CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 05001-23-33-000-2015-00111-04 1 Número Interno: 6126-2023 (expediente hibrido) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Subrogación de obligación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia 27 de julio de 20232, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda3 1.1. Pretensiones La Universidad de Antioquia, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución 16784 del 29 de julio de 1999, por medio de la cual ordenó pagar al demandado el valor de la diferencia no reconocida por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez en aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 22 de diciembre de 1997.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al señor León Darío Chaverra Gil restituir las sumas pagadas con ocasión del 1 Expediente hibrido puede ser consultado en el aplicativo Samai – Físico Cuaderno 1 folios 1 a 42 2 Sala conformada por los magistrados: Carlos Enrique Pinzón Muñoz, Carlos Cristopher Viveros Echeverri y Verónica Gutiérrez Tobón 3 Fl 1 - 42 2 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil reconocimiento efectuado a través del acto administrativo demandado, por valor de $ 143.042.399,85; desde el 22 de diciembre de 1997 hasta el 31 agosto de 2014.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:

PRIMERO: El señor León Darío Chaverra Gil, estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia desde el 12 de abril de 1977 como empleado público hasta el 22 de diciembre de 1997, fecha a partir de la cual se le aceptó la renuncia.

SEGUNDO: La Universidad de Antioquia estuvo facultada para reconocer directamente las pensiones de vejez de su personal docente y administrativo, sin descontar aporte alguno para ello, hasta la expedición de la Ley 100 de 1993, la cual en su artículo 151 parágrafo, señaló: ‘El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental’; motivo por el que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para el nivel territorial, es decir, treinta (30) de junio de 1995, y tal como lo dispuso el artículo 151 de la ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia procedió a efectuar la afiliación de todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales, entre ellos la del señor LEÓN DARÍO CHAVERRA GIL, y a realizar los aportes correspondientes a la mencionada entidad, por los riesgos de invalidez, vejez y muerte, en virtud del artículo 25 del Decreto 692 de 1994, según el cual, si el empleado o trabajador no manifestaba su voluntad de acogerse a uno de los dos regímenes establecidos por la ley 100 de 1993, el empleador debía trasladar los aportes a cualquier entidad administradora del Sistema General de Pensiones, con la posibilidad de que el empleado o trabajador se trasladara posteriormente.

TERCERO: La Universidad de Antioquia, sin efectuar deducción alguna para ello, reconocía las pensiones de vejez o jubilación de sus empleados con base en todo Io devengado, pues el único referente para definir los factores que harían parte de la liquidación, era la normatividad anterior a la ley 33 de 1985 que así Io establecía, como la Ley 6 de 1945, Ley 4 de 1966, Decreto 1743 de 1966 (reglamentario de la Ley 4 de 1966), el Decreto 1848 de 1969, pues a partir de la vigencia de la Ley 33 de 1985, la liquidación de la pensión de los empleados oficiales, fue el equivalente " al setenta y cinco por ciento (75%) del salarlo promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios", pero se reitera, como no había aportes, el único referente era la normatividad anterior a dicha norma.

CUARTO: De conformidad con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia tenía la firme convicción que todo aquel que se encontrara en régimen de transición y que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones le hiciera falta menos de diez (10) años para adquirir la pensión de vejez, el Seguro Social le debía reconocer la prestación económica con base en todo lo devengado, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones, lo cual entendía como una excepción a la regla general contenida en el artículo 33 de la misma Ley, según la cual las pensiones se 3 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil liquidaban sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular las cotizaciones.

QUINTO: En virtud de Io expuesto en el hecho anterior, la Universidad de Antioquia efectuó cotizaciones al Seguro Social por todo su personal, teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, esto es, las primas de navidad, servicios y vacaciones, los cuales fueron devueltos por el ISS, por Io que fue necesario, que la Universidad de Antioquia, luego de intentar conciliar dicha diferencia de manera verbal sin llegar a acuerdo alguno, respecto al recibo de dichos aportes, procediera a formalizar dicha solicitud mediante escrito del 21 de agosto de 2001, en el cual la Vicerrectoría Administrativa de la Universidad de Antioquia, le solicito al Seguro Social.

SEXTO: La solicitud referida en el hecho anterior, fue resuelta de manera negativa por el Seguro Social, en comunicación del 25 de febrero de 2002, en la que dicho instituto expreso.- " la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de cotización de los servidores públicos (y de particulares) no depende del instituto ni del empleador sino de la Ley, en forma taxativa, en este case, de Io previsto por el artículo 1° del decreto 1158 de 1994, que no ordena la inclusión de los factores correspondientes a las primas de servicios, navidad y de vacaciones en la conformación de tal base".

SÉPTIMO: Ante el desconocimiento del Seguro Social, de la inclusión en la liquidación de la pensión de vejez de las primas de navidad, servicios y vacaciones, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual dispuso en sus artículos 1º y 3°: “ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma.

(…)

ARTÍCULO TERCERO: La Universidad continuará con las acciones administrativas y judiciales necesarias, a fin de que el Instituto de Seguros Sociales asuma debidamente su obligación.”

OCTAVO: La Resolución Rectoral 12094 de 1999, fue reglamentada por la Resolución Administrativa 16628 de 1999, la cual estableció como sus destinatarios, los empleados públicos docente y no docentes de la Universidad, que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión, y que ésta no les fuera reconocida teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […]

DÉCIMO: El Instituto de Seguros Sociales como entidad competente para dicho efecto, le reconoció la prestación económica de vejez al señor LEON DARIO CHAVERRA GIL, mediante la Resolución 04840 del 20 de mayo de 1.998, en 4 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil cuantía mensual de $1,255,239, a partir del 22 de diciembre de 1.997, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones.

DÉCIMO PRIMERO: Con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor LEÓN DARÍO CHAVERRA GIL, a cargo del SEGURO SOCIAL, ahora COLPENSIONES, la Universidad de Antioquia, reconoció y autorizó el pago del bono pensional a nombre del citado, mediante Resolución Administrativa 15294 del 27 de febrero de 1998, por valor de DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA (sic) OCHO MIL PESOS ($250.898.000,00), de los cuales le correspondió cancelar a la Universidad de Antioquia, la suma de DOSCIENTOS TRES MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL PESOS ($203.347.000,00) […]

DÉCIMO TERCERO: El valor temporal concedido por la Universidad de Antioquia, al señor LEÓN DARÍO CHAVERRA GIL mediante Resolución Administrativa 16784 del 29 de julio de 1999, a partir del 22 de diciembre de 1997, correspondió a $302.122 mensuales, con los respectivos incrementos anuales sobre el IPC. […]” […] 1.2. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, artículo 48; adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005;

Ley 4 de 1992, artículo 10; Decreto 1158 de 1994, artículo 1; Ley 100 de 1993, artículos 18, inciso 3º; 131 en concordancia con el Decreto 2337 del 1996, artículo 4º y 151, concordante con los Decretos 1068 de 1995, artículo 5, y el Acto Legislativo 01 de 2005. Frente al concepto de violación, señaló que, existe el derecho a obtener en la liquidación de la pensión de vejez, la inclusión de las primas de navidad, servicios y vacaciones.

Así, si al momento de expedirse la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 y reglamentarse la misma, a través de la Resolución administrativa 16628 del 25 de junio de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, el contenido de la Resolución rectoral 12094 de 1999 presenta una inconstitucionalidad sobreviniente, si se tiene en cuenta que esta se contrapone al texto constitucional.

Expresó que, en su momento, cuándo la Universidad interpretó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, diferenció los conceptos devengado y cotizado; con la 5 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil expedición del Acto legislativo 01 de 2005 y el Decreto 1158 de 1994, sumado a las diferentes interpretaciones dada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado quedó cuestionada la posibilidad de liquidar las pensiones con base en todo lo devengado.

Sostuvo que el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 no incluyó el ingreso base de liquidación (IBL), por ello, la liquidación debió hacerse con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, tomando como base el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiese cotizado el afiliado en los últimos 10 años, anteriores al reconocimiento de la pensión; por ello, la resolución demandada no se ajusta a esta interpretación. Agregó que era una obligación de la universidad como empleadora realizar la afiliación de su personal al sistema general de pensiones, al expedirse el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, todos los que tenían vínculo laboral con la universidad habían sido afiliados al sistema desde el 1º de julio de 1995 y a cargo del ente educativo solamente se encontraban las personas que al 31 de diciembre de 1996 hubieran cumplido tanto edad como el tiempo de servicios; o que a dicha fecha se encontraran desvinculados de la entidad, habiendo cumplido el tiempo de servicios y estuvieran a la espera de llegar a la edad exigida para gozar de la pensión de vejez.

Precisó que el demandado había sido afiliado al sistema desde el 1º de julio de 1995, por ello, no existía obligación pensional por parte de la universidad. Por lo tanto, el ente universitario no está obligada a cubrir esa parte de la pensión que inicialmente subrogó temporalmente y, por ende, está legitimada para demandar la nulidad de la Resolución 16784 del 29 de julio de 1999. 1.3.

Suspensión provisional4 En la demanda se solicitó la suspensión provisional de la resolución acusada al considerar que vulneraba el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 numeral 6, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 4 Folio 28 sgtes 6 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil 4ª de 1992, artículo 10, Ley 30 de 1992, artículo 77, Ley 100 de 1993, artículos 18 inciso 3 y 228, Decreto 1158 de 1994, artículo 1; al interpretar de manera errónea el contenido del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Manifestó que, no es la entidad competente para el reconocimiento realizado por la Resolución 448 del 19 de julio de 2001, pues de conformidad con los artículos 5, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1068 de 1995, y el Decreto 2337 de 1996, que asignan la competencia para el reconocimiento de las pensiones, la misma le corresponde a la administradora de pensiones, a la que se encontrara afiliado el empleado, en este caso el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 7 de julio de 20155, decretó la suspensión provisional del acto administrativo censurado, argumentando que de todas las formas de ilegalidad la falta competencia era la más grave, pues la Universidad de Antioquia no tenía facultad para realizar reconocimientos de carácter pensional, ni para establecer el régimen de pensiones por actos administrativos. 1.4 Contestación de la demanda6 La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto no se indicó las causales de nulidad, así como que el acto administrativo no violaba normas constitucionales ni legales, en razón que fue expedido por la autoridad competente de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque el profesor León Darío Chaverra Gil es beneficiario del régimen de transición en materia pensional, que es un derecho adquirido.

Sostuvo que el fundamento jurídico y la motivación adecuada están en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estableció la previsión de que las pensiones de vejez de los beneficiarios del régimen de transición y que les faltare menos de diez años para tener el derecho, cuando empezó la vigencia 5 Cuaderno 3 folios 432 - 452 6 Folios 61 a 75 del expediente físico. 7 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil de la norma citada, en la Universidad de Antioquia, que fue el 30 de junio de 1995, su pensión se liquidaba con base en el promedio que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le faltara para consolidar el derecho pensional, como es el caso del profesor León Darío Chaverra Gil.

Señaló que la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, y las Resoluciones Administrativas 16628 de 1999, y 16784 del 29 de julio de 1999, que gozan de la presunción de legalidad, fueron expedidas por las autoridades competentes, en ejercicio de sus atribuciones legales y normativas, con suficiente y sólida motivación jurídica y respetando todos los derechos, y sin usurpar funciones públicas, porque cometería un delito.

Por tanto, no violan disposición alguna de las que establecen causales de nulidad […]”. Propuso como excepciones: conformación del litisconsorcio, derecho adquirido, legalidad del acto impugnado, falta de causa para pedir, falta de tipificación de las causales de nulidad, inexistencia de la causa invocado, falta de interés, buena fe de la demandada, mala fe del demandante, violación al principio de progresividad en materia laboral, violación al derecho fundamental a la seguridad social y prescripción. 1.5 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 27 de julio de 2023, decidió: […] 1.

DECLÁRESE la nulidad de la Resolución Administrativa No. 16784 del 29 de julio de 1999, por medio de la cual la Universidad de Antioquia dispuso asumir el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación, conforme al artículo 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993 e incluir las primas de vacaciones, navidad y semestral, que no reconoce el Instituto de Seguro Social a León Darío Chaverra Gil. 2.

NIÉGASE la devolución de los dineros percibidos durante el término de vigencia del acto administrativo demandado y frente al cual se declaró la nulidad en esta providencia. 3. ABSTÉNGASE de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con 8 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil lo expuesto. […] Los argumentos expresados por el tribunal fueron los siguientes: Indicó los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, para el 30 de junio de 1995 debían encontrarse afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse de empleados que, en los términos de la Ley 100 de 1993, era mandatorio se acogieran a la unificación sistemática creada por la mentada norma.

Expuso que de acuerdo a la posición vigente del Consejo de Estado establece que la Universidad de Antioquia no es la entidad competente para pronunciarse sobre el derecho pensional. Además, que si bien el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tiene por objeto la protección de las expectativas legítimas de quien está próximo a adquirir el derecho a la pensión por vejez, bajo los parámetros del régimen anterior, la disposición señala que la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez de las personas, corresponderán a los establecidos en el régimen anterior, al cual se encuentren afiliados.

Precisó que el señor León Darío Chaverra Gil recibió de la entidad diferentes pagos sin que tuviera competencia para hacerlo, pues reconoció que lo hizo a título de subrogación con fundamento en lo dispuesto en la Resolución Rectoral No. 12094 de 1999. 1.6. Recurso de apelación7 La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, insistió en que no se discute la incompetencia de la Universidad de Antioquia ni de ningún otro empleador para asumir el reconocimiento y pago 7 Expediente digital – SAMAI índice 68 - Expediente Tribunal 9 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil de la pensión de vejez, en todo o en parte, después de creado el sistema de seguridad social integral con la creación y repartición de roles a los diferentes sujetos integrantes de él. La Universidad de Antioquia está asumiendo la responsabilidad por la falta de pago de las cotizaciones completas a Colpensiones que garantizaran el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la parte demandada, acorde con la norma contenida en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.

Afirmó que «La Universidad de Antioquia no alega que está pagando una obligación que es suya, sino que expresamente dice que es de otro. Así lo expresa en el artículo 1 de la Resolución Rectoral 12094 de 1999.» Señaló que «Estábamos en una situación coyuntural ante la negativa del Instituto de Seguros Sociales de liquidar correctamente las pensiones de vejez, es decir, de acuerdo con las normas del régimen de transición hacia el cual remitía la misma Ley 100 de 1993.

La norma que regula el régimen de transición es la Ley 33 de 1985 que ordena liquidar la pensión con el 75% del promedio de los factores salariales del último año de servicio. Además, la misma Ley 100 de 1993, dispuso que a quienes les faltaba menos de diez (10) años para tener el derecho a la pensión, se les liquida con TODO LO DEVENGADO en el tiempo que les faltaba.

Así lo ratificó la C-168 de 1995, que, además, en forma clara y concreta dijo que se trataba de un derecho adquirido». Por eso, y ante la actitud negativa de cumplir estrictamente la ley, la Universidad de Antioquia asumió en forma temporal la cuota parte faltante que tiene que ver con la inclusión de las primas en la liquidación de la pensión de vejez.

En otras palabras, la Universidad de Antioquia estaba cumpliendo la ley que le autoriza pagar por un tercero, para garantizar el respeto de los derechos de quienes fueron sus empleados, lo mismo que y acatando la jurisprudencia pertinente, porque el tercero se había negado a recibir las cotizaciones por las primas. 10 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil No se tiene la menor discusión de que, profesor León Darío Chaverra Gil, no podía jubilarse con la Universidad de Antioquia, porque dicha obligación era del entonces Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones.

Lo que se alega consiste en que el Instituto de Seguros Sociales le desconoce sus derechos para liquidarle correctamente su pensión de vejez, y por eso, la Universidad de Antioquia, asume el pago de la cuota restante, pero en forma temporal y por la figura de la subrogación, que se lo permite, jurídicamente. Concluyó que «En consecuencia, en esta oportunidad, con la sentencia que recurrimos que declara la nulidad de la Resolución Administrativa atacada, existe un desconocimiento de la normatividad mencionada y del contrato interadministrativo de concurrencia, y se plantea un choque o colisión entre el derecho fundamental a la seguridad social de la pensión del profesor León Darío Chaverra Gil, que es prevalente, preferente y “prima facie”, y que como derecho fundamental no se suspende, ni en los estados de excepción como lo mandan los artículos 93 y 214, numeral 2 de la Carta Magna, y que ahora se enfrenta a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-laboral, cuya sentencia en esta oportunidad es desfavorable, y por eso, la apelamos».

La Universidad de Antioquia presentó apelación adhesiva8 y manifestó que el acto administrativo demandado fue proferido sin la competencia para asumir el pago de los reconocimientos de tipo pensional, motivo por el cual el tribunal declaró la nulidad de este; sin embargo negó la restitución de las mesadas consignadas por ese concepto, sin tener en cuenta que el pensionado percibió ese valor a sabiendas que tenía carácter temporal y que no era beneficiario de esos factores, además sin el mayor interés por adelantar acciones administrativas y judiciales con el fin que la administradora asumiera esa carga.

Por lo tanto, solicitó revocar la decisión en cuanto a la negativa respecto de la restitución de las sumas pagadas a favor del demandado. 1.7 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 8 Expediente digital SAMAI índice 72 – Expediente Tribunal 11 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil Con auto de 22 de marzo de 20249, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. II.

CONSIDERACIONES 2.2. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. En este caso la Sala resolverá sin limitaciones al haberse interpuesto pues al recurso de apelación interpuesto por el ciudadano demandado, adhirió la entidad demandante. 2.3.

Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si la Universidad de Antioquia carecía de competencia para reconocer en favor de la demandada la diferencia resultante entre lo pagado por Colpensiones por concepto de pensión de jubilación y lo calculado por aquella si esta administradora de pensiones hubiese tenido en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional la totalidad de los factores salariales devengados por su trabajador; y de ser cierta dicha hipótesis, (ii) si hay lugar a ordenar el reembolso de las sumas que ha sufragado aquella institución de educación superior al accionado.

Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2.; Hechos probados; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 9 Índice 006 SAMAI 12 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, la última entidad pública empleadora.

Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».

Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.

En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual 13 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y reconocerla o reliquidarla según sea el caso. 2.4.

De lo probado en el proceso10 Obran en el expediente los siguientes documentos: 1. Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999, expedida por la institución universitaria que se subrogó en una obligación del ISS en relación con la parte que le correspondía asumir en favor de los servidores de la entidad beneficiarios del régimen de transición que al momento de entrada en vigor el Sistema General del Pensiones les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho; y que, por tanto, debía habérseles liquidado las pensiones de vejez con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta conforme lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «ordenó el ajuste de las pensiones que ya habían sido reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales a los servidores que se encontraban en la situación descrita y a quienes les fuera otorgado el derecho a partir de la fecha de emisión de la resolución rectoral, de ahí que se consideraran las primas de navidad, vacaciones y semestral como factor computable en la base de liquidación». 2.

Resolución 16628 de 25 de junio de 1999, a través de la cual la institución demandante reglamentó la resolución anterior. 3. Resolución 35823 de 17 de octubre de 2012, de la accionante que derogó la 12094 de 04 de mayo de 1999, “por haber emergido varias decisiones judiciales en las que se declaró la inexistencia de la obligación de parte del Instituto de Seguros Sociales para liquidar las pensiones de vejez con inclusión de todo lo devengado por los servidores públicos beneficiados con el régimen de transición que les faltaren menos de diez (10) años para pensionarse”. 10 Expediente físico - Cuaderno 1 14 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil 4.

Resolución 448 del 19 de julio de 2001 emitida por la Vicerrectoría Administrativa de la Universidad de Antioquia, por medio de la cual dispuso el pago temporal que resultaba de la aplicación del IBL que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no fue reconocido por el ISS a la demandada a partir del 22 de diciembre de 1997, hasta que éste lo asumiera muto propio o por orden judicial. 5.

Resolución Administrativa 15294 del 27 de febrero de 1998 por medio del cual reconoce y autoriza el pago del bono pensional 6. Resolución 4840del 20 de mayo de 1998, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social reconoció la pensión a favor del señor Chaverra Gil. 7.Certificado de pagos emanado de la Universidad de Antioquia del 25 de septiembre de 2014, en donde certifica que el señor León Darío Chaverra Gil, recibió por concepto de subrogación entre el 22 de diciembre de 1997 y el 31 de agosto de 2014. 8.

Copia de derecho de Petición presentado por la Universidad de Antioquia a Colpensiones el 16 de septiembre de 2014, en el que se solicitó copia autenticada de las resoluciones mediante las cuales se le reconoció la prestación económica al demandado. 9. Solicitud del 21 de agosto de 2001 del Vicerrector administrativo de la universidad al ISS, para que se reconociera y pagara a los empleados públicos docentes y no docentes de la universidad la pensión en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 10.

Respuesta del ISS, por Oficio DNC 01148 DEL 25 de febrero de 2002. 11. Apartes de la hoja de vida del señor León Darío Chaverra Gil, debidamente autenticadas las cuales incluyen: 15 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil a) Oficio No. 373 del 10 de abril de 1977, por el cual se informa sobre el nombramiento al demandado como instructor de tiempo complete adscrito a la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia. b) Certificación laboral expedida por el doctor Aníbal Ruiz Velásquez, Decano de la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia. c) Actas de posesión como instructor de tiempo completo, Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia. d) Comunicación de la Resolución N° 130 del 1987, que clasificó como profesor asistente I. e) Solicitud de vinculación al Instituto de Seguros Sociales. f) Comunicación de fecha 10 de noviembre de 1.997, por la cual el demandando presenta carta de renuncia al cargo. g) Oficio No. 1010-19416 del 21 de noviembre de 1.997, por la cual se acepta la renuncia al cargo del demandado a partir del 22 de diciembre de 1.997. h) Copia de la cédula de ciudadanía del demandado. i) Registro Civil de nacimiento del demandado. j) Certificación laboral de empleadores en la cual consta el tiempo de vinculación que fue tenido en cuenta para efectos de liquidar el bono pensional del demandado. 12.

Contrato interadministrativo de concurrencia para el pago del pasivo pensional de la Universidad de Antioquia en los términos del artículo 131 de la Ley 100 de 1993. 16 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil 13. sentencias 2.5. Solución al caso concreto La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo por medio del cual ordenó pagarle a León Darío Chaverra Gil el valor de la diferencia no reconocida por el ISS, hoy Colpensiones, al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez en aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 22 de diciembre de 1997.

El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del acto acusado al considerar que León Darío Chaverra Gil se afilió al Sistema General de Pensiones; por lo que la Universidad de Antioquia perdió competencia para adoptar alguna decisión relacionada con el reconocimiento o la reliquidación de la pensión de vejez que le fue otorgada a la misma; pues, una vez proferido el acto administrativo por medio del cual el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció la prestación pensional, era éste el competente para realizar el análisis sobre la procedencia de la inclusión de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones en el IBL.

Negó la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión de la resolución enjuiciada, pues no se había desvirtuado la presunción de buena fe de la demandada al recibirlas, y condenó en costas a la parte vencida. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y pidió que se revoque de manera parcial la sentencia, alegando que negó la pretensión de restablecimiento al considerar que no había quedado desvirtuada dentro del proceso la buena fe que se presume en la actuación desplegada por el demandado ante el reconocimiento hecho por la Universidad.

Conforme se probó en el proceso, por medio de la Resolución 4840 de 20 de mayo de 1998, el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció a León Darío Chaverra Gil una pensión de vejez a partir del 22 de diciembre de 1997. Sin embargo, la Universidad de Antioquia al considerar que no se dio aplicación al ingreso 17 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil base de liquidación que establece el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte de la obligación y ordenó pagarle la diferencia a la demandada por Resolución 16784 del 29 de julio de 1999, que no reconoció el ISS, hoy Colpensiones.

Ahora bien, la Sala destaca que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2, artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, los servidores públicos en el orden departamental, municipal, distrital; y por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995; por lo que, a partir de esa fecha, la entidad competente del reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas establecidas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.

Así las cosas, se considera que en el caso en comento la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del derecho pensional de León Darío Chaverra Gil; y específicamente, en lo relacionado al reconocimiento del mayor valor en su ingreso base de liquidación, (por cuanto que correspondía legalmente al ISS, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por ésta), asumir el pago de la totalidad de la prestación, máxime cuando tal fondo de previsión fue el que le reconoció la pensión de vejez por Resolución 4840 de 20 de mayo de 1998.

Por consiguiente, se considera que la accionada debió acudir ante el ISS, hoy Colpensiones, para efectos de discutir o reclamar la aplicación de su ingreso base de liquidación en los términos señalados en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que la Universidad de Antioquia se subrogara para el cumplimiento de la mencionada obligación. En consecuencia, la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto a que el acto administrativo demandado fue proferido sin competencia por parte de la entidad administrativa que lo expidió y; por tanto, 18 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil estaba llamado a ser declarado nulo, lo que impone desestimar la alzada propuesta por el ciudadano demandado.

Dicho esto, la Sala pasa a definir si procede el restablecimiento del derecho en los términos propuestos por la parte actora en su recurso. Respecto a la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión del acto administrativo censurado y declarado nulo en la sentencia de primera instancia, se señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: «En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico». 19 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil Entonces, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del ciudadano demandado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe; que, como se ha precisado, se presume. Por ello, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado. 2.6.

Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas.

III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 20 Numero interno: 6126-2023 Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: León Darío Chaverra Gil FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 27 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.