1 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, veintitrés (23) de junio de dos mil veintiséis (2026) Expediente: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Demandado: La Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Superintendencia de Industria y Comercio Referencia: No procede la solicitud de medida cautelar cuando se pretende el cumplimiento de una sentencia que se encuentra sujeta al efecto suspensivo del recurso de apelación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Héctor Alberto Hernández Hernández, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pretendiendo la nulidad, y el correspondiente restablecimiento del derecho, de las Resoluciones núm. 00053914 de 9 de septiembre de 2013 “Por la cual se imponen unas sanciones” y 00066698 de 18 de noviembre de 2013 “Por la cual se resuelven unos recursos de reposición”, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio. 2.
A través de auto de 12 de mayo de 2014, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dispuso la admisión de la demanda1 y en auto de 19 de mayo de 2014 corrió traslado de la medida cautelativa2. 3. Mediante providencia de 23 de julio de 2014 el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos del numeral primero de la Resolución núm. 00053914 de 9 de septiembre de 2013 y del numeral segundo de la Resolución núm. 00066698 de 18 de noviembre de 2013, lo anterior debido a que las disposiciones trasgredían el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 comoquiera que se le reconoció y calculó la sanción al 1 Visible a folio 41 del Cuaderno Principal. 2 Visible a folio 138 del Cuaderno de Medidas cautelares del expediente del Tribunal. 2 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor Héctor Alberto Hernández Hernández como persona jurídica y no como persona natural3. 4.
Inconforme con la decisión, la Superintendencia de Industria y Comercio interpuso recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión de los actos administrativos demandados4. 5. El recurso de apelación le correspondió por reparto a la Sección Primera del Consejo de Estado que, por auto del 13 de marzo de 2025, fue resuelto declarando la carencia del objeto toda vez que el Tribunal ya había proferido sentencia de primera instancia5. 6.
La Subsección A, de la Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió en sentencia, entre otras, levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados y declarar la nulidad parcial del inciso 2 del artículo primero de la Resolución núm. 00053914 de 9 de septiembre de 2013 y del artículo segundo de la Resolución núm. 00066698 de 18 de noviembre de 20136. 7.
El señor Héctor Alberto Hernández Hernández interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, que fue admitido por auto de 30 de agosto de 20247. 8. Mediante memorial de 10 de julio de 20238, el apoderado judicial de la parte demandante presentó solicitud de medida cautelar. 9. El 19 de julio de 2023, la parte demandante dio alcance a la solicitud de medida cautelar9. 10.
El 13 de septiembre de 202410 la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado corrió traslado de la medida cautelar presentada. A través de memorial de 3 Visible a folio 154 del Cuaderno de Medidas cautelares del expediente del Tribunal. 4 Visible a folio 218 del Cuaderno de Medidas Cautelares del expediente del Tribunal. 5 Cfr. Índice 21 del expediente digital 25000234100020140068002. 6 Visible a folio 385 del cuaderno principal. 7 Cfr. Índice 34 del expediente digital 25000234100020140068002. 8 Cfr. Índice 26 del expediente digital 25000234100020140068002. 9 Cfr. Índice 28 del expediente digital 25000234100020140068002. 10 Cfr. Índice 41 del expediente digital 25000234100020140068002. 3 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de septiembre de 202411 la Superintendencia de Industria y Comercio se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar. 11.
El 20 de octubre de 202512, el apoderado judicial de la parte demandante presentó nuevamente solicitud de medida cautelar. El 21 de octubre de 2025 el apoderado de la parte demandante presentó solicitud de adición de la medida cautelar de 20 de octubre de 202513. 12. El despacho sustanciador mediante auto de 23 de febrero de 2026 ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de adición de la solicitud de la suspensión provisional14. 13.
El 26 de febrero de 2026 la secretaría de la sección corrió traslado de la adición a la solicitud de suspensión provisional15. 14. Mediante memorial de 1 de marzo de 2025, la Superintendencia de Industria y Comercio se pronunció sobre el traslado de la solicitud de medida cautelar16. II. De las solicitudes de medida cautelar 15. Estando el proceso pendiente de resolver la segunda instancia, el apoderado judicial del señor Héctor Alberto Hernández Hernández, solicitó el 10 de julio de 2023 que se decretaran nuevas medidas cautelares consistentes en17: “[…] 1.
Ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio que se mantenga la situación del demandante, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante por parte de la entidad, mediante la devolución de las sumas pagadas por Héctor Alberto Hernández Hernández, como consecuencia de los actos administrativos demandados y suspendidos −y declarados nulos en primera instancia−, dentro del proceso de cobro coactivo. 2.
En subsidio, ordenar a la Superintendencia de Industria y Comercio la adopción de una decisión administrativa que disponga la devolución de las sumas pagadas por el demandante como consecuencia de los actos administrativos demandados y suspendidos −y declarados nulos en primera instancia−, dentro del proceso de cobro coactivo. 11 Cfr. Índice 42 del expediente digital 25000234100020140068002. 12 Cfr. Índice 52 del expediente digital 25000234100020140068002. 13 Cfr. Índice 53 del expediente digital 25000234100020140068002. 14 Cfr. Índice 56 del expediente digital 25000234100020140068002. 15 Cfr. Índice 59 del expediente digital 25000234100020140068002. 16 Cfr. Índice 61 del expediente digital 25000234100020140068002. 17 Cfr. Índice 26 del expediente digital 25000234100020140068002. 4 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
En subsidio, impartir a la Superintendencia de Industria y Comercio la orden de devolver las sumas pagadas por el demandante como consecuencia de los actos administrativos demandados y suspendidos −y declarados nulos en primera instancia-, dentro del proceso de cobro coactivo […]”. 16. Como sustento de la petición, sostuvo que en la sentencia de primera instancia se reconoció que la Superintendencia de Industria y Comercio debía graduar nuevamente la sanción impuesta al señor Hernández Hernández por haberla calculado con fundamento en una disposición que no le era aplicable.
Agregó que en el evento en que no prosperara el recurso de apelación la entidad sólo podía retener la suma de $6.531.660 pero que en la actualidad la entidad tenía en su poder una suma mayor a $50.000.000, monto superior al que establece el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, norma aplicable al caso en concreto. 17. Manifestó que de no otorgarse la medida cautelar se le estaría causando un perjuicio irremediable por i) no poder utilizar las sumas de dinero que la Superintendencia de Industria y Comercio “le tiene retenida” o; ii) “al no poder emplearlas financieramente”. 18.
El 19 de julio de 2023, el apoderado judicial de la parte demandante precisó que la solicitud de devolución de las sumas dinero pagadas a la Superintendencia de Industria y Comercio no correspondían a sumas embargadas sino a los pagos efectuados por el demandante. En ese orden, precisó que no se podía considerar lo previsto en el numeral 2 del artículo 101 del CPACA sino lo previsto en el numeral 1 al tratarse de una devolución de lo pagado en virtud de un acto que está produciendo efectos, sin precisar más al respecto. 19.
Mediante memorial de 20 de octubre de 2025, el apoderado judicial de la parte demandante radicó nueva solicitud de medida cautelar en la que pide que el Despacho se pronuncie frente a los memoriales del 10 y del 19 de julio de 2023, decrete las nuevas medidas cautelares y no altere el orden para proferir sentencia18. 20. Adujo que el 18 de octubre de 2025 la Superintendencia de Industria y Comercio envió un requerimiento de pago de un proceso coactivo el cual considera es ilegal dado que trasgrede la suspensión provisional decretada en auto de 23 de julio de 2014 y la 18 Cfr. Índice 52 del expediente digital 25000234100020140068002. 5 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 23 de abril de 2015 en la que se decretó la nulidad parcial de las resoluciones demandadas19.
Al respecto, anexó el requerimiento de cobro. 21. De otra parte, el 21 de octubre de 2025 el apoderado judicial de la parte demandante remitió adición de la solicitud de medida cautelar en la que pide se le advierta a la Superintendencia de Industria y Comercio que se abstenga de impulsar el proceso de cobro coactivo y se le advierta que de incumplirlo se le impondrían las sanciones del artículo 241 del CPACA20.
III. Traslados de las solicitudes a la Superintendencia de Industria y Comercio 22. El 16 de septiembre de 2024, la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado corrió traslado a las partes de la solicitud de la medida cautelar presentada por la parte demandante21. Durante el término concedido la Superintendencia de Industria y Comercio se opuso a la prosperidad de la medida cautelar con fundamento en las siguientes razones: 23.
Reiteró los argumentos relacionados con que la suspensión provisional de los actos administrativos no implicaba por sí solo la devolución de los dineros que se embargaron dentro del trámite del cobro coactivo sino que, por el contrario, precisó que la suspensión implicaba que la entidad no podía continuar con la ejecución de la obligación hasta que no se profiriera la decisión de fondo, sin que eso implicara retrotraer las actuaciones que ya se habían desplegado hasta el momento en el que se decretó la suspensión22. 24.
Por lo expuesto, consideró que la entidad no estaba obligada a devolver el dinero embargado solo hasta que se profiriera sentencia de segunda instancia, en caso de que fuera favorable para el demandante. 25. Agregó que el señor Hernández Hernández no acreditó que la existencia de los actos administrativos le causara un perjuicio irremediable y finalmente indicó que, en caso de declararse la nulidad parcial o total de los actos administrativos, la entidad estaba en la capacidad de reintegrar al demandante el dinero que fue pagado por 19 Ibídem. 20 Cfr. Índice 53 del expediente digital 25000234100020140068002. 21 Cfr. Índice 41 del expediente digital 25000234100020140068002. 22 Cfr. Índice 27 del expediente digital 25000234100020140068002. 6 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto de la multa impuesta por incumplir el régimen general de protección de la competencia. 26.
Mediante auto de 23 de febrero de 2026 se ordenó correr traslado de la solicitud de adición de medida cautelar23. Durante el término dado la Superintendencia de Industria y Comercio solicitó se negara la medida cautelar24. 27. Indicó que no era la primera vez que el demandante planteaba una solicitud semejante y reiteró los argumentos expuestos por la entidad en memorial de 18 de julio de 2023 en el que se negó la solicitud de medida cautelar, sin precisar más al respecto. 28.
Agregó que de la solicitud de medida cautelar no se acreditó que el acto administrativo causara un perjuicio irremediable, ni que la falta en la devolución de las sumas de dinero trasgrediera alguno de los derechos del demandante. Tampoco se evidenciaba de la solicitud la existencia de un peligro injustificable, un perjuicio desproporcionado o un daño en los términos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 29.
Finalmente, sostuvo que en el caso de declararse la nulidad total o parcial de la resolución la Superintendencia estaría en la capacidad de reintegrar al demandante las sumas de dinero que fueron canceladas por concepto de pago de la multa que le fue impuesta al infringir el régimen de protección de la competencia. IV. CONSIDERACIONES 30.
De acuerdo con lo expuesto en las peticiones y los traslados mencionados, el Despacho deberá resolver si es procedente conceder a título de medida cautelar la devolución de las sumas que el demandante pagó a la SIC como consecuencia de la expedición por dicha entidad de unos actos administrativos mediante los cuales le impuso una sanción pecuniaria, pero que fueron suspendidos y luego declarados nulos parcialmente en sentencia de primera instancia, si se encuentra pendiente de resolver el recurso de apelación contra esa última providencia. 23 Cfr. Índice 56 del expediente digital 25000234100020140068002. 24 Cfr. Índice 61 del expediente digital 25000234100020140068002. 7 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Con miras a absolver las peticiones cautelativas y al margen de si lo solicitado puede connotarse en una de las medidas de que tratan los artículos 229 y siguientes del CPACA, lo primero que observa el Despacho es que las solicitudes se derivan de lo resuelto por el Juez de Primera Instancia en el auto que decretó la suspensión provisional de los actos demandados y de la propia sentencia que declaró la nulidad parcial de los mismos. 32.
Si ello es así, debe el Despacho indicar que el cumplimiento de lo resuelto en las citadas providencias se encuentra sujeto al efecto en el que fue concedido el recurso de apelación contra el fallo que, de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 243 del CPACA, es suspensivo. Veamos: “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) Parágrafo 1°.
El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.” (Subrayas del Despacho). 33. El citado efecto supone que lo resuelto en primera instancia se suspende hasta tanto no sea desatado el recurso por el superior.
Así lo refiere el artículo 323 del Código General del Proceso aplicable por la remisión que autoriza el artículo 306 del CPACA25: “Artículo 323. Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación: 1. En el efecto suspensivo. En este caso, si se trata de sentencia, la competencia del juez de primera instancia se suspenderá desde la ejecutoria del auto que la concede hasta que se notifique el de obedecimiento a lo resuelto por el superior.
Sin embargo, el inferior conservará competencia para conocer de todo lo relacionado con medidas cautelares.” 34. Lo dicho cobra especial importancia en el asunto bajo examen pues la nulidad parcial declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue controvertida en ejercicio del recurso de apelación por la SIC, de manera que lo expuesto allí sobre la nulidad parcial del inciso 2 del artículo primero de la Resolución núm. 00053914 de 9 de septiembre de 2013 y del artículo segundo de la Resolución núm. 00066698 de 18 25 “Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 8 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de noviembre de 201326, quedó en suspenso hasta tanto el Consejo de Estado no defina en segunda instancia la litis. 35.
Es igualmente relevante que el citado Tribunal en la sentencia haya levantado la medida cautelar adoptada mediante auto del 23 de julio de 2014, pues el efecto al que se ha hecho referencia supondría que suspendió dicho levantamiento, ergo que la medida está surtiendo efectos. Para el efecto se transcribe la parte resolutiva del enunciado fallo27: “
RESUELVE
PRIMERO. LEVÁNTASE la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, concedida por esta Corporación en auto del 23 de julio de 2014 (…)” 36. Como consecuencia del anterior razonamiento, el Despacho ordenará a la SIC para que se abstenga de dar continuidad al trámite de cobro coactivo adelantado contra el señor Héctor Alberto Hernández Hernández.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
PRIMERO: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Superintendencia de Industria y Comercio para que en lo sucesivo se abstenga de dar continuidad al trámite de cobro coactivo en contra del señor Héctor Alberto Hernández Hernández, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: En firme devuélvase al despacho este expediente para continuar con el trámite correspondiente. 26 Visible a folio 385 del cuaderno principal. 27 Cfr. Índice 19 del expediente digital 25000234100020140068002. 9 Radicado número: 25000 23 41 000 2014 00680 02 Demandante: Héctor Alberto Hernández Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.