CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., (22) veintidós de febrero de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2022-00283-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila y el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas de Neiva.
Asunto: autoridad competente para conocer del proceso disciplinario contra un empleado de la Rama Judicial, por una presunta falta disciplinaria de ejecución continuada que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento y culminó después de esa fecha. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 20 de enero de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila recibió una queja2, presentada por el señor Carlos Mauricio Vargas, mediante la cual solicitó que «[s]e realizara vigilancia administrativa sobre las actuaciones surtidas en el proceso que por reparto le correspondió al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, bajo el radicado No. 2020- 00076 del 17 de enero de 2020». 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 El quejoso narra en su escrito, que «[l]a solicitud la fundamenta, manifestando que el juzgado 7 de pequeñas causas emitió auto el 17 de febrero de 2020, donde rechazaba la demanda por competencia al considerar que las pretensiones superaban los 40 SMLMV —siendo entonces de menor cuantía—, disponiendo la remisión del expediente a la oficina judicial reparto, ante los juzgados civiles municipales de Neiva, la cual se realizó solo hasta el lunes, 1 de febrero de 2021 (7:01), casi un año después».
Radicación 11001030600020220028300 2. El 26 de marzo de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila dispuso avocar conocimiento y resolvió3:
PRIMERO. - ABRIR INDAGACIÓN PRELIMINAR contra el JUEZ SEPTIMO DE PEQUEÑAS CAUSAS Y MULTIPLES DE NEIVA EN AVERIGUACIÓN, con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta denunciada, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad […]. 3. El 6 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila estableció «la existencia de presunta mora en la remisión del proceso con radicado No 2020- 00076», y como consecuencia señaló «[q]ue de acuerdo con las pruebas allegadas en la etapa de indagación preliminar», la presunta responsabilidad recae sobre la «secretaria del despacho Carolina Zabala Paladinez [sic]».
En razón de lo anterior, la Comisión declaró que: [t]al mora no se predica del Juez 7 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, sino posiblemente de la empleada judicial Carolina Zabala Paladinez [sic], secretaria del despacho, según se desprende de la última actuación, pues fue la servidora la encargada de enviar el expediente al reparto. 4.
En decisión del 6 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila declaró su falta de competencia para conocer de la investigación disciplinaria en contra de los «empleados judiciales», por considerar que «los hechos ocurrieron en el mes de febrero de 2020, prolongándose la falta durante la vigencia del año 2020».
En dicha decisión, la Comisión manifestó: [q]ue las investigaciones que se adelantaban o deban adelantarse contra los empleados judiciales por hechos ocurridos anteriores al 13 de enero de 2021, la ahora Comisión de Disciplina Judicial no tiene competencia para disciplinar a los servidores judiciales mencionados. 5. 5. Como consecuencia de lo anterior, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila trasladó el expediente disciplinario, radicado con el núm. 4100125020002021- 00023-00, al juez séptimo de pequeñas causas y competencias múltiples de Neiva, y le solicitó proponer un conflicto negativo de competencia, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, en caso de considerar que esa autoridad judicial no tuviera competencia4. 3 Expediente digital.
Auto de Indagación preliminar. 4 Expediente digital SAMAI, remisión por competencia. Radicación 11001030600020220028300 6. Mediante Auto del 1º de noviembre de 2022, el juez séptimo de pequeñas causas y competencias múltiples de Neiva declaró no ser competente para conocer y continuar con el trámite de la referida actuación disciplinaria, por la cual ordenó remitir a la Sala de Consulta y Servicio Civil el conflicto negativo de competencias, suscitado entre dicho juzgado y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Huila.
El conflicto fue remitido por el juez séptimo de pequeñas causas y competencias múltiples de Neiva el 17 de noviembre de 20225. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto6 por el término de cinco días, entre el 1º y el 7 de diciembre de 2022, con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones.
Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiple de Neiva, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, y al señor Carlos Mauricio Vargas Vega7. Según informe secretarial, las partes involucradas en el conflicto y el tercero interesado guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila Del material probatorio obrante en el expediente, se tiene que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, mediante Auto del 6 de octubre de 2022, se pronunció sobre su competencia, en los siguientes términos: Una vez recaudadas las pruebas en la etapa preliminar, se determinó la existencia de una presunta mora en la remisión de la demanda a la oficina judicial para el correspondiente reparto, la cual no se predica del juez sino posiblemente de la empleada judicial que ocupaba el cargo de secretaria del despacho. 5 Expediente digital SAMAI, REPARTOYRADICACION_01 (.pdf) NroActua 1, Folio 1 6 Expediente digital SAMAI, Edicto núm. 237 7 Expediente digital SAMAI, PDF 9, folio 1.
Radicación 11001030600020220028300 Se tiene que la empleada judicial no cumplió la labor encomendada a su cargo, desde el 22 de febrero de 2020 hasta el 1 de febrero de 20218. Los hechos ocurridos tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021. Entre las consideraciones expuestas, la Comisión destacó que: [l]as extintas Salas Jurisdiccionales Disciplinarias Seccionales no conocían de las actuaciones disciplinarias de los empleados judiciales, únicamente investigaba las faltas de los funcionarios.
Contrario sensu, la atribución de investigar a los empleados judiciales radicaba exclusivamente en los superiores funcionales «Magistrados de las Corporaciones Judiciales y Jueces de la Republica», o en la Procuraduría General de la Nación cuando ejercía el poder preferente. Ahora bien, posesionados los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el 13 de enero de 2021, operó la transformación de las antes Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial conforme al mandato del parágrafo transitorio 1º del mencionado artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
De esta manera, el acto legislativo dejo (sic) claro que la competencia para disciplinar a los empleados judiciales deviene directamente de la norma constitucional que creó a esta Comisión como máximo órgano de la función jurisdiccional disciplinaria. Lo que implica que las investigaciones que se adelantaban o deban adelantarse contra los empleados judiciales por hechos ocurridos anteriores al 13 de enero de 2021, la ahora Comisión de Disciplina Judicial no tiene competencia para disciplinar a los servidores judiciales mencionados.
De esta forma, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Huila afirmó que carece de competencia para conocer el proceso disciplinario y, en consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, el competente para disciplinar a la empleada judicial, es el juez séptimo de pequeñas causas y competencias múltiples de Neiva en su calidad de superior jerárquico. b. Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva Dado que el juez no se pronunció dentro del término de traslado para presentar alegatos, en consecuencia, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el Auto del 1º de noviembre de 2022, en el cual manifestó su falta de competencia para conocer del presente asunto, bajo los siguientes argumentos: 8 En el auto de indagación preliminar se expone que, el proceso con radicado núm. 41001418900720200007600, se rechazó por competencia el 17 de febrero de 2020, al considerar que las pretensiones superaban la cuantía. Esta actuación, quedó ejecutoriada el 24 de febrero de 2020.
No obstante, la empleada judicial encargada de remitir el expediente a la oficina judicial para lo de su competencia, lo remitió solo hasta el 1º de febrero de 2021. Radicación 11001030600020220028300 [e]s importante señalar que las faltas por su naturaleza se clasifican en ejecución instantánea y permanente o continuada, siendo la primera de estas cuando su realización se agota o perfecciona en el momento mismo en que se revela la acción u omisión descrita en el tipo disciplinado y la segunda de ellas cuando la consumación de la falta se mantiene en el tiempo, lo que hace que la comisión de la conducta se extienda de esa misma manera.
Criterios que además de constituirse en el objeto de estudio de la prescripción de la acción disciplinaria como lo ha realizado en reiteradas oportunidades el Consejo de Estado, también resultan útiles y necesarios para efectos de abordar la competencia en materia de disciplinaria. Bajo estos planteamientos, considera esta funcionaria que la presunta conducta a estudiar, corresponde a aquellas faltas de carácter permanente o continuado, por cuanto, si bien es cierto el deber jurídico de desplegar la actuación nació una vez quedó ejecutoriado el auto que rechazo la demanda por competencia, esto es el 24 de febrero de 2020, también lo es que la presunta conducta se mantuvo a lo largo del tiempo, siendo exigible al empleado actuar en dicho momento y hasta el día 01 de febrero de 2021, fecha ultima en la cual remitió a la Oficina Judicial el expediente para su reparto y con ello feneció la presunta conducta omisiva que se le reprocha, en virtud de ello, resulta claro que no se trata de un conducta que presuntamente se desplegara con anterioridad a la conformación y puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pues para el 13 de enero de 2021 la conducta continuaba en ejecución, de manera tal, que considera la suscrita funcionaria, que corresponde precisamente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila conocer el presente asunto en cumplimiento de lo establecido por el artículo 257ª de la Constitución Política.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1.1. Vigencia de la Ley 1952 de 20199, reformada por la Ley 2094 de 202110 respecto del conflicto planteado. Reiteración11 Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual, derogó expresamente la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso: 9 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 10 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220003300 del 6 de julio de 2022.
Radicación 11001030600020220028300 Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […] [Subrayas añadidas].
Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de la misma establecía, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación. Sin embargo, la Ley 1955 de 201912 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber: Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 2094 de 202113, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.
El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo su artículo 30 (que aún está vigente) y su artículo 1, que entró en vigencia el 29 de junio de 2021.
Como en el caso que nos ocupa, no se ha dictado el pliego de cargos ni se ha instalado la audiencia prevista dentro del procedimiento verbal, a la luz de lo establecido en el 12 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019». 13 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001030600020220028300 precitado artículo 263, le resultan aplicables las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario. 1.1.2 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración14 En primer lugar, es necesario advertir que, por las razones que se explicarán más adelante, la actuación disciplinaria que sea procedente iniciar, en este caso, estaría regida, en su totalidad, por el nuevo Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones introducidas por la Ley 2094 de 202115.
En esa medida, debe advertirse, los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952, que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila y el Juzgado Séptimo de pequeñas causas de Neiva, no tienen un superior jerárquico.
Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.1.3.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración16 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023. 15 Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023.
Radicación 11001030600020220028300 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. En relación con la naturaleza administrativa a la función que se ejerce en este caso, la Sala hará, más adelante, algunas consideraciones especiales, teniendo en cuenta que la función disciplinaria asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales es de índole jurisdiccional.
El presente conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, que se refiere al proceso disciplinario núm. 4100125020002021-00023-00, iniciado por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila contra una empleada judicial, «secretaria del despacho», en virtud de la queja disciplinaria interpuesta por el señor Carlos Mauricio Vargas.
Radicación 11001030600020220028300 ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila y el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas de Neiva, negaron tener la competencia para conocer de la actuación disciplinaria que deba adelantarse contra la «secretaria del despacho». iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Neiva (autoridad desconcentrada territorialmente, que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria) y el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva (órgano que integra la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público).
Así las cosas, las dos autoridades involucradas en el conflicto de competencias son organismos de la Rama Judicial, que ejerce sus funciones en todo el territorio nacional, aunque, por razones de economía, inmediación y eficacia, lo haga de manera desconcentrada territorialmente, por intermedio de los diferentes juzgados, tribunales y demás corporaciones. 1.1.4.
La competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional. Reiteración17 Frente al escenario descrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos18, que permiten concluir que, cuando se presentan conflictos de competencias sobre un mismo y determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.
Esto, sin perjuicio de reconocer que la misma Sala ha adoptado decisiones en el sentido contrario. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220003300 del 6 de julio de 2022. 18 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063); decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024), decisión del 14 de junio de 2022 (radicación 2022-000022), decisión del 25 de enero de 2023 (radicación 2012-00211), entre otros.
Radicación 11001030600020220028300 En algunos de los casos señalados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, al resolver un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) – Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra personas que actuaron como auxiliares de la justicia, y en la que se atribuyó la competencia al Consejo Seccional de la Judicatura referido19.
Es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes de la Sala, esta condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración previa sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva. Por el contrario, en dichos casos, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables.
Así las cosas, pese a que, en el presente caso, una de las dos autoridades involucradas en el conflicto ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Neiva, la Sala es competente para dirimir el conflicto, conforme a lo expuesto en los precedentes referidos. En efecto, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva esta clase de conflictos, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución; 3, 39 y 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 83 y 93 del Código General Disciplinario, ya que, por una parte, el juez séptimo de pequeñas causas de Neiva (funcionario perteneciente a la Rama Judicial del Poder Público) cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, cuya competencia debe ser dilucidada y, por la otra, es necesario garantizar el derecho fundamental al debido proceso de los servidores judiciales involucrados (artículo 29 de la Constitución Política), resolviendo, de manera expresa, clara y definitiva, cuál es la autoridad competente para adelantar la respectiva actuación disciplinaria. 1.1.5.
La competencia de la Sala en el caso concreto El conflicto negativo de competencias planteado en el presente caso, corresponde a la actuación disciplinaria que debería iniciarse, si resulta procedente, en virtud de la queja presentada por el señor Carlos Mauricio Vargas, por la presunta mora en las actuaciones surtidas en el proceso que, por reparto, le correspondió al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, bajo el radicado No. 2020- 00076 del 17 de enero de 2020. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2014-00168-00.
Radicación 11001030600020220028300 La Sala no desconoce que, conforme con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la función disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se le dio el carácter de «jurisdiccional», y que dicho órgano empezó a operar entró a regir el 13 de enero del 2021. Sin embargo, lo anterior no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto de competencias que se ha planteado, de conformidad con lo dicho anteriormente.
En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias planteado, pues así se colige de lo dispuesto en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución Política; 3, 39 y 112, numeral 10, del CPACA, y 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019, entre otras normas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o Radicación 11001030600020220028300 el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico 4.1. Síntesis del conflicto La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, el cual surgió por la queja interpuesta por el señor Carlos Mauricio Vargas por la presunta mora en las actuaciones surtidas en el proceso que por reparto le correspondió al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva.
La discusión obedece que la presunta falta que motivó la queja se presentó entre los meses de febrero de 2020 y febrero de 2021, de manera permanente en el tiempo por cuanto, durante dicho periodo la presunta responsable, incurrió en mora en una de sus actividades laborales. De acuerdo con lo planteado por la Comisión Seccional de Disciplina del Huila, esa autoridad solo se encuentra habilitada para conocer de asuntos disciplinarios que hayan ocurrido con posterioridad al 13 de enero de 2021, cuando entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Sin embargo, para el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, si bien la falta disciplinaria inició el 24 de febrero de 2020, lo cierto es que culminó el 1º de febrero de 2021, fecha en la que cesó la comisión de la conducta, y, en la cual, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ya había entrado en funcionamiento.
Por ende, en su criterio, a esa autoridad es a la que le corresponde adelantar la actuación disciplinaria a que haya lugar. 4.2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes fácticos expuestos, a la Sala le corresponde determinar cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un empleado judicial, por una presunta falta disciplinaria en que incurrió antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento, esto es el 13 de enero de 2021, y que culminó después de esa fecha.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: Radicación 11001030600020220028300 i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho. En este capítulo, la Sala se referirá a: a) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; b) los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
Reiteración; c) los servidores de la Rama Judicial: Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración; ii) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. Reiteración; iii) La clasificación de las faltas disciplinarias.
Énfasis en la distinción entre faltas instantáneas y continuadas. Reiteración. Y iv) caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho. Reiteración20 Según lo visto ut supra 21, el ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado, para el caso que ocupa la atención de la Sala, en el Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, norma que prevé, en su artículo 2° que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Así, la norma establece, en su artículo 5°, que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía de la efectividad de los principios y fines consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Esto, por supuesto, sin dejar de lado otras finalidades como la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019).
El artículo 25 de la norma señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos22 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, decision del 25 de enero de 2023 (radicación 2022-00211). 21 Ver capítulo 4.1.1. 22 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con Radicación 11001030600020220028300 Por su parte, el artículo 2623 prevé que, constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta24 que conlleve al incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2725, esta puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de derechos propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo esas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca, de un lado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, y del otro, la garantía efectiva de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. a) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración26 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley27.
Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido]. 23 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 24 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]». 25 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C).
Radicación 11001030600020220028300 incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes28. Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente, respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro29. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general30.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]31.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1º de la Ley 2094 de 202132, dispone: 28 Ley 734 de 2002, artículo 22. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200-10. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 32 La Corte Constitucional declaro inexequible las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación que le había dado la Ley 2094 de 2021.
Comunicado 04 de la Corte Constitucional Corte Constitucional del 16 de febrero de 2023 de la Sentencia C-30-23. Radicación 11001030600020220028300 Artículo 2°. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […]. [Enfatiza la Sala].
Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial son de orden jurisdiccional, mientras que la función disciplinaria que ejercen los jueces es de carácter administrativo. De esta manera, se reitera33 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera34: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00. Radicación 11001030600020220028300 ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). b) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
El factor subjetivo o personal. Reiteración35 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación. Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.
Radicación 11001030600020220028300 La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios36 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o la función pública ejercida por el particular investido de estas funciones, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o para el cual prestó sus servicios el particular investido de funciones públicas37. c) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración38 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional39 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de 36 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 39 Sentencia C-713 de 2008.
Radicación 11001030600020220028300 administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Para el caso que nos ocupa, la posible investigada tienen la calidad de empleada judicial, puesto que, de los documentos que reposan dentro del expediente digital se logra evidenciar su calidad de «Secretaria de despacho» del Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas de Neiva 40, dependencia que hace parte de la Rama Judicial.
Decantada la diferencia entre unos y otros, la Sala precisará cuál era, antes del 13 de enero de 2021 ─fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial─, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función. 5.2.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración41 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley42, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único43, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo. 40 Expediente digital, archivo 5, pdf 2, folio 50. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 42 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 43 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación 11001030600020220028300 Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201544 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán 44 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001030600020220028300 seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, aun cuando jurisprudencialmente se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 202145, son conocidas 45 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: «si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las Radicación 11001030600020220028300 por el que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico y, las que tuvieran lugar luego esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Entonces, se entra a analizar qué ocurre con las faltas derivadas de conductas que iniciaron antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y culminaron luego de esa fecha. Puntualmente, de cara al caso que se revisa, qué pasa con las faltas derivadas de una omisión que se materializa día a día y que tuvo inicio antes del 13 de enero de 2021 y cesó después de esa fecha, toda vez que, solo hasta el mes de febrero de 2021, la empleada judicial encargada se puso al día en sus actividades laborales, esto es, remitir el expediente a la oficina judicial para lo de su competencia. 5.3.
Falta disciplinaria por omisión que se mantiene en el tiempo. Reiteración46 Según se estudió, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales ejercen sus funciones respecto de hechos ocurridos a partir de su entrada en funcionamiento, es decir, el 13 de enero de 2021. Por ende, para establecer la competencia para conocer de la actuación disciplinaria puede resultar de carácter definitorio las circunstancias de tiempo que se atribuyen a la falta.
En el caso particular hay una situación sui géneri y es que la presunta omisión se mantuvo en el tiempo desde febrero de 2020 hasta febrero de 2021 y, justamente, en ese interregno, es que la Comisión entró en funcionamiento. Según el Código General Disciplinario, las faltas disciplinarias son de comisión instantánea o de carácter permanente o continuado47 y pueden ser «por acción48 u omisión49 en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones»50 [énfasis adicionado].
Respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, la Sección Segunda del Consejo de Estado51, ha sostenido que las faltas de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento». Entre tanto, aquellas de carácter permanente o continuado se presentan decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario». 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 47 Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021. 48 Definición de la Real Academia Española: Resultado de hacer. https://dle.rae.es/acción. 49 Definición de la Real Academia Española: Abstención de hacer o decir, falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado. https://dle.rae.es/omisión. 50 Artículo 27 de la Ley 1952 de 2019. 51 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). Radicación 11001030600020220028300 cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo»52.
Por su parte, la Corte Constitucional53, en la Sentencia T-282A de 2012, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada54, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó. En los delitos instantáneos la lesión del derecho ajeno se agota cuando se consuman […].
En los delitos permanentes o crónicos la lesión del derecho ajeno se prolonga durante todo el tiempo que dura la consumación, como en el secuestro, la detención arbitraria, etc.55. De lo anterior se colige que, en procura de una efectiva garantía del servicio público y con ello, una correcta ejecución de funciones de quienes son responsables de su materialización, el Estado, como titular de la potestad disciplinaria, puede sancionar, valiéndose de estas clasificaciones, cualquier conducta que un servidor público pueda realizar, o dejar de hacer, que afecte los derechos que constitucional y legalmente se le ha encargado proteger. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación núm. 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). 53 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 54 En decisión del 3 de julio de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sostuvo que «[…] tanto el artículo 30 original de la Ley 734 de 2002 como el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el precitado artículo 30, establecen los términos de prescripción diferenciando si la conducta es de ejecución instantánea o si es de carácter permanente.
En este último caso, se debe contabilizar el término teniendo en cuenta la realización del último acto, y para las faltas omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar». Decisión del 3 de julio de 2018, radicación núm. 161 – 6630 (IUS - 2013 – 92515 IUC-D-2013-812-596974). 55 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06.
Radicación 11001030600020220028300 Igualmente, para poder clasificar adecuadamente una conducta sancionable a la luz del derecho disciplinario, será necesario identificar si la acción o la presunta omisión que se reprocha se agotó o no en un solo acto. Es así como, en relación con las faltas omisivas, cada día en que se está materializando la omisión, continúa o permanece la lesión por la desatención de la obligación que al servidor público le correspondía ejecutar.
Se trata de un estado de consumación que se prolonga en el tiempo y, por ende, se entiende finalizado solo hasta cuando cesa la consumación. 6. Caso concreto La Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un empleado judicial, por una presunta falta disciplinaria cuya comisión inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento, esto es el 13 de enero de 2021, y que culminó después de esa fecha.
El conflicto de competencias se suscitó debido a que, para el Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva la autoridad competente para conocer de la presunta falta disciplinaria cometida por la empleada judicial en su calidad de «secretaria del despacho» es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila.
Lo anterior, con fundamento en que, la presunta conducta omisiva consistente en la omisión en el desarrollo de las actividades encomendadas cesó luego de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento. No obstante, para la Comisión Seccional, la competencia es del Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, pues los hechos que se investigan ocurrieron desde el mes de febrero de 2020, es decir, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Frente a esto, la Sala observa que, por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la acción disciplinaria contra los empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos de aquellos.
Sin embargo, el artículo 257A de la Constitución, dispuso específicamente que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─y sus seccionales─, conocen de la acción disciplinaria ejercida sobre funcionarios y empleados judiciales. Ahora bien, los hechos que conoce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, son aquellos ocurridos después del 13 de enero de 2021, cuando entró en funcionamiento, según lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016.
A la vez, la Sala encuentra que, tratándose de una falta disciplinaria omisiva que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar la falta, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria. Radicación 11001030600020220028300 La presunta omisión de los empleados judiciales violatoria de sus deberes afecta el servicio público y el buen funcionamiento del Estado hasta el momento en el que culmina y, a partir de ahí, es que puede entrar a valorarse la conducta.
Revisada la información contenida en el expediente del conflicto, la Sala encontró que, al parecer, la empleada judicial en su calidad de «secretaria del despacho», pudo incurrir en presunta falta disciplinaria por omisión, por desatención de sus funciones desde el 24 de febrero de 2020 hasta el 1° de febrero de 2021. Dicho lo anterior, la Sala colige que, aun cuando el presunto actuar omisivo de la empleada judicial, con funciones de secretaria del Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, inició en febrero de 2020, es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─13 de enero de 2021─, cesó en febrero de 2021, fecha en la que remitió el expediente a la oficina judicial para su respectivo reparto por competencia, como consecuencia del rechazo del proceso por la cuantía. En ese orden de ideas, la falta disciplinaria se entiende realizada o consumada luego de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para investigar a la empleada judicial es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, por las siguiente razones: i) La presunta disciplinable está adscrita al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, como secretaria, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, es una empleada de la Rama Judicial; ii) El artículo 257 A de la Constitución Política dispone que le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, conocer de las quejas disciplinarias contra los empleados de la Rama Judicial, entre otros; y iii) La conducta desarrollada por la empleada judicial en su calidad de secretaria del despacho en mención cesó el 1º de febrero de 2021, fecha posterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, para conocer de la actuación disciplinaria que corresponda, como resultado de la queja radicada por el señor Carlos Mauricio Vargas Vega el 20 de enero de 2021, referida a las actuaciones surtidas en el proceso que por reparto correspondió al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Neiva, bajo el radicado No. 2020- 00076 del 17 de enero de 2020.
Radicación 11001030600020220028300 SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencias Múltiple de Neiva, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Huila, y al señor Carlos Mauricio Vargas Vega.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala (Con salvamento de voto) Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.