Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX1 Accionado: E.P.S. Famisanar S.A.S. Referencia: Acción de tutela – incidente de desacato AUTO QUE ORDENA DAR APERTURA A UN INCIDENTE DE DESACATO El Despacho procede a pronunciarse respecto de la solicitud de apertura del incidente de desacato presentada por el accionante2, en la que afirma que la EPS Famisanar S.A.S. incumplió el fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor XXXXXX promovió acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, a la integridad personal y a la intimidad, en contra de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Prosperidad Social; el Ministerio de Salud y Protección Social; el Departamento Nacional de Planeación; la Superintendencia Nacional de Salud; el Centro de Atención Salud Cafam Américas y la E.P.S. Famisanar S.A.S, con ocasión de i) la negativa de reconocer viáticos para desplazarse de Anolaima a Bogotá D.C. con el fin de asistir a citas médicas, controles especializados y reclamar medicamentos, debido a su condición de pobreza extrema; ii) la negativa de autorizar un esquema de atención bimensual, trimestral o por teleconsulta, para evitar traslados mensuales que no puede costear y, iii) la presunta divulgación de su estado de salud, así como la negativa de incluirlo en un programa social que le brinde apoyo debido a su condición de pobreza extrema.
El asunto se registró bajo el radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-003, dentro del cual se profirió sentencia de primera instancia el 31 de mayo de 2024. En dicha providencia, la Sala de Subsección dispuso amparar: i) el derecho fundamental a la salud del accionante, en su dimensión de accesibilidad, ordenando a la E.P.S. Famisanar S.A.S. asumir los gastos de transporte, alojamiento y 1 Teniendo en cuenta que el amparo ordenado en el fallo del 31 de mayo de 2024 versó sobre la presunta vulneración de derechos fundamentales de una persona diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana ‒en adelante VIH‒, se estima pertinente suprimir de la publicación de todas las actuaciones subsiguientes el nombre y demás datos que permita la identificación del demandante, como una medida de protección de su derecho a la intimidad y de la confidencialidad que ampara su historial clínico. 2 En principio el accionante allegó escrito el 24 de julio de 2026, contentivo de un derecho de petición el cual fue respondido el 13 de agosto de 2026.
Para tal efecto, a índice 00006 del aplicativo SAMAI, obra el Oficio n.º LMA-5371, por medio del cual se remitió la respuesta al correo electrónico del peticionario. Sin embargo, de manera posterior allegó escrito, visible a índice 00005 del aplicativo SAMAI en el que solicito la apertura del incidente de desacato por el incumplimiento de la EPS Famisanar en consignar lo viáticos correspondientes. 3 El expediente digital puede ser consultado en el siguiente enlace web https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500020240159000110 0103 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 alimentación; y ii) el derecho fundamental de petición del actor, ante la ausencia de respuesta del municipio de Anolaima respecto de la solicitud de inclusión en programas sociales.
La decisión no fue impugnada por las partes y, en consecuencia, quedó en firme4. 2. El 31 de julio de 2026, el actor solicitó la apertura del incidente de desacato, al considerar que la EPS Famisanar S.A.S. incumplió las órdenes impartidas en el fallo de tutela. Indicó que la entidad no garantizó los recursos económicos necesarios para asistir a las citas del 23 y 24 de junio de 2026 y 28 de julio de 2026.
El incidentante sostuvo que los días 23 y 24 de junio de 2026 perdió dos citas médicas, una de neurología, programada para el 23 de junio a las 7:00 a. m., en el Consultorio 308 del CM Calle 63, y otra de ortopedia, fijada para el 24 de junio a las 3:40 p. m., en el Consultorio 201 del CM Plaza de las Américas, debido a que Famisanar no gestionó ni consignó los viáticos de transporte, alojamiento y alimentación requeridos.
Afirma que esta omisión ocasionó la pérdida definitiva de ambas atenciones, las cuales, a la fecha, no han sido reprogramadas ni se ha subsanado la vulneración alegada. De otra parte, señaló que el 27 de julio de 2026, entre las 11:55 a. m. y la 1:45 p. m., informó de manera reiterada a la E.P.S. Famisanar S.A.S., a través de su canal oficial de comunicación, que la cita del 28 de julio de 2026 se encontraba previamente asignada y confirmada por la IPS, que correspondía a exámenes ordenados por el especialista tratante y que su realización oportuna revestía carácter urgente.
Asimismo, solicitó a la entidad dar estricto cumplimiento al fallo judicial vigente y consignar anticipadamente los viáticos correspondientes a transporte, alojamiento y alimentación. Pese a que, según el actor, Famisanar tuvo conocimiento de la atención con más de veinte horas de antelación, se abstuvo de gestionar y girar los recursos necesarios, conducta que aquel califica como un desacato agravado.
II. ETAPA DE REQUERIMIENTO PREVIO 1. Mediante auto del 19 de agosto de 20265, el Despacho ordenó requerir a Carlos Eduardo Alarcón Bonilla, en calidad de Gerente Técnico Salud Regional de EPS Famisanar S.A.S., y Claudia Helena Díaz Lozano, Gerente de Salud de EPS Famisanar S.A.S., para que en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de la providencia, rindieran informe sobre los hechos en que se sustentan la solicitud incidental, tramitada bajo el radicado 2024-01590-16.
De igual manera, se requirió a la EPS Famisanar S.A.S. para que, en caso de considerar que no son competentes para cumplir las órdenes impartidas en el fallo de tutela, dentro del mismo término y a través de la dependencia competente, expidiera y remitiera certificación en la que se identificaran de manera precisa los funcionarios responsables de garantizar el cumplimiento del fallo de tutela proferido 4 De acuerdo con las anotaciones registradas en el aplicativo Samai, el fallo de tutela no fue impugnado y el expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 10 de julio de 2024, para su eventual revisión. 5 Índice 00007 del aplicativo SAMAI, certificado 85D2EDC5BAADF679 13E01BBFB5F21E61 5D08A867744359D2 175E32C26AB4C378.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el 31 de mayo de 2024, dentro de la acción de tutela identificada con el radicado núm. 11001-03-15-000-2024-01590-00. 2. El 20 de agosto de 20266, el accionante allegó un escrito en el que solicitó la apertura del incidente de desacato, al considerar que la EPS Famisanar S.A.S. incumplió las órdenes impartidas en el fallo de tutela.
Indicó que la entidad no garantizó los recursos económicos necesarios para asistir a las citas del 11 de julio de 2026 y,14, 20 y 21 de agosto de 2026. No obstante, el despacho pone de presente que tales fechas ya se encuentran siendo objeto de estudio en el incidente de desacato radicado 11001-03-15-000-2024-01590-18, por lo tanto, el despacho se abstendrá de emitir un nuevo pronunciamiento al respecto 3.
El 24 de agosto de 20267, la Presidencia de la República, por conducto de la coordinadora del Grupo de Gerencia de Defensa Judicial, manifestó que se abstendría de emitir pronunciamiento, debido a que en la solicitud de amparo no se le atribuyó conducta alguna ni se formuló pretensión en su contra. En consecuencia, solicitó que se aclararan las razones de su vinculación al trámite o, en su defecto, que se dispusiera su desvinculación. III.
CONSIDERACIONES 1. Competencia El Despacho es competente para decidir sobre la apertura del incidente de desacato promovido por el accionante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 238 y 279, inciso segundo, del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar si resulta procedente la apertura del incidente de desacato contra Carlos Eduardo Alarcón Bonilla, en calidad de Gerente Técnico Salud Regional de EPS Famisanar S.A.S., y Claudia Helena Díaz Lozano, Gerente de Salud de EPS Famisanar S.A.S., con ocasión del presunto incumplimiento de la 6 Índice 00010 del aplicativo SAMAI, certificado 7A0E4BF376DBAD5D 55C73222B458D48E 87353EF8ACE79421 BDD11481AA3917E8.
El mismo documento se encuentra visible a índices 00013 y 00016 del aplicativo SAMAI. 7 Índices 00017, 00018 y 00019 del aplicativo SAMAI. 8 Decreto 2591 de 1991, articulo 23. “Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible.
Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular u lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos.
Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”. 9 Decreto 2591 de 1991, articulo 27. “Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia”. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sentencia de tutela proferida el 31 de mayo de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, específicamente en lo relativo a la asignación de los gastos de transporte, alimentación y alojamiento requeridos para el desplazamiento del señor XXXXXX a la ciudad de Bogotá, en las fechas por él señaladas. 3.
Regulación normativa del incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 establece dos mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas a través de tutela, con el propósito de asegurar la protección de los derechos fundamentales sobre los que recaigan el amparo. Estos mecanismos son: i) el cumplimiento del fallo y, ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el trámite del incidente de desacato10.
En particular, el artículo 27 faculta al juez de tutela que profirió la orden para verificar su cumplimiento y efectuar los requerimientos necesarios para hacerla efectiva. Por su parte, el artículo 52 regula el trámite incidental de desacato que, aunque tiene naturaleza sancionatoria, también persigue una finalidad conminatoria y persuasiva, orientada a obtener el acatamiento de la decisión judicial.
La Corte Constitucional, en el Auto 2049 de 2024, reiteró lo expuesto en el Auto 265 de 2019, y precisó que las solicitudes de apertura de un incidente de desacato deben cumplir con los siguientes requisitos formales de procedencia: “(i) Confirmar que las personas que promueven este tipo de incidentes se encuentran legitimadas para hacerlo.
Al respecto, la Sentencia T-766 de 1996 estableció que los incidentes de desacato pueden ser promovidos por las partes interesadas, es decir, por aquellos quienes hicieron parte en el proceso de tutela; de oficio por los jueces de conocimiento; a petición del Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo. (ii) Verificar que existe una orden concreta presuntamente incumplida, debido a que la misma constituye el límite de quien formula el incidente y del juez que lo resuelve.
(iii) Precisar el tipo de orden sobre la cual se presume el incumplimiento puesto que, en casos como la Sentencia T-025 de 2004, existen órdenes estructurales y particulares cuyo seguimiento no está en cabeza de la misma autoridad judicial. (iv) Identificar a la persona responsable del cumplimiento de la orden presuntamente desacatada.
Esto, por cuanto la responsabilidad exigida a los destinatarios de las decisiones de tutela es subjetiva” En atención a lo anterior, el Despacho procederá a verificar el cumplimiento de dichos presupuestos, a fin de determinar si hay lugar a la apertura del incidente o si, por el contrario, debe desestimarse la solicitud. 4. Presupuestos formales 4.1.
Confirmación de legitimación para iniciar el incidente de desacato 10 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El señor XXXXXX se encuentra legitimado para solicitar la apertura del incidente, en la medida en que actuó como accionante dentro del trámite de tutela identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-00, en el cual se profirió sentencia el 31 de mayo de 2024.
Además, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo fue concedido en dicha providencia. 4.2. Verificación de la existencia y tipo de orden En la sentencia del 31 de mayo de 2024 se ordenó, de manera concreta, a la EPS Famisanar S.A.S, suministrar al accionante los gastos de transporte, alimentación y alojamiento del accionante cada vez que deba desplazarse desde su lugar de residencia a la ciudad de Bogotá para asistir a citas médicas, reclamar medicamentos o someterse a procedimientos ordenados por el médico tratante.
Se trata, por tanto, de una orden particular, concreta y de tracto sucesivo, cuyo cumplimiento se proyecta en el tiempo según las necesidades asistenciales del accionante. 4.3. Identificación de los responsables del cumplimiento de la orden Mediante auto del 19 de agosto de 2026, el Despacho identificó como presuntos responsables del cumplimiento de la orden de tutela a: - El señor Carlos Eduardo Alarcón Bonilla Gerente Técnico Salud Regional de EPS Famisanar S.A.S. - La señora Claudia Helena Díaz Lozano, Gerente de Salud de EPS Famisanar S.A.S. En ese sentido, dichos funcionarios se encuentran llamados a responder dentro del presente trámite, sin perjuicio de que, durante el curso del incidente, se determine su competencia funcional, su participación en el cumplimiento de la orden y, eventualmente, la existencia de una conducta subjetiva constitutiva de desacato.
Por otra parte, si bien la Secretaría General del Consejo de Estado notificó a la Presidencia de la República acerca de la presente actuación, lo cierto es que dicha autoridad no fue destinataria de la orden cuyo presunto incumplimiento motiva este trámite, ni tiene competencia, participación o responsabilidad alguna en su ejecución. En consecuencia, al no existir fundamento para mantenerla vinculada al presente trámite incidental, se dispondrá su desvinculación. 5.
Presupuestos materiales Con el fin de verificar el cumplimiento material de la orden impartida, este Despacho, mediante auto del 19 de agosto de 2026, requirió a los funcionarios responsables para que rindieran el informe correspondiente. No obstante, pese haber sido debidamente notificados, el señor Carlos Eduardo Alarcón Bonilla, en su calidad de Gerente Técnico Salud Regional de EPS Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Famisanar S.A.S., y la señora Claudia Helena Díaz Lozano, Gerente de Salud de la misma entidad, guardaron silencio y no allegaron explicación alguna sobre los hechos puestos en su conocimiento.
De lo expuesto, se advierte que, pese al requerimiento efectuado, los funcionarios llamados a responder no allegaron información ni elementos de juicio que permitan establecer, en esta etapa preliminar, el cumplimiento de la orden de tutela respecto de los hechos puestos en su conocimiento. En consecuencia, ante la ausencia de elementos que permitan esclarecer las circunstancias relacionadas con el presunto incumplimiento y determinar la eventual responsabilidad subjetiva de los funcionarios concernidos, resulta procedente adelantar el trámite incidental, en el cual aquellos podrán ejercer su derecho de defensa y aportar las pruebas que estimen pertinentes. 6.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, el Despacho advierte que, hasta el momento, no obran elementos de juicio que permitan tener por cumplida la orden impartida en la sentencia del 31 de mayo de 2024. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, se dispondrá la apertura del incidente de desacato.
En ese orden, el incidente se centrará en la verificación de los presuntos incumplimientos correspondientes a la EPS Famisanar, respecto del suministro de viáticos para el 24 de junio y 28 de julio de 2026. El Despacho precisa que no incluirá dentro del presente incidente la atención médica programada para el 23 de junio de 2026, toda vez que, dicha cita ya fue objeto de estudio en el incidente de desacato radicado 11001-03-15-000-2024- 01590-13.
De igual manera, se advierte que las solicitudes relacionadas con las atenciones programadas para el 11 de julio, 14, 20 y 21 de agosto de 2026 no serán objeto de pronunciamiento en este trámite, toda vez que, según se indicó, los mismos hechos son materia de estudio dentro del incidente de desacato radicado 11001-03-15-000- 2024-01590-18.
Esta delimitación resulta necesaria para evitar decisiones concurrentes respecto de un mismo supuesto fáctico y preservar la coherencia, unidad y seguridad jurídica de las actuaciones judiciales en curso. Por lo expuesto, este Despacho, RESUELVE Radicado: 11001-03-15-000-2024-01590-16 Accionante: XXXXXX Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 PRIMERO: DAR APERTURA AL INCIDENTE DE DESACATO promovido por el señor XXXXXX, con ocasión del presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024, en lo relativo a la obligación impuesta a la E.P.S. Famisanar S.A.S. de asumir los gastos de transporte, alimentación y alojamiento necesarios para el desplazamiento del accionante a la ciudad de Bogotá, respecto de las citas programadas para el 24 de junio y 28 de julio de 2026.
SEGUNDO: NOTIFICAR y CORRER TRASLADO por el término de tres (3) días a los siguientes funcionarios de la EPS Famisanar S.A.S para que ejerzan su derecho de defensa: - Carlos Eduardo Alarcón Bonilla, en calidad de Gerente Técnico Salud Regional de EPS Famisanar S.A.S., - Claudia Helena Díaz Lozano, Gerente de Salud de EPS Famisanar S.A.S.
TERCERO: REQUERIR a la EPS Famisanar SAS, para que, dentro del término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, a través de la dependencia de competente, expida y remita con destino a este expediente una certificación en la que se identifiquen los funcionarios responsables de garantizar el cumplimiento del fallo de tutela proferido el 31 de mayo de 2024 en la acción de tutela identificada con el radicado número 11001-03-15-000-2024-01590-00, e indique de manera clara los nombres, cargos y correos electrónicos de notificación, respecto de cada uno de ellos.
CUARTO: COMUNICAR el presente proveído a las partes y a los vinculados por el medio más expedito posible.
QUINTO: DESVINCULAR a la Presidencia de la República del trámite del incidente de desacato de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: SUSPENDER los términos del presente asunto hasta que el expediente ingrese al Despacho para continuar con el trámite que corresponda. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada SABF