Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Accionado: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Tema: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado en sede de tutela es de naturaleza meramente legal y económico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de tutela de 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. LA SOLICITUD La señora Clara Inés Bermúdez Franco, a través de apoderada judicial, promovió acción de tutela en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 15 Administrativo del Bogotá, con ocasión de las sentencias de 31 de octubre de 2023 y 26 de abril de 2024, dictadas dentro del proceso con radicación nro. 11001-33-35-015-2023-00028-00/01, para ello formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E”, en la providencia de fecha 26 de abril de 2024 que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO Quince (15) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 31 de octubre de 2023 mediante la cual, se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501520230002800.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de la señora CLARA INES BERMUDEZ FRANCO, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante resolución N° 2532 del 05 de mayo de 2021 acto administrativo que reconoce y ordena una pensión vitalicia».
II.
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD Sostuvo que, la señora Clara Inés Bermúdez Franco, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Resolución nro. 11203 de 28 de octubre de 2022, expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, por medio de la cual se negó el ajuste de la pensión vitalicia de jubilación de la accionante y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará la liquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta la prima de vacaciones.
Indicó que, el asunto fue identificado con el número de radicación 11001- 33-35-015-2023-00028-00 y correspondió al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, que mediante sentencia de 31 de octubre de 2023 negó las súplicas de la demanda; la decisión fue apelada por la parte demandante. Manifestó que, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 26 de abril de 2024, confirmó la decisión de 31 de octubre de 2023.
Explicó que, las autoridades accionadas con desconocieron normas de carácter constitucional por las siguientes razones: «[L]a liquidación pensional debía realizarse conforme a lo estipulado en el Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, con los factores salariales que se hicieron cotizaciones, como es el caso de la prima de vacaciones, sin embargo, al no tener en cuenta los factores salariales en la liquidación de la pensión de jubilación de mi representada, de los cuales, se hicieron las correspondientes cotizaciones a seguridad social a la fecha del cumplimiento del estatus pensional, se está incurriendo en defecto sustantivo, al desconocer el precedente de carácter constitucional -acto legislativo 01 de 2005-, respecto de la normatividad y jurisprudencia que le debe ser aplicada al presente caso, por lo que si se demuestra la relevancia constitucional al no garantizar los derechos y principios vulnerados por los despachos judiciales Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues para este caso, el ajuste de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a mi representada, que fue objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en los despachos judiciales contra los que se instaura la esta acción de tutela, han hecho caso omiso de tener en cuenta en la liquidación de la misma, el factor salarial de prima de vacaciones, sobre el cual se hicieron cotizaciones, violando lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005 […]».
Adujo, por otro lado, que se desconocía el derecho a la igualdad cuando en casos similares al de la accionante, los despachos judiciales han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado, relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989.
Señaló que, se vulneraban los derechos al debido proceso, a la propiedad privada, derechos adquiridos y el mínimo vital, y al principio de seguridad jurídica, cuando la autoridad judicial aplicaba de manera errada el precedente del Consejo de Estado, al tomar una decisión que no era razonable frente al asunto, sin fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existía una norma de rango constitucional que indicaba los elementos a tener en cuenta en la liquidación (Acto legislativo 01 de 2005).
Finalmente, como conclusión expuso lo siguiente: «Conforme a las disposiciones indicadas en el presente escrito, se concluye entonces que, conforme a los hechos narrados y que se logran demostrar con la documental aportada, a mi representada, se le tendrá que ajustar la mesada pensional con los factores salariales de: asignación básica, bonificación decreto, bonificación pedagógica y prima de vacaciones, devengados en el año anterior al cumplimiento del status pensional del 27 de junio de 2019 al 28 de junio de 2020, dado que no fueron incluidos como factores salariales dentro de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a mi representada y sobre los cuales, se realizaron los aportes correspondientes (cotizaciones), como bien se desprende del certificado de factores salariales aportado Igualmente, la suscrita no desconoce la autonomía que tienen tanto los jueces como los magistrados al momento de argumentar y sustentar sus fallos, se reitera, que en primer lugar no se está buscando dar apertura a una nueva instancia y en segundo lugar, se vulneran entre otros los derechos y principios fundamentales indicados en el tránsito de este escrito, ya que, durante la vinculación laboral de mi representada con el Magisterio oficial colombiana, la entidad realizó los correspondientes descuentos a seguridad social, sin embargo, en la liquidación de su mesada pensional no se respeta al Acto legislativo 01 de 2005, toda vez que, se están omitiendo factores salariales devengados y cotizados como lo es de prima de vacaciones».
III. TRÁMITE DE LA TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Mediante auto de 23 de agosto de 2024, el Despacho sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas; vinculó al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al Distrito Capital de Bogotá, a la Secretaría de Educación de Bogotá y a la Fiduprevisora SA. 3.2.
La Dirección Distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica de Bogotá presentó contestación1 en la que manifestó que por razones de competencia los hechos de la tutela aludían a la Secretaría de Educación del Distrito, por lo que solicitaba la desvinculación de la Alcaldía. 3.3. La Secretaría de Educación del Distrito, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, presentó informe2 en el que manifestó que en el presente asunto no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por el contrario, lo que pretendía el accionante era revivir, en sede de tutela, la discusión jurídica respecto de la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la cual se confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá; por lo que solicitaba que se rechazara la acción de tutela. 3.4.
El Juzgado 15 Administrativo de Bogotá, a través de su titular, contestó a los hechos de la tutela, indicando que en la sentencia de 31 de octubre de 20233, el despacho procedió a efectuar un análisis probatorio, normativo y jurisprudencial para determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda; en consideración a lo anterior, afirmó que dentro del trámite del proceso se garantizó el debido proceso a las partes, la sentencia fue proferida a la luz de la normatividad y jurisprudencia aplicable. 3.5.
La Fiduprevisora SA, a través de la directora de Gestión Judicial de la Vicepresidencia Jurídica, rindió informe4 en el que expresó que, ni de los hechos ni las pruebas allegadas se podía establecer que la entidad se encontrara vulnerando los derechos fundamentales de la accionante, ya que estos no guardaban relación con esta, sino que se dirigían contra autoridades judiciales. 3.6.
La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la magistrada sustanciadora, allegó informe5 en el que señaló que, la presente resultaba improcedente en tanto la parte pretendía revivir el debate jurídico para que se reliquide la pensión con la totalidad de factores, en especial las 1 Índice nro. 9 del expediente electrónico. 2 Índice nro. 11 del expediente electrónico. 3 Índice nro. 12 del expediente electrónico. 4 Índice nro. 13 del expediente electrónico. 5 Índice nro. 15 del expediente electrónico.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vacaciones, pese a que tal situación se analizó en las providencias cuestionadas. Aunado a lo anterior, adujo que no se acreditó la ocurrencia e un perjuicio actual, grave, inminente e impostergable que le afectara y que no estuviera obligada a soportar; explicó que en la sentencia objeto de debate se analizó la existencia de norma especial aplicable al personal docente vinculado antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que debía ser analizada y aplicada en consonancia con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, la cual resultaba de obligatorio acatamiento por parte del Tribunal.
Explicó que, en el caso objeto de análisis las primas especial, de servicios y de navidad que percibió el accionante en el último año no podían ser incluidas, pues sobre estas no se acreditan aportes y no se encuentran taxativamente previstas en el listado establecido en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que modificó la Ley 33 del mismo año. IV.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de tutela de 26 de septiembre de 2024 declaró improcedente la acción promovida por considerar que, el debate planteado por la señora Bermúdez Franco ya había sido tramitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con un estudio de fondo y garantizando el trámite legal.
Explicó que, el juez constitucional no estaba instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, última que ocurre en el asunto objeto de estudio, en conclusión la parte accionante pretender utilizar la tutela como un mecanismo para revivir la controversia ya definida, cuestión que no impacta en la garantía de los derechos fundamentales invocados.
V. LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para el efecto inició por precisar que el debate constitucional propuesto con la presente acción «giro en torno a que las entidades accionadas negaron el derecho a la reliquidación pensional de mi representada con la inclusión de los factores sobre los cuales realizó´ cotizaciones a seguridad social devengados en el año anterior al CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL (28 de junio de 2019 al 28 de junio de 2020), vulnerando lo indicado en el Acto Legislativo 01 de 2005, norma que claramente indica que las pensiones deben Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidarse con la inclusión de todos los factores sobre los que se hubiere realizado las cotizaciones, que para el caso que nos ocupa y conforme a la documental aportada en el proceso ordinario, se indica que la entidad que emitió el acto administrativo mediante el cual, reliquida la pensión de la accionante, omite incluir el emolumento denominado PRIMA DE VACACIONES, razón por la cual, se acudió ante la jurisdicción administrativa, en pro de garantizar un debido proceso, así como, el disfrute correspondiente de la pensión frente a lo devengado y cotizado durante su vinculación laboral».
De otra parte, resaltó que con la presente acción pretende «se realice un juicio de validez de la aplicación de la Ley y en particular de la Constitución Política, por lo que se solicitó fue retirar de la vida jurídica las sentencias emitidas en primera y segunda instancia, por ser contrarias a la Constitución, en particular se precisó que las decisiones del proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho desconocieron el Acto Legislativo 01 de 2005, en lo relativo a la forma como deben liquidarse las pensiones en Colombia. // Se concluye entonces, que, tanto el Juzgado 15 Administrativo del circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitieron una decisión de manera errada, indicando que la pensión de la Accionante estaba bien liquidada y que no debía de incluirse ningún otro factor salarial devengado, pese a que de dicho emolumento, la entidad realizo los aportes a seguridad social, viéndose afectado tanto el patrimonio como el mínimo vital de mi representada, Maxime, cando hubo aportes a seguridad social frente a lo que devengaba en su vinculación laboral en su cargo de DOCENTE OFICIAL DEL MAGISTERIO OFICIAL COLOMBIANO. VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en concordancia con el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 6.2.
Análisis de la Sala Teniendo en cuenta que, el a quo declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional y el recurrente insiste en discutir el asunto, la Sala debe establecer si en este caso se cumple el requisito general aludido y, para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el caso concreto. 6.2.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que «el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes».
En ese mismo sentido, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que «los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra». A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En sentencia SU– 573 de 20196, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades: i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 20227, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es «el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico». 6 M.P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 7 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.2. El caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo criterio que la compone, el cual busca preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
Frente al segundo elemento la Corte Constitucional ha dicho que8 «la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”».
En ese sentido, anotó que9 «en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprenda[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general».
Teniendo en cuenta lo señalado, encuentra la Sala que el segundo criterio de la relevancia no se cumple, porque la discusión planteada por la parte actora es de carácter meramente legal y económico en tanto se sustenta en la inclusión de factores salariales legales (prima de vacaciones) para la determinación de un derecho (monto de la pensión de jubilación), y la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, como lo acusa reiteradamente la parte.
Bajo dicho contexto, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente porque no se cumple el segundo criterio que compone el requisito general de relevancia constitucional. Valga precisar que, para que un asunto revista trascendencia constitucional, deben estar verificados los tres elementos que conforman la relevancia, de manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela deviene improcedente. 8 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 9 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04303-01 Accionante: Clara Inés Bermúdez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se confirmará el fallo de 26 de septiembre de 2024, pero por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.