Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Auto que resuelve solicitud de medida cautelar.

Traslado de régimen pensional de personas con 10 o menos años para cumplir la edad de pensión – artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. Decisión: Niega la medida cautelar de suspensión provisional porque la interpretación normativa sugerida por el demandante no corresponde al tenor literal de las normas invocadas como desconocidas. Se resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del memorando PRE-077 del 19 de diciembre de 20241, expedido por el presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones).

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, reglamentado por el artículo 11 del Decreto 1255 de 2024, autorizó a las personas que les falten menos de 10 años para cumplir la edad de pensión y acrediten determinados requisitos para trasladarse de régimen pensional. El memorando demandado estableció los lineamientos para la aplicación de esta normativa respecto de quienes ya cumplieron la edad de pensión, explicando las razones por las cuales dicha libertad cobijó también a esa población. 2.

El accionante estimó que ese lineamiento desconoce la ley y el reglamento porque considera que la autorización en comento no se extiende a quienes ya cumplieron la edad de pensión. Afirmó que, en tanto las normas prevén de manera expresa que el requisito es tener menos de 10 años para la edad de pensión, es claro e inequívoco su sentido y por ello no es dable ahondar en su espíritu de la manera en que lo hizo la entidad demandada.

Solicitud de la medida cautelar 3. En el escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del memorando demandado al advertir una evidente violación de las disposiciones superiores invocadas en la demanda. Indicó que los artículos 76 de la Ley 2381 de 2024 y 11 del Decreto 1255 de 2024 establecen que quienes estén a menos de 10 1 De asunto: «LINEAMIENTO SOBRE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 76 DE LA LEY 2381 DE 2024 REGLAMENTADO POR EL ARTÍCULO 11 DEL DECRETO 1255 DE 2024».

Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 años para la edad de pensión no se pueden trasladar de régimen pensional, mientras que el memorando demandado admite que las personas se trasladen de régimen a cualquier edad. 4.

Adicionalmente, estimó necesaria la medida porque el entendimiento Colpensiones sobre la materia está teniendo un impacto lesivo en la sostenibilidad financiera del régimen general de pensiones que administra. Trámite de la medida cautelar 5. Mediante auto del 14 de octubre de 2025, el despacho sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de la medida cautelar por el término de 5 días.

Encontrándose dentro de la oportunidad, la entidad accionada se opuso a su decreto. 6. Sostuvo que la postura del demandante emana de una interpretación subjetiva y arbitraria del ordenamiento jurídico, pues las normas invocadas no excluyen a las personas que ya cumplieron la edad de pensión de la posibilidad de trasladarse de régimen pensional.

Explicó el contexto y las circunstancias que dieron lugar a la modificación legislativa contenida en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024 y la manera en ello respalda lo manifestado en el memorando demandado. 7. Recordó que antes de la precitada ley, el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 prohibía el traslado de régimen pensional cuando le faltaren 10 años o menos para tener derecho a la pensión de vejez.

En este contexto, muchas de las personas en esa situación que se habían transferido al régimen de ahorro individual solicitaron el retorno al régimen de solidaridad por la vía jurisdiccional y este se les venía concediendo incluso a quienes ya habían cumplido la edad para pensionarse; esto último derivó en una alta actividad litigiosa para Colpensiones y condenas millonarias en su contra por el referido reconocimiento pensional. 8.

Así las cosas, la reforma pensional pretendió conjurar o aminorar el impacto económico que venían causando tales procesos judiciales al permitir que las personas efectuaran su traslado por la vía administrativa. En ese sentido, era necesario admitir que las personas a quienes les faltaran menos de 10 años para pensionarse pudieran realizar ese trámite y en ellas se contemplara a quienes habían alcanzado la edad de pensión, pero les faltara algún otro requisito para adquirir el derecho, dado que de lo contrario la nueva ley resultaría ineficaz. 9.

Puso de presente que las consideraciones expuestas por el accionante en el apartado de solicitud de medida cautelar parten de un punto de vista equivocado, toda vez que las normas invocadas señalan precisamente lo contrario a lo sugerido, esto es, que las personas a quienes les faltan 10 o menos años para pensionarse sí pueden trasladarse de régimen pensional. 10.

Finalmente, en cuanto a las afectaciones a la sostenibilidad financiera manifestó que se trata de una aseveración carente de soporte probatorio. Señaló que esta es una cuestión eminentemente técnica que requiere de estudios y proyecciones elaboradas por expertos en la materia que no fueron aportados al expediente. Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 II.

CONSIDERACIONES Competencia 11. El despacho observa que el memorando demandado no ostenta las características necesarias para ser categorizado como un acto administrativo; específicamente, no contiene una decisión de la administración encaminada a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales o particulares, simplemente brinda orientación a los funcionarios de Colpensiones respecto a la manera en que deben dar aplicación al artículo 76 de la Ley 2381 de 2024.

Ahora bien, lo anterior no es óbice para que dicha actuación sea objeto de control jurisdiccional y de una eventual suspensión provisional de sus efectos. 12. Como bien lo ha manifestado esta subsección, las instrucciones de la administración serán pasibles de control por la autoridad judicial cuando tengan una clara incidencia en el comportamiento de sus destinatarios al punto de repercutir en el tránsito jurídico; ello es así por cuanto en esas circunstancias se torna menester que el juez verifique si la actuación de la administración se ajustó al ordenamiento jurídico superior2. 13.

Este escenario corresponde al presente caso, toda vez que la instrucción emitida por el presidente de Colpensiones a la postre determina la actuación de sus funcionarios en cuanto a la admisión o no de las personas que ya cumplieron la edad de pensión para trasladarse de régimen pensional en los términos del precitado artículo 76. En consecuencia, dicha actuación puede ser objeto de control por esta corporación. 14.

Aclarado lo anterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, le corresponde al despacho decidir sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del memorando demandado. Problema jurídico 15. En atención a lo expuesto por el accionante en la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico se circunscribe a determinar si procede la suspensión provisional de los efectos del memorando PRE-077 del 19 de diciembre de 2024 expedido por Colpensiones al vulnerar lo dispuesto en los artículos 76 de la Ley 2381 de 2024 y 11 del Decreto 1225 de 2024, y afectar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.

Análisis del problema jurídico 16. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 11 de noviembre de 2025, rad. núm. 11001032500020250019600 (1555-2025).

C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique prejuzgamiento3. 17. Estos mecanismos, en lo que concierne a los procesos que se ventilan ante esta jurisdicción, se encuentran regulados en los artículos 229 y siguientes del CPACA, normas en las que se clasificaron las medidas cautelares en (i) preventivas, (ii) conservativas, (iii) anticipativas y (iv) de suspensión4. 18.

De los artículos 229 y 233 se desprenden varias reglas que devienen en forzosas a efectos de adoptar la presente decisión: (i) Se puede adoptar cualquier clase de medida cautelar que garantice el objeto del proceso (preventivas, conservativas, anticipativas y/o de suspensión). (ii) Se prevé una regla flexible ateniente a la oportunidad para solicitar y decretar medidas cautelares, permitiendo que las peticiones al respecto se eleven hasta antes de que se dicte la sentencia de última instancia. (iii) La diferencia entre solicitar medidas cautelares con la presentación de la demanda o en oportunidad diferente (es decir, durante el trámite del proceso) radica en el cauce procedimental a seguir previa adopción/decreto de la misma (específicamente en lo que respecta a la forma del traslado a la contraparte y la oportunidad para decidir). 19.

En cuanto a los requisitos para el decreto de las medidas cautelares, de lo previsto en el artículo 231 ibidem se deriva que varían según su naturaleza, de suerte que la primera parte de la norma se ocupa de aquellos relativos a la suspensión provisional de los efectos de decisiones administrativas; mientras que la segunda condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar innominada (suspensiva, preventiva, conservativa o anticipativa). 20.

Según la norma, los requisitos sustanciales para la procedencia de la suspensión provisional radican en: • Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de un estudio del acto demandado o de las pruebas aportadas con la solicitud; • En caso de que se solicite restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio. 21.

Por lo tanto, el estudio y la resolución de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional exige que el juez de lo contencioso administrativo realice un análisis de legalidad para determinar de manera provisional que lo demandado es contrario a las normas superiores invocadas como desconocidas. De encontrarse tal contradicción, en aras de proteger el objeto del proceso, el juez podrá suspender provisionalmente los efectos de decisión cuestionada. 3 Ley 1437 de 2011.

Artículo 229. 4 Artículo 230 ídem. Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. En el caso concreto, el accionante alegó como vulnerados los artículos 76 de la Ley 2381 de 2024 y 11 del Decreto 1225 de 2024.

Según su parecer, dichas disposiciones establecen que «[l]os afiliados que estén a menos de diez (10) años de la edad de pensión, no se pueden trasladar al régimen pensional»; mientras que el memorando demandado contempla que «[t]odos los afiliados se pueden trasladar de régimen pensional, a cualquier edad». 23. Sobre las disposiciones invocadas como desconocidas es importante aclarar que, aunque la Corte Constitucional suspendió la Ley 2381 de 2024 mediante el Auto 841 del 17 de junio de 2025, de esta suspensión se exceptuó a los artículos 12 y 76. 24.

Al respecto, el despacho advierte que la interpretación efectuada por el demandante en el acápite de la demanda denominado medida cautelar no corresponde de manera alguna con el tenor literal de las normas que se estiman desconocidas ni del memorando demandado. Por un lado, no es cierto que los artículos 76 de la ley y 11 del reglamento prohíban a las personas con menos de 10 años de cumplir la edad de pensión trasladarse de régimen pensional; por el contrario, la regla jurídica que consagran consiste en lo opuesto. 25.

En efecto, el artículo 76 dispone que «[l]as personas que tengan setecientas cincuenta (750) semanas cotizadas, para el caso de las mujeres, y novecientas (900) semanas cotizadas, para el caso de los hombres, y que les falten menos de diez años para tener la edad de pensión, tendrán dos (2) años a partir de la promulgación de la presente ley para trasladarse de régimen respecto de la normatividad anterior, previa la doble asesoría de que trata la Ley 1748 de 2014 […]» (subrayado propio). 26.

En concordancia, el artículo 11 decanta los requisitos específicos para la oportunidad de traslado replicando el mínimo de semanas cotizadas y los años restantes para alcanzar la edad de pensión (menos de 10 años); adicionalmente, señala que no se podrá tener reconocida la pensión o haber recibido devolución de saldos o indemnización sustitutiva, y se deberá asistir a una asesoría especial. 27.

Por su parte, en armonía con las disposiciones superiores, el memorando acusado admite que los afiliados a quienes les falten menos de 10 años para pensionarse puedan trasladarse de régimen pensional. Lo que el memorando pretende aclarar es que incluso las personas que han cumplido la edad de pensión se pueden trasladar porque «están dentro de la población que le faltan menos de 10 años». 28.

Así las cosas, el contraste normativo pretendido por el demandante se cae de su propio peso, toda vez que la interpretación normativa en la que se fundamenta la solicitud de medida cautelar no corresponde siquiera al tenor literal de las disposiciones legales y reglamentarias invocadas como desconocidas ni de la decisión de la administración presuntamente viciada de ilegalidad. 29.

No se puede perder de vista que la norma de orden legal que efectivamente proscribe el traslado de esta población de un régimen a otro es el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003; pareciera, entonces, que el demandante estima desconocidas disposiciones Radicado: 11001-03-24-000-2025-00288-00 (2784-2025) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 distintas a las que invocó en la solicitud de la medida cautelar.

En todo caso, sobre la regla consagrada en la precitada disposición recae la excepción establecida precisamente en los artículos de orden legal y reglamentario que se invocan como desconocidos. 30. De lo anteriormente expuesto se colige que no existió una debida fundamentación de la solicitud de la medida cautelar y, por consiguiente, no se demostró que el memorando acusado violentara las normas superiores invocadas.

En consecuencia, no procede el decreto de la medida cautelar por este concepto. 31. Por último, frente a la acusación relativa a las afectaciones a la sostenibilidad fiscal del sistema de pensiones, se destaca que el accionante no expuso la manera en que con ello se cumplen los requisitos para que sea admisible la suspensión provisional de los efectos del memorando demandado en los términos del artículo 231 del CPACA; y, además, tampoco aportó ninguna prueba que cimente tal aseveración. En consecuencia, el Despacho III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional del memorando PRE-077 del 19 de diciembre de 2024, expedido por la Administradora Colombiana de Pensiones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.