Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: Municipio de Vegachí 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA ACLARACIÓN DE VOTO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Demandado: Municipio de Vegachí Aclaración de voto de la Magistrada Claudia Rodríguez Velásquez a la sentencia del 16 de octubre de 2025 M.P. Wilson Ramos Girón En la sentencia dictada en el proceso de la referencia, la Sala revocó el fallo de primera instancia y anuló los actos demandados al considerar que el acto oficial de determinación del alumbrado público debía estar precedido de un acto previo que le otorgara al sujeto pasivo la posibilidad de controvertir la liquidación, con sustento en el criterio imperante de la Sección, que prevé la necesidad de que la decisión administrativa solo pueda tomarse después de que el administrado haya tenido oportunidad de aportar pruebas y expresar su posición, de conformidad con el artículo 42 del CPACA y los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa y contradicción. Acompaño la decisión del fallo por corresponder al criterio vigente de la Sección, conforme a los precedentes allí citados.
Sin embargo, considero que a futuro la Sala deberá revisar esa postura considerando que los tributos se liquidan/determinan mediante tres sistemas: autoliquidación, liquidación oficial y facturación, existiendo, incluso, regímenes mixtos. - En el caso de la autoliquidación ha sido pacífico el criterio que cualquier modificación oficial de la obligación tributaria debe estar precedida por un acto previo -el requerimiento especial o emplazamiento para declarar-, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario (aplicable a municipios y departamentos, según lo establecido por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002)1. - A su turno, la liquidación oficial opera cuando no está prevista de manera expresa la liquidación y declaración por cuenta del contribuyente o responsable del tributo, caso en el que compete a la autoridad encargada proferir los actos de liquidación, conforme la normativa que corresponda que, en todo caso, debe respetar los mínimos de protección al debido proceso previstos en el CPACA. 1 Dentro del marco del Estatuto Tributario, proceden unos determinados recursos (reconsideración), en unas oportunidades especiales (2 meses) y con unos efectos específicos en caso de no ser resueltos en término (silencio administrativo positivo).
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: Municipio de Vegachí 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal contexto, necesariamente debe existir un acto previo a la determinación oficial, en los términos de los artículos 35 y 42 del CPACA2 3 4. - La facturación corresponde a una categoría especial de actos administrativos de liquidación de tributos introducida por el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, originalmente para «tributos sobre la propiedad».
Esta disposición fue modificada por las Leyes 1430 de 2010 y 1819 de 2016. Esta última, en su artículo 354, ratificó el sistema de facturación como mecanismo de liquidación de tributos, aplicable a impuestos como el predial, vehículos y circulación y tránsito. Además, estableció el contenido mínimo de la factura (identificación del contribuyente y del bien objeto del impuesto y los conceptos que permiten calcular el monto del tributo), la obligación de declarar si hay desacuerdo, y la posibilidad de presentar recurso de reconsideración cuando no exista sistema autodeclarativo.
Ninguna de las anteriores leyes fija el deber de expedir acto previo a la facturación y más bien mantienen la potestad de los municipios, prevista en los artículos 287 y 313 de la Constitución, de fijar «dentro de sus competencias» los «mecanismos» para hacer operativo el sistema de facturación (artículo 69 de la Ley 1111 de 2006) y el «régimen sancionatorio» aplicable (artículo 352 de la Ley 1819 de 2016).
De conformidad con los artículos 287 y 313 de la Constitución, la elección del procedimiento para la determinación de los tributos corresponde al concejo municipal o distrital, que deberá aplicar los procedimientos establecidos en el ET, por mandato del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. En la configuración de los procedimientos de gestión tributaria, la emisión de un acto previo cumple una función específica en aquellos casos en que el contribuyente está obligado a autoliquidar el tributo (requerimiento especial y emplazamiento para declarar) y cuando el ente liquida el impuesto mediante un acto diferente a la facturación. No ocurre así en la facturación de impuestos, caso en el que no está previsto el deber de emitir acto previo.
Obsérvese que, en ninguno de los eventos genéricamente regulados por el legislador, como ocurre con la facturación de predial y vehículos, entre otros, o el caso de los impuestos de orden nacional (artículo 719- 3 ET), se ha previsto la obligación de emitir un acto previo a la facturación. En estos sistemas de facturación de impuestos (predial, entre otros, y renta), con diferentes matices y precisiones, queda claro que la finalidad del legislador - amparando el derecho de defensa- se ha centrado en definir que la facturación es un acto administrativo de carácter definitivo, que tiene un procedimiento 2 ARTÍCULO 35.
Trámite de la actuación y audiencias. Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la ley. Cuando las autoridades procedan de oficio, los procedimientos administrativos únicamente podrán iniciarse mediante escrito, y por medio electrónico sólo cuando lo autoricen este Código o la ley, debiendo informar de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de defensa.
Las autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de decisiones. De toda audiencia se dejará constancia de lo acontecido en ella. (Se subraya) 3 Artículo 42. Contenido de la decisión. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos.” (Se subraya) 4 Dentro del marco del CPACA, proceden unos determinados recursos (reposición y apelación), en unas oportunidades especiales (10 días) y con unos efectos específicos en caso de no ser resueltos en término (silencio administrativo negativo).
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: Municipio de Vegachí 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterior a su emisión dirigido a proteger el derecho de defensa y contradicción en cabeza del contribuyente si, a su juicio, hay un error en la facturación. Por tanto, lo único cierto, es que los entes municipales al acoger sus procedimientos deben tener en cuenta esos mínimos legales, que atienden a principios constitucionales superiores.
Así, en la facturación no se requiere acto previo; pero, de todas maneras, los municipios, como mínimo, deben establecer un mecanismo posterior que permita al contribuyente objetar el contenido de la factura, con todas las connotaciones propias del derecho de defensa y contradicción. Finalmente, ha de considerarse que no le es dable a los municipios crear procedimientos híbridos que mezclen los procedimientos legalmente establecidos (parcialmente sujetos al ET y parcialmente sometidos al CPACA).
Máxime, sin con ello se deriva una trasgresión al derecho constitucional de defensa y contradicción. Atentamente, (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador