Radicado: 25000-23-37-000-2021-00136-01 (29186) Demandante: EPM S.A. E.S.P. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00136-01 (29186) Demandante EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN S.A. E.S.P. EPM Demandada MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO Temas Incidente de impacto fiscal.
Incidente. AUTO DE TRÁMITE El despacho decidirá sobre la admisibilidad del incidente de impacto fiscal propuesto por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con base en las siguientes consideraciones: Esta Sección profirió la sentencia de segunda instancia, que dio fin al proceso de la referencia, el 20 de febrero de 20251. En ella se decidió inaplicar por inconstitucional la Resolución Nro. 930 de 2020 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA), declarar la nulidad de los actos acusados que determinaron el valor de la contribución especial del año 2020 a cargo de Empresas Públicas de Medellín S.A. E.S.P. (en adelante EPM) y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución de $2.386.596.358, debidamente actualizados con el IPC, junto con los intereses moratorios, conforme los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio propuso oportunamente el incidente de impacto fiscal contra la anterior decisión2. Debido a lo anterior, en auto del 11 de marzo de 20253, el despacho concedió la apertura del incidente y corrió traslado a esa entidad para que lo sustentara dentro del plazo de 30 días, so pena de declararlo desierto, en aplicación del artículo 5 de la Ley 1695 de 2013.
El auto de traslado fue notificado mediante estado fijado el día viernes 14 de marzo de 20254, por lo que el plazo para sustentar el incidente inició el lunes 17 del mismo mes y año y finalizó el martes 6 de mayo de 20255. El ministerio sustentó el incidente de impacto fiscal mediante diversos memoriales del 5 de mayo de 20256, con alcances para allegar el acta de posesión del ministro encargado, radicados el 6 del mismo mes y año7.
Por lo anterior, la sustentación fue oportuna. Se precisa que esa entidad también presentó un memorial de sustentación el 7 de 1 Samai, índice 14. 2 Samai, índices 21 y 22. 3 Samai, índice 27. 4 Samai, índice 31. 5 Así lo certificó también la Secretaría de Sección. Cfr. Samai, índice 32. 6 Samai, índices 33 y 34. 7 Samai, índices 35 y 36.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00136-01 (29186) Demandante: EPM S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 20258. Este documento, aunque es extemporáneo, no tiene incidencia porque los memoriales anteriores fueron oportunos y, además, porque reitera lo dicho en ellos, sin proponer argumentos nuevos.
Ahora, el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013 establece que la sustentación del incidente de impacto fiscal debe contener: i) las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas, ii) las condiciones específicas que explican estas consecuencias, y iii) los planes concretos para el cumplimiento de la sentencia, que aseguren los derechos reconocidos en ella en el marco de sostenibilidad fiscal.
Conforme lo expuesto, el despacho considera necesario verificar el cumplimiento de la carga argumentativa mínima dispuesta en la ley. Se precisa que esto no supone una decisión sobre la procedencia o prosperidad de los argumentos presentados, lo cual corresponde a la Sala por mandato del artículo 12 de la Ley 1695 de 2013. En realidad, se trata de la simple comprobación de la satisfacción de los presupuestos previstos por el legislador para el incidente de impacto fiscal.
El despacho evidencia que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio puso de presente que las posibles consecuencias de la sentencia objeto del incidente en la sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas. Así, indicó que el cumplimiento de esa providencia daría lugar a un déficit presupuestal de la CRA, lo que le impide desarrollar sus funciones regulatorias.
Además, expuso las condiciones específicas que explican estas consecuencias, para lo cual indicó que el monto a devolver, indexado a 2025 y sin intereses, equivale a $3.317.292.958, lo que representa casi el 10% del presupuesto de la entidad para el año 2025. Indicó que para esa vigencia únicamente se apropiaron para el pago de fallos judiciales un monto de $100.000.000 y que el Decreto 1621 de 2024 estableció que no se realizarían aportes del Presupuesto General de la Nación al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales.
Señaló que, por lo anterior, sería necesario esperar a que en la vigencia 2026 se realicen las apropiaciones correspondientes por parte del Gobierno Nacional. Sin embargo, la CRA solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la aprobación para el próximo año de un presupuesto de $4.082.000.000, lo que significa que el monto a devolver más intereses estimados ($4.082.003.824) impactarían en el 8,7% del valor total del presupuesto de la entidad.
Puso de presente que la ejecución presupuestal de la entidad en los últimos cuatro años ha sido del 90% y, aunque solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la apropiación de $5.517.648.662 para el pago de sentencias, no fue aprobado conforme el Decreto 1621 de 2024. Así las cosas, el único mecanismo disponible para atender el fallo objeto del trámite incidental es destinar recursos apropiados para los demás rubros, de funcionamiento e inversión. Pero la entidad no tiene disponibilidad inmediata sobre esos recursos, pues su fuente de financiamiento se limita a los pagos de las contribuciones especiales por parte de las empresas de servicios públicos sometidas a su regulación. Aseguró que, como deberá realizar el pago del fallo con el presupuesto de vigencias posteriores, también se debe tener presente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico le informó a la entidad que para el año 2026 deberá formular un 8 Samai, índice 38.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00136-01 (29186) Demandante: EPM S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anteproyecto de presupuesto con un máximo de $20.150.134.295 para funcionamiento y $8.468.342.131 para inversión, lo que da un total de $28.618.476.426. Sin embargo, el 96% de esos recursos están destinados al pago de nómina, lo que es un gasto inflexible.
Además, indicó que el monto indexado, sin intereses, representa el 16,46% del presupuesto en funcionamiento, el 39,17% de inversión y el 11,59% del total. Destacó que la afectación al gasto de funcionamiento impide el ejercicio de la función regulatoria porque están destinados en un 60,64% para el marco regulatorio, un 28,87% para tecnologías de la información y las comunicaciones, y un 10,49% para el fortalecimiento institucional.
De esta forma, si se utilizan estos recursos para el pago de la sentencia, se verían gravemente afectadas las funciones de regulación de las tarifas, la verificación de la legalidad de contratos de condiciones uniformes, los estudios técnicos para la medición del factor de productividad para el servicio de aseo, y la socialización de las medidas adoptadas con las empresas y la ciudadanía. Finalmente, indicó que propone el cumplimiento de la sentencia mediante una reliquidación de la obligación a cargo de EPM por el 2020 en aplicación de la versión original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
En caso de que no prospere lo anterior, solicitó que se permita realizar dos pagos, el primero en 2025 por valor de $531.000.000, con cargo a recursos apropiados para esta vigencia para el cumplimiento de sentencias y del Fondo de Contingencias de Entidades del Estado, y el segundo en 2026 por el monto restante, con base en los recursos que sean apropiados para tal fin por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto General de la Nación. Además, solicitó que se valorara la posibilidad de efectuar la devolución del capital sin indexación y sin el reconocimiento de intereses.
Lo expuesto es suficiente demuestra que se cumplen los requisitos de oportunidad y de carga argumentativa para admitir el incidente de impacto fiscal. Para estos efectos, en cumplimiento del artículo 9 ibidem, el despacho ordenará la notificación por estado de las partes (EPM y CRA), a la entidad solicitante (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De igual modo, se advertirá a las partes sobre la suspensión de los efectos del fallo del 20 de febrero de 2025, por mandato legal, hasta que sea decidido el trámite incidental. En cuanto a la fecha y hora para celebrar la audiencia de impacto fiscal, serán fijados oportunamente mediante providencia separada dictada por la Consejera Ponente.
En todo caso, se pone de presente que a esta actuación solo se podrá realizar con la presencia del ministro de Hacienda y Crédito Público, conforme el artículo 11 de la Ley 1695 de 2011. Finalmente, el despacho advierte que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó que se autorizara la comparecencia del jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad en la audiencia de impacto fiscal para sustentar.
Al respecto, el despacho advierte que esta decisión corresponde al inicio de la audiencia correspondiente, para lo cual se tendrán en cuenta los actos de delegación a funcionarios de las entidades intervinientes y los poderes otorgados a los representantes judiciales. En consecuencia, el despacho resuelve: Radicado: 25000-23-37-000-2021-00136-01 (29186) Demandante: EPM S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Admitir el incidente de impacto fiscal sustentado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por cumplir los requisitos legales. 2. Notificar esta providencia por estado a las partes demandante y demandada, al Ministerio solicitante y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3. Convocar a la audiencia de impacto fiscal admitido.
Por auto separado, la Consejera Ponente determinará la fecha de la audiencia. En todo caso, en cumplimiento lo previsto en el artículo 9.4 de la Ley 1695 de 2013, la audiencia se celebrará dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado del auto que fije la fecha de la audiencia. 4. Advertir a las partes que los efectos de la sentencia objeto del incidente quedan suspendidos hasta que se decida el incidente de impacto fiscal, por mandato del artículo 9 de la Ley 1695 de 2011. 5.
Advertir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que la decisión sobre las personas facultadas para actuar en la audiencia se tomará en ella, conforme los actos de delegación y los poderes que sean allegados para esos efectos. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador