CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Laurina Judith Francis Ávila en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería y de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El 7 de diciembre de 20231 la señora Laurina Judith Francis Ávila, a través de apoderado judicial 2, interpuso acción de tutela 3 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los que consideró vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el 20 de noviembre de 2019 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería y 10 de marzo de 2023 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en contra del Ministerio de Educación Nacional ─ Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, FOMAG (rad. 23001-33-33-003-2017-00082-00/01). 2.- Hechos 2.1.- El 3 de mayo de 2017 Laurina Judith Francis Ávila presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4, en contra de la Nación ─ Ministerio de Educación Nacional ─ FOMAG a fin de que se anulara el acto ficto 1 Índice 1, expediente de tutela digital. 2 Obra poder a folio 10, certificado 4F917C71DA2B91C2 F2A0295FD8CF7B03 00F37B1A0A6916FC 52D9D05EA0B8B1B8, índice 2, expediente de tutela digital. 3 Folios 1-9, Ibídem. 4 Folios 11-23, Ibídem. 2 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro derivado del silencio negativo surgido con ocasión de la petición elevada el 1 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de acuerdo con lo estipulado en la Ley 33 de 1985, en su condición de docente. 2.2.- El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería que, en sentencia del 20 de noviembre de 20195, negó las pretensiones de la demanda.
Esta autoridad judicial precisó que la señora Francis Ávila trabajó como docente mediante contrato de prestación de servicios durante 7 años y 5 meses, y con nombramiento en provisionalidad durante 8 años, 6 meses y 18 días, para un total de 15 años, 11 meses y 18 días. Al respecto aclaró que, si bien la demandante aportó certificado emitido por el municipio de Ciénaga de Oro, en el que se señaló que a partir del año 1998 continuó vinculada y que su situación se legalizó mediante decreto de nombramiento, no obra prueba de que la accionante suscribió contrato de prestación de servicios o tuvo una relación legal y reglamentaria, en tanto el referido decreto de nombramiento no señaló efecto retroactivo alguno, lo que era suficiente para negar las pretensiones. 2.3.- En contra de la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación 6.
En segunda instancia, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 10 de marzo de 20237, confirmó la decisión proferida por el juez de primera instancia. El Tribunal encontró probado que Laurina Judith Francis Ávila fungió como docente departamental en provisionalidad con acto de nombramiento contenido en el Decreto 055 de 2002, por un lapso de 8 años, 8 meses y 18 días.
Además estuvo vinculada como docente municipal mediante contratos de prestación de servicios por el periodo de 7 años y 7 meses entre 1987 a 1997, con lo cual solo acreditó un tiempo de servicio como docente de 16 años, 3 meses y 18 días, tiempo inferior a los 20 años requeridos para obtener la pensión, de acuerdo con la Ley 33 de 1985. 5 Folios 78 a 85, Ibídem. 6 Folios 86-104, Ibídem. 7 Folios 118-133, Ibídem. 3 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro 3.- Fundamentos de la acción de tutela La tutelante adujo que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto fáctico, por cuanto desconoció que aportó como pruebas al proceso ordinario dos certificaciones que daban cuenta de su relación laboral con la entidad territorial desde 1998 al 31 de enero de 2002.
Destacó que la autoridad judicial valoró las certificaciones y encontró demostrado que la señora Francis Ávila trabajó por contratos de prestación de servicios desde 1987 a 1997, no obstante, entendió que dichos documentos no resultaron suficientes para acreditar el tiempo laborado de 1998 a enero de 2002. Al respecto, hizo alusión a la sentencia SL 66212017 (49346) del 3 de mayo de 2017 proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que abordó el valor probatorio de las certificaciones, según la cual, los hechos expresados en estas se reputan ciertos a menos que la respectiva parte demandada acredite lo contrario.
En igual sentido, mencionó las sentencias SU-477 de 1997 y T-481 de 2018 de la Corte Constitucional y del 22 de mayo de 2008 del Consejo de Estado8. 4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte tutelante textualmente solicitó: “1. Sírvase tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.
Ordénese la anulación de la sentencia de segunda instancia referenciada en este escrito. 3. Ordénese a la Sección Segunda – Subsección A-, que profiera una decisión de fondo, en la que se salvaguarden los derechos conculcados a mi representado.”9. 5.- Trámite de la acción de tutela 5.1.- Mediante auto del 11 de diciembre de 202310 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Córdoba y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Oral de Montería y, en calidad de terceros 8 Expediente radicado núm. 52001-23-31-000-2003-01308-01. 9 Folios 1-2, certificado 4F917C71DA2B91C2 F2A0295FD8CF7B03 00F37B1A0A6916FC 52D9D05EA0B8B1B8, índice 2, expediente de tutela digital. 10 Obra en el certificado 7497A5206B780C1C 35B9F7727DB2ACC1 482A9C7C38F3FC5A 39025588326AE112, índice 4 del expediente de tutela digital. 4 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro con interés, a la Nación ─ Ministerio de Educación Nacional ─ FOMAG y al municipio de Ciénaga. 5.2.- En Sala del 26 de febrero de 2024 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado improbó el proyecto de fallo que el magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas presentó para resolver la solicitud de amparo de la referencia11. 5.3.- Mediante auto del 23 de abril de 202412 se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación remitir el expediente de la referencia al magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que sigue en turno. 6.- Contestaciones 6.1.- El Ministerio de Educación Nacional13 señaló que la tutela pretende controvertir una decisión legítimamente adoptada en el ámbito procesal natural, la que no puede ser atacada o excluida del ordenamiento jurídico, pues se estarían desconociendo los principios de independencia y autonomía judicial. 6.2.- La Fiduprevisora S.A.14, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del FOMAG, indicó que la tutela resulta improcedente, toda vez que las autoridades judiciales accionadas actuaron conforme con la normativa establecida y los precedentes sobre la materia.
Adujo que no tiene legitimación en la causa por pasiva. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la tutela actual. 11 Ver acta núm. 4 de 2024. 12 Obra en el certificado 441317253B5498C2 FED9078A7D1B8327 EB5C66F93FA013D6 54FFEE6695A83F9A, índice 15, expediente de tutela digital. 13 Obra en el certificado 5A47E40D95DB893F 0404715A30B993A6 B98DF079771060F6 3FE1AD0A874C9571, índice 9, expediente de tutela digital. 14 Obra en el certificado D6865F1F6C41FD94 5E1A8DCFDCC71F7E 1D5020D64581B3F8 F86112F719EDC96B, índice 10, expediente de tutela digital. 5 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, en caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202217, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 3.2.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por las autoridades judiciales accionadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 23001-33-33-003- 2017-00082-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 3.3.- Laurina Judith Francis alegó, en esencia, que en la sentencia del 10 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta como tiempo laborado el periodo comprendido entre 1998 a 2002, el que alega, fue certificado por el municipio de Ciénaga de Oro. 3.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la sentencia del 20 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería, en primera instancia, se establecieron las siguientes consideraciones: “En el presente asunto la parte actora no allegó las pruebas con las cuales demostraría los aludidos elementos configurativos del contrato de trabajo; esto es el vínculo o extremo contractual de la relación. En tanto solo acreditó por un lado, una vinculación de origen contractual, por espacio de 7 años y 5 meses; y una vinculación de carácter legal y reglamentaria, de 8 años, 6 meses y 18 días.
Dicho de otra forma, un tiempo de servicio total de 15 años 11 meses y 18 días. Y es que, si bien con su demanda aportó certificado emitido por el Alcalde Municipal de Ciénaga de Oro en el que se señala que a partir del año 1998 la docente continuó vinculada y que su situación se legalizó mediante el decreto de nombramiento, no obra prueba de la cual se infiera que la actora durante ese periodo suscribió contrato de prestación de servicios, o tuvo una relación legal y reglamentaria, en tanto el decreto de nombramiento, no señala efecto retroactivo.
Lo que resulta suficiente para negar las pretensiones de la demanda.”18 Por su parte, en sentencia del 10 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Córdoba, precisó: “De conformidad con las pruebas arrimadas al proceso se encuentra acreditado que la demandante Laurina Judith Francis Ávila nació el día once (11) de agosto de mil novecientos sesenta y uno (1961), por tanto, a la fecha de entrada en vigencia del sistema general de seguridad social integral contaba con 33 años de edad, consiguientemente, es indiscutible que la actora no es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Ahora bien, como quiera que la actora fungió como docente, conforme el marco normativo ut supra, los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que venían vinculados antes de la entrada en vigencia de ésta última norma -el 27 de junio de 2003-, se encuentran cobijados por el régimen 18 Folio 84, certificado 4F917C71DA2B91C2 F2A0295FD8CF7B03 00F37B1A0A6916FC 52D9D05EA0B8B1B8, índice 2, expediente de tutela digital. 7 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro pensional vigente para el Magisterio en esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Ley 33 de 1985.
En el asunto debe establecerse para efectos pensionales, si conforme a la Ley 812 de 2003 la vinculación por contrato de prestación del servicio docente es válida para el reconocimiento prestacional invocado. (…) El certificado hace constar que la señora Laurina Judith Francis Ávila fungió como docente departamental en provisionalidad por un tiempo de 17 años, 6 meses y 8 días, no obstante, atendiendo a que los periodos certificados se circunscriben al interregno 1 de febrero de 2002 (posesión) al 18 de agosto de 2010 (fecha de retiro), se denota un yerro evidente al momento de estimar el tiempo laborado por la actora, el cual, a lo sumo, bajo el supuesto hubiere acaecido sin solución de continuidad, representa 3078 días, o lo que es lo mismo 8 años, 8 meses y 18 días.
Figura dentro del plenario certificado suscrito por el alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro en el cual deja constancia que la demandante prestó servicios como maestro municipal de Ciénaga de Oro mediante sendos contratos de prestación de servicios, que en el año 1998 continuó vinculada amparada por la Ley 60 y 115, situación legalizada a través del Decreto N° 055 de 31 de enero de 2002, y que a partir del 1 de febrero de 2002 pasó a la nómina del Departamento por no estar certificado el Municipio de Ciénaga de Oro.
(…) De esta forma se encuentra que a la señora Laurina Judith Francis Ávila se le certifica vinculación como docente municipal mediante contrato de prestación de servicios por 2730 días, o lo que es lo mismo, 7 años y 7 meses. Vale anotar, que el tiempo servido mediante contratos de prestación de servicios, atendiendo al marco normativo y jurisprudencial lit supra puede ser usado para el computo de tiempo a efectos pensionales, toda vez que en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas resulta evidente la subordinación que comprende la labor docente, de manera que en este punto le asiste razón al apelante.
Pese lo anterior, respecto a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985, en el caso de la docente Laurina Judith Francis Ávila, la Sala encuentra que la actora no reúne cumple las exigencias para ser beneficiaria de la pensión de vejez prevista en la Ley 33 de 1985, pues si bien cumplió la edad de 55 años el día once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016), tan solo acreditó un tiempo de servicio al magisterio total de 16 años, 3 meses y 18 días, tiempo inferior a los 20 años exigidos por la norma.”19. 3.5.- Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados al interior del proceso ordinario, los que se circunscriben en una discusión en orden a la interpretación dada a la certificación expedida por el municipio de Ciénaga de Oro en relación con el periodo laborado de 1998 a 2002.
Se advierte que en el proceso ordinario, el juez de primera instancia, específicamente indicó que, a pesar de que el certificado emitido por el municipio de Ciénaga de Oro señala que a partir del año 1998 la docente continuó vinculada y que su situación se legalizó mediante el Decreto 055 de 2002, no obra prueba de la cual se infiera que la actora durante ese periodo suscribió contrato de prestación de servicios o tuvo una 19 Folios 129-132, certificado 4F917C71DA2B91C2 F2A0295FD8CF7B03 00F37B1A0A6916FC 52D9D05EA0B8B1B8, índice 2, expediente de tutela digital. 8 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro relación legal y reglamentaria con el departamento de Córdoba, en tanto el decreto de nombramiento no hizo alusión a ningún efecto retroactivo.
Por su parte, el tribunal en segunda instancia, una vez valorado el material probatorio obrante en el expediente, específicamente las certificaciones allegadas por el municipio de Ciénaga de Oro y el certificado de historia laboral del FOMAG, señaló que: (i) la accionante fungió como docente departamental del 1 de febrero de 2002 (posesión) al 18 de agosto de 2010 (fecha de retiro), lo que representa 3078 días, o lo que es lo mismo 8 años, 8 meses y 18 días;
(ii) se acreditó una vinculación como docente municipal mediante contrato de prestación de servicios por 2730 días, o lo que es lo mismo, 7 años y 7 meses; y, en consecuencia, (iii) no cumple las exigencias para ser beneficiaria de la pensión de vejez prevista en la Ley 33 de 1985, pues si bien cumplió la edad de 55 años el 11 de agosto de 2016, tan solo acreditó un tiempo de servicio al magisterio total de 16 años, 3 meses y 18 días, tiempo inferior a los 20 años exigidos por la norma.
Las referidas consideraciones permiten a esta Subsección concluir que se trata de un debate culminado, respecto del cual la parte actora, a través del escrito de tutela, pretende continuar discutiendo un aspecto ya definido por la autoridad judicial competente, sin presentar argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 3.6.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar con ocasión de la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 3.7.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada20, lo que se opone a que se use indebidamente 20 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 9 Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07415-00 Accionante: Laurina Judith Francis Ávila Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario21. 4.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por la señora Laurina Judith Francis Ávila de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado Salva voto 21 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.