CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 23 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Pedro Ramírez Ramos, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del «Auto» ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, por el cual la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional, debidamente indexada, (ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que nació el 23 de julio de 1955 y ha prestado sus servicios como maestro departamental de manera interrumpida desde el 1º de febrero de 1974. Que pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través del «Auto» controvertido, con el argumento de que por medio de actos administrativos anteriores se le había negado esa prestación y «[ ] no aporta elementos de juicio diferentes a los considerados [ ] que hagan variar la decisión [ ]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 25, 53, 58 y 150 de la Constitución Política; 25 y 27 del Código Civil, 1º a 3º de la Ley 114 de 1913, 15 de la Ley 91 de 1989 y 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, las Leyes 4ª de 1993 y 60 de 1993. Arguye que «[…] queda plenamente demostrada la violación de las normas enunciadas porque la administración partió de una omisión de la prueba para desconocer el derecho prestacional que le asiste a la parte actora por razón a que cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio como docente nacionalizado en el sector oficial […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Dice que «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión [ ] solicitada [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia de 23 de septiembre de 2022, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] si bien el [actor] acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, dicha vinculación solo duró 1 año, 5 meses y 14 días, posteriormente laboró como docente territorial por horas cátedras por 1 año, 3 meses y 16 días, igualmente con vinculación territorial; y posteriormente se encontró probado que desde el 30 de julio de 1992 en adelante, su vinculación fue carácter nacional, periodo que se torna incompatible con la naturaleza de la pensión gracia y hace que no resulte apto para acceder al reconocimiento pretendido» (sic).
Que, «[ ] contrario a lo pretendido por el demandante, no puede desconocerse el contenido de las certificaciones allegadas al proceso, por cuanto se trata del único medio de prueba idóneo que obra en el expediente para acreditar el tipo de vinculación, en este caso, como docente nacional, con lo que se reitera, no colma los requisitos para acceder a la prestación reclamada» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] el acto administrativo de nombramiento, el Decreto No. 82 del 15 de julio de 1992, se debe analizar en relación al nombramiento y quien firma dicho nombramiento esto a la luz del mandato del artículo 10º de la Ley 43 de 1975, como la autorización de la creación de la plaza docente, mas no como una vinculación de carácter nacional, [ ] ya que los gastos generados fueron cubiertos con cargo del propio presupuesto» (sic).
Por ende, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para acceder a las súplicas de la demanda, y la condena en costas. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 25 de octubre de 2022 y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 21 de marzo de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó escrito, en el cual reiteró sus argumentos de contestación, mientras que el accionante y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesor con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33 y 62 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía del actor, que dan cuenta de que nació el 23 de julio de 1955. b) Decreto 287 de 28 de febrero de 1974, emanado por el intendente nacional del Caquetá, mediante el cual aceptó la renuncia presentada por algunos maestros y en el artículo segundo nombró «[ ] al personal del Magisterio pagado por la Intendencia, a partir del 1º de Febrero de 1974 [ ]» (sic) dentro del que incluyó al demandante.
Firmaron el primero y el secretario de gobierno de Florencia. c) El jefe de la división de personal del Caquetá certificó el 4 de abril de 1990 que el accionante «[ ] prestó sus servicios a la entonces Intendencia Nacional del Caquetá como MAESTRO, de las Escuelas El Pará (Florencia), Concentración Urbana Mixta (Santuario), en el periodo comprendido del 1º. de Febrero de 1974 al 14 de Julio de 1975 [ ]» (sic). d) Certificado de información laboral, elaborado el 28 de octubre de 2013 por el jefe de recursos humanos del precitado departamento, en el que informa que el actor trabajó en condición de educador cuando tenía la categoría de intendencia desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 14 de julio de 1975 y durante ese lapso se realizaron aportes al fondo territorial de pensiones. e) La coordinación de educación del Caquetá registra el 8 de agosto de 2005 que el aludido profesor fue «[ ] nombrado [ ] en la Concentración Mixta de Santuario, a partir del 14 de julio de 1975, según Res No. 109 Art. 16 Ord. 08 del 14 de julio de 1975 de la Inspección Nacional de Educación del Caquetá. Renuncia a partir del 14 de febrero de 1979, según Res. 027 Bis Art. 2º del 22 de febrero de 1979.
(DOCENTE CON VINCULACION NACIONAL) [ ]» (sic). f) La delegada del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional (FER) Caquetá hizo constar el 13 de febrero de 1991 que el demandante «[ ] Licenciado en Ciencias Sociales, laboró el tiempo comprendido del 27 de Julio/90 al 30 de noviembre/90 inclusive, como profesor por el Sistema de Horas Cátedra en el Instituto de Promoción Social Sabio Caldas de Santuario [ ]» (sic). g) Decreto 814 de 8 de julio de 1991, por conducto del que el gobernador del Caquetá, como presidente de la junta administradora del FER, consideró que «[ ] el Rector del INSTITUTO T[É]CNICO INDUSTRIAL, que funciona en el Municipio de Florencia, ha hecho llegar a la Delegada del Fondo Educativo Regional del Caquetá, las necesidades de HORAS CÁTEDRA, para cubrir la carga académica faltante para el año lectivo de 1991, en la jornada de la Mañana.
Que la Delegada del Fondo Educativo Regional, procedió a realizar el estudio de las necesidades del colegio antes mencionado, ajustándolo a las disponibilidades presupuestales [ ]» (sic); por tanto, vinculó «[ ] durante 10 meses, del 12 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1991, por el sistema de HORAS C[Á]TEDRA con la intensidad horaria indicada a los docentes que a continuación se relacionan: [ ] PEDRO RAM[Í]REZ RAMOS [ ] Nº.
HORAS SEM. 30 [ ]» (sic). Suscrito por el señalado nominador, el secretario de educación y el «Delegado F.E.R.». h) Constancia con membrete del Ministerio de Educación Nacional, elaborada el 4 de septiembre de 1992 por el rector y la secretaria general del Instituto Técnico Industrial de Florencia, en la que consigna que el citado señor «[ ] laboró en este establecimiento por horas cátedra durante el tiempo comprendido entre el 4 de febrero de 1992 hasta el 30 de julio de 1992, con una intensidad horaria de 24 horas semanales en el área de Sociales.
Su retiro fue voluntario [ ]» (sic). i) Decreto 82 de 15 de julio de 1992, «por el cual se nombra en propiedad a un docente de primaria en la Escuela Rural Nacionalizada LA REFORMA que funciona en el municipio de Valparaíso» (sic), en el que el gobernador del Caquetá consideró: [ ] el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER del Caquetá certificó: a) Que existe la disponibilidad presupuestal, b) Que el cargo está vacante, c) Que para ocupar este cargo el (la) educado(a) propuesto cumple con la exigencia del listado de elegibles.
DECRETA
ARTICULO PRIMERO: Nombra en propiedad a PEDRO RAMIREZ RAMOS [ ] con título de Licenciado en Ciencias Sociales y grado 7 en el escalafón nacional docente para ejercer el cargo de director de Primaria en la Escuela LA REFORMA que funciona en el municipio de Valparaiso Caquetá, en reemplazo de [ ] quien renunció [ ].
ARTÍCULO SEGUNDO: El educador nombrado tomará posesión en el Despacho del Secretario de Educación [ ]» (sic para toda la cita). Este acto administrativo fue firmado por el aludido nominador, el secretario de educación del Caquetá y «Refrendado por [ ] Delegada del MEN ante el FER [ ]» (sic). j) El grupo administrativo y financiero de la secretaría de educación y cultura de Florencia hizo constar el 3 de septiembre de 2007 que el accionante «[ ] presta sus servicios en el Nivel Primaria, vinculación: en Propiedad como Nacional en forma continua.
Se desempeña como Docente de la Institución Educativa Los Pinos de Florencia. Historia Laboral: DETALLE [ ] LA REFORMA – VALPARAISO [ ] POSESION POR NOMBRAMIENTO DEC. 82 15-jul-92 [ ] Fec. Pos [ ] 30-jul-92 [ ] TOTAL TIEMPO DE SERVICIO Año 15 Mes 1 Día 3 [ ]» (sic). k) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 26 de agosto de 2010, proveniente de la secretaría de educación de Florencia, que registra que el mencionado docente trabajó, en propiedad, nombrado a través de Decreto 82 de 15 de julio de 1992 y se encontraba activo para la fecha de expedición del documento.
En el tipo de vinculación dice que fue «Nacional». l) En «FORMATO» único para la expedición de certificado de salarios de las mismas fecha y autoridad emisora que el relacionado en la letra anterior, se afirma que el maestro continuaba activo en el servicio y entre julio de 2009 y julio de 2010 devengó asignación básica, auxilio de movilización y primas de clima, grado, escalafón, navidad y vacacional. m) Certificado de antecedentes disciplinarios de 22 de agosto de 2007 expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el mencionado maestro no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. n) Resoluciones AMB 19013 de 8 de mayo de 2008 y 22163 de 27 de marzo de 2009, por medio de las cuales la extinguida Cajanal negó la pensión gracia reclamada por el accionante el 25 de septiembre de 2007, por cuanto «[…] el peticionario no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital y no se encontraba vinculado como docente de los mismos entes territoriales al 31 de diciembre de 1980 […]» (sic). o) Resolución PAP 11584 de 31 de agosto de 2010, proferida por la entidad antes referida, por la que negó, por segunda vez, la mencionada prestación, peticionada por el demandante el 18 de junio de 2010, toda vez que «[ ] su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL» (sic). p) «Auto» ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, a través del cual la UGPP negó, de nuevo, la pensión gracia que el accionante solicitó el 15 de agosto de 2012, por cuanto: [ ] mediante Resolución No 19013 del 08 de mayo de 2008, se negó el reconocimiento y pago de una Pensión de Jubilación Gracia, al interesado por ser su vinculación de carácter NACIONAL.
Que mediante Resolución No 22163 del 27 de marzo de 2009, se resolvió un recurso de reposición contra la Resolución No 19013 del 08 de mayo de 2008, confirmándola en todas sus partes. Que mediante Resolución No PAP 011584 del 31 de agosto de 2010, se negó el reconocimiento y pago de una Pensión de Jubilación Gracia, al interesado por ser su vinculación de carácter NACIONAL. [ ] Que el interesado con la nueva petición no aporta elementos de juicio diferentes a los considerados en la Resolución No PAP 011584 del 31 de agosto de 2010 que hagan variar la decisión adoptada en la misma. [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 23 de julio de 1955 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 15 de agosto de 2012 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con «Auto» ADP 4075 de 26 de noviembre del mismo año, enjuiciado, puesto que, en criterio de la entidad, al profesor le había sido denegada la prestación por medio de Resoluciones 19013 de 8 de mayo de 2008, 22163 de 27 de marzo de 2009 y 11584 de 31 de agosto de 2010 y «[ ] el interesado con la nueva petición no aporta elementos de juicio diferentes a los considerados en [esta última] que hagan variar la decisión adoptada [ ]» (sic).
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el accionante y del acto administrativo cuestionado, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los lapsos durante los cuales aquel prestó servicios como docente para la entonces intendencia del Caquetá (hoy departamento). Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atinente al período trabajado por el demandante en la otrora intendencia nacional del Caquetá entre el 1º de febrero de 1974 y el 14 de julio de 1975, obran en el plenario Decreto 287 de 28 de febrero de 1974, emitido por el entonces intendente, y certificaciones de los jefes de la división de personal y recursos humanos del ahora departamento, en los que se advierte que el docente prestó servicios (i) en propiedad, como «personal del magisterio pagado por la Intendencia», (ii) en una plaza ubicada en una escuela de un municipio perteneciente a esa entidad territorial (Florencia) y (iii) durante aquella vinculación se hicieron sus aportes de seguridad social al fondo territorial de pensiones.
Así las cosas, se concluye que, como lo consideró el a quo, el accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que trabajó en propiedad para la intendencia nacional del Caquetá, como educador durante el referido lapso (1 año, 5 meses y 14 días). En cuanto al período en el que el actor laboró como educador por el sistema de horas cátedra, la subsección considera que el interregno comprendido entre el 12 de febrero y 30 de noviembre de 1991 es susceptible de ser contabilizado para efectos de la pensión deprecada, toda vez que resulta evidente que (i) el Decreto 814 de 8 de julio de ese año (que lo designó) fue emitido y suscrito por el gobernador del Caquetá, (ii) con el fin de cubrir la necesidad de 30 horas de clase semanales, en la carga académica de un establecimiento que funcionaba en ese departamento y (iii) según el ajuste de la disponibilidad presupuestal que realizó la delegada del FER para esa entidad territorial.
En tal sentido, se aclara que resulta irrelevante que el accionante haya laborado por hora cátedra y no en propiedad, toda vez que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente nacionalizado, departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante 20 años.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado por hora cátedra también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
En lo relativo al cómputo de tiempos de servicio como docente hora cátedra, esta Colegiatura, en sentencia de 22 de enero de 2015, indicó: CÓMPUTO DE TIEMPOS DE SERVICIO COMO DOCENTE HORA CÁTEDRA El Decreto 259 de 6 de febrero de 1981, “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón”, con relación al ascenso docente indicó que el educador debería – entre otras, certificar el tiempo de servicio y en el b) indicó que si no fuere docente de tiempo completo, el certificado especificará el número de horas cátedra, es decir, que era posible el cómputo del tiempo de servicio como docente hora cátedra. [ ] Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2000 indicó que era posible tener en cuenta el para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 2003 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente: “( ) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias. [ ] (sic).
Por lo expuesto, el demandante tiene derecho a que los 9 meses y 19 días en los que trabajó como docente por 30 horas cátedra semanales, en virtud del Decreto 814 de 8 de julio de 1991, le sean tenidos en cuenta para efectos de la prestación reclamada. No obstante, se precisa que no es dable incluir el período del 4 de febrero al 30 de julio de 1992 para la mencionada pensión, puesto que no existe prueba en el expediente del acto administrativo de nombramiento, la autoridad que designó al educador o su fuente de financiación; cuanto más cuando la certificación expedida el 4 de septiembre de 1992, por el rector y la secretaria general del Instituto Técnico Industrial de Florencia, está encabezada con el membrete del Ministerio de Educación Nacional y no hace referencia específica a la naturaleza del vínculo del profesor.
Ahora bien, en lo atañedero al tiempo de labor del accionante comprendido entre el 30 de julio de 1992 y el 26 de agosto de 2010, la Sala destaca que se produjo, sin solución de continuidad, con fundamento en el Decreto 82 de 15 de julio de 1992, que lo nombró, en propiedad, en una escuela nacionalizada del municipio de Valparaíso (Caquetá).
Asimismo, de la lectura del señalado acto administrativo se observa que (i) fue firmado por los gobernador y secretario de educación del Caquetá y refrendado por la «Delegada del MEN ante el FER», sin intervención directa de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, (ii) para que el actor prestara servicios como director de primaria, en una escuela rural nacionalizada, ubicada en un municipio del departamento y (iii) con fundamento en certificación de disponibilidad presupuestal de la citada delegada; por ende, existen pruebas idóneas para demostrar la naturaleza de la labor desarrollada por el demandante a partir del 30 de julio de 1992.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por el a quo, se colige que el actor sí aportó los elementos necesarios para acreditar la naturaleza de su designación, por lo que el período de labor educativa cumplida entre el 30 de julio de 1992 y el 26 de agosto de 2010 en el departamento del Caquetá es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia invocada.
Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Se aclara que aunque los Decretos 814 de 8 de julio de 1991 y 82 de 15 de julio de 1992, en virtud de los cuales el actor sumó tiempos válidos para la pensión gracia del 12 de febrero al 30 de noviembre de 1991 y entre el 30 de julio de 1992 y el 26 de agosto de 2010, hayan sido firmados por la «Delegada del MEN ante el FER» del Caquetá y financiados con recursos de dicho Fondo, de ninguna manera cambió su naturaleza de docente nacionalizado, toda vez que los recursos para la financiación del servicio educativo, una vez eran asignados, le pertenecían en forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en la mencionada sentencia de unificación, así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Por otra parte, también se precisa que reposan en el proceso constancia de 3 de septiembre de 2007 y «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 26 de agosto de 2010 de la secretaría de educación del Caquetá, en los que figura que el «tipo de vinculación» del demandante a partir del 30 de julio de 1992 fue «Nacional», sin embargo, como se analizó, el contenido de los actos de nombramiento permite inferir que las vacantes en las que fue designado el profesor pertenecían a la planta de cargos del departamento y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia a los Decretos que originaron las mencionadas relaciones laborales, máxime cuando de ellos se advierte que tales situaciones administrativas no emanaron del Ministerio de Educación Nacional.
Por tanto, la Sala no comparte el desconocimiento que realizó el a quo del interregno de trabajo del accionante del 30 de julio de 1992 al 26 de agosto de 2010, puesto que en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal y no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios se demuestran los hechos debatidos, que soportan las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, las pruebas aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca de los vínculos del demandante desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 14 de julio de 1975, del 12 de febrero al 30 de noviembre de 1992 y entre el 30 de julio de 1992 y el 26 de agosto de 2010 (que suman 20 años, 3 meses y 29 días), motivo por el que se deberán contabilizar para el reconocimiento de la prestación peticionada.
A manera de corolario, se tiene que el actor colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado servicios en condición de maestro en planteles departamentales por veinte (20) años (los cuales cumplió el 27 de abril de 2010, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (23 de julio de 2005) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (según lo certificó la Procuraduría General de la Nación), razones por las que, contrario a lo dispuesto por el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
No obstante, comoquiera que entre la fecha en que la obligación se hizo exigible (27 de abril de 2010) y la reclamación del actor acerca del reconocimiento de la pensión gracia (15 de agosto de 2012) no trascurrieron más de tres (3) años, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, declarará la nulidad del «Auto» ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, por medio del cual la demandada se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenará reconocer y pagar dicha prestación en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por el accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (27 de abril de 2010).
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
Revócase la sentencia de 23 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Pedro Ramírez Ramos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del «Auto» ADP 4075 de 26 de noviembre de 2012, por medio del cual la UGPP negó al actor la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al accionante a partir del 27 de abril de 2010, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales que devengó durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (27 de abril de 2009 a 27 de abril de 2010), en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a él conferido. 4. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS