Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Demandantes: Jaime Enrique Mosquera Murillo, Jhon James Mosquera Maturana, Pedro Palacios Rentería. Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Servidores públicos elegidos por voto popular. Nulidad del acto administrativo. Violación al debido proceso. Alcance. Autonomía de la actuación disciplinaria. REVOCA DECISIÓN. Sentencia de segunda instancia. Cumplimiento orden de tutela. SENTENCIA DE REEMPLAZO En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se resolvió la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado Nro. 11001- 03-15-000-2024-04153-00 y acumulados1, procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo.
ANTECEDENTES Los señores Jaime Enrique Mosquera Murillo, Jhon James Mosquera Maturana, Pedro Palacios Rentería instauraron demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la decisión de primera instancia, expedida el 8 de agosto de 2017 por la Procuraduría Regional del Chocó, mediante la cual fueron sancionados con destitución e inhabilidad general por el término de 18 años (Pedro Palacios Rentería) y 15 años (Jaime Enrique Mosquera Murillo y Jhon James Mosquera Maturana); y de la decisión de segunda instancia, expedida el 24 de 1 Decisión que tiene 2 aclaraciones de voto.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 enero de 2019 por la Procuraduría Primera delegada para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la decisión disciplinaria. Que, como consecuencia, se les reintegre al cargo que venían desempeñando, que se les pague los salarios actualizados, las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir inherentes al cargo desde el momento en el cual fueron desvinculados y hasta la fecha de inclusión en nómina una vez se produzca su reintegro; disponiendo que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad.
Que se les reconozca los daños materiales y se oficie al Concejo Municipal de Quibdó para que revoque el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la decisión disciplinaria de segunda instancia.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que los días 10 y 12 de enero de 2016, se presentó queja disciplinaria en contra del Concejo de Quibdó por la violación al debido proceso y a los principios de igualdad, imparcialidad y transparencia dentro del concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal de Quibdó-Chocó para el periodo 2016-2019.
Que, con base en las resultas de la acción preventiva y en atención a las quejas formuladas, la Procuraduría Regional del Chocó abrió indagación preliminar en contra de los demandantes por presuntas irregularidades en el proceso de selección del personero. Que por auto del 17 de febrero de 2017 les fueron formulados tres cargos disciplinarios, calificando su conducta como grave dolosa respecto del primero y como gravísima dolosa respecto de los otros dos; siendo sancionados en primera y segunda instancia con destitución e inhabilidad general por el término de quince años –los señores Mosquera Murillo y Mosquera Maturana– y dieciocho años –el señor Palacios Rentería–.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 2, 13, 25, 29, 43, 44 a 48, 53 y 90; Ley 640 de 2001: artículo 23; Decreto 1716 de 2009; Ley 1437 de 2011: artículos 138 y 161; Ley 1551 de 2012. Que la actuación de la Procuraduría se encuentra viciada de nulidad porque se impuso una sanción por unas conductas delictivas no probadas por la autoridad judicial competente (juez penal), exigiendo además a los concejales un conocimiento no propio de los componentes de sus funciones, sin que en los actos demandados se encontrara probado el dolo como elemento subjetivo de la responsabilidad.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que en ejercicio de sus funciones expidieron las Resoluciones 004 y 005 del 9 y 10 de enero de 2016, conformando la lista de elegibles y nombrando en el cargo de personera a quien ocupó el primer lugar, con el respaldo constitucional y reglamentario correspondiente.
Que no es cierto que mediante la Resolución 002 de 2016 se hubiesen variado las reglas del procedimiento para la elección del personero y que inclusive en la actuación disciplinaria se aceptó que la Universidad Claretiana, encargada de las etapas del concurso, no había calificado las pruebas que le correspondía adelantar con puntajes de 0 a 100.
Que en la formulación de cargos la autoridad disciplinaria no individualizó los nombre de los investigados y que, por el contrario, en los tres formulados se sigue la estructura «usted señor xxx, identificado con cédula de ciudadanía No. Xxx (…)», lo que genera dudas, pues no se sabe a cuál de los tres concejales sancionados se refiere e implica una indebida adecuación típica.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 18 de junio de 20192. Se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones, señalando que en el curso del proceso se encontró acreditada la existencia de la falta disciplinaria que dio lugar a la imposición de la sanción cuya legalidad se cuestiona. Que, la conducta irregular de los miembros de la Mesa Directiva del Concejo de Quibdó radicó en actuaciones como la expedición de la lista de elegibles y la elección del personero municipal, con las que se vulneró no uno, sino varios bienes jurídicos tutelados, a saber: i. El ámbito estricto de sus facultades, al abrogarse una que le correspondía exclusivamente al Concejo en pleno, como es la de elegir personero municipal. ii.
El debido proceso del concurso público de méritos, al desconocer el estricto orden meritocrático en la composición de la lista de elegibles y la consecuente designación como personera de la señora Gladys Lemos en detrimento del señor Henry Cuesta. iii. La administración pública en si misma considerada y los principios de la función pública, como el de imparcialidad y moralidad pública, al proferir las Resoluciones nro. 004 y 005 del 9 y 10 de enero de 2016, contrarias a la Ley. iv.
La fe pública, al emitir las Resoluciones nro. 004 y 005 del 9 y 10 de enero de 2016, en las cuales se habría consignado una falsedad, al no respetar el estricto orden meritocrático del concurso. 2 Véanse páginas 60 a 62 del archivo «08Incorpora Expediente Digitalizado», visible en la carpeta.zip «27001233300020180009900_T133522031052938705», en el documento «4ED_RVCONOFICIONO0343SER(.msg)», disponible en el índice 00002 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, contrario a lo manifestado por la parte actora, los miembros de la Mesa Directiva del Cabildo de Quibdó, sí usurparon atribuciones que no les correspondía. Que la facultad de elegir y designar de la lista de elegibles a quien debería fungir como personero municipal de la capital del departamento del Chocó es exclusiva de la plenaria del Concejo de Quibdó, condición que no requiere sino la lectura textual y sistemática de las normas constitucionales, legales y reglamentarias del orden nacional y local, aplicables a este trámite, normas que los mismos disciplinados traen a colación para soportar su defensa3.
El 4 de mayo de 2021, se adecuó el proceso para dictar sentencia anticipada de conformidad con el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, se incorporaron las pruebas allegadas y se corrió traslado para alegar, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023)4, accedió parcialmente a las pretensiones, ordenando el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que estuvieron separados del servicio hasta la culminación de su periodo como concejales, de manera indexada, el registro de dicha decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) y, en consecuencia, hacer la respectiva desanotación. Analizó el marco normativo y jurisprudencial respecto del control judicial de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias.
Abordó el estudio del caso con fundamento en los estándares interamericanos sobre la restricción de los derechos políticos y el precedente vertical y horizontal respecto de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos de elección popular, a partir del análisis de la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos.
Que según el régimen disciplinario aplicado a los demandantes, las sanciones de destitución, inhabilidad general y especial y suspensión constituyen restricciones a los derechos políticos, en la medida en que impiden que el sancionado pueda ejercer el cargo o función que desempeñaba en la entidad respectiva y que la competencia para su imposición, por mandado de los artículos 277 y 278 corresponde a la Procuraduría General de la Nación, lo cual a su vez quedó definido en el artículo 2 de la Ley 734 de 2022.
Que, del recuento jurisprudencial, la Sala considera tal y como lo indicó el Consejo 3 Ver páginas 78 a 112 del archivo «08Incorpora Expediente Digitalizado», visible en la carpeta.zip «27001233300020180009900_T133522031052938705», en el documento «4ED_RVCONOFICIONO0343SER(.msg)», disponible en el índice 00002 de SAMAI. 4 Véase archivo 036 del expediente digital, visible en la carpeta.zip «27001233300020180009900_T133522031052938705», en el documento «4ED_RVCONOFICIONO0343SER(.msg)», disponible en el índice 00002 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de Estado y la CIDH que, las conductas investigadas no fueron catalogadas como actos de corrupción y; la sanción impuesta a los demandantes no fue por la autoridad judicial competente para ello.
Que, en acatamiento a dichas decisiones jurisprudenciales considera que si bien, se trató el tema específico de quien era alcalde mayor de Bogotá, las consideraciones de dichas autoridades judiciales son pertinentes para su aplicación al caso concreto, ya que si bien los demandantes no son ni eran alcaldes, si son cargos a los cuales llegaron por elección popular.
Que, en virtud de dicho evento, solo un juez penal podía restringir los derechos de los demandantes, prueba de lo cual no allegó la entidad demandada. Negó las demás súplicas de la demanda y condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada5 interpuso recurso de apelación, advirtiendo que el principio de supremacía constitucional se encuentra contenido en el artículo 4 de la Constitución Política, el cual señala que esta es «norma de normas».
Que, a su vez, el artículo 93 señala que: «Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia».
Que ello implica que, en aras de garantizar un adecuado control, no solo se debe tener en cuenta el texto de la Constitución, sino que la Corte Constitucional dentro de su interpretación, tiene que observar las demás disposiciones de derecho nacional e internacional, que vía bloque de constitucionalidad se vuelven parte de esta y, por consiguiente, también poseen la jerarquía emanada del artículo 4 superior.
Que el control de constitucionalidad y el control convencional tienen parámetros de procedencia diferente y una finalidad propia. El primero busca salvaguardar la supremacía constitucional y, el segundo, asegurar la primacía convencional. Que, tratándose del control de convencionalidad, este tiene aplicación en el ámbito nacional e internacional.
En el ámbito internacional, dicha función la realiza la Corte IDH y en el ámbito interno lo realizan los agentes del Estado y, principalmente, pero no exclusivamente, los operadores de justicia para analizar la compatibilidad de las normas internas con la CADH. 5 Véase archivo 039 visible en la carpeta.zip «27001233300020180009900_T133522031052938705», en el documento «4ED_RVCONOFICIONO0343SER(.msg)», disponible en el índice 00002 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que, cuando se trate de la incompatibilidad entre normas que pertenezcan al bloque de constitucionalidad, al que se integran entre otros la Convención Americana, la Corte mantendrá su ya reconocida defensa por la interpretación del bloque de constitucionalidad conforme a la Constitución. Que, aplicar entonces un control de convencionalidad en los términos en que lo hizo el Tribunal, implicaría una vulneración al debido proceso y un desconocimiento del principio de supremacía constitucional en tanto se apartó y desconoció la obligatoriedad y los efectos erga omnes de los fallos de constitucionalidad de la Corte Constitucional, artículos 241 y 243 de la Constitución, precedentes que reafirmaron sin matices, la competencia de la Procuraduría General de la Nación para ejercer control disciplinario de servidores públicos incluidos los de elección popular.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 12 de marzo de 20246 fue admitido el recurso de apelación y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.
Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no rindió concepto. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa El 2 de octubre de 2024 se profirió sentencia de segunda instancia7, confirmando la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, al considerar que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para sancionar disciplinariamente a los demandantes.
En contra de esta decisión la Procuraduría General de la Nación interpuso una acción de tutela, que fue resuelta por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, ordenando que se «(…) profieran las sentencias reemplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido»8. 6 Véase índice 00004 de SAMAI. 7 Véase índice 00009 de SAMAI. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 24 de febrero de 2025. Exp. 11001-03-15-000-2024-04153-00 y acumulador. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Lo anterior, luego de considerar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación mediante los cuales impuso sanciones de destitución e inhabilidad o de suspensión a funcionarios elegidos por voto popular, se apartaron indebidamente de la tesis consolidada de la Corte Constitucional, con carácter de cosa juzgada constitucional, que avalaba la competencia de la autoridad administrativa.
La Sala no comparte los argumentos que llevaron a la decisión de amparo constitucional por varias razones: i) porque la sentencia proferida en el caso Petro Urrego Vs Colombia no constituyó el fundamento para que fueran declarados nulos los actos demandados, como parece ser la premisa de los considerandos de la sentencia de tutela9; ii) porque no es de recibo el argumento según el cual la aplicación de la excepción de inconvencionalidad desconoce el principio de jurisdiccionalidad; iii) porque la decisión adoptada el 2 de octubre de 2024 obedeció a parámetros constitucionales y convencionales, en virtud de lo consagrado en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972 y atendiendo a la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH; y iv) porque esta Sala ha destacado la importancia de proteger el principio democrático, pues resulta claro que la imposición de sanciones como la cuestionada a servidores públicos elegidos popularmente resulta todavía más gravosa si se considera que por la vía de decisiones lesivas de la presunción de inocencia, se corre el riesgo de sustraer del ejercicio de derechos políticos a quienes la ciudadanía ha elegido para representar sus intereses.
No obstante, en cumplimiento de la orden de tutela, esta providencia se referirá a la competencia de la autoridad disciplinaria, para determinar si respecto de ella se configura la nulidad de los actos demandados y, posteriormente, abordará la violación al debido proceso, luego de lo cual analizará el caso concreto. Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar servidores públicos elegidos por voto popular Toda vez que la Sala abordó en la providencia dejada sin efectos sus consideraciones en relación con esta cuestión, sin tener elementos adicionales qué manifestar, a continuación, se transcriben los argumentos expuestos en la sentencia de tutela del 24 de febrero de 202510: «56.
Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas 9 «56. Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.
En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH (…)» (negrillas y subrayas de la Sala). 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.
Sentencia del 31 de octubre de 2024. Radicado 11001031500020240302101. Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.
En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH11. 57. En ese orden de ideas, dado el contenido y alcance de los reparos planteados por la parte actora, los mismos serán estudiados de forma conjunta, es decir, se analizará la tesis adoptada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para los casos enjuiciados, de cara a la postura de la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación respecto de empleados públicos de elección popular, así como la interpretación que, en ese marco, se le ha dado al artículo 23.2 de la CADH, sobre limitación de los derechos políticos. 58.
En Sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 44 (numeral 1), 45 (numeral 1, literal d) y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación, de forma temporal o definitiva, de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, (se trascribe): “En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica.” 59.
Esta tesis fue reiterada por la Corte, en Sentencia SU-712 de 2013, en la que estudió, vía acción de tutela, un caso en el que se cuestionó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. En esa oportunidad, señaló (se trascribe): “(…) a partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…) En efecto, según fue explicado anteriormente, el análisis de la normativa constitucional en sus diferentes perspectivas (potestad disciplinaria y prerrogativas parlamentarias), 11 «Artículo 23.
Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.». Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de los preceptos legales que regulan la materia, así como de los precedentes decantados por esta Corporación, demuestra que el Procurador General de la Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas e imponer las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la falta imputada y los demás elementos propios de la responsabilidad en asuntos de esta índole.
Asimismo, conviene tener presente que las decisiones emanadas del Ministerio Público en ejercicio del poder disciplinario estarán siempre bajo la lupa de una autoridad judicial, en tanto son actos administrativos susceptibles de ser sometidos a control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” 60. Luego, en Sentencia C-086 de 2019, la Corte ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar esta clase de juicios disciplinarios, concretamente, la suspensión provisional de servidores públicos electos popularmente (artículo 157 de la Ley 734 de 2002) y sostuvo (se trascribe): “Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas.
En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH.
Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.9.4. Por tanto, dado que la competencia para suspender provisionalmente a un servidor público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y en el artículo 40 de la Constitución.” 61.
Mediante Sentencia C-111 de 2019, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, concretamente, la expresión “elección”, cuando se hace referencia a la terminación de la relación del servidor público sin importar la naturaleza de esta, como consecuencia de la destitución e inhabilidad como sanción disciplinaria.
Al respecto, indicó (se trascribe): “25. Al respecto la Corte ha sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes tres razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados internacionales;
(ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso; (iii) la PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente controlables de una manera efectiva.
Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. (…) 27. La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso. Como lo ha señalado esta Corte, la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea (i) autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8. 28.
Por lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un margen de apreciación en virtud del cual Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pueden atribuir a los organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos.
Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que encuentra el margen de apreciación son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección popular.
De allí que, no obstante no ser un “juez penal”, la PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular. 29. La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos.
En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano porque garantiza los derechos establecidos en el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH. Esto es así por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente e imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de elección popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución y la CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera efectiva.” 62.
Finalmente, en la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, estableció que la aludida potestad fue otorgada a esa autoridad por expreso mandato constitucional (artículos 118 y 277 de la Constitución Política).
No obstante, la misma debía ser interpretada de forma sistemática y armónica con la CADH y, en consecuencia, debía respetar el principio de reserva judicial para las sanciones que limiten derechos políticos. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. 63.
A partir de lo anterior, se tiene entonces que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenia a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas y, en consecuencia, incurrieron en los defectos invocados. 64.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la Sentencias SU-381 de 2024, resolvió un pleito con identidad fáctica y jurídica al del asunto de la referencia. En dicha providencia, la Corte advirtió la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo, por las siguientes razones (se trascribe): “184.
En conclusión, las condiciones normativas y jurisprudenciales del año 2012 en las que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia, aunado a que la interpretación realizada por el Consejo de Estado a partir del trasplante de una regla de decisión de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela12 desconoció principios constitucionales, conducen a afirmar que se configuró una violación directa de la Constitución. Lo que correspondía en este caso a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado era pronunciarse sobre la legalidad de la sanción, a partir de los cargos invocados por el señor Merlano Morales, sin reprochar un asunto de competencia que, se insiste, estaba claro en el año 2012 respecto a su titularidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y sigue claro bajo el estándar constitucional vigente, sin perjuicio, por supuesto, del exhorto realizado al legislador.
(…) 200. Por lo expuesto, se concluye que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció que para el momento en el que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia 12 Se tiene en cuenta que esta fue la providencia de la Corte IDH que estimó el Consejo de Estado estaba “vigente” al año 2012 y, por lo tanto, era aplicable en este caso.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 disciplinaria –año 2012–, el artículo 44.1 de la Ley 734 de 200213 había sido objeto de decisión de exequibilidad por este Tribunal a través de la Sentencia C-028 de 2006 al amparo del artículo 23.2 de la CADH, en aplicación de la cláusula de remisión prevista en el artículo 93.1 de la Constitución. Adicionalmente, la Subsección B mencionada pasó por alto que, al momento de emitir su decisión, también existía la Sentencia C-500 de 2014 que había reafirmado esa constitucionalidad, pese a la expedición de la Sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela.
En la medida en que estas sentencias determinaron la exequibilidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, hacer caso omiso a su vinculatoriedad, implica la configuración del defecto sustantivo examinado.” 65. Asimismo, en Sentencia SU-382 de 2024, la Corte señaló (se trascribe): “(…) Sin embargo, dentro del marco normativo que evaluó, la subsección accionada pasó por alto el precedente constitucional que había avalado la facultad de la PGN de expedir tales decisiones. 83.
La sentencia objeto de la acción de tutela, igualmente, desconoció el precedente constitucional sobre el valor de las normas convencionales y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento interno colombiano. Estas, como lo ha insistido la Corte Constitucional, no deben aplicarse en forma aislada y en perjuicio de las normas constitucionales, sino que su aplicación debe ser sistemática y armónica.
En el caso concreto, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, el Estado colombiano inició un proceso de armonización normativa que, en todo caso, no podía ser “automático”. Ese proceso se empezó a realizar a partir de las sentencias C- 146 de 2021 y C-030 de 2023, así como de la Ley 2094 de 2021, pero sus consecuencias no podían aplicarse a decisiones administrativas anteriores, cuando el ordenamiento jurídico nacional reconocía la competencia de la PGN en casos como el que es objeto de estudio. 84.
Finalmente, la sentencia tampoco consideró que, al estudiar la legalidad de actos administrativos, debían privilegiarse las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que fueron proferidos, en línea con la jurisprudencia del propio Consejo de Estado. La postura de la subsección accionada ponía a la PGN en una situación imposible: desconocer el precedente vigente de la Corte Constitucional y comprometer la validez de sus actuaciones por cuenta de la “aplicación” de un precedente interamericano que todavía no había sido adoptado.
En efecto, la vinculatoriedad del precedente está relacionada con la protección de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. Su aplicación rigurosa permite orientar el comportamiento de las personas e instituciones hacia las normas y principios constitucionales. (…) 92. Es cierto que, al declarar la nulidad de los actos de destitución e inhabilidad por falta de competencia, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado no dio el alcance a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución como habían sido entendidos por la jurisprudencia constitucional en su momento.
Además, con el argumento de aplicar un control de convencionalidad difuso, el Consejo de Estado desconoció que las normas de la CADH no tienen un carácter superior a las de la Constitución Política, por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas. Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica.
En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.” 66.
En aquellos pronunciamientos, la Corte revocó las decisiones de instancia que negaron y declararon improcedentes las solicitudes de amparo y, en su lugar, amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, pues estimó que las providencias 13 La Sentencia SU-355 de 2015, reconoció que sobre la competencia de la Procuraduría para sancionar servidores públicos de elección popular recaía el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Ver la reseña realizada en el apartado 5.3. de esta providencia. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho no superaron el juicio de validez constitucional de tutela. 67.
Finalmente, no puede pasarse por alto que la postura adoptada por esta Sala se alinea con las consideraciones del Auto de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado, Rad. 11001-03-15-000-2023-00871-0014, según las cuales (se trascribe): “Por lo tanto, en el presente caso, el juicio efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, en cuanto declaró ajustado a la Constitución las expresiones contenidas en el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 54 de la Ley 2094, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, dado que en el fallo no se hicieron salvedades, limitaciones ni distinciones sobre el juicio desarrollado.
Así entonces. en relación con las prescripciones anteriores, no es dable discutir su compatibilidad con la Carta ni con las disposiciones de la CADH ni los fallos de la Corte IDH”15, pues, este asunto fue resuelto por el juez que tiene la atribución constitucional de velar por la integridad y supremacía de la Constitución Política.”».
Por ello, como se concluyó en la providencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación y contrario a lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó, no hay lugar a declarar la nulidad por falta de competencia de la autoridad disciplinaria. Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esta presunción, desde luego, parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.
En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13716 y 13817 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Por su parte, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. 14 No puede pasarse por alto que los consejeros de Estado William Barrera Muñoz y Alberto Montaña Plata aclararon su voto frente a dicha providencia de unificación. 15 Sentencia C-310 de 2002 y Sentencia C-098 de 2007. 16 Del medio de control de nulidad. 17 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por desconocimiento de esta garantía, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional.
Su respeto tiene que ver entonces, con la concreción de por lo menos estos elementos: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados; (iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas;
(vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas18; b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente; (vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 201819 determinó que, tanto de las providencias judiciales, como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: «“Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo (…).
Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico (…). Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto.
La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. 18 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Radicado 05001-23-31-000-2000- 02324-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 19 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional.
Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política (…)’20»21. Caso concreto Del análisis del expediente disciplinario, la Sala destaca: • Que el 25 de mayo de 2016 la Procuraduría Regional del Chocó abrió una indagación preliminar, con fundamento en dos quejas, una formulada por el señor Henry Cuesta Córdoba y otra por la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, que se referían a presuntas irregularidades en la realización del concurso público para la selección del personero municipal de Quibdó para el periodo 2016-201922. • Que, una vez recaudadas las pruebas que se decretaron en la anterior actuación, el 17 de febrero de 2017 se adoptó el procedimiento verbal, para lo cual a los demandantes se les formularon los siguientes cargos: - Posiblemente omitir el cumplimiento de sus deberes, porque al parecer el 9 y 10 de enero de 2016 integraron la lista de elegibles y designaron a la titular de la personería del municipio de Quibdó abrogándose una facultad que estaba asignada al concejo en sesión plenaria y desconociendo el estricto orden de mérito, en la medida en que la designada no era quien venía ocupando el primer puesto en el concurso adelantado para tal fin.
Se calificó la falta disciplinaria como grave y se determinó provisionalmente que su ejecución se realizó a título de dolo. - Posiblemente incurrir en una conducta sancionable como delito a título de dolo (prevaricato por acción – artículo 413 del Código Penal - Ley 599 del 2000), porque profirieron dos resoluciones manifiestamente contrarias a la ley: 004 y 005 del 9 y 10 de enero de 2016, a través de las cuales conformaron la lista de elegibles para el cargo de personero municipal y designaron a la señora Gladys Lemos Lozano, respectivamente, a sabiendas de que no era quien venía ocupando el primer puesto.
Se calificó la falta disciplinaria como gravísima y se determinó provisionalmente que su ejecución se realizó a título de dolo. 20 Ver Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 22 Véanse páginas 304 a 311 del archivo «CUADERNO 1 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - Posiblemente incurrir en una conducta sancionable como delito a título de dolo (falsedad ideológica en documento público – artículo 286 del Código Penal – Ley 599 de 2000), por cuanto extendieron documentos que podían servir como prueba (las resoluciones 004 y 005 de 2016), consignando en ellas una falsedad, al señalar que la señora Gladys Lemos Lozano había ocupado el primer lugar en la lista de elegibles, cuando no fue quien obtuvo los mayores puntajes en las diferentes etapas del concurso de méritos.
Se calificó la falta disciplinaria como gravísima y se determinó provisionalmente que su ejecución se realizó a título de dolo. En la formulación de cada cargo se reprochó la ejecución de las conductas en calidad de coautores, destacando que los demandantes conformaban la mesa directiva del consejo de Quibdó, siendo el señor Pedro Palacios Rentería su presidente y los señores Jaime Enrique Mosquera Murillo y Jhon James Mosquera Maturana el primer y segundo vicepresidente, respectivamente23. • Que recibidas las intervenciones de los disciplinados, por intermedio de su apoderado, el 8 de agosto de 2017 fueron declarados disciplinariamente responsables y sancionados con destitución e inhabilidad general, como se relató previamente24.
Se encontró acreditado que mediante el Acuerdo 022 del 28 de agosto de 2015 el concejo de Quibdó fijó los estándares mínimos para el concurso público para la elección del personero de dicho municipio, en el cual se definió que se buscaría una institución de educación superior pública o una universidad para que fuera esta quien elaborara el reglamento y adelantara el concurso25, en cumplimiento de lo cual se celebró un convenio con la Fundación Universitaria Claretiana (UNICLARETIANA) en el que se estipuló, entre otras cosas, que la fase de entrevista se realizaría por el concejo municipal, con el acompañamiento de la UNICLARETIANA (cláusula quinta, numeral 6)26.
Que posteriormente se expidió la Resolución 166 del 20 de noviembre de 201527, mediante la cual se convocó y reglamentó el concurso para la elección del personero, acto que fue objeto de dos modificaciones durante la vigencia 2015: una relacionada con el cronograma, en cumplimiento de una acción 23 Véanse páginas 295 a 473 del archivo «CUADERNO 4 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 24 Véanse páginas 179 a 237 del archivo «CUADERNO 5 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 25 Véanse páginas 163 a 175 del archivo «CUADERNO 1 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 26 Véanse páginas 89 a 95 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 27 Véanse páginas 167 a 179 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 constitucional28 y otra en la que se varió el carácter de la prueba consistente en la valoración de la hoja de vida, quitándole el carácter eliminatorio29. Para la vigencia 2016, posesionado el nuevo concejo, los demandantes, en su calidad de integrantes de la mesa directiva, en el marco del concurso de méritos para la elección del personero del mismo municipio, expidieron los siguientes actos administrativos: - Resolución 002 del 4 de enero de 2016, modificando el artículo 3 de la Resolución 166 de 2015, definiendo que sería la mesa directiva del concejo quien realizaría la entrevista a quienes llegaran a dicha etapa30. - Resolución 004 del 9 de enero de 2016, mediante la cual se confirmó la lista de elegibles para proveer el cargo de personero municipal31. - Resolución 005 del 10 de enero de 2016, por medio de la cual se designó a la señora Gladys Lemos Lozano como personera de Quibdó32.
Con la expedición de los dos últimos actos administrativos se materializaron, a juicio de la demandada, las conductas reprochadas, pues vistos los resultados de las diferentes etapas del concurso, la señora Lemos Lozano venía ocupando el tercer lugar en el procedimiento; no obstante, luego de agotada la fase de entrevista, ascendió al primer lugar en virtud de una operación aritmética que el operador disciplinario encontró irregular.
Además, los disciplinados omitieron el cumplimiento de las disposiciones que asignaban al concejo en pleno las funciones de conformación de la lista de elegibles y de designación de quien ocupó el primer lugar; todo lo cual concluyó con la consignación de información falsa, al ser contrastada con la totalidad del concurso público. Se ratificó que respecto de los tres cargos formulados la actuación de los disciplinados fue dolosa, porque a través de una actuación subjetiva y desproporcionada, materializada en la fase de entrevista, y una operación matemática fraudulenta, forzaron la variación en los resultados de quienes venían ocupando el primero y tercer lugar, respectivamente; conclusión reforzada con la modificación que se realizó mediante la Resolución 002 del 4 28 Resolución 181 de 2015.
Véanse páginas 181 a 187 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 29 Resolución 187 de 2015. Véanse páginas 193 a 195 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 30 Véanse páginas 159 a 163 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 31 Véanse páginas 139 a 145 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 32 Véanse páginas 305 a 307 del archivo «CUADERNO 3 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de enero de 2016, en la que se excluyó a UNICLARETIANA del acompañamiento en la entrevista, aun cuando ello hacía parte de las estipulaciones del convenio celebrado. • Que, presentado el recurso de apelación, la decisión sancionatoria fue confirmada en segunda instancia el 24 de enero de 201833.
Los cargos de nulidad por violación al debido proceso se sustentaron en que las conductas delictivas por las que se les impuso sanción no se probaron por ninguna autoridad penal; que las resoluciones 004 y 005 de 2016 se expidieron en ejercicio de sus funciones y correspondieron a la realidad del concurso, que no se modificaron las reglas del mismo mediante la Resolución 002 de 2016, pues en el mismo procedimiento disciplinario se aceptó que la escala de calificación empleada por UNICLARETIANA no respetaba el parámetro de puntuación de 0 a 100 y que no hubo una correcta individualización de los investigados, pues se empleó la estructura «usted señor xxx, identificado con cédula de ciudadanía No. Xxx (…)» en la formulación de cargos.
En lo que corresponde al último de los reparos, relacionado con la estructura de los cargos formulados, la Sala encuentra que en el auto de citación a audiencia del 17 de febrero de 2017 a cada investigado se le formularon tres cargos, debidamente individualizados, como consta en los ordinales 5.1.1. a 5.3.3.3. del capítulo V34 y a lo largo del artículo segundo de la parte resolutiva35; y, en esos mismos términos se trasladó su referencia a las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia. Si se empleó la forma «usted señor xxx, identificado con cédula de ciudadanía No. Xxx (…)» (subrayas de la Sala), fue únicamente al relacionar los antecedentes en la decisión disciplinaria de segunda instancia36, tomando en cuenta que a los tres disciplinados se les formularon los mismos cargos.
Se trata, por tanto, de un elemento de la manera sintetizar el trámite de primera instancia por parte del operador disciplinario, que no se empleó nuevamente al interior de la decisión y que no repercutió en el análisis sustancial de la responsabilidad disciplinaria. Ahora, en relación con la inexistencia de un pronunciamiento por parte de una autoridad penal como fundamento para objetar la sanción por haber incurrido en conductas sancionables como delitos, cabe destacar que, contrario al sustento del cargo de nulidad, la ausencia de una actuación de naturaleza penal no obsta para que el procedimiento disciplinario se adelante y se imponga la sanción, si se acredita la concurrencia de los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria 33 Véanse páginas 343 a 376 del archivo «CUADERNO 5 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 34 Véanse páginas 309 a 437 del archivo «CUADERNO 4 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 35 Véanse páginas 463 a 471 del archivo «CUADERNO 4 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 36 Véanse páginas 343 a 346 del archivo «CUADERNO 4 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 consagrados en la Ley 734 de 2002, normativa que regulaba los aspectos formales y sustanciales del procedimiento para la fecha de los hechos investigados. Es necesario tener en cuenta que con un mismo comportamiento es posible lesionar bienes jurídicos protegidos por distintos regímenes de responsabilidad, pero ello no implica que uno subsuma al otro; o que, de concluirse en uno que el investigado debe ser sancionado o no, deba llegarse a igual decisión en el otro.
Este punto ha sido pacíficamente abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, destacando que «(…) si bien los distintos regímenes punitivos comparten elementos comunes, cada uno de ellos tiene su peculiaridad, en especial, el penal y el disciplinario, dado que la misma conducta puede ser sancionada en estos ámbitos sin que haya violación al principio non bis in idem»37.
Consideración que se fundamenta en los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional en los cuales se ha destacado que no existe identidad de objeto y causa cuando por un mismo hecho se adelanta una actuación disciplinaria y una penal, porque los bienes jurídicos tutelados en cada ámbito son distintos; pues en uno se juzga el comportamiento de los servidores públicos en relación con normas destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; mientras que en el otro se busca la preservación de bienes sociales más amplios38.
De esta forma, no se vulneró el debido proceso de los demandantes al formularles dos cargos disciplinarios acudiendo a los respectivos tipos penales, ni al expedir las decisiones sancionatorias ratificando su responsabilidad, pues por la misma independencia entre ambos sistemas, no era necesaria la existencia de una decisión que comprometiera penalmente a los demandantes para que pudieran ser declarados disciplinariamente responsables.
En relación con los demás elementos del cargo de nulidad, cabe recordar que para determinar si un servidor público debe ser sancionado, es necesario el examen de tres elementos: la tipicidad –que el comportamiento se encuentre consagrado como falta disciplinaria; la antijuridicidad –que la conducta afecte el deber funcional sin justificación alguna y la culpabilidad –que impone a la autoridad la obligación de analizar si la conducta se ejecutó a título de dolo o de culpa.
Si bien las disposiciones disciplinarias no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa del que trata el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original). 37 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Exp. 11001- 03-25-000-2010-00127-00 (0977-2010). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 38 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C- 244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Día; reiterada en la Sentencia C- 181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave.
Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas. Ahora, para concluir que un comportamiento es doloso, hay que sumar a ese conocimiento un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho.
Por su parte, para concluir que un comportamiento es culposo es necesario validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en la posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable39; luego de lo cual es necesario precisar su graduación, esto es, si es leve, grave o gravísima, en los términos ya citados.
Respecto de los demandantes, en la actuación disciplinaria estos elementos se analizaron conforme a las pruebas recaudadas, concluyendo que los integrantes de la mesa directiva del Concejo omitieron el cumplimiento de las disposiciones relativas al concurso e incurrieron en dos conductas sancionables como delito a título de dolo –prevaricato por acción y falsedad ideológica en documento público–.
Analizado lo anterior, la Sala encuentra que la normativa en relación con el procedimiento para la elección del personero municipal se encuentra, de manera general, en el numeral 8 del artículo 313 constitucional, en los artículos 32 y 170 de la Ley 136 de 1994, modificados por los artículos 18 y 35 de la Ley 1551 de 2012, en el Título 27 del Decreto 1083 de 2015; y, para el caso concreto, en el Acuerdo 022 de 2015 y las resoluciones 166, 181 y 187 de 2015 y 002 de 2016.
El contenido de las anteriores disposiciones permite señalar que la elección del personero compete a los concejos municipales a través de concurso público, y que este se puede adelantar por la misma corporación o contratar para el efecto a una institución que lo realice, cumpliendo con unos estándares mínimos, lo que en el municipio de Quibdó se satisfizo con el convenio celebrado con UNICLARETIANA.
En el primer cargo disciplinario, se reprochó a los demandantes abrogarse una función que no les correspondía al expedir las resoluciones 004 y 005 de 2016, conformando la lista de elegibles y designando como personera a quien ocupó el 39 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019.
Exp. 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 primer lugar, omitiendo con ello el cumplimiento de las disposiciones citadas previamente. Sobre este punto, es necesario tener en cuenta que de conformidad con el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, «[l]as decisiones del Concejo que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación», mientras que el Acuerdo 035 de 27 de diciembre de 2014 –Reglamento del concejo de Quibdó vigente para la fecha de los hechos– disponía, en el artículo 5, que «(…) toda decisión del concejo distinta a las adoptadas mediante acuerdo, deberán ser suscritas por la mesa directica y el secretario de la corporación. (…)»40.
Con lo anterior, en principio podría decirse que los demandantes actuaron en ejercicio de sus funciones, pues tratándose de una materia que no debía tramitarse por acuerdo, las disposiciones facultaban a la mesa directiva para la expedición de los actos administrativos referidos. Sin embargo, según los parámetros del concurso para la elección del personero, contenidos en el Acuerdo 022 de 201541 y en la Resolución 166 de 201542, era el concejo, no la mesa directiva, quien debía elaborar la lista de elegibles con los resultados de las pruebas aplicadas en las distintas fases y, en sesión plenaria, realizar la elección del personero, de manera que con la expedición de las resoluciones 004 y 005 de 2016 se omitieron las reglas especiales del procedimiento para la elección de personero, pues ni la conformación de la lista, ni la designación del funcionario eran, en ese escenario, competencia de los demandantes y, en esa medida, se satisfizo la exigencia de ilicitud sustancial, pues se acreditó una lesión injustificada de los deberes y funciones de los demandantes.
En el concepto de violación también se argumenta que la misma autoridad disciplinaria advirtió que la calificación de UNICLARETIANA no se desarrolló sobre el estándar de 0 a 100 y que, por eso, al evaluar la fase de entrevista no se incurrió en irregularidades. Este asunto fue debidamente decantado en las decisiones demandadas, explicando que si bien dicho parámetro se encontraba en la guía para el concurso público y abierto de méritos para la elección de personeros municipales43, dicho instrumento constituía una guía y que, conforme al convenio celebrado con UNICLARETIANA, la institución venía realizando la puntuación y ponderación según el peso de cada fase del concurso: • Prueba de conocimientos: puntaje de 0 a 60 y peso porcentual del 60%. 40 Véanse páginas 253 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892» a 99 del archivo «CUADERNO 4 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponibles en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 41 Véanse páginas 163 a 175 del archivo «CUADERNO 1 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 42 Véanse páginas 167 a 179 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 43 Véanse páginas 75 a 87 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 • Competencias laborales: puntaje de 0 a 10 y peso porcentual del 10%. • Valoración de la hoja de vida: puntaje de 0 a 20 y peso porcentual del 20%. Y que, en ese orden, para la fase de entrevista restaba una asignación de puntaje de 0 a 10 y un peso porcentual del 10%, calificaciones que los demandantes conocieron en la medida en que se fueron agotando las etapas del concurso, por medio de las actas de resultados elaboradas por UNICLARETIANA44.
No obstante, sin que mediara una explicación, al expedir la Resolución 004 de 2016, la mesa directiva puntuó la etapa de entrevista de 0 a 100 y le asignó un peso porcentual de 10%, lo que mejoró la calificación de quien hasta entonces ocupaba el tercer lugar en el procedimiento. Resultado que, siendo contrario al desarrollo del concurso, quedó plasmado en la Resolución 005 de 2016, acto que, además, no cumplió con la formalidad determinada en las reglas de la Resolución 166 de 2015.
Aspectos que se aprecian de manera más clara al comparar el resultado consolidado elaborado por UNICLARETIANA con el listado de participantes plasmado en el acto que conformó la lista de elegibles: • Resultados consolidados por UNICLARETIANA45 (se relacionan únicamente hasta el 4° orden de la lista) NOMBRES Y APELLIDOS CÉDULA PRUEBAS CONSOLIDADO46 Hoja de vida/experiencia Competencias laborales Conocimientos académicos Entrevista Puntos Porcentaje HENRY CUESTA CÓRDOBA 11.811.413 16 7.8 58 2.0 83.8 38.9 WILLIAM YEFER VIVAS LLOREDA 11.810.542 16.5 8.2 47 8.6 80.3 33.18 GLADYS LEMOS LOZANO 51.856.141 14.5 7.9 46 9.7 78.1 32.26 BIAFARA DE JESÚS LEDEZMA GARCÍA 71.696.186 13.5 8.3 48 3.7 73.5 32.7 • Resultados plasmados en la Resolución 004 de 201647 (se relacionan únicamente hasta el 4° orden de la lista): 44 UNICLARETIANA elaboró las actas con los resultados de las distintas fases así: (i) de la valoración de hoja de vida el 18 de diciembre de 2015 (páginas 237 a 242 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892»;
(ii) de la prueba de conocimientos académicos el 27 de diciembre de 2015 (páginas 243 a 247 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892»); (iii) de competencias laborales el 27 de diciembre de 2015 (páginas 247 a 251 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892») y (iv) el acta consolidada, con el resultado de la entrevista practicada por la mesa directiva del consejo el 8 de enero de 2016 (páginas 254 a 258 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016- 13354 IUC - D -2016-58-826892»). 45 Véase página 256 del archivo «CUADERNO 1 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 46 Según la tabla consolidada que obra en la página 371 del archivo «CUADERNO 3 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI. 47 Véase página 143 del archivo «CUADERNO 2 - IUS -E- 2016-13354 IUC - D -2016-58-826892», disponible en la carpeta «26RECIBEMEMORIAL_OneDrive_1_2832025zi(.zip)», visible en el índice 00026 de SAMAI.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 POSICIÓN PORCENTAJE TIPO DOCUM NR. IDENTIFICACIÓN NOMBRES Y APELLIDOS 1 40.99 Cédula 51.856.414 GLADYS LEMOS LOZANO 2 40.82 Cédula 11.810.542 WILLIAN YEFER VIVAS LLOREDA 3 40.78 Cédula 11.811.413 HENRY CUESTA CÓRDOBA 4 36.19 Cédula 26.386.814 YINA MARELVY MORENO Lo anterior, luego de que en la fase de entrevista la señora Lemos Lozano obtuviese 97 de 100 puntos y el señor Cuesta Córdoba 20 de 100 puntos; variando la estructura de asignación de puntaje que venía desarrollando UNICLARETIANA y afectando el resultado consolidado, pues, al transformarlos a porcentajes, la primera obtenía 9.7% y el señor Cuesta Córdoba, 2%; regla que, en todo caso, no se aplicó de manera uniforme a la asignación de puntaje del 90% restante del concurso, pues al conformar la lista de elegibles se mantuvo la estructura presentada por la Fundación Universitaria, alterando únicamente la calificación de la cuarta etapa.
De haberse calificado con la estructura de UNICLARETIANA, la señora Lemos Bustamante hubiese obtenido 9.7 puntos de 10 posibles y el señor Cuesta Córdoba, 2 de 10, que llevados a porcentaje, equivaldrían a 0.97% y 0.2%, respectivamente, como quedó consolidado en el acta de la Fundación Universitaria y, si como lo afirmaron en su defensa, dicha calificación no atendía a los lineamientos de la guía publicada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, lo procedente era, como lo advirtió la demandada en los actos disciplinarios, ajustar la totalidad de los puntajes y no darle un peso injustificado a una etapa que no lo tenía, con la finalidad de alterar el orden de los participantes.
Como el resultado, se expidieron las Resoluciones 004 y 005 de 2016 y, con ello, se satisfizo la descripción típica de los dos tipos penales que sustentaron los cargos dos y tres formulados: el prevaricato por acción (porque se expidieron actos manifiestamente contrarios a la ley) y la falsedad ideológica en documento público (porque en los mismos actos se plasmó una situación contraria a la realidad).
Finalmente, el dolo como forma de culpabilidad se concluyó en ambas instancias luego del análisis integral del procedimiento para la elección del personero municipal, con especial énfasis en las actuaciones de los demandantes encaminadas a (i) excluir a UNICLARETIANA de la última fase del procedimiento; (ii) evaluar y puntuar la entrevista con una asignación de puntaje contraria a la que se venía empleando; y (iii) expedir los actos de conformación de lista y designación desconociendo los lineamientos del mismo concejo y la normativa nacional.
En ese orden, las conclusiones que la autoridad disciplinaria plasmó en los actos demandados correspondieron a lo probado en la actuación sancionatoria, sin que, llegados a esta instancia, la Sala encuentre elementos para desvirtuar su presunción de legalidad. En consecuencia, lo procedente es revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones.
Radicado: 27001-23-33-000-2018-00099-01 (1119-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202148 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP49, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. En su lugar, NEGAR las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias, Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 48 «Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49 «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias».