Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La señora MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control señalado por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de Nulidad de las Resoluciones números 001579 del 27 de febrero de 20191 y 002642 de 12 de abril de 20192, proferidas por la Unidad Nacional de Protección. Los actos acusados son del siguiente tenor literal: “RESOLUCIÓN 001579 DEL 27 DE FEBRERO DE 2019 “Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por el comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM” EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP 1 “Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM”. 2 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición”.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto Ley 4065 de 2011, en concordancia con el Decreto 1066 de 2015 y
CONSIDERANDO
Que el Estado, por conducto de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior, tiene a cargo el análisis, coordinación y articulación para la protección integral de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias o en razón al ejercicio de su cargo.
Que de acuerdo con el artículo 2.4.1.2.3, numeral 13 del Decreto 1066 de 2015, la protección se define como el "Deber del Estado Colombiano de adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este Programo, con el fin de salvaguardar sus derechos." (Cursiva fuera del texto).
Que son objeto de Protección las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo en razón del riesgo o del cargo, de acuerdo a lo estipulado en los artículos 2.4.1.2.6 y 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015. Que de lo anterior, se desprende que la situación de riesgo extraordinario o extremo es requisito sine qua non para proceder a asignar medidas de protección en los términos del Artículo 2.4.1.2.40.
Que el artículo 11 del Decreto Ley 4065 de 2011, establece las funciones de la Dirección General, y dentro de éstas se destacan la de adoptar, mediante acto administrativo, las recomendaciones que en materia de protección establezca el Comité de Reglamentación y Evaluación del Riesgo, o el que haga sus veces, que en este caso particular es el CERREM para los casos vistos, y la de expedir los actos administrativos que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Unidad Nacional de Protección, de acuerdo con las normas vigentes (numerales 10 y 17).
Que el Decreto Ley 4065 de 2011 y el Decreto 1066 de 2015, constituyen el marco normativo rector de la política de protección, razón por la cual, la Unidad Nacional de Protección está en el deber Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ceñir todos sus procedimientos y actuaciones a los principios y reglas que en dicha normatividad se esbozan.
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.36 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, los miembros permanentes del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM tendrán voz y voto en cuanto a las recomendaciones impartidas al Director de la Unidad Nacional de Protección. Tal comité se compone de los siguientes funcionarios que hacen parte de diferentes órganos del Estado. 1.
El Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su delegado. 2. El Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, o quien haga sus veces, o su delegado. 3. El Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o su delegado. 4. El Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, o su delegado. 5.
El Coordinador del (sic) Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la Policía Nacional, o su delegado. Que igualmente, el artículo 2.4.1.2.37 del Decreto 1066 de 2015, cita como invitados permanentes, quienes tendrán solo voz a los siguientes funcionarios 1. Un delegado del Procurador General de la Nación. 2. Un delegado del Defensor del Pueblo. 3.
Un delegado del Fiscal General de la Nación. 4. Un representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. 5. Un delegado del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, cuando se trate de casos de población desplazada. 6. Cuatro (4) delegados de cada una de las poblaciones objeto del Programa de Prevención y Protección, quienes estarán presentes exclusivamente en el análisis de los casos del grupo poblacional al que representan. 7.
Delegados de entidades de carácter público cuando se presenten casos relacionados con sus competencias. 8. Representante de un ente privado, cuando el Comité lo considere pertinente. Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.48, Compromisos del Protegido, numeral 16; y como compromiso adquirido por parte de cada beneficiario de medidas de protección, y como lo consigna el articulo antes enunciado; es deber de los beneficiarios devolver los elementos entregados como medidas de protección, una vez finalice su vinculación al programa de protección; la misma será aplicable para el caso que nos ocupa en virtud de la situación particular que rodea al beneficiario de Medidas de Protección otorgadas por parte de la Unidad Nacional de Protección. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que de conformidad a lo indicado en el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, el caso de la Señor(a) MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES con cédula de ciudadanía No. 33448938, fue presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar — GVP; cuerpo colegiado que determinó el nivel de riesgo como ORDINARIO, teniendo en cuenta que no se evidenciaron elementos que mostraran objetivamente situaciones que incrementaran el nivel del riesgo, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones, que conlleven a una situación de riesgo extraordinaria o extrema, tal como lo establecen los Artículos 2.4.1.2. 1 y 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, pues no se observó ninguna de las características que la Corte Constitucional señala que se deben tener en cuenta para que se configure un riesgo extraordinario y una amenaza real, que comporte la asignación de medidas de protección especiales.
Que en el desarrollo de la valoración del nivel de riesgo realizada fueron tenidas en cuenta las siguientes consideraciones: población, antecedentes personales de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio de riesgo, vulnerabilidad asociada al entorno social, entorno en donde desarrolla actividades y/o trabajo, entorno social y comunitario, desplazamientos entre otras.
Al respecto, se hace oportuno mencionar que, tales circunstancias fueron base y objeto del estudio del nivel de riesgo que se llevó a cabo, el cual se enfocó en todas y cada una de sus calidades, analizando de manera íntegra el resultado de la información compilada y las actividades de verificación en fas diferentes etapas del procedimiento ordinario de la Unidad Nacional de Protección en atención a la normativa que rige a esta Entidad.
Que de acuerdo a las labores de campo realizadas, se observó que a pesar de que la evaluada es dirigente y/o representante de (sic) organización de víctimas, representante de la mesa municipal y departamental de víctimas de Boyacá, no existe título jurídico para continuar con la asignación de medidas a la señora María Eugenia Mariño, por cuanto en la actualidad no ha sido víctima de amenazas, derivadas del proceso de restitución de tierras qua adelantaba en el pasado.
Que a pesar de las condicionas (sic) anotadas atrás, para esta época se evidencia ausencia de nexo causal entre las amenazas que recibió en el pasado y la problemática vivida por la señora Mariño, toda vez que el 9 de abril de 2018, fue notificada por la Unidad de Restitución Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Tierras, como no inscrita, por cuanto el pleito generador de las amenazas obedeció a un conflicto entre particulares, que se adelanta en la jurisdicción civil y no guarda relación con la actividad que ella desarrolla.
Que la mencionada Evaluación y/o revaluación del Nivel de Riesgo fue validada en el escenario del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas — CERREM poblacional, celebrado en sesión del día 20/02/2019 y en ejercicio de las funciones atribuidas en el artículo 2.4.1.2.38 del Decreto 1066 de 2015 y en particular la dispuesta por el numeral 6, recomendó: Nombre Cédula Población Cargo Datos Ubicación del Evaluado Recomendaciones del CERREM Temporalidad Observaciones MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES 3344938 23 Dirigente y/o representante Organizaciones de Víctimas Dirigente y/o representante de organización de víctimas.
Representante de la Mesa municipal y departamental de Boyacá, reside en Tunja. Carrera 16#36-45 Casa 5 C – moris1946@gmail com -N/A – 3177038333 – TUNJA -BOYACÁ. Desvincular del esquema de protección colectivo a la señora María Eugenia Mariño Morales cc 33448938 el cual compartió con el señor Francisco Eduardo Camargo Molano cc 4038317 que se encuentra conformado por un (1) vehículo convencional y dos (2) hombres de protección Finalizar como medida individual (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado.
A partir de la fecha en la que cual quede en firme el present acto administrativo. 1. En caso de tener medidas de protección por parte de la UNO, proceder a su finalización de inmediato en virtud del numeral 18, artículo 2.4.1.2.3. y numeral 1, artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015. 2. Comunicar a la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección con el fin de notificar al beneficiario. 3.
En caso de contar con otras medidas de protección diferentes a las finalizadas con el presente acto administrativo proceder a su ajuste o finalización de acuerdo con las recomendaciones hechas por el Comité. Que en atención a lo establecido en el numeral 1° del artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015, las medidas de protección podrán ser modificadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas — CERREM cuando existan situaciones que varíen el nivel de riesgo del beneficiario.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que de acuerdo con lo señalado en el numeral 18, articulo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015, el Riesgo Ordinario se define como: "( ) aquel al que estén sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección." Que el nivel de riesgo ordinario ha sido objeto de estudio y análisis por parte de la Honorable Corte Constitucional, la cual en sentencia T - 719 de 2003, señaló las herramientas conceptuales para identificar el nivel de riesgo en el que se encuentra una persona, y las medidas que, en atención al mismo, el Estado está en el deber de adoptar.
Al respecto mencionó: "(…) Nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social, a los que se hizo referencia al principio de este acápite. A diferencia de los riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica, los riesgos ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona —la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la persona misma.
El Estado, por la finalidad que le es propia, debe adoptar medidas generales para preservar a la sociedad de este tipo de riesgos; así, por ejemplo, a través de la provisión de un servicio de policía eficaz, de la eficiente prestación y vigilancia de los servicios públicos esenciales, o de la construcción de obras de infraestructura pública, se entiende que las autoridades han provisto a la ciudadanía las condiciones elementales de seguridad requeridas para la vida ordinaria.
En otras palabras, no hay título jurídico para que las personas invoquen medidas de protección especial por parte de las autoridades frente a riesgos de este nivel, que vayan más allá de las medidas generales de protección que se señalan, puesto que el principio de igualdad ante las cargas públicas hace que todas las personas deban someterse en igualdad de condiciones a esta categoría de riesgos." Que de acuerdo con lo anterior, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas — CERREM, validó el resultado del estudio de nivel de riesgo de la señor(a) MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificada con cédula de ciudadanía No. 33448938, conforme a la ponderación hecha por parte del Grupo de Valoración Preliminar; en tal sentido, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015, esta Unidad Administrativa Especial procederá a finalizar las medidas de protección de las que actualmente es beneficiario el mencionado.
Que en mérito de lo expuesto, este despacho
RESUELVE
Artículo 1°: Adoptar las recomendaciones emitidas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, para el caso de la Señor (a) MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES, identificada con número de cédula 33448938 de la presente resolución, que consta mediante acta de la sesión del CERREM Poblacional del día 20/02/2019.
Artículo 2°: Remitir la presente resolución a la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, para que se notifique el caso de la Señor(a) MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES, identificada con número de cédula 33448938, de conformidad a lo establecido en los artículos 2.4.1.2.46 y 2.4.1.2.47, numeral 4° del Decreto 1066 de 2015.
Artículo 3°: En caso de contar con otras medidas de protección diferentes a las finalizadas con el presente acto administrativo, proceder a su ajuste o finalización de acuerdo con las recomendaciones hechas por el comité. Artículo 4°: La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación. Artículo 5°: Frente a la presente resolución procede recurso de reposición, por tal razón se debe dar aplicación a lo señalado en la Ley 1437 de 2011, Capítulo VI, Artículo 76, Recursos contra los Actos Administrativos, Decreto 1066 de 2015, Artículos 2.4.1.2.40.
Numeral 8, Artículo 2.4.1.2.45. y articulo 2.4.1.2.47. Numeral 4., el recurso de reposición podrá interponerse por escrito y dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente Acto Administrativo”. (mayúsculas y negrillas originales). Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo se demanda la Resolución nro. 002642 de 12 de abril de 2019, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, en el sentido de confirmar la Resolución nro. 001579 del 27 de febrero de 2019. 1.
La solicitud de suspensión provisional La parte demandante pidió la suspensión provisional de los actos acusados, lo que sustentó así: “(…) Solicito como Medida Cautelar, se declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de los actos administrativos contenidos en la resolución No. 001579 de febrero 27 de 2019 por medio de la Unidad Nacional de Protección decidió finalizar las medidas de protección a favor de la señora MARÍA EUGENIA MARIÑO MORALES, acogiendo o adoptando las recomendaciones emitidas por el Comité de Evaluación del Riesgo CERREM según acta de cesión del CERREM del 20/02/2019; así mismo del acto administrativo contenido en resolución No. 002642 de abril 12 de 2019, por medio del cual la Unidad Nacional de Protección, decidió NO REPONER la Resolución 1579 de 2019, por cuanto los mismos infringen de manera manifiesta las disposiciones que se invocaran más adelante como violadas en esta demanda.
Hacemos expresamente esta solicitud, en los términos del artículo 238 de la Constitución Política de 1991: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
Al respecto el artículo 229 de la ley 1437 de 2011 dispone que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. A su turno el artículo 231 ibídem, preceptúa (…) Teniendo en cuenta todo lo antes expuesto, los documentos aportados como prueba y los argumentos que más adelante expondré en la sustentación de la acción incoada, atentamente elevo petición especial para que se decrete la MEDIDA CAUTELAR solicitada, la cual se Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considera necesaria por estar inmerso el derecho a la vida de la demandante, a su seguridad e integridad personal, por lo que se haría más gravoso negar la medida cautelar que concederla y por encontrarnos frente a serios motivos que permiten considerar que al no otorgarse esta medida se pueda causar un perjuicio irremediable, pues tal como bien lo señaló el Tribunal Superior de Tunja Sala laboral, en sentencia de tutela 2019-0057 del 20 de junio de 2019 M.P. Dra. FANNY ELIZABETH ROBLES MARTÍNEZ al fallar en segunda instancia una acción de tutela, la demandante ha manifestado a la entidad demanda que estaría en peligro su vida por ser la persona que acompaña a su esposo Francisco Eduardo Camargo Molano en el desarrollo de sus actividades debido a su discapacidad auditiva y que este fue clasificado con nivel de riesgo extraordinario y por ende es beneficiario de unas medidas de protección conforme lo estableció la Unidad Nacional de Protección en Resolución No. 001647 de 2019, siendo por ello que en aras de evitar un perjuicio irremediable, consideró el Tribunal que a la demandante debía brindársele protección de manera provisional en aras de evitar un perjuicio irremediable y en todo caso hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativo se pronuncie sobre la medida provisional de suspensión del acto administrativo, que indicó el Tribunal, debía pedirse al momento de instaurar la presente demanda, como en efecto se ha procedido”. 2.
Trámite de la medida cautelar Por auto del 25 de febrero de 20203, el despacho corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada para que ejerciera el derecho de contradicción. El apoderado de la Unidad Nacional de Protección -UNP- lo descorrió por escrito radicado el 5 de marzo de 2020, en los siguientes términos:4 Solicitó que se niegue la medida cautelar, bajo la consideración que los argumentos expuestos por la parte actora carecen de sustento fáctico y jurídico, dado que no acreditó la afectación de sus derechos, no señaló cuáles son las normas superiores violadas por los actos administrativos demandados ni demostró el perjuicio irremediable que la entidad le causó. 3 Obrante a folio 79 del cuaderno de medida cautelar. 4 Obrante de folios 84 a 93 del cuaderno de medida cautelar.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que la demandante cuenta con otros mecanismos ante la Unidad Nacional de Protección para amparar su derecho a la seguridad y la protección antes de acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, esto es, solicitar la reevaluación de su riesgo por hechos nuevos o, en caso de riesgo inminente y excepcional, pedir medidas de emergencia según lo previsto por el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015.
Consideró que en esta instancia del proceso no se cuenta con los insumos que permitan el estudio y resolución de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional ni efectuar un análisis inicial de legalidad de los actos acusados. Aludió que en el expediente administrativo relacionado con la orden de trabajo nro. 306093, correspondiente a la señora María Eugenia Mariño Morales, el riesgo fue calificado como ordinario, con fundamento en el estudio de valoración adelantado por el analista adscrito al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – CTRAIL, el Grupo de Valoración Preliminar y la recomendación emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas - CERREM, y que en el proceso de evaluación del riesgo se tuvieron en cuenta los factores objetivos y subjetivos, así como los criterios que permitieron su graduación en aras de delimitar la procedencia de las medidas de protección desarrollados por la Corte Constitucional en la sentencia T- 1026 del 27 de noviembre de 2002.
Manifestó que los argumentos expuestos en la solicitud de la medida cautelar no se ajustan a la realidad y se trata de afirmaciones subjetivas que desconocen el trabajo realizado por los expertos en los estudios técnicos de valoración del riesgo, los cuales evidenciaron que la condición por la que se calificó como extraordinario el de la actora en el año 2016 Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y le permitió ingresar al programa de protección fue por su condición de víctima dentro de un proceso de restitución de tierras despojadas correspondiente a un lote de terreno ubicado en la ciudad de Yopal – Casanare de propiedad del señor Francisco Eduardo Camargo Molano. Relató que posteriormente se adelantaron dos (2) estudios de valoración del riesgo por temporalidad y en el último de ellos se logró determinar que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas emitió la Resolución nro. 2034 del 29 de noviembre de 2017, por el cual determinó no inscribir la solicitud en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente por considerar que el predio denunciado se encontraba en conflicto entre particulares ante la asignación equivocada de dos folios de matrícula inmobiliaria, por lo que se trata de una disputa debido a aparentes errores registrales y catastrales de entidades administrativas que no guardan relación con actores armados y/o hechos con ocasión del conflicto armado; situación que no puede ser resuelta dentro del marco de la Ley 1448 de 2011, ya que desbordaría las competencias propias de la Unidad de Restitución de Tierras.
Afirmó que en el precitado estudió se estableció que el panfleto amenazante que circuló por redes en contra de los líderes sociales y defensores de derechos humanos, cuya autoría material se atribuyó al grupo delictivo “águilas negras”, es apócrifo y no corresponde a las características de forma y contenido que permitan identificar a los autores materiales e intelectuales, por lo que su autoría se originó en sectores indeterminados con propósitos particulares.
Expuso que, de acuerdo con el Sistema de Información de la Subdirección de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección, a la señora María Eugenia Mariño Morales se le hicieron tres (3) estudios de nivel de Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo, de los cuales dos (2) arrojaron riesgo extraordinario y, el último, riesgo ordinario.
En cuanto a los hechos que se tuvieron en cuenta para reevaluar el riesgo de la demandante, la Unidad Nacional de Protección señaló lo siguiente: “(…) Para la presente temporalidad, no se encontró información sobre la existencia de una amenaza actual e individual en contra de la valorada, de los hechos de amenaza denunciados en años anteriores, estos al parecer se generaron por reclamación de un predio en Yopal, donde uno de los procesos de 2011 está vigente; sin embargo, de acuerdo con el fiscal, se archivaría porque no se encontró el sujeto activo.
Frente a la situación específica de la valorada, se encontró que la Unidad de Tierras resolvió no inscribir la solicitud en el registro de tierras por tratarse de un pleito entre particulares y por tanto no se enmarca en acciones ocurridas en el conflicto armado; en cuanto a su labor [en] la Mesa departamental y municipal, si bien circuló un panfleto, este no mencionada de forma directa a la valorada ni a ningún miembro de la Mesa de Boyacá y si bien es visible, según la Personería Tunja, el coordinador de la Mesa indicó que no es muy activa y desconoce de amenazas en su contra.
En este orden de ides, no se observan elementos que evidencien que la valorada se encuentra expuesta a un riesgo que desborde su capacitada de tolerar, si bien existen unos antecedentes de riesgo, la valorada no tiene la calidad de reclamante de tierras y el litigio que se continúa adelantando se tendría que resolver en un proceso judicial (…)”.
Por último, acerca de la inexistencia de una situación que cause un perjuicio irremediable, aseguró que la parte actora “(…) se limita a indicar que por el hecho de existir una serie de denuncias por el punible de amenazas no directas sino a la mesa de participación de víctimas de Boyacá y encontrarse como representante de dicha mesa, ello implica que se encuentra inmerso (sic) en una situación de riesgo extraordinario, sin indicar los fundamentos fácticos, técnicos y legales para sostener su aseveraciones (…)”.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Consideraciones frente a las medidas cautelares Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…).” En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-037995, explicó: “[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]”. 4.
El caso concreto En el asunto bajo examen, la demandante solicita la suspensión provisional de las Resoluciones números 001579 del 27 de febrero de 2019, “Por medio de la cual se finalizan unas medidas de protección de acuerdo con la recomendación realizada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM”, y 002642 de 12 de abril de 2019, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición”.
Por ende, lo que se cuestiona es el acto que finalizó las medidas de protección a favor de la actora, y al efecto, el numeral 9 del artículo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015 define tales medidas como “(…) acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Providencia del 17 de marzo de 2015 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2014 03799 00. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de los protegidos”.
A su vez, el numeral 13 ibídem concreta la protección como “(…) el deber del Estado Colombiano de adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este programa, con el fin en salvaguardar sus derechos. Respecto al procedimiento señalado para la asignación de las medidas que trata dicho programa, el artículo 2.4.1.2.40 ibídem dispone que está a cargo del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM el resultado de la evaluación del riesgo, así como recomendar su modificación cuando existe una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo; y, acorde con el artículo 2.4.1.2.46, la revaluación se hace una vez al año o cuando existan nuevos hechos que puedan afectar la variación y, si por el resultado de la valoración del nivel de riesgo se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, puede darse por terminada.
La parte actora sustenta la solicitud de suspensión de los actos acusados “(…) por estar inmerso el derecho a la vida de la demandante, a su seguridad e integridad personal, por lo que se haría más gravoso negar la medida cautelar que concederla y por encontrarnos frente a serios motivos que permiten considerar que al no otorgarse esta medida se pueda causar un perjuicio irremediable, pues tal como bien lo señaló el Tribunal Superior de Tunja Sala laboral, en sentencia de tutela 2019-0057 del 20 de junio de 2019 M.P. Dra. FANNY ELIZABETH ROBLES MARTÍNEZ al fallar en segunda instancia una acción de tutela, la demandante ha manifestado a la entidad demanda (sic) que estaría en peligro su vida por ser la persona que acompaña a su esposo Francisco Eduardo Camargo Molano en el desarrollo de sus actividades debido a su discapacidad auditiva y que este fue clasificado con nivel de riesgo extraordinario y por ende es beneficiario de Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unas medidas de protección conforme lo estableció la Unidad Nacional de Protección en Resolución No. 001647 de 2019, siendo por ello que en aras de evitar un perjuicio irremediable, consideró el Tribunal que a la demandante debía brindársele protección de manera provisional en aras de evitar un perjuicio irremediable y en todo caso hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativo se pronuncie sobre la medida provisional de suspensión del acto administrativo(…)”.
De acuerdo con lo expuesto, el despacho observa que la argumentación de la parte actora no está orientada a desvirtuar la legalidad de los actos acusados frente a los requisitos para continuar siendo beneficiaria de las medidas de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección, según lo previsto por el Decreto 1066 de 2015, así como tampoco hizo referencia a las normas infringidas por la decisión de la administración, sino que alude a la decisión adoptada en el marco de una acción de tutela que tuvo sustento en la evaluación del riesgo que para ese momento fue asignada a su cónyuge, Francisco Eduardo Camargo Molano. Al respecto, cabe destacar que, aunque, sobre este aspecto, no versa la discusión, con la contestación de la demanda la Unidad Nacional de Protección aportó copia de la Resolución nro. 00003795 del 28 de mayo de 2019, “por medio de la cual se adoptan decisiones pertinentes conforme a las deliberaciones hechas por parte del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM”, según la cual el nivel de riesgo del señor Francisco Eduardo Camargo Molano fue calificado como ordinario, por lo que se dispuso el desmonte gradual de las medidas de protección6, decisión confirmada por la Resolución nro. 005164 del 30 de julio de 20197, de manera que la solicitud de suspensión en el caso bajo examen debía 6 Obrante de folios 116 a 118 del cuaderno principal del expediente. 7 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estar fundada en razones que tengan que ver directamente con la actora y no con su cónyuge. Conforme con lo anterior, el despacho observa que la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados no cumple con los requisitos establecidos por los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que no se sustentó en debida forma, omisión que impide efectuar una comparación entre los actos acusados con el ordenamiento jurídico, máxime cuando ni siquiera se hace referencia a las normas que la demandante estima se infringieron con su expedición. Adicionalmente, la demandante estima que la carga de sustentar la medida cautelar queda satisfecha con el concepto de violación invocado en la demanda, al afirmar “Teniendo en cuenta todo lo antes expuesto, los documentos aportados como prueba y los argumentos que más adelante expondré en la sustentación de la acción incoada, atentamente elevo petición especial para que se decrete la MEDIDA CAUTELAR solicitada (…)”.
No obstante, frente a la diferencia que existe entre los argumentos expuestos en la demanda y lo señalado en la solicitud de medida cautelar, este despacho ha considerado que la primera pretende obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado; mientras que la segunda busca la suspensión provisional del mismo, de modo que la demanda y la solicitud de medida cautelar persiguen propósitos disimiles, por lo que ésta última debe sustentarse de manera independiente8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López.
Auto del 2 de mayo de 2019, radicado número: 11001- 03-24-000-2016-00019-00. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo concerniente a la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, el despacho ha explicado9: “La exigencia de sustentar la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos, esta Corporación ha sostenido el criterio que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello.
Al respecto, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibídem, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 12 de agosto de 2019. C.P. Oswaldo Girado López. Expediente radicación nro. 11001- 03-24-000-2017-00268-00. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00008-00 Demandante: María Eugenia Mariño Morales 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente”.
(Se destaca) Corolario de lo señalado, la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones números 001579 del 27 de febrero de 2019 y 002642 del 12 de abril de 2019, proferidas por la Unidad Nacional de Protección, será denegada, por cuanto la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que permita estudiar la aludida transgresión. Por último, se reconocerá personería adjetiva al apoderado de la Unidad Nacional de Protección, quien se pronunció sobre la petición de suspensión provisional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera, RESUELVE Primero: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte actora, acorde con lo señalado en la parte motiva. Segundo: RECONOCER personería adjetiva al profesional del derecho Jeyson Eduardo Vargas Suárez, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 4.119.957 y tarjeta profesional nro. 205.168 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderado de la Unidad Nacional de Protección.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.