CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) Temas: SANCIONES DE DESTITUCIÓN, SUSPENSIÓN E INHABILITACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR – La Procuraduría General de la Nación es competente para imponerlas.
Reiteración de jurisprudencia. / REVISIÓN AUTOMÁTICA DE FALLOS DISCIPLINARIOS CONTRA SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR – Exige un examen integral, a la luz de las causales de nulidad de los actos administrativos, señaladas en el artículo 137 del CPACA, y de revisión, previstas en la Ley 2094 de 2021. / FALLOS DISCIPLINARIOS REVISADOS EN EL CASO CONCRETO– Fueron respetuosos del ordenamiento jurídico aplicable. 1.
Como no existen pruebas por practicar en el presente asunto1, la Sala procede a la revisión automática de las sanciones dictadas en el marco del proceso disciplinario con radicado IUS 2016-124904 /IUC D-2016-75-847264, adelantado por la Procuraduría General de la Nación en contra de los servidores públicos de elección popular de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 2.
Los señores Rodrigo Alberto Castrillón y Diego Fernando Carmona Cardona2, en calidad de concejales del municipio de Armenia, fueron sancionados por la Procuraduría Regional del Quindío -en primera instancia- con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por 12 y 11 años, respectivamente; la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación -en segunda instancia-, modificó la sanción impuesta, por suspensión e inhabilidad especial por 6 y 5 meses, respectivamente.
Los hechos que motivaron las sanciones antedichas giraron en torno a la elección y posesión de la personera municipal de Armenia para el período 2016-2020.
ANTECEDENTES El inicio de la acción disciplinaria y la formulación de cargos 3. La actuación disciplinaria inició con queja presentada el 10 de marzo de 2016 por los señores Javier Andrés Angulo Gutiérrez, Néstor Fabián Herrera 1 La Corporación no estimó procedente su decreto oficioso, y ni los sujetos disciplinados ni la Procuraduría General de la Nación elevaron solicitud probatoria en sus respectivos pronunciamientos. 2 En adelante, también, los sancionados o disciplinados (cuando se haga referencia simultánea a ambos sujetos).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 2 Fernández, Hernando José Mora, Orley Ortegón, Gerson Obed Peña, Carlos Eduard Ovalle Morales y Luis Guillermo Agudelo Ramírez, concejales del municipio de Armenia para la época de los hechos3. 4.
Según se narra en la queja, los sancionados, en su calidad de Presidente y Segundo Vicepresidente del cabildo municipal, respectivamente, desconocieron el procedimiento establecido en el Acuerdo n° 008 de 2014 (reglamento interno de la corporación) y en las Resoluciones n° 00465 de 2015 y 004 de 2016, para la elección del personero municipal, en tanto ambos sujetos: (i) propusieron y acompañaron una moción (que a la postre prosperó, por voto mayoritario) en la que se comisionó a la Mesa Directiva (que ellos mismos integraban) para que adelantara la fase final del concurso de méritos correspondiente, consistente en la realización de las entrevistas, la calificación de las mismas, la publicación de los resultados, la resolución de las reclamaciones que se presentaran y la conformación posterior de la lista de elegibles;
(ii) propusieron modificar el procedimiento para la calificación de las entrevistas; (iii) corrigieron el puntaje asignado a la concursante Juliana Victoria Ríos Quintero para, al día siguiente, posesionar a la concursante Ángela Viviana López Bermúdez como personera municipal para el período 2016-2020, a pesar de que dicho acto debía realizarse ante la plenaria del cabildo.
Se argumentó en la queja que tales actuaciones privaron a los restantes concejales de participar en la conformación de la lista de elegibles, lo que limitó su voto posterior, y supusieron un direccionamiento del proceso de selección. 5. Mediante auto del 15 de abril de 2016, la Procuraduría Regional del Quindío inició indagación preliminar en contra de los sujetos disciplinados4.
Posteriormente, el 27 de enero de 2017 se dio apertura formal a la investigación5. 6. Por auto del 17 de mayo de 2019, la dependencia en mención, formuló pliego de cargos en contra de los disciplinados de la referencia, en el que se efectuaron 2 imputaciones: (i) al señor Rodrigo Alberto Castrillón, en calidad de Presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Armenia, se le reprochó falta grave con culpa gravísima por infringir el artículo 34, numeral 2 de la Ley 734 de 20026, en concordancia con los artículos 171 de la Ley 136 de 1994; 31, literal A, numeral 8 del Acuerdo Municipal n° 08 de 20147; por presuntamente haber practicado, en forma irregular, la posesión de la señora Ángela Viviana López Bermúdez como Personera Municipal de Armenia, el día 20 de enero de 2016;
(ii) a los señores Rodrigo Alberto Castrillón y Diego Fernando Cardona Carmona, en calidad de Presidente y Vicepresidente Segundo de la Mesa Directiva del 3 Folios 2 a 30 del cuaderno digital 1, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 4 Folios 88 y 89 del cuaderno digital 1, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 5 Folios 205 a 219 del cuaderno digital 3, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 6 “ARTÍCULO 34.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: (…) 2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”. 7 “Artículo 31. Atribuciones del Concejo Pleno: El concejo municipal ejercerá las atribuciones previstas en las disposiciones normativas contenidas en los artículos 313 de la constitución política de 1991, 32 de la ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012) y en las demás normas jurídicas pertinentes con sujeción al sistema de bancadas, Así las cosas, sus funciones concretas serán: A) Atribuciones Constitucionales del Concejo: son funciones constitucionales del concejo: (…) 8.
Elegir personero y contralor municipal, y posesionarlos. (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 3 Concejo Municipal de Armenia, se les endilgó falta gravísima dolosa, por infringir el artículo 48, numeral 61 de la Ley 734 de 20028, en concordancia con los artículos 1, inciso segundo del Decreto 2485 de 2014, y 159 de la Resolución n° 00465 de 201510; por presuntamente haber realizado, en forma irregular, la calificación de las entrevistas a los aspirantes al cargo de Personero Municipal de Armenia, el día 6 de enero de 2016.
La decisión de primera instancia 7. Adelantadas las actuaciones correspondientes, mediante Fallo n°09 del 3 de septiembre de 2020, la Procuraduría Regional del Quindío, dispuso: (i) declarar probados los cargos n° 1 y 2, formulados en contra del señor Rodrigo Alberto Castrillón, y sancionarlo con destitución e inhabilidad general de 12 años para el ejercicio de funciones públicas;
(ii) declarar probado el cargo n° 2 formulado en contra del señor Diego Fernando Cardona Carmona, y sancionarlo con destitución e inhabilidad general de 11 años para el ejercicio de funciones públicas11. 8. Como sustento de su decisión, frente al primer cargo, señaló lo siguiente: 9. Contrario a lo sostenido por la defensa del señor Castrillón, no existe un vacío normativo en las disposiciones empleadas por la autoridad disciplinaria para sustentar la tipicidad de la conducta, pues tanto el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 como el artículo 31, literal A, numeral 8 del Acuerdo n° 08 de 2014, señalan con claridad que la posesión del personero y el contralor municipal debía practicarse ante el concejo en pleno. Añadió que el hecho de que el acto de posesión no hubiese producido efectos -por razón de su revocación posterior- no desvirtuó la irregularidad cometida por el señor Castrillón, ni despojó a la conducta de ilicitud sustancial, pues para su comprobación se debía atender a la infracción del deber funcional del investigado, consistente en el “desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas”. 10.
En el caso concreto, prosiguió, los elementos probatorios demostraron de forma efectiva que el investigado en mención abusó de las funciones que ostentaba, dio posesión a la personera municipal de Armenia en contravía directa de las disposiciones aplicables, desconoció la finalidad de esa normativa -garantizar la moralidad y la transparencia en el ejercicio de la función administrativa-, defraudó la autoridad atribuida a la plenaria del concejo y privó a los restantes cabildantes del conocimiento y participación en el acto de posesión. 11.
De otro lado, en el apartado de culpabilidad afirmó que se encontraba acreditada en su modalidad gravísima por desatención elemental. Sostuvo para el efecto 8 “ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 61. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.” 9 “ARTÍCULO 15°.
PRUEBAS A APLICAR, CARÁCTER Y PONDERACIÓN. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una clasificación de los mismos, respecto de las competencias y calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades del cargo.
La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos; que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente establecidos.” 10 Folios 151 a 202 del cuaderno digital 7, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 11 Folios 2 a 73 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 4 que la situación -en apariencia- confusa para el disciplinado, tenía respuesta clara y precisa en la ley y el reglamento, normativa que debía estar en su esfera de conocimiento, con independencia de lo que otros servidores y asesores -por él consultados- consideraran. 12.
Señaló, a su vez, que no se acreditó la causal de exclusión de responsabilidad por error invencible alegado por el señor Castrillón, pues: (i) para el momento de ocurrencia de los hechos, había ostentado la calidad de concejal en períodos anteriores y, por ende, conocía plenamente el procedimiento para la posesión del personero municipal -y prueba de ese conocimiento la constituía su propia intervención en sesión plenaria del 23 de enero de 2016-; y (ii) la consulta elevada por el disciplinado a abogados de reconocida trayectoria, previo a desplegar el comportamiento censurado, no dotaba de invencibilidad al error alegado, pues bastaba una lectura juiciosa e integral del reglamento interno del concejo para concluir que la competencia para posesionar al personero municipal estaba atribuida a la plenaria de la corporación. 13.
Finalmente encontró que, si bien la falta cometida había sido calificada como grave en el pliego de cargos, existía mérito para degradarla a falta leve, atendiendo al hecho de que no se acreditó perturbación del servicio ni se demostró una finalidad ilícita en los motivos determinantes del comportamiento, todo lo cual, en los términos del artículo 44, numeral 5 de la Ley 734 de 2002, contempla una sanción consistente en amonestación escrita. 14.
En cuanto atañe al segundo cargo, arguyó el ente disciplinario lo siguiente: 15. Los criterios de objetividad e imparcialidad que rigieron la convocatoria al concurso público de méritos para la elección del personero municipal de Armenia para el período 2016-2020 constituyeron norma imperativa (conforme al Decreto n° 2485 de 2014 y la Resolución n° 00465 de 2015), y su inobservancia por parte de los disciplinados al momento de efectuar la calificación de los aspirantes entrevistados permitía tener por acreditado el elemento de tipicidad del cargo imputado.
Esa inobservancia, refirió, se demostró con: (i) la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, confirmada en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que se declaró la nulidad del acto de elección de la señora Ángela Viviana López Bermúdez como Personera Municipal; (ii) las pruebas practicadas, que acreditaron que el mecanismo adoptado para obtener el puntaje final de la prueba de entrevista fue variado de forma sorpresiva e intempestiva, pues en lugar de tener en cuenta la sumatoria de los valores asignados por los 3 miembros de la Mesa Directiva -como correspondía-, los disciplinados optaron por aplicar la regla de 2 votos favorables, sin un criterio matemático objetivo, razonable, transparente e igualitario; y (iii) el hecho de que, por esa modificación al método de calificación, se diera por ganadora a una persona que, si se hubiesen computado los puntajes de forma integral, habría obtenido un resultado inferior respecto de otro de los aspirantes. 16.
En el apartado de la ilicitud sustancial señaló que los investigados, con su conducta, quebrantaron los principios rectores de la actividad administrativa del Estado, al desatender los principios de moralidad e imparcialidad que debían Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 5 observar al ejercer como evaluadores en el concurso de méritos para la elección del personero municipal de Armenia 2016-2020.
Ese comportamiento, complementó, arrojó una sombra de duda sobre la confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la capacidad y competencia de los participantes en la convocatoria, lesionando de forma sustancial la finalidad pública que la Mesa Directiva del concejo estaba llamada a cumplir. 17. En cuanto atañe al elemento subjetivo de la conducta reprochada, sostuvo que había mérito probatorio suficiente para considerar que la misma fue cometida a título doloso, comoquiera que obraron con el conocimiento y voluntad de que, con la modificación del método de calificación de las entrevistas, excluirían el puntaje que asignara el tercer miembro de la Mesa Directiva -concejal Javier Andrés Angulo Gutiérrez-. 18.
Replicó las consideraciones vertidas respecto al primer cargo, para concluir que no se acreditó la causal de exclusión de responsabilidad por error invencible, alegada por los disciplinados. 19. Finalmente, el Despacho calificó la falta cometida como gravísima, en tanto la conducta reprochada -y acreditada- se encuentra enunciada en el artículo 48, numeral 61 de la Ley 734 de 2002, esto es, “Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo”, lo que, en los términos del artículo 44 ibidem, trae aparejado como sanción la destitución e inhabilitación general. 20.
Para la dosimetría de la sanción impuesta, expuso: (i) el legislador otorgó al operador disciplinario un margen para la dosificación de la sanción de inhabilidad general que oscila entre 10 y 20 años, en función de los criterios agravantes que se configuren el caso concreto; (ii) respecto del señor Rodrigo Alberto Castrillón, en el asunto estudiado concurrieron los criterios agravantes consistentes en el conocimiento de la ilicitud -consagrado en el literal i) del artículo 47 ibidem-, y la infracción de varias disposiciones disciplinarias -consagrado en el numeral 2 del mismo artículo-, razón por la cual se imponía aumentar en 2 años el término mínimo de inhabilidad -para un total de 12 años-; y (iii) en cuanto al señor Diego Fernando Cardona Carmona, solo concurrió el criterio agravante referido al conocimiento de la ilicitud, por lo que el término de inhabilidad general debía establecerse en 11 años.
El recurso de apelación 21. La defensa de los disciplinados apeló el fallo de primera instancia12, arguyendo, en resumen, que: (i) el despacho de primera instancia carecía de competencia para sancionarlos, pues en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos tal determinación solo podía ser adoptada por un juez penal;
(ii) no hay tipicidad frente al Cargo n° 2, pues no se reflejó en el fallo cual era la norma imperativa que se afirma desconocida; (iii) la sanción impuesta como consecuencia de encontrar acreditado el Cargo n° 2 fue adoptada bajo un régimen de responsabilidad objetiva, en tanto no existieron pruebas que demostraran el dolo imputado; y (iv) en caso de mantener la conclusión sobre la 12 Folios 79 a 114 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 6 responsabilidad de los investigados, debía revisarse la dosificación de la sanción, atendiendo al trato más favorable otorgado por el nuevo estatuto disciplinario (Ley 1952 de 2019) a la conducta reprochada en el Cargo n° 2.
La decisión de segunda instancia 22. Mediante Fallo del 5 de octubre de 2023, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento13 de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación dispuso, en segunda instancia14: (i) confirmar parcialmente la decisión de primera instancia, en cuanto declaró la responsabilidad disciplinaria de los investigados; y (ii) modificar la sanción impuesta, por suspensión e inhabilidad especial por 6 meses -para Rodrigo Alberto Castrillón- y 5 meses -para Diego Fernando Cardona Carmona-. 23.
En primer lugar, sostuvo que, en los términos del artículo 277, numeral 6 constitucional, las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, así como la sentencia C-030 de 2023, la Procuraduría General de la Nación está investida de potestad normativa para investigar, juzgar y sancionar a servidores públicos de elección popular. Agregó que, el Decreto 1851 de 2021, expedido para garantizar la división de las etapas de instrucción y juzgamiento previstas en la referida Ley 2094, asignó a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento la competencia para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las decisiones adoptadas contra servidores públicos de la referida naturaleza. 24.
En segundo lugar, señaló que en el Cargo n° 2, por el que los disciplinados fueron sancionados con destitución e inhabilidad general, el fallador de primera instancia expuso de forma clara y explícita las normas imperativas quebrantadas, aplicables en la época de los hechos, así: (i) el artículo 1° del Decreto n° 2485 de 2014, que fijó las bases y pautas mínimas para adelantar el concurso de méritos, y en particular los criterios de objetividad e imparcialidad a los que debía sujetarse el concejo municipal;
(ii) el artículo 15 de la Resolución n° 00465 de 2015, que estableció los lineamientos concretos de la convocatoria para la elección del personero municipal de Armenia para el período 2016-2020. 25. Al efecto, consideró el operador disciplinario de segunda instancia que la modificación de la metodología de calificación de las entrevistas, reemplazando la ponderación integral del puntaje asignado por la regla de las mayorías, supuso excluir la votación del tercer integrante de la Mesa Directiva, sin aplicación de un método técnico que permitiera determinar de forma objetiva e imparcial el orden de elegibilidad de los postulantes, lo que a la postre derivó en que la candidata que había obtenido el mayor puntaje acumulado no resultara elegida para el cargo de personera municipal.
Añadió que existió congruencia entre el reproche disciplinario efectuado en la imputación de cargos y el consignado en el fallo de primera instancia, de manera que el principio de legalidad, materializado en la adecuada tipificación de la falta enrostrada, fue respetado por el operador de primer grado. 13 En adelante, también, Sala Disciplinaria de Juzgamiento. 14 Folios 256 a 275 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 7 26. En tercer lugar, expuso que los medios de convicción que reposan en la actuación sancionatoria dieron cuenta de que los investigados exhibieron la firme intención de evadir los criterios de objetividad e imparcialidad a los que estaban sujetos en la práctica y calificación de las entrevistas, y en su lugar atendieron a otros, de naturaleza subjetiva, pese a la consciencia que les asistía sobre la ilicitud de su comportamiento, lo que confirmaba la comisión de la falta a título doloso. 27.
Finalmente, en lo que respecta a la dosimetría de la sanción, sostuvo la Sala Disciplinaria de Juzgamiento que, efectivamente la Ley 1952 de 201915 incorporó la conducta por la que fueron sancionados los investigados, pero le otorgó un tratamiento punitivo más favorable pues, a diferencia de lo normado por el artículo 48, numeral 61 de la Ley 734 de 2002, la misma dejó de considerarse falta gravísima y pasó a ser una prohibición, constitutiva de falta grave -para el caso de los disciplinados-.
En ese sentido, en aplicación de los criterios para la graduación de la sanción previstos en el Código General Disciplinario (artículos 50 y 51), consideró que frente a ambos investigados se acreditó el criterio agravante de conocimiento de la ilicitud, así como el atenuante referido a la ausencia de antecedentes y dispuso una sanción de suspensión y 6 meses de inhabilidad especial para el señor Rodrigo Alberto Castrillón; así como de 5 meses para el señor Diego Fernando Cardona Carmona.
Lo argumentado por los disciplinados de cara al trámite de revisión 28. En escrito radicado ante la Procuraduría General de la Nación el 13 de diciembre de 202316, el profesional del derecho que fungió como apoderado de los investigados en el trámite disciplinario, presentó escrito pronunciándose en torno a las sanciones impuestas, en el que consignó lo siguiente: (i) precisó que los argumentos que se esbozan en dicho documento no constituyen una restricción a alguna de las causales de revisión previstas por la Ley 2094 de 2021, pues en los términos de la sentencia C-030 de 2023, la revisión que corresponde adelantar al Consejo de Estado es integral y automática;
(ii) sostuvo que en la actuación desplegada por el ente disciplinario no se demostró la configuración del dolo como elemento subjetivo del tipo en que se fundó la sanción impuesta; en particular, las consultas y gestiones desplegadas por los disciplinados en torno a la legalidad de las actuaciones que a la postre fueron censuradas por la Procuraduría, desvirtúan la existencia del elemento volitivo o, por lo menos, generan dudas sobre la intención de defraudar una norma de carácter imperativo que se afirma en los fallos que ahora se revisan;
(iii) la Procuraduría carece de competencia para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, pues ello contraviene las normas de orden convencional, ratificadas por Colombia; y (iv) en el curso del proceso disciplinario se solicitó acoger el precedente fijado por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, pues en un caso de similares connotaciones, absolvió de responsabilidad a otros servidores públicos de elección popular, en aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 15 En adelante, también, CGD. 16 Folios 296 a 310 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 8 Pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación 29. En escrito radicado el 5 de febrero de 202517, la Procuraduría General de la Nación18, por intermedio de su apoderada judicial, se pronunció en los siguientes términos: 30.
Señaló, en primer lugar, que el “recurso” de revisión procede siempre y cuando el servidor público de elección popular se encuentre en ejercicio de su cargo, pero el recurrente debe cumplir con una mínima carga argumentativa para exponer alguna de las causales establecidas en el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019, situación que en este caso no se evidencia. 31.
En segundo lugar, afirmó que las sanciones disciplinarias objeto del presente trámite cumplieron con los presupuestos de tipicidad, ilicitud sustancial, culpabilidad y proporcionalidad, en la medida que: (i) la tipicidad de la conducta reprochada al demandante en el pliego de cargos y en los fallos de primera instancia y de segunda instancia fue consistente;
(ii) la conducta reprochada fue descrita, las normas vulneradas fueron determinadas y se realizó el ejercicio de subsunción típica; (iii) la conducta vulneró de manera sustancial los deberes que le asistían a los disciplinados, y se desconoció la finalidad que perseguía la normatividad por ellos desconocida -preservar la moralidad y la transparencia en el ejercicio de la función administrativa-;
(iv) se demostró el conocimiento y querer de la conducta censurada; y (v) la segunda instancia aplicó correctamente el principio de proporcionalidad, dosificando -y reduciendo- la sanción impuesta. 32. Añadió que, según se desprende del expediente disciplinario, las decisiones tomadas no obedecieron al capricho de los operadores disciplinarios, sino a un análisis ponderado de los supuestos fácticos y jurídicos citados. 33.
Finalmente, precisó que la competencia que ostenta la PGN para sancionar a servidores públicos de elección popular comporta un asunto zanjado por la Corte Constitucional en sentencias C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 del mismo año, decisiones con efectos erga omnes y de obligatorio acatamiento. El trámite de revisión adelantado en esta Corporación 34.
El asunto de la referencia fue radicado y repartido en esta Corporación el 19 de diciembre de 202319. El 3 de mayo de 2024, el Magistrado Ponente manifestó su impedimento para conocer del asunto20, resuelto de forma negativa por la Sala en providencia del 18 de junio de 202421. 35. El 13 de enero de 202522 se profirió auto que avocó conocimiento.
Mediante providencia del 3 de abril de 2025, se rechazó por extemporánea la solicitud 17 Índice 027 del historial de actuaciones de SAMAI. 18 En adelante, también, PGN. 19 Índice 001 del historial de actuaciones de SAMAI. 20 Índice 006 del historial de actuaciones de SAMAI. 21 Índice 011 del historial de actuaciones de SAMAI. 22 Una vez la Sala Plena de la Corporación -en providencia del 3 de diciembre de 2024 (exp. 2023–00871–00)- fijó las reglas de unificación para el conocimiento y trámite de la revisión automática de sanciones disciplinarias impuestas contra servidores públicos de elección popular.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 9 presentada por los disciplinados, que perseguía que se tuvieran en cuenta argumentos adicionales a los expuestos ante la Procuraduría General de la Nación23. 36.
Finalmente, el proceso ingresó a Despacho para sentencia el 14 de febrero de 202524. CONSIDERACIONES 37. Mediante auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 202425, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su postura respecto de la procedencia y trámite de la revisión automática contra las sanciones disciplinarias proferidas contra los servidores públicos de elección popular, emitidas por la Procuraduría General de la Nación, al amparo de la Ley 2094 de 2021, estableciendo las siguientes reglas (énfasis del texto original): “Primera regla: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
Segunda regla: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve definitivamente el recurso de revisión. Tercera regla: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.
En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. Cuarta regla: El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.
El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los 23 Índice 040 del historial de actuaciones de SAMAI. 24 Índice 029 del historial de actuaciones de SAMAI. 25 C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, exp: 2023–00871–00. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 10 cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021.
Quinta regla: En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA. Sexta regla: El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico.
Séptima regla: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular.” 38. En virtud de la última regla de unificación, en sede de revisión automática, corresponde efectuar un examen integral de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa desplegada por la Procuraduría, así como, naturalmente, de las decisiones sancionatorias por ella adoptadas.
En su razonamiento, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sostuvo lo siguiente: “Así las cosas, el control integral, supone que el juez al decidir el asunto no está sometido únicamente a los cargos o alegaciones señalados por el servidor público sancionado, sino que garantía de la reserva judicial impone un análisis más amplio que incluye i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus75, entre otros aspectos”. 39.
Adicionalmente, en los considerandos de la tercera regla de unificación, sostuvo la Corporación: “En esta misma línea, según la sentencia C-030 de 2023, “el trámite no está supeditado a las causales taxativas de procedencia”, lo que implica que el sujeto disciplinado puede formular reparos con fundamento en las causales del artículo 56 de la Ley 2094, como también por vicios de validez del acto sancionatorio.
En uno u otro caso, el disciplinado debe exponer con claridad las razones que sustentan su inconformidad. A su turno, el Consejo de Estado podrá fundar su decisión en los Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 11 argumentos expuestos por el sancionado, como por cualquier causal genérica de nulidad prevista en el inciso segundo del artículo 137 del CPACA”. 40.
En ese orden de ideas, teniendo como premisa que la revisión integral, de un lado, exige efectuar una integración normativa entre las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo disciplinario y el resto del ordenamiento jurídico; y, del otro, no está atada a los reparos concretos elevados por los disciplinados; esta Sala Especial de Decisión adoptará el siguiente derrotero para brindar solución al caso concreto: 41.
(i) Reiterará la postura jurisprudencial fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado -en armonía con la establecida por la Corte Constitucional- en relación con la competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular; lo que -de paso- permitirá despejar el cuestionamiento efectuado por los sujetos disciplinados frente a dicho tópico. 42.
(ii) Contrastará los fallos disciplinarios objeto de revisión, con las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA. Considerando que la primera de aquellas consiste en la expedición “con infracción de las normas en que deberían fundarse”, ese cotejo permitirá trazar el puente necesario con el ordenamiento disciplinario que las decisiones sancionatorias debían consultar, y verificar el cumplimiento de los aspectos propios de ese régimen sancionatorio. 43.
(iii) Analizará, finalmente, las causales específicas de revisión previstas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021, que no hubiesen quedado comprendidas -y despejadas- en el examen anterior, incluyendo los restantes cuestionamientos esgrimidos por los disciplinados. I. LA COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA DESTITUIR, SUSPENDER E INHABILITAR A SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR 44.
La Sala Plena de esta Corporación, en la decisión de unificación del 3 de diciembre de 2024, efectuó un análisis extensivo en torno a la interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las atribuciones de la Procuraduría General de la Nación en materia de restricción de derechos políticos de los servidores públicos de elección popular sujetos a su poder disciplinante.
En esa oportunidad, se trajo a colación la evolución de la jurisprudencia constitucional y la línea adoptada por la Corte Constitucional, reiterada en las sentencias C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C- 086 de 2019, y C-030 de 2023, entre otras; por virtud de la cual, en aplicación del criterio de interpretación amplia, el Procurador General de la Nación “sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas e imponer las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la falta imputada y los demás elementos propios de la responsabilidad en asuntos de esta índole”26. 26 Sentencia SU- 712 de 2013.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 12 45. Como también lo recordó esta Corporación en aquella oportunidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-146 de 202127, a partir de la armonización del texto constitucional con los estándares interamericanos, “ha reconocido la validez de la competencia de la PGN para imponer sanciones, de destitución, suspensión e inhabilidad que limitan los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, bajo la condición de que se respeten las garantías procesales”28. 46.
Ahora bien, en su análisis, la Sala Plena abordó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en los casos en los que aquel alto tribunal efectúa un control abstracto de constitucionalidad, y reiteró que las decisiones que al respecto adopta la Corte “gozan de fuerza de cosa juzgada constitucional y tiene efectos erga omnes, por lo tanto, no pueden ser desconocidos por ninguna autoridad”.
Ese discernimiento concreto se efectuó al amparo de lo decidido por el Alto Tribunal en lo Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, en cuanto declaró ajustado a la Carta las expresiones contenidas en el artículo 1° de la Ley 2094 de 202129, y concluyó que dicha decisión hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, por ende, todas las autoridades están compelidas a su acatamiento, “pues, este asunto fue resuelto por el juez que tiene la atribución constitucional de velar por la integridad y supremacía de la Constitución Política”. 47.
Por lo anterior, en punto al reproche efectuado por los disciplinados en el asunto de la referencia, sobre la competencia de la PGN para imponer las sanciones que se revisan, esta Sala Especial de decisión se remite en su integridad a lo dirimido por la Corte en los pronunciamientos arriba relacionados, así como a las consideraciones y reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en el auto del 3 de diciembre de 2024, para concluir que, en efecto, la Procuraduría es competente para destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular y, en consecuencia, desde esa perspectiva, estaba facultada para expedir los fallos de primera y segunda instancia en el marco del proceso IUS 2016-124904 /IUC D-2016-75-84726430.
II. EL AJUSTE A DERECHO DE LOS FALLOS DISCIPLINARIOS OBJETO DE REVISIÓN, CONFORME LAS CAUSALES DE NULIDAD PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 137 DEL CPACA 48. Como se anunció, el contraste entre las decisiones sancionatorias y el ordenamiento jurídico en su conjunto, se abordará siguiendo el derrotero de las causales generales de nulidad de los actos administrativos previstas en el 27 Proferida después de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 8 de julio de 2020, en el Caso Petro Urrego vs. Colombia. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 2024, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, exp. 2023–00871–00. 29 Por el cual “Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley”. 30 El suscrito Consejero Ponente acompañó la providencia de unificación del 3 de diciembre de 2024, pero aclaró su postura para precisar que su voto favorable se otorgó bajo la premisa del “respeto irrestricto por la cosa juzgada constitucional (que -en todo caso- no atiende a la convencionalidad) y al amparo de que corresponde a una solución transitoria (hasta tanto se perfeccione la reforma normativa que acoja sin ambages la Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH)”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 13 artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, atendiendo, justamente, al hecho de que comparten esa naturaleza31. 49.
Con todo, en acatamiento de la segunda regla de unificación del 3 de diciembre de 2024, y considerando que el operador disciplinario de primera instancia concluyó que, por el Cargo n° 1, los investigados se hacían acreedores a una sanción de amonestación escrita; el control de integral de validez que se efectuará en el caso concreto se restringirá, exclusivamente, al Cargo n° 2 imputado a los disciplinados, pues fue en virtud del mismo que se les impuso la sanción de suspensión e inhabilidad especial, la cual supone una restricción a sus derechos políticos con la intensidad suficiente para que sea plausible su revisión judicial32. 50.
Claro lo anterior, en los términos del citado artículo 137 del CPACA -en consonancia con el artículo 138 ibidem-, la nulidad de los actos administrativos procederá cuando hayan sido expedidos: (i) con infracción de las normas en que deberían fundarse; (ii) sin competencia; (iii) de forma irregular; (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;
(v) mediante falsa motivación o (vi) con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. En ese mismo orden, entonces, procede la Sala a efectuar el control de validez de los Fallos Disciplinarios del 3 de septiembre de 2020 -proferido en primera instancia por la Procuraduría Regional del Quindío- y del 5 de octubre de 2023 - expedido en segunda instancia por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de la PGN-.
A. Primera causal de nulidad: las normas en que debían fundarse los actos administrativos sancionatorios que se revisan 51. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la responsabilidad disciplinaria “surge cuando se comprueba la concurrencia de ciertos elementos sistemáticamente organizados entre sí. Esto, se expresa en una estructura que ha sido construida dogmáticamente desde la doctrina a partir de cinco categorías 31 En la sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional concluyó, a propósito de las funciones “jurisdiccionales” que la Ley 2094 de 2021 otorgaba a la PGN, que: “la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores públicos, entre ellos los de elección popular, vulnera el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución. En primer lugar, porque no implicó el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variación en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control.
De otro lado, porque, al haber operado una asignación en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el régimen disciplinario, se desconoció el mandato de definición precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto”. En consecuencia, y dado que el ejercicio de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, procedió a declarar la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional”, contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74; de la expresión “ejecutoriadas” del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021; así como la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. 32 No se pierda de vista que, en la pluricitada sentencia C-030 de 2023, la Corte sostuvo: “nada impide que se atribuya a jueces que no pertenezcan a la especialidad penal -v.gr. tribunales administrativos y Consejo de Estado- la competencia para imponer sanciones contra los servidores públicos de elección popular, que produzcan la remoción del cargo, la pérdida de investidura o la nulidad electoral” (énfasis añadido).
Así mismo, en la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación precisó: “Por otra parte, la Corte señaló que frente a las sanciones de “multa y amonestación”, como quiera que no suponen una restricción severa de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular ni de sus electores, pues no implican remoción del cargo, sobre ellas no opera la reserva legal y, por lo tanto, pueden ser decididas por la Procuraduría General de la Nación” (énfasis añadido).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 14 a saber: (i) la capacidad, (ii) la conducta, (iii) la tipicidad, (iv) la ilicitud sustancial y (v) la culpabilidad”33. 52.
Sin embargo, esa estructura dogmática debe ser, de un lado, leída en función de las previsiones contenidas en la norma -general o especial- que se encuentre vigente al momento de ocurrencia de los hechos y regule de manera específica los comportamientos materia de investigación; y, del otro, complementada con otros elementos que hacen parte del ordenamiento jurídico disciplinario, para que la revisión integral que se efectúa en esta sede judicial sea omnicomprensiva.
Bajo dicho entendimiento, la Sala abordará, en ese mismo orden, los siguientes elementos de la responsabilidad disciplinaria: (i) el régimen jurídico aplicable; (ii) la condición de sujetos disciplinables que ostentaban los sancionados; (iii) la competencia funcional de los operadores disciplinarios; (iv) la prescripción y caducidad de la acción disciplinaria;
(v) la tipicidad de la conducta investigada y el ejercicio de subsunción típica efectuado por la Procuraduría; (vi) la ilicitud sustancial de la conducta; (vii) la culpabilidad; (viii) la congruencia entre el cargo imputado y el que sustentó la sanción impuesta; (ix) la presencia o ausencia de eximentes de responsabilidad; (x) la dosificación y proporcionalidad de la sanción y (xi) la aplicación del principio de favorabilidad.
(i) El régimen jurídico aplicable 53. Lo primero que debe precisarse en este punto es que los hechos que dieron origen al ejercicio de la acción disciplinaria (2016) tuvieron lugar bajo la vigencia de la Ley 734 de 200234, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, y al amparo del mismo cuerpo normativo se dio apertura al proceso disciplinario - por auto del 27 de enero de 2017-. 54.
El 28 de enero de 2019 fue proferida la Ley 1952 de 201935, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. En el artículo 263 transitorio -en su redacción original-, señaló que “[l]os procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior”. 55.
De tal suerte, las normas sustanciales y adjetivas especiales a las que debía sujetarse el procedimiento sancionatorio adelantado y los fallos disciplinarios que se revisan, eran las de la Ley 734 de 200236. 56. Revisada la actuación administrativa en su conjunto37, se observa que, efectivamente, los operadores de primera y segunda instancia dieron aplicación 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, exp. 3003-17, C.P. William Hernández Gómez. 34 En adelante, también, CDU. 35 En adelante, también, CGD. 36 A voces del artículo 7 de la Ley 734 de 2002, “La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine” (énfasis añadido).
Precisamente, la Ley 1952 de 2019 fijó las reglas de transitoriedad para su entrada en vigencia, y es por su virtud que, según se expuso, el proceso disciplinario debía continuar rigiéndose por los postulados del CDU. 37 Cuadernos digitales 1 a 9, visibles en el índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 15 a lo establecido en el CDU y, con base en sus disposiciones, (i) tramitaron el asunto bajo el procedimiento que correspondía -ordinario, regulado por los artículos 161 y ss. del CDU-;
(ii) analizaron la satisfacción de los elementos de la responsabilidad disciplinaria -tipicidad (artículo 4), antijuridicidad (artículo 5), culpabilidad (artículo 13), ausencia de causales de exclusión de responsabilidad (artículo 28)-; (iii) realizaron el juicio de subsunción de la conducta a la descripción típica de la norma -artículos 34, numeral 2, y 48, numeral 61-;
(iv) efectuaron la graduación de la falta -artículos 44 a 50-, e (v) impusieron la sanción pertinente -artículo 44-, previa aplicación de los criterios de agravación y atenuación previstos en dicho cuerpo normativo -artículo 47-. 57. Conviene aclarar, al respecto, que el trámite verbal para los procesos disciplinarios fue introducido por la Ley 1474 de 2011 (artículos 57 y ss.) para los casos en los que el servidor público fuese sorprendido en flagrancia y para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la Ley 734 de 2002; ninguna de las cuales fue imputada a los disciplinados. 58.
En ese orden de ideas, los fallos disciplinarios que se revisan fueron expedidos como resultado de un procedimiento respetuoso del régimen jurídico aplicable y, en este aspecto, se estiman ajustados a derecho38. (ii) Sujetos de la acción disciplinaria 59. La acción disciplinaria fue dirigida contra, entre otros, los señores Rodrigo Alberto Castrillón y Diego Fernando Cardona Carmona.
Revisados los elementos probatorios que obran en la actuación sancionatoria, los referidos ciudadanos fueron elegidos concejales del municipio de Armenia para el período constitucional 2016-2019, según la declaratoria efectuada por Registraduría Nacional del Estado Civil39; y tomaron posesión de su cargo el 2 de enero de 2016, según el Acta de Sesión Plenaria n° 001 del cabildo40. 60.
El artículo 25 de la Ley 734 de 2002 refiere como destinatarios de la ley disciplinaria a los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio. A su vez, el artículo 123 de la Constitución Política dispone que son servidores públicos “los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”; al tiempo que el artículo 312 superior señala que “[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal”. 61.
Por modo, los concejales constituyen una especie -miembros de corporaciones públicas de elección popular- del género “servidores públicos” y son sujetos disciplinables en los términos del CDU. En consecuencia, los señores Castrillón y Cardona Carmona podían ser destinatarios de la acción disciplinaria ejercida 38 A pesar de que el operador disciplinario de segunda instancia dio aplicación a la Ley 1952 de 2019 para efectos de la calificación de la falta y la graduación de la sanción -por virtud del principio de favorabilidad-, dicha circunstancia no riñe con la conclusión que aquí se expresa, en punto a la correcta expedición de los fallos que se revisan.
Por el contrario, la reafirma, a la luz del artículo 14 de la Ley 734 de 2002, conforme se desarrollará más adelante. 39 Folios 89 y 95 del cuaderno digital 3, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 40 Folios 194 a 207 del cuaderno digital 1, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 16 por la Procuraduría Regional del Quindío y la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de la PGN.
(iii) La competencia funcional de los operadores disciplinarios 62. En su redacción original, el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 200041, asignaba a los Procuradores Regionales la función de conocer, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelantaran, entre otros, contra los concejales de las capitales de departamento.
En el momento en que se profirió la decisión de primera instancia, esa disposición se encontraba vigente42, de manera que el Procurador Regional del Quindío era competente para emitirla. A su vez, en los términos del artículo 22, numeral 3, literal b) del referido Decreto Ley43, corresponde a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular: “[c]onocer de los recursos de apelación y de queja, al igual que de los impedimentos, recusaciones y conflictos de competencia que se presenten, en etapa de juzgamiento, en los procesos de conocimiento de los procuradores delegados, regionales, distritales y provinciales, en las actuaciones contra servidores públicos de elección popular”. 63.
De esa suerte, las autoridades disciplinarias que expidieron las sanciones objeto de revisión eran funcionalmente -y materialmente, según quedó establecido en acápite previo- competentes para el efecto. (iv) La prescripción y caducidad de la acción disciplinaria 64. El artículo 29 del CDU señala que la acción disciplinaria se extingue por la muerte del investigado o por la ocurrencia de la prescripción. Asimismo, el artículo 30 ibidem, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, dispone que “la acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria”, término que empezaría a contarse “para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar”. 65.
A su vez, el artículo en cita consagra que “la acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas”. 66. En suma -bajo la vigencia del CDU-, la autoridad disciplinaria competente cuenta, de un lado, con un término de 5 años para proferir auto de apertura de la investigación, a partir de la ocurrencia de la conducta que se juzga, so pena 41 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”. 42 El fallo de primera instancia fue proferido el 3 de septiembre de 2020, previo a la modificación introducida por el Decreto Ley 1851 de 2021 -que, en armonía con la Ley 1952 de 2019, dividió esa competencia entre los Procuradores Regionales de Instrucción y los Procuradores Regionales de Juzgamiento-. 43 Con la modificación introducida por el Decreto Ley 1851 de 2021, vigente para el momento en que se profirió el fallo de segunda instancia –5 de octubre de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 17 de que opere la caducidad de la acción disciplinaria; y, del otro, con 5 años, contados desde ese auto de apertura, para proferir la decisión correspondiente, so pena de que opere la prescripción de la acción. 67.
Como se aprecia, el legislador no determinó cuál es el acto que impone la sanción e interrumpe el fenómeno prescriptivo. El Consejo de Estado había considerado tres tesis sobre el momento en que se entiende impuesta la sanción para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, tal como se expuso en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso del 29 de septiembre de 200944, así: “La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, que no ha sido unánime.
En efecto, sobre el particular existen tres tesis: a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria. b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos”. 68.
La Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 21 de mayo de 201945, insistió en la postura unificada, anotada previamente, para señalar que “de acuerdo con este fallo del 29 de septiembre de 2009, la Sala reitera que la sanción disciplinaria se entiende impuesta con la expedición y notificación del acto principal que la contiene, siendo éste el que concluye la actuación administrativa y que se tiene en cuenta para efectos de la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria”.
Ese criterio ha sido reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación, al señalar que: “Para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción debe entenderse impuesta con la expedición y notificación del acto administrativo primigenio, independientemente del momento en que se resuelvan los recursos de la vía gubernativa cuando se haga uso de ellos”46. 69.
Descendiendo al caso que centra la atención de la Sala, el auto de imputación formuló el Cargo N° 2 -único cuya legalidad se revisa, según se precisó 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S)IJ, C.P. Susana Buitrago Valencia. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 21 de mayo de 2019, exp. 11001-03-25-000-2011-00371-00(IJ), C.P. César Palomino Cortés. 46 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2019, exp. 3966-14, C.P. William Hernández Gómez.
En la misma línea, la Subsección B precisó, en otra oportunidad: “(…) la jurisprudencia vigente en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria, es la contenida en la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, dentro del término de cinco (5) años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 –sin la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011-, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el fallo de primera o única instancia. En ese orden argumentativo, bajo la vigencia del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sus dos subsecciones, ha aplicado la tesis decantada por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de jurisprudencia de 29 de septiembre de 2009”; sentencia del 1° de agosto de 2018, exp. 0491-2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 18 previamente- en torno al siguiente comportamiento: “En la presente actuación disciplinaria se investiga la presunta responsabilidad que le podría asistir a los señores RODRIGO ALBERTO CASTRILLON y DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA, los cuales para la fecha de los hechos fungían como Presidente y Segundo Vicepresidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Armenia, por presuntamente haber realizado en forma irregular la calificación de las entrevistas a los aspirantes al cargo de Personero Municipal de Armenia, el día 6 de enero de 2016”. 70.
Bajo dicho entendimiento, la conducta censurada por el ente disciplinario se materializó en un único momento, debe ser considerada como una falta instantánea constituida por un comportamiento activo, y el término de caducidad de la acción disciplinaria debe contarse desde su consumación. 71. Así, la Procuraduría contaba con un término de 5 años, contados entre el 6 de enero de 2016 y el 6 de enero de 2021, para dar apertura formal a la investigación. Considerando que dicho acto procesal se produjo el 27 de enero de 2017, el fenómeno de la caducidad no operó en el caso concreto. 72.
A su vez, en la medida que los 5 años con los que contaba el ente disciplinario para expedir y notificar el fallo de primera instancia transcurrieron entre el 27 de enero de 2017 y el 27 de enero de 2022, y teniendo en cuenta que esa decisión administrativa fue proferida el 3 de septiembre de 2020 y notificada el 7 de septiembre de siguiente47; el fenómeno prescriptivo tampoco se configuró. 73.
Ahora bien, en este punto es preciso señalar que la Ley 1952 de 2019 (CGD) - expedida el 28 de enero de 2019-, eliminó el fenómeno de la caducidad de la acción disciplinaria y modificó la forma de contar la prescripción, de la siguiente manera (artículo 33): “La acción disciplinaria prescribirá en cinco años, contados para las faltas de ejecución instantánea desde el día de su consumación, para las de ejecución permanente o continuada, desde la realización del último acto y para las omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar.
La prescripción se interrumpirá con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia. En este evento, para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de dos años contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión”. Dispuso, así mismo, que en lo atinente a las faltas relacionas con el derecho internacional humanitario, la prescripción será de 12 años. 74.
No obstante, de conformidad con el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el mencionado artículo 33 entraría a regir, en principio, 18 meses después de su promulgación, es decir, al 21 de julio de 2020. Sin embargo, el plazo de entrada en vigencia de esta ley se prorrogó hasta el 1 de julio de 2021 por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”', publicada en el Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo 2019. 75.
A su vez, el 29 de junio de 2021 se expidió la Ley 2094 que, entre otros, modificó el artículo 33 del CGD (aunque mantuvo la forma de contar la prescripción -5 47 Folios 74 y 75 del cuaderno digital 9, índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 19 años para notificar el fallo de primera instancia y 2 años más para proferir y notificar el de segunda instancia-)48, y señaló que el mismo entraría a regir a partir del 29 de diciembre de 2023. 76.
En suma, en el caso concreto el fenómeno prescriptivo no se configuró, en tanto el fallo de primera instancia fue notificado, como se anotó, el 7 de septiembre de 2020, y el de segunda instancia fue notificado el 30 de octubre de 2023. Ambas decisiones fueron adoptadas y notificadas, entonces, antes de que entrara a regir la nueva norma que alteró la forma de computar el término de prescripción, lo que, por sustracción de materia, impedía a las autoridades disciplinarias dar aplicación al principio de favorabilidad sobre ese aspecto49.
(v) La tipicidad de la conducta investigada y el ejercicio de adecuación realizado por el operador disciplinario 77. En materia disciplinaria, el juicio de adecuación o subsunción típica requiere la confrontación del comportamiento probado y el texto legal que consagre la falta50. Ese ejercicio exige consultar, además, las particularidades propias del sistema de tipificación al que atienden las normas disciplinarias, catalogado por la jurisprudencia como de “numerus apertus”, por virtud del cual las conductas sancionables suponen un amplio margen de apreciación en cabeza del fallador, pues la indeterminación del legislador -constitucionalmente tolerada51- requiere que el operador jurídico, ante un tipo abierto, aplique un criterio sistemático de interpretación52.
Efectivamente, ha precisado la Corte Constitucional, a propósito de lo anterior, lo siguiente53: 48 No obstante que el cambio normativo que se anota mantuvo el término de 2 años para la expedición del fallo disciplinario de segunda instancia, modificó la forma de computar dicho plazo. En efecto, mientras que, en su redacción original, el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 señalaba que el término en comento se contaría “a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión”; con la modificación introducida por la Ley 2094 de 2021 el mismo se computa “desde la notificación del fallo de primera instancia”.
Sin embargo, ese cambio no incide en la conclusión a la que se arriba en la presente providencia, en tanto uno y otro cuerpo normativo, para efectos del fenómeno prescriptivo, resultan inaplicables al caso concreto. 49 Al respecto, esta Corporación, en un caso de similares connotaciones al que aquí se debate, dio aplicación, por principio de favorabilidad, al artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, con la modificación de la Ley 2094, y, por su virtud, declaró configurada la prescripción de la acción disciplinaria (exp. 2024-00839-00, C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez).
No obstante, la Sala precisa que ese precedente no resulta aplicable al sub examine, en tanto en el caso que dio origen a aquél pronunciamiento judicial, la actuación disciplinaria no había concluido. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, exp. 3003-17, C.P. William Hernández Gómez. 51 “Dado que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo administrativo normalmente no versa sobre situaciones que impliquen una incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales y ante la imposibilidad de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas, el legislador sancionatorio está facultado para tipificar las conductas en el sistema ‘numerus apertus’, sin que en ningún caso pueda permitir que el grado de oscilación de la norma sancionatoria sea completamente indeterminado (…) La norma indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto de hecho que varía dependiendo de circunstancias exógenas al ámbito normativo, lo cual no la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador, que exige del legislador establecer como mínimo: “(i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada;
(ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta; (iii) la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad. De ese modo se consigue que las normas que se valen de la estructura ‘numerus apertus’ sean suficientemente dúctiles, a través del carácter impreciso de su enunciado, sin dejar de indicar aquello que es esencial.
La función del concepto indeterminado es, precisamente, expresar lo que el legislador desconoce en el momento de dictar la ley”. Corte Constitucional, sentencia C-699 del 18 de noviembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 52 Tal criterio sistemático debe: “(1) establecer en detalle y expresamente el alcance de cada uno de los componentes de las normas invocadas, a la luz de los criterios textual, sistemático y teleológico de interpretación y de acuerdo con la jurisprudencia relevante proveniente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; y (2) establecer, a la luz de cada uno de los componentes normativos identificados en cada una de dichas normas, por qué la conducta probada [por el sujeto pasivo de la sanción] constituyó una violación de la ley, esto es, por qué sus actos encajaban bajo las definiciones legales de cada uno de dichos componentes normativos de los tipos disciplinarios invocados”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de marzo de 2014, exp. 0263-13, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 53 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 20 “Teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no se señalan específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de” etc.
Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.” 78. En el caso que se revisa, el fallo disciplinario de primera instancia, declaró responsables a los sujetos investigados bajo el juicio de tipicidad que fue efectuado en el pliego de cargos y que se mantuvo, también, en el fallo de segunda instancia54, en los siguientes términos55: “Ustedes señores RODRIGO ALBERTO CASTRILLÓN, identificado con cedula (sic) de ciudadanía No. 89.003.041 de Armenia, en su condición de Presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Armenia, y DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA, identificado con cedula (sic) de ciudadanía No. 16.368.876 de Armenia, en calidad de Segundo Vicepresidente del Concejo Municipal de Armenia, para la fecha de los hechos, calificaron la entrevista que se adelantó en el trámite del concurso publico (sic) de méritos para elegir Personero Municipal de Armenia periodo (sic) 2016-2020, utilizando un método presuntamente contrario a los criterios de objetividad e imparcialidad que orientan el concurso de méritos, definidos en el artículo 1 segundo inciso del Decreto 2485 de 2014 y en la Convocatoria expedida por el Concejo Municipal de Armenia mediante la Resolución No. 00465 artículo 15, con lo cual se conculcó el debido proceso administrativo.
Con el anterior comportamiento, ustedes RODRIGO ALBERTO CASTRILLÓN y DIEGO FERNANDO CARDONA CARMONA, en calidad de Presidente y Segundo Vicepresidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Armenia, estarían presuntamente incurriendo en la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 61 de la Ley 734 de 2002, a saber: Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo’”. 79.
Significa, entonces, que el operador disciplinario escogió, como tipo normativo transgredido, el contenido en el artículo 48, numeral 61 de la Ley 734 de 2002, que en su tenor literal señala: “ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 54 Folio 267 del cuaderno digital 9, índice 2 del aplicativo SAMAI. 55 Pliego de cargos (folio 187 del cuaderno digital); y Fallo de primera instancia (folios 39 y 40 del cuaderno digital 9); índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 21 61. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.” 80.
De conformidad con las precisiones conceptuales efectuadas previamente, en los términos de la imputación de cargos y de la sanción impuesta, la descripción típica de la norma escogida por los operadores disciplinarios debía complementarse, necesariamente, con aquella otra u otras disposiciones que constituyesen -para la época de los hechos- normas de carácter imperativo. 81.
Revisados los elementos acreditados en el expediente, la Sala observa que el concurso público de méritos para la elección del personero municipal de Armenia fue convocado mediante la Resolución n° 00465 del 13 de noviembre de 201556, expedida por el Concejo de Armenia. En su artículo 27, señaló que la entrevista “es una prueba de carácter clasificatorio, que tiene un peso del 10%, sobre el total del concurso y estará a cargo de la corporación (Concejo Municipal) que se posesionará el 1 de enero del 2016”.
El mismo acto administrativo dispuso en su artículo 15 que “las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una clasificación de los mismos, respecto de las competencias y calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades del cargo.
La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos; que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente establecidos” (énfasis añadido). 82. En Sesión Ordinaria n° 005 del 6 de enero de 2016, el Concejo Municipal de Armenia aprobó una propuesta, presentada por el disciplinado Rodrigo Alberto Castrillón, para que se comisionara a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Armenia, en los siguientes términos57: “(…) para que realice la fase final de convocatoria concurso público abierto de méritos para la elección de Personero Municipal de Armenia para el período 2016- 2019, con sujeción a la resolución 04 de 2016, como lo es: 1.
Realizar la entrevista el día 6 de diciembre58 (sic) de 2016. 2. Calificar las entrevistas conforme a las siguientes directrices: a. La puntuación consolidada con la que se debe calificar la entrevista debe ser expresada en términos de porcentaje, donde el máximo es el 10%. b. La calificación realizada por la Mesa Directiva se hará en un puntaje de 0 a 10. 3.
Dar a conocer los resultados de las entrevistas. 4. Resolver reclamaciones contra los resultados de las entrevistas. 5. Publicar a través de la página web de la Alcaldía Municipal o Concejo Municipal de Armenia y carteleras de la Corporación. 6. Elaborar o confirmar la lista de elegibles conforme a la siguiente directriz: a. La lista de elegibles se conformará teniendo en cuenta el resultado de la entrevista y los resultados obtenidos en las demás pruebas y se ubicarán en orden de mayor a menor puntuación. 56 Folios 31 a 48 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI. 57 Folios 13 a 26 del cuaderno digital 2, índice 2 del aplicativo SAMAI. 58 La plenaria del Concejo corrigió la moción presentada, en el sentido de que la fecha de las entrevistas corresponde al 6 de enero.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 22 7. La mesa directiva comisionada tiene amplias facultades para establecer los parámetros y lineamientos en que se debe cumplir la entrevista, así como total autonomía e independencia para efectuar y desarrollar la misma”. 83.
En el momento de la aprobación de la moción antedicha, los disciplinados ostentaban la condición de miembros de la Mesa Directiva -Rodrigo Alberto Castrillón como Presidente del cabildo y Diego Fernando Carmona Cardona como Segundo Vicepresidente-, elegidos por la plenaria de la corporación en la instalación del primer período de sesiones ordinarias del año 2016, conforme al Acta de Plenaria del 2 de enero del mismo año59. 84.
En el expediente sancionatorio obra el documento denominado “Corporación Concejo Municipal de Armenia – Convocatoria Abierta Elección Personero de Armenia 2016-2020- Formato Entrevista”. En el mismo se indica que debía ser diligenciado por el concejal entrevistador, se deja un espacio para consignar el nombre del candidato, su documento de identidad, la fecha de la entrevista y la calificación de 5 preguntas prestablecidas.
En la parte final del documento se indica lo siguiente60: “Valoración de las Respuestas: La entrevista tendrá un valor total de 10 puntos, en donde cada una de las preguntas tendrán un valor máximo de 2 puntos. El puntaje final saldrá de dividir la suma total de todas las calificaciones entre el número de entrevistadores.” 85. El mismo 6 de enero de 2016, una vez asignada a la Mesa Directiva la tarea de adelantar la fase final del concurso de méritos, sus 3 miembros se reunieron en la sala de juntas del recinto de sesiones del Concejo, con el fin de dar inicio a la fase de entrevistas.
En el curso de la reunión, el disciplinado Rodrigo Alberto Castrillón propuso modificar el mecanismo para la asignación de puntaje a los entrevistados, en los siguientes términos61: “FORMA DE CALIFICACIÓN La calificación de la entrevista será realizada por la Mesa Directiva, en donde cada uno de sus miembros otorgará un puntaje de manera independiente, otorgándole a cada aspirante un tiempo de 3 minutos por pregunta, es decir, el tiempo total de la entrevista tendrá una duración de 15 minutos, y se determinará el valor final con dos votos a favor, como se define en la Sala de Decisión del Tribunal del Distrito Judicial de Quindío, en cuya sala de tres Magistrados las decisiones se adoptan con el voto favorable de dos de los tres magistrados que la integran.” 86.
Esa proposición fue aprobada por 2 votos favorables, emitidos por los disciplinados, y 1 voto en contra del Primer Vicepresidente, concejal Javier Andrés Angulo Gutiérrez. Este cabildante sustentó su oposición en que “se deben seguir los parámetros establecidos por la ESAP” en virtud de los cuales, según lo citó en el Acta de Prueba de Entrevistas levantada por la Mesa Directiva62, “la puntuación con la cual debe calificar la entrevista debe ser 59 Folios 203 a 205 del cuaderno digital 2, índice 2 del aplicativo SAMAI. 60 Folio 57 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI 61 Folio 59 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI. 62 Folio 62 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI.
El extracto que se cita coincide con lo consignado en comunicación remitida el 5 de enero de 2016 por la Escuela Superior de Administración Pública Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 23 definido (sic) por el concejo municipal, en razón a que la convocatoria indica que esa prueba está a cargo de la misma Corporación. Sin embargo, para que la puntuación generada en la prueba de entrevista pueda ser sumada con las demás puntuaciones, debe ser ponderada y expresada en términos de porcentaje, donde el máximo posible es 10%.
Sugerimos que esta operación se realice en dos pasos: Dividir la puntuación definitiva del aspirante en la prueba de entrevista sobre la puntuación máxima que puede obtener cualquier aspirante en esta prueba, y el resultado de esta operación multiplicarlo por el 10% (el peso de la entrevista dentro del concurso). De esta manera todas las puntuaciones quedarán expresadas en términos de porcentaje y podrá hacer una sumatoria valida (sic)”. 87.
Como resultado de la sesión de entrevistas, la Mesa Directiva -por voto mayoritario de los dos disciplinados- consignó lo siguiente63: - Reinaldo Ospina Acevedo: 6.5% - Luz Marina Hoyos Alarco: 7% - Carlos Ignacio Jalk Guerrero: 8% - Germán Barco López: 7% - Ángela María Londoño Villegas: 5.5% - Rodrigo Vallejo Sánchez: 6% - Ángela Viviana López Bermúdez: 10% - Juliana Victoria Ríos Quintero: 1.5% 88.
En Sesión Ordinaria n° 009 del 10 de enero de 2016, el Concejo Municipal de Armenia eligió como personera a la señora Ángela Viviana López Bermúdez; ese acto administrativo fue demandado en el proceso de nulidad electoral radicado bajo el número 2016-00053-00. En sentencia del 22 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Quindío anuló dicha elección64, bajo los siguientes argumentos: (i) se vulneraron las normas que rigieron el procedimiento de elección de personero, y la persona elegida no obtuvo la calificación más alta en el marco del concurso de méritos;
(ii) el Consejo de Estado definió -en providencia que resolvió el recurso de apelación contra el auto que suspendió provisionalmente el acto acusado- que la competencia para determinar la forma de calificar las entrevistas residía en el Concejo Municipal en pleno, y no en su Mesa Directiva65; (iii) el procedimiento adoptado por esta no se ajustó a los criterios de objetividad e imparcialidad que debían regir todas las etapas del concurso, en los términos del artículo 1° del Decreto 2485 de 2014;
(iv) esa forma de calificación “vulneró el principio de transparencia al haber sido acordada y establecida por parte de la mesa directiva momentos antes de su práctica, y con el agravante de que los entrevistadores ya conocían los resultados de las demás pruebas practicadas por la ESAP, y con pleno conocimiento de aquellos concursantes que podrían tener opción de ocupar los primeros lugares en la lista de elegibles considerando el porcentaje de 10% que representaba esa prueba, posibilitando entonces que los resultados de las entrevistas pudiesen ser inclinados en favor de algunos participantes”;
(v) la regla de las mayorías -ESAP, entidad que se encargó de adelantar la prueba de conocimientos, competencias y análisis de antecedentes del concurso (folio 56 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI). 63 Folio 63 del cuaderno digital 1, índice 2 del aplicativo SAMAI. 64 Folios 95 a 145 del cuaderno digital 2, índice 2 del aplicativo SAMAI. 65 Providencia visible en folios 183 a 199 del cuaderno digital 2, índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 24 adoptada como forma de calificación “no permitió que fuese tenido en cuenta el criterio o la puntuación dada por todos los integrantes de la mesa directiva, esto es, presidente, primer y segundo vicepresidente, recayendo entonces en solo dos de ellos la asignación del puntaje final”; y (vi) tomando en cuenta el promedio de las calificaciones asignadas por cada uno de los integrantes de la Mesa Directiva a las aspirantes Juliana Victoria Ríos Quintero y Ángela Viviana López Bermúdez “y aplicándolo a los resultados inicialmente suministrados por la ESAP, se evidencia con claridad que en ese momento se habría alterado la lista de elegibles, en tanto no sería ÁNGELA VIVIANA la aspirante con el mayor puntaje”. 89.
La Sección Quinta del Consejo de Estado66, en sentencia del 1° de diciembre de 2016, confirmó aquella decisión, con fundamento en que: (i) la metodología de calificación adoptada por la Mesa Directiva, consistente en la regla de las mayorías “somete la decisión del puntaje final al criterio de dos de los tres integrantes de (sic) referido órgano, lo que significa que el puntaje asignado por uno de ellos resulta irrelevante a efectos de la calificación final”, (ii) el pleno del Concejo Municipal de Armenia comisionó a su Mesa Directiva para que la totalidad de sus miembros realizara la entrevista “y la calificara de acuerdo con la puntuación consolidada expresada en términos de porcentaje, lo que implica que la misma dependía, indefectiblemente, del criterio de sus tres miembros, y no de la mayoría de ellos como erróneamente lo asumió el órgano calificador”; y (iii) de ese modo, “el método de calificación que adoptó la mesa directiva no resulta congruente con los principios de objetividad e imparcialidad propios de los concursos de méritos, toda vez que tal como se calificó, el puntaje de alguno de los concejales no tiene relevancia en la calificación final, pese a que el mismo podría resultar favorable al entrevistado o, por el contrario, desfavorable, lo que da lugar a que se imponga el criterio que en un sentido señalen dos de los miembros de la mesa directiva”. 90.
El análisis probatorio anterior, revela que las disposiciones que fueron empleadas por los operadores disciplinarios para efectuar el reproche de responsabilidad a los sujetos investigados -con arreglo a las cuales profirieron los actos sancionatorios objeto de revisión (artículo 48, numeral 61 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 15 de la Resolución n° 00465 del 13 de noviembre de 2015), contenían: (i) el mandato imperativo de adelantar el proceso de selección del personero municipal -y la calificación de las entrevistas como parte del mismo- atendiendo a medios técnicos, observando criterios de objetividad e imparcialidad y bajo parámetros previamente establecidos; y (ii) permiten concluir que el comportamiento desplegado por los investigados, al alejarse de esa carga deontológica, encajó en la descripción típica que lo califica como falta gravísima para la ley disciplinaria vigente en su momento. 91.
Así mismo, los disciplinados pretendieron justificar la modificación al proceso de calificación de entrevistas, utilizando como parámetro comparativo la metodología empleada por las salas de decisión del Tribunal Superior del Quindío, quienes adoptan sus providencias previa votación favorable de 2 de sus 3 integrantes. Sin embargo, la apariencia de razonabilidad y objetividad con la que se intentó revestir ese comportamiento no soslaya el hecho de que, por 66 Folios 115 a 163 del cuaderno digital 3, índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 25 virtud del reglamento de la convocatoria y de los términos de la comisión conferida por la plenaria del Concejo a la Mesa Directiva, los miembros del órgano calificador estaban obligados a efectuar la asignación de puntaje en términos porcentuales, para, a partir de su consolidación, asignar a cada postulante un valor entre 0% y 10% -promediando la puntuación asignada por los 3 calificadores-; y no como ocurrió, por iniciativa y aprobación de los disciplinados, mediante votación mayoritaria. 92.
Para esta Sala, las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de nulidad electoral resultan ilustrativas67 frente al comportamiento desviado que exhibieron los disciplinados en el procedimiento de calificación de las entrevistas, y revelan que, sin estar facultados para modificarlo, y estando compelidos a implementar una metodología técnica prestablecida por el pleno del cabildo, optaron, de forma consciente e informada -recuérdese la oposición expresa efectuada por el otro miembro de la Mesa Directiva- por acoger un sistema que no se encontraba justificado de forma técnica y que se alejó del mandato imperativo que les exigía atender criterios de objetividad e imparcialidad.
En consecuencia, se acreditó la existencia de normas imperativas, la falta disciplinaria consistente en desconocerlas, la configuración del comportamiento reprochado y la adecuación del mismo a aquella descripción típica. (vi) La antijuridicidad de la conducta 93. En los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la falta será antijurídica -o, lo que es equivalente, sustancialmente ilícita- cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.
Como lo ha sostenido esta Corporación68, “a diferencia del derecho penal, para que se configure una infracción disciplinaria no es necesario un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, sino que se exige el quebrantamiento sustancial injustificado de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten los valores o principios de la función pública, y la consecución de los fines de la organización política”. 94.
Ese juicio de valoración, “se ha sintetizado en la realización de dos análisis: uno deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con la verificación de la observancia de los principios de la función pública” 69. 95.
En el caso que convoca la atención de la Sala, el operador disciplinario de primera instancia sostuvo que “la conducta imputada en el cargo No. 2, deviene ilícita sustancialmente, por cuanto se quebrantaron los principios rectores de la actividad administrativa del Estado, especialmente los que hacen referencia a la moralidad e imparcialidad que debían regir el ejercicio de las funciones que como evaluadores de la prueba de entrevista en el concurso público de méritos para 67 Con todo, dichas decisiones no relevan a la Sala de examinar de forma integral los hechos del caso, pues el análisis que se efectúa en sede de nulidad electoral no subsume al que corresponde en sede disciplinaria. 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de abril de 2015, exp. 1353-2012, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, exp. 3003-17, C.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 26 proveer el cargo de Personero Municipal de Armenia para el periodo 2016-2020 tenían los disciplinados, puesto que les era exigible comportarse de acuerdo a las reglas de la convocatoria del concurso y en todo caso, respetando las garantías fundamentales de los participantes, pues primaba el interés general sobre el particular”. 96.
El fallo de segunda instancia, por su parte, no se refirió a dicho aspecto del juicio de reproche disciplinario, pues el mismo no fue cuestionado en el recurso de alzada. 97. Pues bien, en los términos del artículo 22 de la Ley 734 de 2002, “El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes” (énfasis añadido). 98.
Del recuento probatorio efectuado previamente, se evidenció que el accionar verificado por los concejales disciplinados en el asunto se apartó, precisamente del mandato de imparcialidad y objetividad exigido por la Resolución n° 00465 de 2015 al momento de ejercer, como miembros de la Mesa Directiva, la función de adelantar la fase de entrevista en el concurso público de méritos para la elección del personero municipal.
Se reveló, asimismo, que la modificación implementada al proceso de asignación de puntaje no consultó un criterio técnico, ni fue inspirada por el ánimo de satisfacer el interés general; sino, a juicio de la Sala, por una motivación distinta, tendenciosa, dirigida a manipular el resultado final del procedimiento de elección. 99. Esa conclusión se refuerza si se toma en consideración que los disciplinados: (i) acompañaron la propuesta -formulada por uno de ellos- de ser los encargados de adelantar la fase final del concurso -como miembros de la Mesa Directiva-;
(ii) procedieron, a continuación -desprovistos de facultades para el efecto-, a adoptar una metodología de calificación, que no solo modificaba la predefinida por la plenaria del Concejo, sino que suponía la exclusión del tercer miembro de la Mesa Directiva que estaba en evidente desacuerdo con el accionar de aquellos; (iii) afectaron el puntaje final de quien venía ocupando el primer lugar en las fases previas del concurso;
(iv) tuvieron por vencedora a otra postulante, a quien selectivamente asignaron la máxima puntuación posible en la entrevista; y, finalmente, (v) posesionaron a dicha persona, a pesar de no tener atribuciones para el efecto. 100. Sobre el último hecho descrito -la posesión-, se precisa que si bien corresponde al Cargo n° 1 imputado a los disciplinados, sobre el cual no se ejerce control de validez en esta sede de revisión -según quedó establecido al inicio de las consideraciones; el mismo sirve como elemento de juicio para ilustrar el punto culminante de una conducta irregular, e inequívocamente dirigida a alterar el proceso de elección de personero municipal de Armenia y favorecer intereses de índole particular.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 27 101. Por lo expuesto, la Sala comparte la conclusión a la que arribaron las autoridades disciplinarias en el caso concreto, en punto a la afectación sustancial del deber funcional por parte de los disciplinados y, con ello, el carácter antijurídico de su conducta.
(vii) La culpabilidad de la conducta 102. A las voces de lo normado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, “¨[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”. 103. En el asunto de la referencia, las autoridades disciplinarias de primera y segunda instancia fueron coincidentes en señalar que la conducta reprochada fue cometida por los sujetos investigados a título de dolo. 104.
Pues bien, en el Código Disciplinario Único no existe una definición del dolo, lo que exige acudir, en virtud de la integración normativa contemplada en el artículo 21 ibidem, a lo que al respecto determina el artículo 22 del Código Penal70, según el cual “[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar”. 105.
De lo anterior se extraen dos componentes del dolo: el cognitivo y el volitivo. El primero hace referencia al conocimiento potencial de la ilicitud de la conducta y el segundo se relaciona con la facultad del sujeto disciplinable de decidir y ordenar su propio comportamiento hacia la comisión de la falta. 106. El discernimiento efectuado en los acápites anteriores permite entender que los disciplinados, al ejecutar la conducta contemplada en la ley disciplinaria como falta gravísima71 -Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 61-, ordenaron su comportamiento para desatender las normas que les exigían proceder en determinado sentido en relación con el concurso de méritos, con la finalidad de eludir los resultados objetivos del mismo y elegir a una persona diferente de aquella que debía resultar vencedora en dicho proceso de elección. 107.
Esa preordenación se revela desde el mismo momento en que propusieron -uno de ellos- y acompañaron -ambos- que se comisionara a la Mesa Directiva - integrada por ambos disciplinados- para adelantar la fase final del concurso; así como en la posterior modificación del procedimiento para el otorgamiento de puntaje a los participantes. De igual forma, el conocimiento del carácter desviado de su comportamiento surge de: (i) la misma propuesta para que se comisionara a la Mesa Directiva, formulada por Rodrigo Alberto Castrillón, en la que detallaba cuál era el procedimiento objetivo que debía observarse para calificar las entrevistas;
(ii) las discusiones presentadas en la sesión plenaria del Concejo en la que se aprobó esa propuesta, en la que diferentes cabildantes -7, de un total 70 Ley 599 de 2000. 71 Que, por principio de favorabilidad, fue degradado por la segunda instancia a falta grave, en los términos de los artículos 39, numeral 33, y 67, de la Ley 1952 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 28 de 19- reflejaron sus reparos frente a tal determinación; y (iii) las objeciones presentadas por el Primer Vicepresidente a la propuesta de modificación del método de calificación, evidentemente desoídas por los investigados. 108.
No queda duda, entonces, que los señores Rodrigo Alberto Castrillón y Diego Fernando Carmona Cardona actuaron movidos por el conocimiento y querer de la conducta censurada por la ley disciplinaria y, en consecuencia, el dolo calificado por la PGN -en ambas instancias- se estima ajustado a derecho. (viii) La variación del cargo 109. Señala el artículo 165 del CDU que “[e]l pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente.
La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original” (énfasis añadido). 110. Al efectuar un cotejo entre el Cargo n° 2, conforme fue formulado en el auto de imputación, y lo decidido en primera y segunda instancia por los operadores disciplinarios, se aprecia la congruencia suficiente para descartar que se hubiese producido una variación indebida del cargo, en los términos de la ley disciplinaria. 111.
En efecto, como se precisó previamente -párrafo 71-, el fallo disciplinario de primera instancia declaró responsables a los sujetos investigados bajo el mismo juicio de tipicidad que fue efectuado en el pliego de cargos y que se mantuvo, también, en el fallo de segunda instancia; esto es, incurrir en la falta disciplinaria consagrada en el artículo 48 numeral 61 de la Ley 734 de 2002, por haber calificado la entrevista que se adelantó en el trámite del concurso de méritos para elegir personero municipal de Armenia para el período 2016-2020, utilizando un método contrario a los criterios de objetividad e imparcialidad definidos en los artículos 1° del Decreto n° 2485 de 2014 y 15 de la Resolución n° 00465 de 2015. 112.
En consecuencia, este aspecto de la normativa disciplinaria también fue preservado en las actuaciones que se revisan. (ix) Causales de exclusión de responsabilidad 113. Dispone el Código Disciplinario Único, en su artículo 28, que está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: (i) por fuerza mayor o caso fortuito;
(ii) en estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado; (iii) en cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales; (iv) por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad;
(v) por insuperable coacción ajena o miedo insuperable; (vi) con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria; y (vii) en situación de inimputabilidad (eventos en los cuales se dará inmediata aplicación, por el Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 29 competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes). 114.
En el curso del proceso sancionatorio se alegó por parte de los investigados la existencia de un error invencible sobre las circunstancias de la conducta desplegada y su incidencia disciplinaria. Sin embargo, el análisis que hasta aquí ha efectuado la Sala, permite descartar la existencia, tanto de esa causal, como de las restantes arriba enlistadas. 115.
Ciertamente, como bien lo expresó en segunda instancia la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de la PGN, para que el error pueda erigirse como causa de exoneración requiere que se acompañe del elemento de la invencibilidad, entendida como la imposibilidad, para el sujeto en cuestión, de percibir la ilicitud de su actuación y superar su estado de equívoco -de hecho o de derecho-. 116.
En el caso concreto, como se reseñó en líneas anteriores, los disciplinados eran plenamente conscientes del procedimiento establecido por el Concejo para la calificación de las entrevistas -conforme el Acta de Sesión Ordinaria del 6 de enero de 2016-, y fueron advertidos por el otro miembro de la Mesa Directiva sobre la improcedencia de modificar ese método; de manera que su error, de considerarse tal, era notoriamente vencible. 117.
No obstante, lo acreditado en el proceso permite descartar, incluso, la existencia de error alguno en la conducta reprochada, pues los disciplinados decidieron ordenar su comportamiento para desconocer las normas de carácter imperativo aplicables al concurso de méritos. (x) Dosificación de la sanción 118. Como quedó expuesto, la falta atribuida a los disciplinados fue la de “Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo”, consagrada como falta gravísima en el numeral 61 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Por su parte, el artículo 44 ibidem prescribe como sanción para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, la destitución e inhabilidad general. 119. Al dosificar la sanción correspondiente al Cargo n° 2, el operador disciplinario de primera instancia efectuó, como se recuerda, el siguiente razonamiento: (i) el legislador otorgó al operador disciplinario un margen para la dosificación de la sanción de inhabilidad general que oscila entre 10 y 20 años, en función de los criterios agravantes que se configuren el caso concreto;
(ii) respecto del señor Rodrigo Alberto Castrillón, en el asunto estudiado concurrieron los criterios agravantes consistentes en el conocimiento de la ilicitud -consagrado en el literal i) del artículo 47 ibidem-, y la infracción de varias disposiciones disciplinarias - consagrado en el numeral 2 del mismo artículo-, razón por la cual se imponía aumentar en 2 años el término mínimo de inhabilidad -para un total de 12 años; y (iii) en cuanto al señor Diego Fernando Cardona Carmona, solo concurrió el criterio agravante referido al conocimiento de la ilicitud, por lo que el término de inhabilidad general debía establecerse en 11 años.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 30 120. Ahora bien, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de la PGN, en aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria -previsto en el artículo 14 de la Ley 734 de 200272-, concluyó que, en tanto la Ley 1952 de 2019 otorgó a la conducta reprochada un tratamiento punitivo más benévolo -pues dejó de ser falta gravísima y pasó a ser una prohibición, constitutiva de falta grave y sancionable con suspensión e inhabilidad especial-; había lugar a modificar la sanción impuesta en primera instancia. 121.
En ese sentido, en aplicación de los criterios para la graduación de la sanción previstos en el CGD, consideró que frente a ambos investigados se acreditó el criterio agravante de conocimiento de la ilicitud, así como el atenuante referido a la ausencia de antecedentes, e impuso una sanción de suspensión y 6 meses de inhabilidad especial para el señor Rodrigo Alberto Castrillón; así como de 5 meses para el señor Diego Fernando Cardona Carmona. 122.
Al respecto, la Sala considera, en primer lugar, que le asistió razón al ad quem disciplinario al dar aplicación al principio de favorabilidad, pues constituye un mandato insoslayable de ordenamiento jurídico constitucional73 y disciplinario74, y el cambio de regulación normativa frente al tratamiento más beneficioso otorgado por la Ley 1952 de 2019 a la falta reprochada, ameritaba su incorporación al trámite del proceso IUS 2016-124904 /IUC D-2016-75-847264. 123.
En segundo lugar, la falta fue adecuadamente calificada. Efectivamente -en la norma posterior-, el comportamiento consistente en “[e]jercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo” es una prohibición y no una falta gravísima, según el artículo 39, numeral 33, de la Ley 1952 de 2019. Ese mismo cuerpo normativo dispone -artículo 67- que la violación del régimen de prohibiciones “constituye falta grave o leve (…) salvo que la conducta esté prevista como falta gravísima”, circunstancia que no se predica en el caso concreto, a la luz de dicho estatuto. 124.
Así mismo, el artículo 47 ibidem prescribe que para determinar la gravedad o levedad de la falta, se atenderá a los siguientes criterios: (i) la forma de culpabilidad; (ii) la naturaleza esencial del servicio; (iii) el grado de perturbación del mismo; (iv) la jerarquía y mando del servidor público; (v) la trascendencia social de la falta o el perjuicio causado;
(vi) las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta75; (vii) los motivos determinantes del comportamiento; (viii) la intervención de varias personas; y (ix) cuando la realización típica de una falta objetivamente gravísima sea cometida con culpa grave, caso en el cual será considerada falta grave. 125. La Sala Disciplinaria de Juzgamiento encontró demostrados dos criterios de agravación de la falta, consistentes en la jerarquía y mando que ostentaban los 72 “ARTÍCULO 14.
FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”. 73 Artículo 29 superior. 74 Artículos 14 del CDU y 8 del CGD. 75 “(…) que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 31 disciplinados -como miembros de la Mesa Directiva- y la intervención de varias personas en su realización -justamente, los dos sujetos investigados-; razón por la cual la calificó como grave, apreciación que la Sala comparte, a la luz del análisis probatorio efectuado a lo largo de estas consideraciones. 126.
De otro lado, en lo que atañe a la sanción imponible, el artículo 48 de la Ley 1952 de 2019 contempla la “suspensión en el ejercicio del cargo de tres (3) a dieciocho (18) meses e inhabilidad especial por el mismo término para las faltas graves dolosas”, condiciones normativas que cumple a cabalidad la conducta reprochada, bajo los postulados del CGD –se insiste-.
Así mismo, para la dosificación de la sanción, debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 5076 y 5177 ibidem, en virtud de los cuales, conforme a los hechos probados en el proceso disciplinario: (i) en ambos sujetos investigados concurren, simultáneamente, una causal agravante -conocimiento de la ilicitud- y una atenuante -la ausencia de antecedentes-; y (ii) respecto del señor Rodrigo Alberto Castrillón, se presenta un concurso de faltas, una leve culposa -por el primer cargo imputado- y una grave dolosa -por el segundo cargo imputado-, lo que hace necesario incrementar el monto de la sanción. 127.
Así, la penalidad disciplinaria impuesta al señor Rodrigo Alberto Castrillón fue de suspensión e inhabilidad especial de 6 meses, y al señor Diego Fernando Carmona Cardona una suspensión e inhabilidad de 5 meses. 128. En los términos del citado artículo 51 del CGD, en casos de concurso de faltas, “Si la sanción más grave es la suspensión e inhabilidad especial, se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal”.
En tanto la penalidad impuesta fue 5 meses de suspensión, el límite máximo para su incremento, respecto del señor Castrillón, era de 10 meses, de modo que la 76 “ARTÍCULO
50. CRITERIOS PARA LA GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN. La cuantía de la multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad se fijarán de acuerdo con los siguientes criterios: 1. Atenuantes: a) La diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo o de la función o la ausencia de antecedentes. b) La confesión de la falta o la aceptación de cargos. c) Haber, por iniciativa propia, resarcido el daño o compensado el perjuicio causado, y d) Haber devuelto, restituido o reparado, según el caso, el bien afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que la devolución, restitución o reparación no se hubieren decretado en otro proceso. 2.
Agravantes: a) Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco (5) años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga. Salvo lo establecido para la multa y la amonestación que serán valorados si fueron impuestas en los últimos tres (3) años. Las sanciones de multa y la amonestación se tendrán como agravantes si fueron impuestas en los tres (3) años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga. b) Atribuir la responsabilidad infundadamente a un tercero: e) El grave daño social de la conducta; d) La afectación a derechos fundamentales; e) El conocimiento de la ilicitud; f) Pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad; g) Ejecutar la conducta constitutiva de falta disciplinaria por recompensa o promesa remuneratoria de un tercero; h) La naturaleza de los perjuicios causados”. 77 “ARTÍCULO
51. CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS. A quien, con una o varias acciones u omisiones, infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la sanción de acuerdo con los siguientes criterios: a) Si la sanción más grave es la destitución e inhabilidad general, esta última se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal; b) Si la sanción más grave es la suspensión e inhabilidad especial, se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal; c) Si la sanción más grave es la suspensión, esta se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal, y d) Si la sanción más grave es la multa, esta se incrementará hasta en otro tanto, sin exceder el máximo legal.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 32 sanción impuesta por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento se mantuvo en el rango de lo normativamente exigible. 129.
Considerando, entonces que, en los términos del artículo 6 del CGD, “la imposición de la sanción disciplinaria deberá responder a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. La sanción disciplinaria debe corresponder a la clasificación de la falta y a su graduación de acuerdo con los criterios que fija esta ley”; y que la pena impuesta se atuvo a tales criterios normativos, la misma se ajustó al ordenamiento jurídico. 130.
Con todo, la conclusión antedicha debe ser entendida sin perjuicio de lo previsto en el parágrafo del artículo 48 del CGD, por virtud del cual “¨[e]n el evento que el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante su ejecución, cuando no fuere posible ejecutar la sanción, se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios básicos devengados para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad”; así como en el parágrafo del artículo 49 ibidem, a cuyas voces “[s]i al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda para que proceda a hacerla efectiva”. 131.
En ese orden de ideas, considerando que, según certificaciones expedidas por la Asamblea Departamental del Quindío78 y el Concejo Municipal de Armenia79, el señor Rodrigo Alberto Castrillón fue elegido como diputado para el período constitucional 2024-2027, al tiempo que del señor Diego Fernando Cardona Carmona se desconoce si fue reelegido como concejal o si ocupa otro cargo de similar naturaleza80; la Procuraduría General de la Nación deberá tener en cuenta las disposiciones en comento, bien para efectos de la conversión de la sanción de suspensión impuesta, ora para comunicarla a quien corresponda -en la entidad pública que sea del caso- para que la haga efectiva.
(xi) Principio de favorabilidad 132. Como acaba de exponerse, el ordenamiento jurídico constitucional81 y disciplinario82 exige al operador de turno dar aplicación al principio de favorabilidad. En el caso que ocupa la atención de la Sala, se verificó que, si bien los hechos que dieron origen al ejercicio de la acción disciplinaria tuvieron lugar bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002 y que, por ende, las normas sustanciales y adjetivas especiales a las que debía sujetarse el procedimiento sancionatorio adelantado y los fallos disciplinarios que se revisan, eran las de dicho cuerpo normativo; el operador disciplinario de segunda instancia encontró que la Ley 1952 de 2019 otorgó a la conducta reprochada un tratamiento punitivo más benévolo -pues dejó de ser falta gravísima, sancionable con destitución e inhabilidad general, y pasó a ser una prohibición, constitutiva de falta grave y 78 Folio 318 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 79 Folio 317, ibidem. 80 En la certificación que al efecto expidió el cabildo municipal (folio 317 ibidem), solo se especificó que el señor Diego Fernando Carmona fue electo para el período 2020-2023, sin alusiones a reelección alguna, y se precisó que los honorarios devengados ascendían a $8’413.817. 81 Artículo 29 superior. 82 Artículos 14 del CDU y 8 del CGD.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 33 sancionable con suspensión e inhabilidad especial -, por lo cual concluyó que había lugar a modificar la sanción impuesta en primera instancia. Esa circunstancia supuso, en consecuencia, una preservación de la garantía normativa estudiada y denota el ajuste a derecho de la actuación administrativa analizada, en este tópico.
B. Segunda causal de nulidad: la falta de competencia 133. La segunda causal de nulidad contemplada en el artículo 137 del CPACA (aplicable por la remisión del artículo 138 ibidem, en atención a la naturaleza de actos administrativos particulares que revisten las decisiones que se revisan) se refiere a la expedición del acto administrativo sin competencia para el efecto.
En este punto de la providencia, ha quedado suficientemente esclarecido, no solo que la Procuraduría General de la Nación cuenta con la competencia material para sancionar a servidores públicos de elección popular con destitución, suspensión e inhabilidad, conforme lo definido por la Corte Constitucional -en decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada- y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación -en el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024-; sino, además, que las dependencias del Ministerio Público que adoptaron las decisiones de primera y segunda instancia, contaban con la competencia funcional para el efecto. 134.
Bajo tal entendimiento, la Sala descarta la existencia del vicio de nulidad en cuestión. C. Tercera causal de nulidad: la expedición irregular 135. La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido el vicio de nulidad de expedición irregular del acto, como aquel que se materializa “cuando se vulnera el procedimiento determinado para la formación y expedición de un acto administrativo, es decir, cuando la actuación administrativa se realiza con anomalías en el trámite de expedición del mismo”83.
Más recientemente, se precisó que “este vicio de nulidad se presenta cuando la Administración no ha observado las formas sustanciales previstas en la Ley para la formación y expedición del acto administrativo.”84. 136. Por su parte, la Sección Cuarta ha entendido, también, que la falta de motivación del acto administrativo se inscribe dentro del vicio de nulidad analizado, pues “cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse.
Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición irregular y, por ende, se configura la nulidad del acto administrativo. En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de agosto de 2015, exp. 11001-03-28-000-2014-00128-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 84 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de junio de 2023, exp. 62.492, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 34 ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción”85. 137.
Esa posición es concordante con la reflejada por la Sección Segunda, a voces de la cual “este vicio o causal de nulidad de los actos administrativos se predica de los defectos en el elemento formal del acto, el cual comprende dos aspectos a saber: el procedimiento y la forma de la declaración. Sobre lo primero, la expedición irregular se configura cuando se incumplen las condiciones y fases previstas en el ordenamiento jurídico para la formación del acto.
Y frente a lo segundo, el vicio se presenta en los casos en los que la manifestación unilateral de voluntad de la administración adolece de formalidades esenciales para su validez, tales como la motivación”86. 138. Si bien las circunstancias que rodearon la expedición de los actos objeto de revisión fueron analizadas previamente -párrafos 54 y 55-, vale la pena recapitularlas a la luz del vicio de nulidad en cuestión, para concluir, nuevamente que los mismos se expidieron previo el agotamiento de las etapas previstas en el ordenamiento jurídico aplicable para la época de los hechos87 -indagación preliminar88, apertura de la investigación89, formulación de cargos90, descargos, solicitud y práctica de pruebas91, alegatos de conclusión92, fallo de primera instancia, interposición y decisión del recurso de apelación93-, conforme al trámite aplicable -juicio ordinario-94.
Así mismo, en cuanto atañe al contenido de la motivación que les era exigible: (i) expusieron los hechos que soportaron el reproche de responsabilidad; (ii) argumentaron cuál fue el tipo disciplinario escogido para el efecto y cómo efectuaron el ejercicio de subsunción del comportamiento de los investigados a la descripción normativa;
(iii) indicaron por qué la conducta es sustancialmente ilícita; (iv) analizaron el elemento subjetivo del reproche, y señalaron por qué se efectuó la calificación a título de dolo; y (v) señalaron los motivos para la graduación de la falta y la dosificación de la sanción, incluyendo los derivados de la aplicación del principio de favorabilidad. 139.
En el caso bajo estudio, la Sala concluye, de un lado, que los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia fueron expedidos como consecuencia de un procedimiento respetuoso de las fases y condiciones previstas en el ordenamiento jurídico para su formación; y del otro, las razones expuestas en la parte motiva de los actos sustentaron de manera suficiente y congruente las decisiones consignadas en la parte resolutiva. 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2017, exp. 22.326, C.P. Milton Chaves García. 86 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2023, exp.1324-2021, C.P. William Hernández Gómez. 87 Ley 734 de 2002. 88 Artículo 150 ibidem, folios 88 y 89 del cuaderno digital 1, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 89 Artículo 152 ibidem, folios 205 a 219 del cuaderno digital 3, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 90 Artículo 162 ibidem, folios 151 a 202 del cuaderno digital 7, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 91 Artículos 166 a 168 ibidem, folios 209 a 247 del cuaderno digital 7, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 92 Artículo 169 ibidem, folios 156 a 200 del cuaderno digital 8, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 93 Artículos 170 y 171 ibidem, folios 2 a 275 del cuaderno digital 9, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 94 Artículos 161 y ss. ibidem.
El trámite verbal para los procesos disciplinarios fue introducido por la Ley 1474 de 2011 (artículos 57 y ss.) para los casos en los que el servidor público fuese sorprendido en flagrancia y para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la Ley 734 de 2002; ninguna de las cuales fue imputada a los disciplinados.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 35 D. Cuarta causal de nulidad: el derecho de audiencia y defensa 140. El vicio de nulidad de los actos administrativos consistente en el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa guarda estrecha relación con lo normado en el artículo 29 superior, a voces del cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y persigue la protección del individuo para la correcta aplicación de justicia95.
Dentro de las dimensiones que integran esa prerrogativa fundamental se encuentra el derecho a la defensa, por cuya virtud, quien sea sindicado, “tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”96. 141. La jurisprudencia constitucional ha entendido al derecho de defensa como “el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso”97. 142. En el asunto que se revisa, observa la Sala que a los señores Rodrigo Alberto Castrillón y Diego Fernando Carmona Cardona, en cada una de las etapas del trámite disciplinario: (i) les fueron notificadas las decisiones adoptadas por la PGN;
(ii) se les otorgó el término previsto en la ley aplicable para presentar sus argumentos defensivos, aportar y solicitar las pruebas que respaldaran sus dichos; (iii) contaron con la asistencia y representación de un defensor de confianza98, reconocido por los operadores disciplinarios para intervenir durante todo el trámite99; y (iv) les fueron decretadas100 y practicadas101 la totalidad de las pruebas solicitadas en su escrito de descargos. 143.
Asimismo, en los fallos de primera y segunda instancia, los operadores disciplinarios se pronunciaron expresamente respecto de los argumentos de defensa y los medios probatorios incorporados por los disciplinados para respaldar su teoría del caso, tanto en los escritos de descargos y alegatos como el de apelación. 144. Bajo las anteriores consideraciones, se concluye que el derecho de defensa y audiencia de los disciplinados fue preservado como correspondía, lo que permite descartar el vicio de nulidad analizado.
E. Quinta causal de nulidad: la falsa motivación 95 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. 96 Ibidem. 97 Ver, entre otras: sentencias C-980 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-496 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y C-163 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera. 98 Folios 236 del cuaderno digital 3; 208 del cuaderno digital 7; y 79 del cuaderno digital 9, visibles en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 99 Folio 240 del cuaderno digital 3, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 100 Folios 242 a 247 del cuaderno digital 7, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 101 Cuaderno digital 8, visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 36 145. Esta Corporación102 ha precisado que la prosperidad de la nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, exige que se demuestre una de dos circunstancias: a) que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. 146.
Como ha quedado establecido en el estudio antecedente, las pruebas tenidas en cuenta por la PGN en el proceso radicado IUS 2016-124904 /IUC D-2016-75- 847264, en ambas instancias, dieron plena cuenta de que los hechos que soportaron el juicio de imputación de responsabilidad disciplinaria ocurrieron en el tiempo, modo y lugar descritos en los actos sancionatorios.
Así mismo, no se aprecian, conforme a los elementos de convicción que obran en la actuación administrativa, hechos que debieran conducir a decisiones diferente de aquellas que fueron finalmente proferidas. 147. Por lo anterior, la Sala descarta que los fallos expedidos el 3 de septiembre de 2020 y el 5 de octubre de 2023, adolezcan de falsa motivación. F. Sexta causal de nulidad: la desviación de poder 148.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la desviación de poder tiene lugar cuando un acto administrativo que fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto. Esta causal de nulidad se da, entonces, “tanto cuando se persigue un fin espurio, innoble o dañino como cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que en todo caso es distinto del autorizado o señalado por la norma pertinente” de manera que, para su valoración “es necesario tener en cuenta tanto los fines generales e implícitos en toda actuación administrativa (satisfacción del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc.), como el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se haya en la regulación de la atribución o competencia que con él se ejerce”103. 149.
En el caso concreto, los actos administrativos objeto de revisión no solo fueron expedidos mediante las formalidades exigidas -según se explicó-, sino que su contenido denota la finalidad que ellos persiguieron, cual fue la de ejercer el control disciplinario a la función pública desempeñada por los sujetos investigados, mediante la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico, y en atención a la queja presentada por los restantes miembros del Concejo Municipal de Armenia, quienes pusieron de presente la existencia de 102 Ver entre otras: Sección Cuarta, sentencia del 2 de febrero de 2012, exp. 17490, y sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 21151. 103 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de junio de 2012, exp. 66001-23-31- 000-1998-00645-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E).
Ver, así mismo, Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2012, exp. 05001-23-31-000-2000-02797-01, C.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 37 irregularidades en el trámite de elección de la personera de dicha territorialidad que, a la postre, resultaron verídicas. 150.
Esas decisiones, vale agregar, consultaron igualmente el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Quindío y la Sección Quinta del Consejo de Estado, quienes, en sede de nulidad electoral, arribaron a similar conclusión respecto de la transgresión del ordenamiento jurídico en el referido proceso de escogencia; circunstancia que imponía dirimir, como en efecto ocurrió, la existencia de responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos que intervinieron -y propiciaron- tales anomalías. 151.
Se aprecia, entonces, que las decisiones sancionatorias proferidas por la PGN no obedecieron a motivaciones espurias, ocultas o, en todo caso, diferentes de aquellas que el marco normativo aplicable les exigía. III. LAS CAUSALES DE REVISIÓN PREVISTAS EN LA LEY 2094 DE 2021 152. Conforme a lo estatuido por la Ley 2094 de 2021 en su artículo 56, que adicionó a su vez el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019; y en los términos de la sentencia C-030 de 2023, son causales de revisión de las decisiones disciplinarias que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular, las siguientes: “1.
Violación directa de la ley sustancial. 2. Violación de indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba. 3. Incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 4. P[o] r nulidad originada en el curso del proceso disciplinario. 5. Error en la dosificación de la sanción disciplinaria, por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria. 6.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión, documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o· por obra de tercero. 7. Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos. 8. Cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que profirió la decisión o de un tercero. 9.
Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida.” 153. En cuanto atañe a las causales 1 a 5, las consideraciones esbozadas previamente sirven, en su integridad, para descartar su configuración, pues el examen integral de legalidad efectuado sobre los fallos sancionatorios -y la actuación administrativa que les dio origen- demostró que los mismos fueron respetuosos de la ley sustancial aplicable, apreciaron acertadamente los medios probatorios aportados, observaron la congruencia debida entre el pliego de cargos y lo decidido en primera y segunda instancia, están desprovistos de causal alguna de nulidad y dosificaron correctamente la penalidad impuesta - preservando, vale puntualizar, el principio de favorabilidad para el efecto-.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 38 154. En lo que respecta a la causal 6, observa la Sala que los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia no se hubiesen podido proferir en un sentido diferente, en función de elementos de juicio recobrados o aportados con posterioridad a su expedición -de hecho, la defensa de los sujetos investigados en el presente trámite de revisión, no solicitó ni aportó, en su intervención, instrumentos probatorios adicionales a los que obran en la actuación administrativa-. 155.
Respecto de las causales 7 y 8, se descarta la presencia de medios de convicción que indiquen que las decisiones sancionatorias se fundamentaron en documentos falsos, o prevalidas de una conducta delictiva por parte de los operadores disciplinarios correspondientes. 156. A su vez, frente a la causal 9, no existen, al momento de expedir la presente decisión, precedentes de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado que deban conducir a la aplicación de un criterio diferente de aquél en el que se fundamentaron las decisiones sancionatorias que se analizan, y que impongan su modificación en sede de revisión. 157.
Finalmente, considera la Sala que el control de validez que hasta aquí se ha efectuado, abarca la totalidad de los reparos efectuados por la defensa de los disciplinados en sede de revisión pues, como quedó establecido: (i) la PGN detenta la competencia para sancionar con destitución, suspensión e inhabilitación a servidores públicos de elección popular;
(ii) ese aspecto constituye cosa juzgada constitucional, de obligatorio cumplimiento para toda autoridad judicial y administrativa, de manera que el precedente de la Procuraduría -invocado por los disciplinados-, en el que absolvió de responsabilidad a otros servidores públicos de elección popular en aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debe subordinarse a lo dirimido por aquél Alto Tribunal y, por ende, no resulta aplicable al caso concreto; y (iii) los elementos del dolo con el que aquellos actuaron en la conducta reprochada quedaron plenamente acreditados.
IV. CONCLUSIONES 158. En orden a las consideraciones que anteceden, la Sala concluye que el Fallo de primera instancia del 3 de septiembre de 2020, proferido por la Procuraduría Regional del Quindío; así como el Fallo de segunda instancia del 5 de octubre de 2023, emanado de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación; expedidos en el curso del proceso con radicado IUS 2016-124904 /IUC D-2016- 75-847264, se encuentran ajustados a derecho, por las razones que a continuación se recapitulan: 159.
La Procuraduría General de la Nación ostenta competencia para destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, en virtud de lo dirimido por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 -que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional-, así como las consideraciones y reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en el auto del 3 de diciembre de Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 39 2024; razón por la cual dicho organismo estaba facultado para expedir los fallos disciplinarios objeto de revisión. 160.
Tales actos administrativos fueron expedidos en cumplimiento de las normas en que debían fundarse, en la medida que: (i) fueron respetuosos del régimen jurídico aplicable; (ii) atendieron la condición de sujetos disciplinables que ostentaban los ciudadanos sancionados; (iii) fueron producidos por quienes detentaban la competencia funcional para el efecto;
(iv) respetaron los términos de prescripción y caducidad de la acción disciplinaria; (v) sancionaron una conducta que encajaba en la descripción típica contenida en la norma escogida para el juicio de reproche; (vi) concluyeron acertadamente que dicho comportamiento era sustancialmente ilícito; (vii) la culpabilidad -en su modalidad dolosa- quedó plenamente acreditada;
(viii) existió congruencia entre el cargo imputado y el que sustentó la sanción impuesta; (ix) no se acreditó causal eximente de responsabilidad; (x) la sanción impuesta fue acertadamente dosificada y (xi) se dio correcta aplicación al principio de favorabilidad. 161. No se comprobó que los fallos disciplinarios objeto de revisión hubiesen sido expedidos de forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de poder. 162.
No se acreditó la configuración de ninguna de las causales de revisión previstas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021. 163. Finalmente, en los términos de la quinta y sexta regla de unificación, establecidas en la providencia del 3 de diciembre de 2024, [e]n el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA”, el cual se tramitará, a su vez, por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico.
En consecuencia, se dispondrá que, por la Secretaría General de esta Corporación, se informe a los sujetos disciplinados sobre la procedencia del recurso anotado. 164. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión nº 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR ajustado al ordenamiento jurídico el Fallo del 3 de septiembre de 2020, proferido en primera instancia por la Procuraduría Regional del Quindío; así como el Fallo del 5 de octubre de 2023, proferido en segunda instancia por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación; dictados en el curso del proceso con radicado IUS 2016-124904 /IUC D-2016-75-847264, por las razones que anteceden.
SEGUNDO: INFORMAR a los sujetos disciplinados, por la Secretaría General de esta Corporación, que contra la presente decisión procede el recurso de doble conformidad. Para su interposición y trámite, se seguirá lo dispuesto del artículo 247 del CPACA. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07630-00 Sancionados: Diego Fernando Carmona Cardona y otro Origen: Procuraduría General de la Nación Referencia: Revisión automática de sanciones disciplinarias (Ley 1952 de 2019) 40
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ ELIZABETH BECERRA CORNEJO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN WILSON RAMOS GIRÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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