Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Tránsito de Palermo S.A. Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Temas: Tutela contra providencia judicial / Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

Destinación dinero recaudado por comparendos / Defecto sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por la sociedad de Tránsito de Palermo S.A., en contra de la sentencia proferida el 26 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud Tránsito de Palermo S.A. promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 11 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 41001-33-33-005-2020-00161-01.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Yeison Fabián Méndez Losada presentó acción popular en contra del municipio de Palermo y de la sociedad Tránsito de Palermo S.A., por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la libre competencia económica y a la defensa del patrimonio público, con ocasión de la indebida administración de los recursos recaudados por concepto de infracciones de tránsito en dicho ente territorial entre los años 2008 y 2020, en tanto que no fueron destinados a financiar los planes de tránsito, de educación, de dotación de equipos, de combustible y de seguridad vial. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. ii) El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda.

Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo del Huila, a través de la sentencia del 11 de abril de 2023 revocó el pronunciamiento del a quo; y, en su lugar, amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por lo que ordenó al municipio de Palermo y a la sociedad Tránsito de Palermo S.A. que garanticen las actuaciones necesarias para lograr que el total del recaudo por concepto de multas y sanciones de tránsito que ingresen al ente territorial, «[ ] se destinen específicamente para los conceptos de planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros, transporte no motorizado, y gestión del sistema de recaudo de las multas, conforme lo dispone el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 [ ]». iv) Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la corporación judicial al incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 160 de la Ley 769 de 2002, el cual señala que el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito se puede destinar a la gestión del sistema de recaudo de las multas y no, únicamente a planes y proyectos del sector movilidad.

Asimismo, afirmó que omitió estudiar lo señalado en los artículos 58, 59 y 69 de la Ley 2197 del 25 de enero 2022, en lo relacionado con que «[ ] [l]as autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas [ ]».

Adicionalmente, mencionó que el artículo 595 de la Ley 2197 de 2022 no modificó el artículo 160 de la Ley 769 de 2002, sino que señaló una destinación adicional que se le puede dar a los recursos provenientes de las multas de tránsito. Agregó que la autoridad judicial no tuvo en cuenta el concepto del 1 de julio de 2020, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se analizó el alcance del artículo 5 de la Ley 1843 de 14 de julio de 2017, y se señaló que: «[ ] las autoridades de tránsito quedaron investidas para contratar con particulares, ( ) los bienes y servicios que les faciliten realizar directamente el cobro de las multas [ ]», y se introdujo la posibilidad de utilizar los recursos recaudados por las multas de tránsito para la gestión del sistema de recaudo.

Finalmente, refirió que se presentó una violación directa de la Constitución Política porque se desconoció la naturaleza jurídica de las sociedades de economía mixta y les impuso, vía jurisprudencial, obligaciones no previstas en la norma fundamental ni en la ley. 1.1.2. Pretensiones 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]

SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 11 de abril de 202, proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA TERCERA DE DECISIÓN dentro de proceso de acción popular con radicado No. 41001- 33-33-005-2020-00161-01.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de acción popular No. 41001-33-33-005-2020- 00161-01, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis (sic), como lo hiciera el juzgado quinto administrativo (sic) de Neiva Huila, en sentencia del 15 de diciembre de 2015 y observando el concepto No. 22-2023 emitido por el procurador judicial (sic) 153 de la Procuraduría General de la Nación […]» (sic). 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo del Huila1 afirmó que esa corporación judicial no vulneró ni desconoció los derechos fundamentales de la parte demandante y que la sentencia cuestionada contiene las razones fácticas y jurídicas que fundamentaron la decisión adoptada. 1.2.2. Yeison Fabián Méndez Losada2 solicitó negar las pretensiones, debido a que no se cumplió con el requisito general de procedencia de inmediatez, toda vez que la providencia cuestionada es del «11 de abril de 2022» (sic). 1.3 Sentencia de primera instancia3 El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 26 de octubre de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que el asunto no tiene relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido por el demandante es reabrir el debate jurídico en una instancia adicional, pese a que ello ya fue definido por el juez natural del asunto. 1.4.

Escrito de impugnación4 La sociedad Tránsito Palermo S.A. impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual insistió en que el asunto tiene relevancia constitucional, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial. 2. Consideraciones 1 Ver índice 10 de SAMAI. 2 Ver índice 11 de SAMAI. 3 Ver índice 15 de SAMAI. 4 Ver índice 25 de SAMAI. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20005 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20196, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.8 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» (Se resalta) Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,11 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.12 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Valle del Huila vulneró los derechos fundamentales de Tránsito Palermo S.A. al concluir que el total del recaudo por concepto de multas y sanciones de tránsito que ingresen al municipio de Palermo se deben destinar a planes y proyectos del sector movilidad, con la que incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2.

Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto13. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta14, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.

El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.

Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales15. 2.4.3. Caso concreto La sociedad Tránsito Palermo S.A. acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 11 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto revocó el pronunciamiento del a quo; y, en su lugar, amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por lo que ordenó al municipio de Palermo y a la sociedad Tránsito de Palermo S.A. que garanticen las actuaciones necesarias para lograr que el total del recaudo por concepto de multas y sanciones de tránsito ingresen a planes y proyectos del sector movilidad del ente territorial. 13 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 14 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 15 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto sustantivo por inaplicar la normativa aplicable al asunto, pues el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito se puede destinar a la gestión del sistema de recaudo de las multas y no únicamente a la gestión de planes y proyectos del sector movilidad, ya que se trata de una destinación adicional que fijó la reglamentación aplicable.

Ahora bien, al descender a la situación particular planteada por la sociedad Palermo S.A. en sede de tutela, se observa que la corporación judicial demandada se refirió a la destinación del recaudo por concepto de infracciones de tránsito para lo cual comenzó por señalar que el artículo 160 del Código Nacional de Tránsito establecía que este, en principio, corresponde a planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de las multas.

Sin embargo, aquella fue modificada por lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1843 de 2017, según el cual es competencia exclusiva de las autoridades de tránsito para la expedición y recaudo de las órdenes de comparendos por infracciones de tránsito ocurridas en su jurisdicción, asimismo, prohibió entregar dicha facultad por delegación o convenio a una entidad de naturaleza privada, frente a lo cual resulta pertinente mencionar que en el artículo 15 ibidem se preceptuó la derogatoria de todas las normas que le sean contrarias.

También se indicó en la providencia cuestionada que el artículo 160 fue modificado por el artículo 306 de la Ley 1955 de 2019, de la siguiente manera: «[ ] Destinación de multas y sanciones. De conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se destinará a la ejecución de los planes y proyectos del sector movilidad, en aspectos tales como planes de tránsito, transporte y movilidad, educación, dotación de equipos, combustible, seguridad vial, operación e infraestructura vial del servicio de transporte público de pasajeros, transporte no motorizado, y gestión del sistema de recaudo de las multas, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios.

PARÁGRAFO. En lo que se refiere al servicio de transporte público las entidades territoriales que cuenten con sistemas de transporte cofinanciados por la Nación priorizarán la financiación de estos sistemas. [ ]». De tal manera, argumentó el tribunal demandado que la mencionada norma fijó una destinación específica del recaudo por este concepto y en forma delimitada, sumado a esto, mencionó que la Corte Constitucional en sentencia C-385 de 2003 analizó la constitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 769 de 2002, en la cual se discutió la autorización del descuento del 10% del valor recaudado por multas y sanciones de tránsito, a favor de la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado el SIMIT, encontrando que dicha disposición no resulta contraria a la Constitución Política y que, además, el SIMIT permite mayor control por parte de las autoridades y contribuye con mejores ingresos para los municipios. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. Así pues, concluyó que el recaudo por concepto de multas e infracciones de tránsito pertenece al tesoro público del ente territorial con jurisdicción en el lugar de comisión de la infracción y que el legislador estableció la destinación específica del referido recaudo.

A juicio de esta Sala, la corporación judicial demandada realizó un estudio del asunto motivado y razonado, frente a lo cual debe recordarse que la parte demandante no puede pretender un nuevo análisis del asunto en sede de tutela al exponer argumentos adicionales que no fueron expuestos en su oportunidad en el proceso. Adicionalmente, debe precisarse que este mecanismo de amparo constitucional no es la oportunidad procesal para hacer valer pruebas o exponer argumentos que no fueron puestos de presente ante el juez natural del asunto, máxime cuando se observa que la normatividad, cuyo estudio se pretende en esta oportunidad, no fue aducida en los recursos de alzada presentados en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en específico, en la apelación interpuesta por la sociedad Tránsito Palermo S.A en la que se limitó a alegar sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el municipio de Palermo.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto sustantivo, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos cuestionado.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará de la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de tutela para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Tránsito de Palermo S.A. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05660-01 Demandante: Trânsito de Palermo S.A. F A L L A: Primero. Revóquese la sentencia proferida el 26 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera.

En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Tránsito de Palermo S.A. en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador