 de 1974 y, adicionalmente, tácitamente modificó el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, de manera que a partir de la vigencia de esa ley, están obligadas a realizar la transferencia presupuestal objeto de análisis, todas las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional relacionadas en el artículo 38 de esta normatividad, entre ellas, las empresas de servicios públicos. 174.

Para el caso de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, se tiene que de acuerdo con la escritura pública 1331 de 16 de junio de 2003 elevada en la Notaría 22 del Círculo de Bogotá, a través de la cual se protocolizó la constitución de la misma, y como lo precisó la parte demandante en los hechos, es una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, aplicándose lo dispuesto en el plurimencionado parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 35 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 175.

Esta Corporación18 ya se ha referido a la naturaleza jurídica de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP cuando fue creada mediante el Decreto 1616 de 13 de junio de 200319 y ha concluido que es una empresa se servicios públicos mixta20, toda vez que la participación pública es inferior al 50% de su composición accionaria. 176. De acuerdo con el estudio de constitucionalidad a dicho decreto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 151 de 2004, consideró que esa empresa “[…] es una entidad descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, como sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios.

Su naturaleza jurídica como entidad descentralizada se constata no solo por su vinculación institucional sino también por la composición del capital social de cada uno de sus socios, que es totalmente público […]”. 177. Por su parte, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en señalar que las empresas de servicios públicos mixtas son “[…] entidades descentralizadas […]” y, constitucionalmente “[…] conforman la Rama Ejecutiva […]”. 178.

Particularmente, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C – 736 de 2007,21 consideró que las empresas de servicios públicos mixtas son una tipología especial, con su propio régimen y naturaleza jurídica definidos en la Ley 142 de 1994, en desarrollo de los artículos 365 y 367 de la Constitución Política por la importancia de la prestación eficiente de los servicios públicos, los cuales están vinculados a la finalidad social del Estado. 179.

El alto tribunal constitucional, luego de analizar los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998, señaló que, si bien únicamente mencionaba como integrantes del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva a las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, ello no significa que el legislador haya excluido a las otras dos modalidades de empresas de servicios públicos, es decir, a las mixtas y a las privadas. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 6 de diciembre de 2010. Rad.: 2009-00762-01(38344). MP: Dr. Enrique Gil Botero. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 29 de noviembre de 2017. Rad.: 2006-02200-01(40816). MP: Dr. Danilo Rojas Betancourth.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia 14 de marzo de 2018. Rad.: 2017-00121-01(60292). MP: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 15 de julio de 2019. Rad.: 44835. MP: Dr. Alberto Montaña Plata.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 20 de mayo de 2022. Rad.: 2007-00177-01(48011). MP: Dra. María Adriana Marín. 19 Para suceder a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom en Liquidación. 20 En atención a los artículos 365 a 377 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 para establecer un régimen especial para los servicios públicos domiciliarios, cuyos artículos 15 y 17 dispusieron que las personas habilitadas para la prestación de dicho servicio se encontraban las empresas de servicios públicos mixtas.

Según el artículo 14 (numeral 14.6) ibidem, la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos mixta es la de ser sociedades por acciones, cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. 21 Mediante la Sentencia C-736 de 2007, la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) del Decreto Ley 128 de 1976, los artículos 38 numeral 2° literal d) (parcial), 68 (parcial) y 102 (parcial) de la Ley 489 de 1998, y el artículo14 numerales 6 y 7 de la Ley 142 de 1994. 36 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 180.

En ese contexto, concluyó que las empresas de servicios públicos mixtas, en la medida que concurren en su creación con capital público, también integran la estructura de la administración, como “[…] entidades descentralizadas […]” pues el artículo 38 (numeral 2, literal g) incorpora a “[…] las demás […]” entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público y el artículo 68 considera como entidades descentralizadas del orden nacional a “[…] las demás […]” entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 181.

Posterior a este pronunciamiento de constitucionalidad, la jurisprudencia de esta Corporación adoptó una posición unificada acerca de la pertenencia de las empresas de servicios públicos mixtas a la estructura de la administración pública. Así, el Consejo de Estado22 reiteró que: “[…] las empresas de servicios públicos mixtas tienen la condición de entidades descentralizadas, y, por lo tanto, forman parte de la Rama Ejecutiva del poder público.

En tal condición, las empresas de servicios públicos mixtas están sometidas a un régimen especial contenido en la Constitución Política y en la Ley 142 de 1994. En el evento de existir vacíos en dicho régimen, se les aplica, de manera residual, la Ley 489 de 1998. Lo anterior, tiene sustento en lo dispuesto en el artículo 17, parágrafo 1, inciso 2, de la citada Ley 142, que dice lo siguiente, para las entidades descentralizadas que prestan servicios públicos: (…) El régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley (sic) Adicionalmente, en lo señalado por la Ley 489 de 1998, en su artículo 84, al referirse a las empresas de servicios públicos oficiales y a aquellas que adquirieron la naturaleza de empresas industriales y comerciales del Estado, al disponer que: «[l] as empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y las entidades públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos se sujetarán a la Ley 142 de 1994, a lo previsto en la presente ley en los aspectos no regulados por aquélla y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen».

Y también por el artículo 40 ibidem, que señala: Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. 22 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 23 de noviembre de 2020. Rad.: 2020- 00204-00(2454). MP: Dr. Óscar Darío Amaya Navas. Entre otras providencias en las distinguidas con los radicados No. 33.624 y 33.645; así como las sentencias proferidas por el Consejo de Estado.

Sección Tercera. Marzo 27 de 2008, procesos 33.644 y 33.645; de mayo 21 de 2008, expediente 33.643 y de junio 18 de 2008, proceso 34.543. 37 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.

En conclusión, las empresas de servicios públicos, dentro de las que se encuentran las empresas mixtas, son entidades descentralizadas que tienen un régimen jurídico propio y especial, regido por la Constitución Política y la Ley 142 de 1994, y en lo no dispuesto en esta última norma, por la Ley 489 de 1998. Es de anotar que, existen algunas materias en las que el legislador tiene ciertas restricciones constitucionales, y, por lo tanto, la atribución de la que goza el Congreso de la República de «libre configuración legislativa» se ve limitada.

Estas materias son: el control fiscal, el régimen contable, el régimen presupuestal, el control político, el régimen de creación de empresas, y, las relativas a prohibiciones constitucionales.13 14 […]” (negrilla fuera de texto). 182. Se pone de presente que la Constitución Política, en el artículo 150 (numeral 7°), autoriza al legislador para crear o autorizar la creación de entidades descentralizadas del orden nacional, categoría dentro de la cual no sólo incluyó a los clásicos establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta, sino también a “[…] otras entidades del orden nacional […]”, de manera que, no existe una clasificación cerrada de entidades del orden nacional. 183.

Aunado a lo anterior, la Sala observa que conforme con la facultad otorgada por la Ley 790 de 2002, el presidente de la República podía crear a Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP para renovar y modernizar la rama ejecutiva, con el fin de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del Estado, como es la prestación del servicio público de telecomunicaciones. 184.

Al estudiar la constitucionalidad de dicha ley, la Corte Constitucional mediante sentencia C – 150 de 2004 recordó que el presidente de la República, en virtud de lo consagrado en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, “[…] goza de la potestad de suprimir y liquidar organismos de la rama ejecutiva del orden nacional […] puede en virtud de la habilitación contenida en el artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002 y durante el término de dichas facultades, crear el organismo que cumpla los objetivos que desarrollaba la entidad liquidada […] permitía la creación de entidades descentralizadas para cumplir objetivos atendidos por entidades y organismos diferentes a ministerios o departamentos administrativos […]”. 185.

En conclusión, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP debido a su naturaleza como empresa de servicios públicos domiciliarios, califica como un organismo descentralizado del orden nacional. Esta clasificación implica que está sujeta a las obligaciones legales propias de las entidades descentralizadas, tal como lo establece la Ley 489 de 1998 y, por lo tanto, debe cumplir con las normativas aplicables a esta clase de organismos, incluyendo la obligación de realizar la transferencia presupuestal contemplada en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 38 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 186.

Por lo anterior, no le asiste razón a la recurrente cuando sostuvo que Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, al ser una empresa de servicios públicos domiciliarios no estaba obligada a cumplir con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, ya que esta norma solo se aplica a establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta, según el Decreto 1982 de 1974. 187.

La Sala reitera que la Ley 489 de 1998 amplió el concepto de entidades descentralizadas, incorporando las empresas oficiales de servicios públicos dentro de este régimen. Por ello, aunque el Decreto 1982 de 1974 no fue expresamente derogado en su totalidad, su alcance fue ampliado y modificado por la Ley 489, esto es, incluyendo nuevas categorías de entidades obligadas, entre las cuales se encuentran las empresas oficiales de servicios públicos como es Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP. 188.

Ahora bien, la recurrente, argumentó que el Decreto 1982 de 1974, al ser una norma especial, prevalece sobre la Ley 489 de 1998, que considera de carácter general. Al respecto, la Sala considera que la Ley 489, al modificar el marco normativo de la administración pública y ampliar la definición de entidades descentralizadas, tiene efectos sobre la interpretación y aplicación de normas anteriores, como es el Decreto 1982. 189.

En este sentido, la Ley 489 debe ser vista como una disposición integradora que actualiza y unifica el régimen de las entidades descentralizadas, lo cual incluye la obligación de cumplir con el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 190. Nótese que de conformidad con los métodos de interpretación y derogatoria de normas establecidos en la Ley 153 de 1887, se observa que la Ley 489, al modificar el marco normativo de la administración pública y ampliar la definición de entidades descentralizadas, tiene efectos sobre la interpretación y aplicación de normas anteriores, como se concluyó con antelación. 191.

Particularmente, el artículo 3º de la Ley 153 citada habilita a que una ley posterior modifique tácitamente una norma anterior cuando es incompatible con ella o cuando regula de manera integral la materia, como es el caso de la Ley 489 que amplió el concepto de entidades descentralizadas, incluyendo a las empresas oficiales de servicios públicos. 192.

De otro lado, el principio de interpretación sistemático, impone que las normas sean interpretadas en conjunto con el resto del ordenamiento jurídico, buscando coherencia y unidad. Así lo ha considerado la Corte Constitucional23 cuando señaló que “[…] de nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición […], cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones […]”. 23 Corte Constitucional.

Sentencia C-569/00. MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz. 39 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 193. En este sentido, la Ley 489 de 1998 debe prevalecer, integrando y actualizando las disposiciones del Decreto 1982 de 1974 para asegurar una interpretación coherente del sistema normativo, datándolo de unidad y coherencia. Por tanto, para la Sala Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, como empresa oficial de servicios públicos, está sujeta a las obligaciones establecidas en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, en concordancia con las modificaciones introducidas por la Ley 489. 194.

Ahora bien, reitera la recurrente que la Ley 489 no derogó el Decreto 1982 de 1974 y, por lo tanto, no extendió la obligación del artículo 21 a entidades no mencionadas explícitamente en el decreto. Al respecto, la Sala se remite a las anteriores consideraciones, en cuanto que la Ley 489 al redefinir y ampliar el concepto de entidades descentralizadas, implícitamente modificó y adaptó el alcance del decreto a las nuevas realidades administrativas. 195.

Esta interpretación está justificada en el hecho de que la Ley 489 derogó expresamente normas anteriores que resultaban contrarias o que ya no se ajustaban a la nueva estructura administrativa, lo que incluye la posibilidad de modificar el alcance de obligaciones legales como las previstas en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 196.

La recurrente también afirmó que, dado que los servicios públicos domiciliarios están regulados por un régimen jurídico específico (Ley 142 de 1994), no se les puede aplicar la obligación del artículo 21 plurimencionado. 197. Sobre el tema, la Sala estima que la Ley 489, al ampliar la definición de entidades descentralizadas, no excluyó a las empresas de servicios públicos domiciliarios de cumplir con obligaciones de carácter público que no están contempladas en su régimen específico.

Todo lo contrario, la inclusión de estas entidades bajo el régimen de la Ley 489 sugiere que deben cumplir con obligaciones como la de fomentar la programación cultural, objetivo de interés general que no contraviene su régimen especial. 198. La Sala comparte lo expuesto por el a quo, al señalar que el artículo 84 de la Ley 489 reconoció que dichas empresas se rigen de manera especial por la Ley 142 de 1992, pero no exclusivamente, al establecer que también se someterán a la previsto en dicha normativa en los aspectos no regulados por aquélla, y a las normas que la complementen, sustituyan o adicionen.

La norma es del siguiente tenor: “[…] Artículo 84.- Empresas oficiales de servicios públicos. Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y las entidades públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos se sujetaran a la Ley 142 de 1994, a lo previsto en la presente Ley en los aspectos no regulados por aquella y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen […]” (negrilla fuera de texto). 199.

La Sala estima que las empresas de servicios públicos domiciliarios, aunque están reguladas principalmente por la Ley 142 de 1994, no están exentas de cumplir 40 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC con obligaciones de carácter público derivadas de otras normativas, como la establecida en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

Esta ley amplió la definición de entidades descentralizadas y no excluyó a las empresas de servicios públicos domiciliarios de cumplir con deberes adicionales, como el fomento de la programación cultural. 200. Así pues, acertó el a quo, cuando concluyó que en la actualidad los sujetos pasivos de la obligación de destinar el 10% del presupuesto publicitario a programas culturales de televisión son las entidades descentralizadas por servicios descritas en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, entre ellas las empresas oficiales de servicios públicos. 201.

Siendo entonces Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, como se advirtió líneas atrás, resulta ser sujeto pasivo de la obligación de destinar el 10% de su presupuesto publicitario para los fines dispuestos en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 202. Lo anterior fue considerado en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil antes citado, en el cual se anotó que las empresas oficiales de servicios públicos como entidades descentralizadas por servicios si son sujeto pasivo de la obligación dispuesta en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, en la medida que la Ley 489 de 1998 al regular de manera integral la organización estructural de la administración publica y concretamente al ampliar la clasificación de las entidades descentralizadas, como se observa a continuación: “[…] Cuando en el presente decreto se utilice la expresión 'organismos descentralizados', ella se refiere a los establecimientos públicos, a las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

A estas últimas cuando, conforme a las disposiciones vigentes, estén sujetas al régimen previsto para las empresas." Esta disposición está en perfecta consonancia con las definiciones legales de la reforma administrativa de 1968, en especial de los decretos extraordinarios 1050 y 3130 de aquel año. Es así como el artículo 1º del decreto 3130 estableció: ARTÍCULO 1º.- "De las entidades descentralizadas.

Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la ley 65 de 1967 son, conforme al decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta. Las expresiones instituciones, entidades o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categorías jurídicas, las cuales se designarán con el nombre genérico de 'entidades descentralizadas'." Sobre este punto, observa la Sala que los decretos 1050 y 3130 de 1968, así como el 130 de 1976, que contenían la estructura de la rama ejecutiva, fueron derogados expresamente por el artículo 121 de la ley 489 de 1998.

A partir de la vigencia de esa ley, la tipología de los organismos descentralizados se modificó para dar cabida a nuevos entes de naturalezas jurídicas desconocidas para el derecho administrativo contenido en la reforma de 1.968. Es así como en la estructura actual de 41 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC la rama ejecutiva ya no son descentralizados solamente los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, figuras que mantuvo la nueva estructura, sino todos los que aparecen relacionados en el artículo 38.2 de la citada ley 489.

Debe entenderse entonces, que la ley 489 de 1998, al regular de manera integral la organización estructural de la administración pública y concretamente, al ampliar la clasificación de las entidades descentralizadas, adicionó el artículo 1° del decreto legislativo 1982 de 1974, con las nuevas entidades, toda vez que el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, estatuye que " se entiende por organismos descentralizados los definidos en el artículo 1º del decreto legislativo 1982 de 1974 o normas que lo reformen o adicionen".

En conclusión, las tres clases de entidades descentralizadas señaladas por el artículo 1° del nombrado decreto legislativo, que en este punto seguía la regulación vigente del decreto ley 3130 de 1968, fueron complementadas por la ley 489 de 1998, que al derogar éste, simultáneamente las reincorporó a la estructura y estableció unas nuevas, con la misma calificación legal, las cuales hacen parte, en consecuencia, del campo de aplicación de la transferencia en mención […]” (negrilla fuera de texto). 203.

Ahora, la recurrente consideró que la decisión del a quo es incongruente porque no tuvo en cuenta las disposiciones del artículo 367 de la Constitución, la Ley 142 de 1994 y el Decreto 111 de 1996, que regulan el régimen presupuestal de las entidades descentralizadas que prestan servicios públicos. Además, precisó que la RTVC no puede exigir el pago de la transferencia presupuestal establecida en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 a empresas como Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, ya que no es un organismo descentralizado sujeto a la Ley General de Presupuesto y que resulta violatoria de los principios de anualidad y universalidad del presupuesto. 204.

Al respecto, la Sala reitera que si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 establece un régimen especial para las empresas de servicios públicos, también lo es que esto no excluye la aplicabilidad de otras normativas que impongan obligaciones de interés público, como la transferencia presupuestal objeto de análisis. 205. La Ley 14 de 1991 fue promulgada con el fin de financiar un objetivo de interés general, como la programación cultural, y su aplicación no contraviene el régimen especial de la Ley 142.

Por el contrario, ambas leyes pueden coexistir de manera armónica, permitiendo que se cumplan sus respectivos fines en beneficio del interés público. 206. La Ley 142 de 1994 no buscó aislar a las empresas de servicios públicos de las responsabilidades que tienen hacia el interés público. El hecho de que el mercado haya cambiado con la inclusión de empresas mixtas y privadas no elimina la responsabilidad de estas empresas de contribuir al financiamiento de actividades que benefician a la sociedad en general, como la programación cultural; se trata de 42 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC una manera de garantizar que todos los actores del mercado, independientemente de su estructura de capital, contribuyan equitativamente a los objetivos nacionales. 207.

El artículo 21 de la Ley 14 de 1991 impone una obligación específica a las entidades descentralizadas, incluidas aquellas que prestan servicios públicos, para asegurar recursos destinados a la programación cultural. Esta obligación no depende de su inclusión en la Ley General de Presupuesto, ya que constituye un mandato directo del legislador que responde a una necesidad de interés nacional, por lo que prevalece sobre disposiciones internas de las empresas, como las aprobaciones presupuestales realizadas por sus juntas directivas. 208.

Aunado a ello, dicha obligación no se restringe a un acto presupuestal, sino que se configura como un compromiso legal que busca garantizar la sostenibilidad de un bien cultural esencial, asegurando que las entidades descentralizadas contribuyan a los objetivos nacionales independientemente de su clasificación específica dentro del marco normativo. 209.

Cabe resaltar que los principios de anualidad y universalidad presupuestal no impiden el cumplimiento de obligaciones legales preexistentes. Ciertamente, la obligación de realizar la transferencia presupuestal establecida en la Ley 14 de 1991 no constituye una nueva obligación financiera, sino la continuidad de un deber establecido por ley que debe ser cumplido anualmente.

El hecho de que una obligación no haya sido presupuestada por una entidad no la exime de cumplirla, especialmente cuando se trata de mandatos legales destinados a asegurar la financiación de actividades de interés público. 210. Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, al ser una empresa que presta un servicio público, no puede excluirse automáticamente de las obligaciones que las leyes nacionales imponen a las entidades descentralizadas.

Nótese que la naturaleza de sus servicios y el hecho de operar en un sector regulado implica que está sujeta a cumplir con las normativas que buscan equilibrar los intereses privados con los públicos, como es el caso de la Ley 14 de 1991. 211. La Sala comparte lo expuesto por el a quo, en cuanto a que la recurrente pretende en realidad alegar su propia culpa en el sentido de que afirmó “[…] que por su propia omisión el acto administrativo debe ser anulado por exigirle una transferencia que ella no presupuestó […]”. 212.

Este argumento de apelación va en contra de la teoría general del derecho y de la máxima latina “[…] Nemo auditur propriam turpitudinem allegans […]”, la cual establece que nadie puede alegar su propia culpa en su beneficio. Asimismo, el principio de buena fe exenta de culpa, expresado en el aforismo “[…] error communis facit ius […]”, refuerza que no se puede invocar la propia falta o mala fe para eludir responsabilidades legales. 213.

Además, como lo anotó la parte demandada, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP tenía sus presupuestos aprobados mediante Resoluciones del Confis 14 43 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC de 2003 (vigencia 2004), 16 de 2004 (vigencia 2005) y 09 de 2005 (vigencia 2006), por lo que no es de recibo el argumento de que no tenían recursos presupuestales para tal fin. 214.

Por todo lo anterior, la Sala considera que los argumentos de apelación no están llamados a prosperar, toda vez que no se evidencia que los actos acusados hayan sido expedidos con desconocimiento de las normas superiores en que debían fundarse y con falsa motivación. VI.2.2.2. Falta de competencia 215. La recurrente señaló que los Decretos 3525 y 3550 de 2004 no establecen de manera explícita ni implícita que la transferencia presupuestal contemplada en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 deba ser asumida por la RTVC, la entidad que sucedió a Inravisión. 216.

Precisó que el artículo 4º del Decreto 3550 únicamente específica las fuentes de recursos presupuestales para el nuevo gestor, pero no se refiere a la transferencia de los fondos mencionados en la Ley 14. Además, que la titularidad para recibir estas transferencias no puede derivarse simplemente de la asunción de funciones de Inravisión por parte de la RTVC, ya que esta transferencia presupuestal debe estar expresamente contemplada en una ley o en el decreto de liquidación correspondiente. 217.

Anotó que la financiación de las funciones asignadas a la RTVC debe estar prevista en la normativa que creó la entidad, y no se puede asumir o inferir la continuidad de la transferencia presupuestal originalmente destinada a Inravisión sin una disposición legal explícita. 218. Para resolver, la Sala pone de presente que el Decreto 3550 de 2004, el presidente de la República, al ordenar la supresión y liquidación de Inravisión, transfirió a RTVC todas las funciones asignadas por ley a la entidad liquidada, lo que incluiría de manera expresa e implícita la transferencia presupuestal contemplada en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991. 219.

Ciertamente, la facultad presidencial para la liquidación y continuidad del servicio se plasmó en el referido Decreto 3550, el cual buscó no solamente la supresión de Inravisión, sino también la continuidad en la prestación del servicio de radio y televisión pública. Para garantizar esta continuidad, todas las funciones de Inravisión, incluyendo aquellas relacionadas con la financiación, fueron transferidas a RTVC. 220.

La transferencia de funciones no se limitó a aspectos netamente operativos, sino que incluyó todos los mecanismos necesarios para cumplir con las responsabilidades asignadas en el ordenamiento jurídico. Lo anterior implica que la RTVC debería continuar recibiendo los recursos presupuestales previstos en el 44 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC artículo 21 de la Ley 14 de 1991, ya que son necesarios para financiar las actividades inherentes a sus funciones, como es la promoción de la programación cultural. 221.

Aunque el Decreto 3550 de 2004 no menciona de forma específica la transferencia presupuestal, la inclusión de la expresión “[…] todas las funciones asignadas por ley […]” a Inravisión en la nueva entidad debe entenderse de manera holística e integral. La interpretación sistemática adecuada de esta transferencia de funciones abarca no solo los derechos y obligaciones operativas, sino también los mecanismos de financiación que permiten la ejecución de dichas funciones, como se preció con antelación. 222.

Al ser la RTVC la sucesora de Inravisión, tanto en términos de funciones como de responsabilidades, resulta coherente y lógico que asuma también los derechos y obligaciones vinculados a esas funciones, garantizando la estabilidad y continuidad en la prestación de los servicios públicos. 223. Lo anterior, es reflejo de lo dispuesto del mencionado artículo 4º del Decreto 3550 de 2004, contrario a lo considerado por la recurrente, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 4º.

Garantía en la continuidad en la prestación del servicio público de radio y televisión. Con el fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de televisión y radio a su cargo el Estado deberá: 1. Garantizar que los bienes, activos y derechos que dicha entidad destinaba a la prestación de los servicios públicos de radio y televisión continúen afectos a tal fin, el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión en Liquidación, deberá celebrar los actos y contratos a que haya lugar con terceros incluido el nuevo Gestor del servicio, así como transferir los bienes activos y derechos al nuevo Gestor del servicio, en los términos previstos en el presente decreto y de acuerdo con las normas que rigen el proceso de liquidación. […]

PARAGRAFO. Sin perjuicio de Io establecido en el presente artículo y con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio, mediante el presente decreto se transfieren al Gestor del servicio todas aquellas funciones asignadas por ley a Inravisión y que se precisen para la operación del servicio público de Televisión y Radio Nacional […]” (negrilla fuera de texto). 224.

Lo anterior se refuerza con el Decreto 3525 de 2004, el cual estableció que Inravisión transfería los bienes y derechos a RTVC como nuevo gestor del servicio, razón por la cual el a quo concluyó que en la actualidad RTVC se encontraba habilitado para recibir la transferencia presupuestal con el propósito de cumplir las funciones a ella subrogadas. 45 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 225.

Nótese, entonces, que aunque los Decretos 3550 y 3525 de 2004 no mencionan explícitamente la transferencia del 10% de los presupuestos publicitarios, sí establece que la RTVC asumirá todas las funciones y competencias de Inravisión. Este hecho incluye necesariamente los mecanismos de financiación que permiten llevar a cabo estas funciones.

La ausencia de una mención expresa en los decretos no debería interpretarse como una exclusión de la RTVC de estos recursos, sino como una continuidad implícita en la asunción de las responsabilidades de Inravisión. 226. No debe perderse de visa que a pesar de que la RTVC está regulada por un régimen especial, ello no la excluye de cumplir con obligaciones derivadas de otras normativas que no contravengan su naturaleza jurídica.

La transferencia presupuestal del artículo 21 de la Ley 14 de 1991 no contradice el régimen especial de la RTVC, sino que complementa su misión de promover la programación cultural, un objetivo de interés público que es coherente y a fin con los principios que rigen su operación. 227. Como se concluyó en el acápite anterior, la transferencia del 10% del presupuesto publicitario no debe interpretarse simplemente como un derecho subjetivo de Inravisión, sino como un mecanismo presupuestal creado para asegurar la financiación de un objetivo específico de interés general. 228.

Este mecanismo sigue siendo relevante y aplicable a la RTVC, ya que busca los mismos fines que justificaron su creación, esto es, al ser un medio para garantizar que la entidad cuente con los recursos necesarios para promover una programación cultural en el país. 229. Finalmente, negar la aplicación de la transferencia presupuestal a la RTVC podría afectar y comprometer su capacidad para cumplir con las funciones que asumió de Inravisión, lo que contravendría el interés público y los fines para los cuales fue creada la RTVC. 230.

Por lo expuesto, para la Sala el a quo no erró al considerar que la RTVC como sucesor de las funciones de Inravisión y como nuevo titular de los derechos, entre estos el derecho a recibir transferencias presupuestales, si es el sujeto activo de la transferencia presupuestal de que trata el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 y, en consecuencia, el argumento de apelación no está llamado a prosperar.

VI.2.2.3. Desviación de poder 231. La parte demandante argumentó que los actos de cobro realizados por RTVC fueron extemporáneos, ya que la liquidación debía hacerse dentro del año siguiente a la causación de la obligación, y que el derecho de cobro estaba prescrito según el Estatuto Tributario y el CCA. 46 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 232.

Además, la recurrente sostuvo que la sentencia que declara imprescriptible la obligación de transferencia es errónea. Anotó que la imprescriptibilidad no se aplica a las competencias de Inravisión ni a los derechos de cobro de RTVC, y que la sentencia desconoce los principios presupuestales, pues pretender exigir la obligación sin límite temporal afecta dichos principios. 233.

En relación con estos argumentos, la Sala advierte que la obligación impuesta por el artículo 21 de la Ley 14 de 1991 no debe entenderse como una obligación ordinaria de cobro que pueda prescribir en el tiempo, sino como un mandato legal destinado a garantizar la financiación continua de la programación cultural en medios públicos. 234.

La obligación tiene un carácter continuo y permanente, fundamentado en la necesidad de asegurar un bien de interés público, razón por la cual su imprescriptibilidad está plenamente justificada para garantizar la disponibilidad constante de los recursos necesarios, sin estar sujeta a los plazos de prescripción ordinarios aplicables a otras obligaciones financieras. 235.

La Sala estima que en el caso sub examine debe distinguirse entre competencias administrativas y obligaciones legales. La imprescriptibilidad a la que se refirió el a quo no se encuentra relacionada con las competencias administrativas de Inravisión o RTVC, sino a la obligación específica de realizar la transferencia presupuestal establecida por la Ley 14 de 1991. 236.

Esta obligación es un mandato legal que no caduca con el tiempo y que debe cumplirse independientemente de las circunstancias particulares de las entidades involucradas, por lo que la recurrente confunde la naturaleza de la competencia administrativa con la obligación legal. 237. La interpretación realizada por el a quo de que la Ley 14 de 1991 es complementaria a la Ley 142 de 1994 es correcta y necesaria.

Como se analizó en numerales anteriores, ambas leyes persiguen objetivos de interés público que deben ser armonizados para garantizar de una parte la viabilidad financiera de las empresas de servicios públicos y, de otra, su contribución al sostenimiento de bienes culturales esenciales. 238. La Ley 14 consagra un mecanismo de financiación para la programación cultural, mientras que la Ley 142 regula la prestación de servicios públicos.

La coexistencia de ambas leyes permite un equilibrio, coherente y útil entre los intereses de dichas empresas y las responsabilidades hacia el interés general. 239. Si bien es cierto que la recurrente consideró que los actos de cobro realizados por RTVC fueron extemporáneos, también lo es que las obligaciones de interés público, como la transferencia presupuestal para la programación cultural, no deben estar limitadas por los mismos plazos de prescripción que se aplican a obligaciones comerciales o financieras comunes. 47 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC 240.

Bien lo consideró el a quo cuando señaló que “[…] debido a que el cumplimiento de las funciones y cargas asignadas por ley a los entes públicos, entre ellas la referida transferencia presupuestal objeto de estudio, no son opciones sino obligatorias y consecuencialmente imprescriptibles por la naturaleza jurídica tanto de la obligación (legal) como de los recursos obre los que esta versa (recursos públicos), por Io tanto resulta inoficioso analizar la fecha de causación de la obligación y la fecha de expedición de los actos administrativos demandados porque en todo caso la obligación de las entidades descentralizadas de transferir el 10% de su presupuesto publicitario es imprescriptible […]”. 241.

Ciertamente, la Sala reitera que la obligación impuesta por la disposición a los organismos descentralizados no constituye un tributo, entendido como prestaciones pecuniarias obligatorias impuestas por el Estado para financiar el gasto público, sino una trasferencia de recursos para que se cumplan los fines del Estado relativos a la promoción de la cultura. 242.

La continuidad de estos recursos es esencial para asegurar que los objetivos de la Ley 14 de 1991 se cumplan de manera efectiva. Por consiguiente, el cumplimiento de esta obligación no debe estar sujeto a los plazos de prescripción ordinarios, y cualquier reglamentación interna de RTVC para la gestión de cobros coactivos debe interpretarse teniendo en cuenta la naturaleza especial de estas obligaciones. 243.

Finalmente, la Sala pone de presente que los procesos de cobro coactivo 01, 02 y 03 de 2010 no fueron demandados en el sub lite, razón por la cual no se puede analizar el argumento de apelación relativo a la prescripción de los mismos, la discusión se centra en la validez y legalidad de las resoluciones administrativas que ordenaron la liquidación de las transferencias presupuestales que dieron origen a esos procesos de cobro. 244.

Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos del apelante no están llamados a prosperar, por lo que la Sala confirmará la sentencia recurrida, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva. 245.

Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 48 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00273-03 Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP Demandados: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.