CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo Demandada: Nación - Ministerio del Trabajo Coadyuvante: ECOPETROL S.A. Medio de control: Nulidad Tema: Reglamento interno de trabajo Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano Jorge Alberto Jurado Murillo, actuando en nombre propio, en contra del acto administrativo mediante el cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de Ecopetrol S.A., expedido por el Ministerio de la Protección Social, a través de la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004, confirmada por las Resoluciones 2778 del 22 de julio de 2004 y 003103 del 17 de agosto de 2004, esta última aclarada por la Resolución No. 003352 del 3 de septiembre de 2004, y en contra de los actos contenidos en la Resolución 1633 del 27 de abril de 2004 y en la Resolución No. 0002607 del 18 de agosto de 2005, del mismo Ministerio que negaron la revocatoria directa de la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La parte actora, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pretende obtener la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de la Protección Social, contenidos en la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004, por la cual se aprobó el reglamento interno de trabajo de Ecopetrol S.A., confirmada por las Resoluciones 2778 del 22 de julio de 2004 y 003103 del 17 de agosto de 2004, esta última aclarada por la Resolución No. 003352 del 3 de septiembre de 2004, y de los actos que negaron la revocatoria directa de la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004, contenidos en la Resolución 1633 del 27 de abril de 2004 y en la Resolución No. 0002607 del 18 de agosto de 2005.
A continuación, se transcribe en su integridad la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004, por la cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de Ecopetrol S.A., y de las demás resoluciones se transcribe su parte resolutiva: “MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL DIRECCION TERRITORIAL DE BOGOTA Y CUNDINAMARCA RESOLUCION No. 000954 DE 4 DE MAR 2004 “Por la cual se decide una petición” LA COORDINADORA DEL GUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL En uso de sus facultades legales, y en especial las conferidas en las Decreto 205 de febrero 3 de 2003 y Artículos 29 y 30 de la Resolución No. 00951 de abril 28 de 2003, proferidas por este Ministerio C O N S I D E R A N D O: Que el (la) señor(a), ISAAC YANOVICH FARBAIARZ., en su condición de representante legal yo apoderado legal de la empresa denominada ECOPETROL S.A, con domicilio principal en Bogotá D.C. departamento de Cundinamarca. mediante oficio radicado bajo el número 05004 de febrero 17 del 2004, solicitó a este Grupo la aprobación de su reglamento interno de trabajo.
Efectuado el estudio del citado proyecto se concluyó que reúne los requisitos exigidos por el artículo 108 del Código Sustantivo de Trabajo y demás disposiciones vigentes sobre le materia. Compete a éste Grupo pronunciarse sobre dicha solicitud de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 116 de/ C.S.T.. en concordancia con la resolución número 4437 de 1981, proferida por este Ministerio, en mérito de lo expuesto, R E S U E L V E ARTICULO PRIMERO: Aprobar el reglamento interno de trabajo de la empresa de denominada.
ECOPETROL S.A., domicilio en Bogotá Departamento CUNDINAMARCA.
ARTICULO SEGUNDO: Informar que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la firmeza del presenta acto administrativo deberá publicarse el reglamento interno de trabajo aquí aprobado, mediante fijación en dos (2) sitios visibles y distintos de la empresa y si hubiere varios lugares de trabajo separados. la fijación debe hacerse en cada uno de ellos, en forma conjunta con esta providencia.
ARTICULO TERCERO: Las disposiciones contenidas en el reglamento interno de trabajo no producirán ningún efecto en todo aquello en que contraríen o desmejoren lo que para beneficio del trabajador haya dispuesto la ley, pacto y/o convención colectiva, laudo arbitral y/o contrato de trabajo vigente.
ARTICULO CUARTO: Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante este Despacho y el de apelación ante el Director Territorial de Cundinamarca, interpuestos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente proveído. N O T I F I Q U E S E Y C U M P L A S E […]” “MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCION NUMERO 001633 DE 27 ABR DE 2004 “Por medio de la cual se resuelve una petición” LA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE CUNDINAMARCA En uso de sus facultades legales y C O N S I D E R A N D O: […] En virtud de lo anteriormente expuesto esta coordinación R E S U E L V E:
ARTÍCULO PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de revocatoria directa de la resolución número 0954 del 4 de marzo de 2004, por medio de la cual se aprueba el Reglamento Interno de Trabajo de la empresa denominada EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS "ECOPETROL", según radicado número de marzo de 2004, impetrada por José Johnny Martínez Donoso, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la ejecutoria de abril seis (6) de 2004, de la resolución 0954 del 4 de marzo de 2004. por medio de la cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de la empresa denominada EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS "ECOPETROL".
ARTÍCULO TERCERO: Ordenar que se efectúe la Notificación de la resolución 0954 del 4 de marzo de 2004, por medio de la cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de la empresa denominada EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS 'ECOPETROL", en debida forma, a la organización sindical denominada ASOCIACIÓN DE DIRECTIVOS, PROFESIONÁLES Y TECNICOS DE EMPRESAS DE LA INDUSTRIA DEL PETROLEO DE COLOMBIA “ADECO", a su domicilio principal ubicado, en la calle 7 B número 8-48 Facatativá (Cundinamarca) y la carrera 7 numero 37-69 piso 7°, Bogotá, D.C.
ARTÍCULO CUARTO: INFORMAR a los jurídicamente interesados que con el presente acto administrativo queda agotada la vía gubernativa.
ARTÍCULO QUINTO
NOTIFÍQUESE a los jurídicamente interesados, en los términos del Decreto 01 de 1984.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” “MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NUMERO 00002778 DE 22 DE JULIO DE 2004 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de Reposición” LA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE CUNDINAMARCA En uso de sus facultades legales y C O N S I D E R A N D O: […] En virtud de lo anteriormente expuesto esta coordinación R E S U E L V E:
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR en todas y cada una de sus apartes la resolución número 0954 del 4 de marzo de 2004, por medio de la cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de la empresa denominada EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS "ECOPETROL S.A.", por las razones expuestas en la parte considerativa del presente proveido.
ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el Recurso de Apelación para ante el Director Territorial de Cundinamarca.
ARTÍCULO TERCERO
COMUNÍQUESE a los jurídicamente interesados en los términos del Decreto 01 de 1984.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” “MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 0003103 DE 17 DE AGO DE 2004 Por la cual se resuelve un recurso de apelación EL DIRECTOR TERRITORIAL DE CUNDINAMARCA En uso de sus atribuciones legales y, C O N S I D E R A N D O: […] En mérito de lo anteriormente expuesto, este Despacho R E S U E L V E ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR la Resolución No. 000954 del 4 de marzo de 2004, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
ARTICULO SEGUNDO. Informar que mediante la presente decisión se agota la vía gubernativa y que contra ella solo proceden acciones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
ARTÍCULO TERCERO. Notificar el contenido de la presente decisión a los jurídicamente interesados, de conformidad con lo previsto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” “MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 003352 DE 3 SET DE 2004 Por la cual se aclara un acto Administrativo EL DIRECTOR TERRITORIAL DE CUNDINAMARCA En uso de sus facultades legales y, C O N S I D E R A N D O: […] En mérito de lo expuesto, esta Dirección Territorial, R E S U E L V E ARTICULO PRIMERO: ACLARAR en los términos contenidos en la parte motiva del presente proveído la Resolución Número 003103 de fecha 17 de Agosto de 2004 proferida por esta Dirección, sin que ello implique modificación alguna a la decisión adoptada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
ARTICULO SEGUNDO: COMUNICAR a los jurídicamente interesados de conformidad al Decreto 01 de 1984.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE […]” “MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 00002607 DE 18 DE AGO DE 2005 “Por la cual se resuelve una solicitud de Revocatoria Directa” LA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE CUNDINAMARCA En uso de sus facultades legales y, C O N S I D E R A N D O: […] Por lo anterior, esta Coordinación
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: NO ACCEDER a la petición de revocatoria directa presentada por el representante legal de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, contra la Resolución No 000954 del 4 de marzo de 200, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
ARTICULO SEGUNDO: INFORMAR a las partes jurídicamente interesadas que contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno.
ARTICULO TERCERO: NOTIFICAR a las partes en los términos del Decreto 01 de 1984.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE […]” 1.2. Normas violadas y concepto de violación El actor señaló como disposiciones Constitucionales transgredidas por el acto acusado, los artículos 1, 6, 13, 15, 16, 25, 28, 29, 39, 53, 57, 122 y 125 de la Constitución Política. Como disposiciones legales y reglamentarias, estimó transgredidos los artículos 13, 14, 23 inciso 2°, 106, 108, 111, 114, 149 y 161 del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 137 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984, la Ley 734 de 2002 y la Resolución 4437 de 1981.
Formuló cinco cargos de violación en contra de los actos acusados, que se resumen como sigue: 1.2.1 Primer cargo. Expedición mediante falsa motivación Según la parte accionante la causal de nulidad de falsa motivación se configuró, porque la autoridad que expidió el acto acusado consignó en él que efectúo el estudio del proyecto de reglamento interno de trabajo, que se surtieron todas las actuaciones que el Ministerio estaba obligado a desarrollar y concluyó que reunía los requisitos exigidos por el artículo 108 del Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones vigentes sobre la materia, pero en realidad no hay evidencias del reparto del asunto entre los inspectores de trabajo, de que se avocó conocimiento, del estudio del proyecto, no hay proyecto de resolución y no se cumplió el deber de comunicar a los trabajadores y sindicatos sobre la solicitud. 1.3.2 Segundo cargo.
Expedición de forma irregular Para la parte actora la causal de expedición irregular se configuró porque se omitieron formalidades y gestiones sustanciales en el trámite de la solicitud de aprobación del RIT, al no comunicar a los trabajadores y sindicatos de la empresa sobre el inicio del trámite, según lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 01 de 1984, y al no dar a los mismos ya nombrados la oportunidad de presentar observaciones al proyecto de reglamento, conforme al artículo 35 del mismo decreto.
Además, tampoco se desarrollaron las formalidades y trámites establecidos en la Resolución 4437 de 1981, aludida en la Resolución 954 de 2004. 1.3.3 Tercer cargo. Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa De acuerdo con lo expuesto por la parte demandante el acto que aprobó el reglamento interno de trabajo de Ecopetrol S.A. fue expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, al no comunicar a los trabajadores ni a los sindicatos existentes en la empresa sobre el inicio del trámite administrativo para aprobación del reglamento elaborado unilateralmente por la empresa, y al no permitirles expresar sus opiniones antes de su aprobación, como era debido al contener disposiciones que afectan sus derechos. 1.3.4 Cuarto cargo.
Violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 25, 29 y 57 de la Constitución Política De acuerdo con la demanda, el acto administrativo acusado violó el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 constitucional, al tiempo que desconoció el deber de brindar especial protección al trabajo, ya que para su adopción no se observó la plenitud de las formas de la actuación administrativa que debía respetar y aplicar, especialmente la de permitir la participación de los trabajadores y de los sindicatos en el trámite previo a adoptar el RIT, toda vez que no se dio aviso sobre su inicio a los interesados directos en la decisión, ni se les notificó la decisión del Ministerio de avocar conocimiento, ni se les dio a conocer el proyecto que se pedía aprobar, ni se les permitió expresar su opinión antes de adoptar la decisión. Por la misma razón, el acto demandado violó el principio y derecho a la participación y el derecho de los trabajadores a la participación en la gestión de las empresas, consagrados en los artículos 1, 2 y 57 de la Carta, reconocidos, específicamente en cuanto a la participación en la elaboración del reglamento de trabajo, en la sentencia C-234 de 2004 de la Corte Constitucional. 1.3.5 Quinto cargo.
Expedición con infracción de las normas superiores en que debería fundarse Según la parte actora el acto demandado violó las disposiciones consagradas en los artículos 1, 6, 13, 25, 29, 39, 53, 57, 122, 123, 125 de la Constitución, Ley 734 de 2002, artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984, artículos 13, 14, 23, 106 y siguientes, 149 y 161, 369 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo.
Esto por cuanto el reglamento de trabajo aprobado permite aplicar a los trabajadores de Ecopetrol faltas, sanciones y procedimientos por fuera de la Ley 734 de 2002 que se los rige, según lo avaló la sentencia C-026 de 2009, por lo que existe una dualidad de normativas disciplinarias y una antinomia normativa, en tanto que los artículos 74 y 78 del RIT consagra que los procesos disciplinarios se adelantarán de conformidad con la Ley 734 de 2002, mientras que los artículos 80 y 81 consagran un procedimiento sui generis en caso de terminación del contrato de trabajo, el cual expresa que simplemente se llamará a descargos y que posteriormente puede el empleador libremente si así lo determina terminar el contrato de trabajo.
Además, no se garantizó el principio de participación de los trabajadores en lo que respecta a la determinación de escalas de faltas, sanciones y reclamos por parte de la empresa, conforme se resolvió en la sentencia C-934 de 2004. Afirmó que, como mínimo, el inciso segundo del artículo 56, el inciso final del artículo 60, los artículos 63, 67, 71, 76, 78, 80, 81 y 82 del reglamento interno han debido ser consultados previamente con los trabajadores, participación que no se les permitió. Advirtió también que, el reglamento contiene normas, como las previstas en sus artículos 69 numeral 13, sobre autorización de descuentos del salario, 71 numeral 25, sobre la prohibición al trabajador de participar en cualquier mitin, 71 numeral 20, sobre la obligación de realizar trabajo suplementario, que atentan contra los derechos mínimos de los trabajadores establecidos en la ley, pero se omitió su estudio y devolución o improbación por parte de la autoridad del trabajo.
Para finalizar, enfatizó que los artículos 76 y 78 numeral 3 del reglamento interno aprobado por el Ministerio, sobre las cartas de prevención o llamadas de atención, frente a las cuales no procede reclamo alguno, y la configuración de falta grave por la acumulación de tres o más de estas, vulneran el derecho al debido proceso al afectar principios básicos como el derecho de defensa y contradicción, y el principio de legalidad en la aplicación de sanciones. 1.4.
Trámite procesal. Por medio de auto del 15 de septiembre de 2020, se admitió la demanda, se ordenó su notificación a la demandada y se le corrió traslado para contestarla; de igual forma, ordenó notificar al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por auto del 29 de junio de 2022 se vinculó a Ecopetrol como coadyuvante del extremo pasivo. 1.5.
Contestación del Ministerio del Trabajo El 18 de febrero de 2021, el Ministerio del Trabajo, a través de apoderado judicial especial Juan Carlos Ángel Lozano, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones por cuanto el Reglamento interno de trabajo de Ecopetrol no fue expedido en forma irregular, ni con desconocimiento del derecho de audiencia de los trabajadores y sindicatos de la empresa, ni con violación de las disposiciones legales y constitucionales invocadas en la demanda, por las razones que expuso por separado para cada uno de los cargos formulados en la demanda, las cuales se resumen como sigue: -El acto que aprobó el RIT de la empresa Ecopetrol S.A. no fue expedido en forma irregular, porque se ciñó a lo previsto en el Código Sustantivo del Trabajo, ya que de acuerdo con lo establecido en su artículo 106 y conforme a la jurisprudencia aplicable para la fecha en que se adelantó el trámite y se profirió el acto demandado, el empleador puede elaborar el reglamento sin intervención ajena, salvo lo que se haya dispuesto en convención colectiva, pacto o fallo arbitral, y para el caso la convención colectiva allegada con la solicitud no lo preveía; además, para la fecha en que se profirió el acto acusado no se había expedido la sentencia C-934 de 2004 de exequibilidad condicionada del referido artículo 106, siendo sus efectos hacía el futuro. -El acto acusado no fue expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, porque no existe norma legal que imponga a las autoridades administrativas del trabajo el deber de citar a audiencia a las organizaciones sindicales para efectos del estudio de reglamentos internos de trabajo.
El artículo 118 del CST establece la potestad de ordenar investigaciones y solicitar informe a los trabajadores o a su sindicato, siendo cierto que conforme al artículo 106 ibidem es facultad autónoma del empleador elaborar el RIT, salvo que en convención colectiva, pacto colectivo o laudo arbitral se señale que debe elaborarlo con intervención del sindicato o de los trabajadores.
En el caso, revisada la vigente en Ecopetrol que se allegó con la solicitud de aprobación del reglamento, no se encontró cláusula o disposición alguna que determinara dicha intervención. - La Corte Constitucional en la sentencia C-934 de 2004 aclaró que es cierto que el artículo 106 del C.S.T. no establece como obligación la citación de los trabajadores o representantes sindicales para la elaboración del reglamento interno de trabajo; no obstante, se debe hacer cuando la regulación afecte a los trabajadores, como lo concerniente a los procedimientos disciplinarios o cuando se fijan sanciones. -La interpretación que hizo la Corte Constitucional en la sentencia C-934 de 2004 sobre el artículo 106 del Código Sustantivo del Trabajo, en lo concerniente a la participación de los trabajadores y sindicatos en la elaboración del reglamento interno de trabajo de las empresas, no resultaba aplicable al momento en que se profirió la Resolución 000954 del 4 de marzo de 2004.
En consecuencia, no le asiste razón al demandante cuando manifiesta que se debió permitir la participación de los trabajadores y sindicatos registrados en ECOPETROL S.A. durante el trámite de aprobación del Reglamento Interno de Trabajo, bajo el criterio previsto en la referida sentencia de constitucionalidad. -El acto acusado no contraviene las disposiciones del estatuto laboral, pues al comparar el texto del Reglamento Interno de Trabajo de ECOPETROL con la Convención Colectiva vigente en la empresa, presentada junto con la solicitud de aprobación del mencionado Reglamento, no encontró ninguna cláusula que estableciera la obligación de convocar a los trabajadores y sindicatos a una audiencia para considerar el texto del reglamento que se enviaría al Ministerio para su aprobación. - ECOPETROL S.A. actuó dentro del marco de sus competencias al establecer el reglamento interno de trabajo aprobado mediante el acto demandado, dado que la planta de personal de la empresa está integrada por servidores públicos y trabajadores oficiales.
En el caso de estos últimos, el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias, como el Decreto 2351 de 1965, autorizan al empleador para establecer el reglamento aplicable a la relación laboral. -Dada la existencia de dos regímenes de vinculación de los trabajadores a ECOPETROL, empleados públicos y trabajadores oficiales, en cuanto a su régimen disciplinario y su forma de desvinculación de la empresa, a cada uno de ellos se le aplica la normatividad correspondiente, para el caso de los primeros la Ley 734 de 2002 y a los segundos lo preceptuado en el Código Sustantivo del Trabajo.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: “legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados”, “inexistencia de violación de normas constitucionales o legales” y la innominada o genérica. 1.6. Intervención de ECOPETROL S.A. El 17 de febrero de 2021 la apoderada especial de Ecopetrol S.A. presentó memorial a través del cual se pronunció sobre cada uno de los hechos expuestos en la demanda, hizo precisiones, aclaraciones y se opuso a las pretensiones por carecer de fundamento fáctico, probatorio y legal.
En cuanto a los cargos de nulidad no se manifestó de manera específica. En cuanto al régimen jurídico de los empleados de Ecopetrol S.A. Puntualizó que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1118 de 2006, que modificó la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. a la de una sociedad de economía mixta de carácter comercial del orden nacional, y lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-722 de 2007, los servidores públicos de la empresa tienen el carácter de trabajadores particulares, para efecto de la aplicabilidad de las normas del Código Sustantivo del Trabajo y para asegurar la vigencia de las prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores.
Lo anterior, porque el Decreto 2027 de 1951 dispuso que las relaciones de trabajo de la Empresa Colombiana de Petróleos, creada mediante el Decreto 030 de 1951 por autorización de la Ley 165 de 1948, se regirían por el derecho común laboral contenido en el Código Sustantivo del Trabajo, situación que se mantuvo por disposición del artículo 55 del Decreto 1760 de 2003, que escindió la empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, la cual quedó organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía y se denominó Ecopetrol S.A., hasta el cambio de su naturaleza jurídica dispuesto por la Ley 1118 de 2006.
Por consiguiente, a los trabajadores de Ecopetrol S.A. le resultan aplicables las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y el Reglamento Interno de Trabajo, que regulan el desarrollo de su vínculo laboral con Ecopetrol S.A. del que se derivan diversidad de obligaciones dependiendo de la causa de donde se deriven. En un escenario diferente se encuentran las disposiciones de la Ley 734 de 2002 cuya finalidad, tratándose de servidores públicos, es la de garantizar el cabal cumplimiento de la función pública que deben desarrollar.
Bajo ese supuesto, argumentó que el estatuto laboral avala la creación de un Reglamento Interno de Trabajo que regule la relación laboral en general y las causales de terminación del contrato por justa causa, conforme al Decreto 2127 de 1945. Este reglamento aplica a los trabajadores oficiales vinculados por contrato individual de trabajo a la empresa, y no tiene como objetivo imponer una sanción disciplinaria, sino determinar la forma de terminación del contrato con justa causa, caso distinto al régimen establecido en la Ley 734 de 2002, que se aplica a los servidores públicos y prevé una gradualidad de sanciones por violación del régimen disciplinario.
Con ese criterio, argumentó que la empresa preparó y elaboró el Reglamento Interno de Trabajo que fue aprobado por el Ministerio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 106 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que este artículo faculta a la empresa para crear el reglamento sin intervención de terceros, a menos que exista una convención colectiva, pacto, laudo arbitral o acuerdo con los trabajadores que establezca lo contrario.
Para el caso particular, sostuvo que no había disposición alguna en el Acuerdo 01 de 1997 ni en la convención colectiva de trabajo vigente en la empresa que contemplara esta obligación. Aunado a lo anterior, reiteró que para el trámite de aprobación del Reglamento Interno de Trabajo no se requería la participación de los trabajadores y sindicatos inscritos en la empresa.
Además, argumentó que, al momento de iniciar dicho trámite, la empresa no tenía conocimiento del criterio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-934 de 2004. Con base en este análisis y en las razones expuestas en defensa de las excepciones propuestas contra la demanda, la vinculada solicitó que se desestimen las pretensiones de la misma.
Propuso las excepciones que denominó: i) Improcedencia de la acción de nulidad por cuanto la resolución de aprobación del reglamento interno de trabajo es un acto administrativo de carácter particular y concreto – caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) improcedencia de la acción por inexistencia de precedente judicial iii) inepta demanda por inexistencia de doble régimen disciplinario para trabajadores de ECOPETROL S.A. iv) cosa juzgada y v) presunción de legalidad y constitucionalidad de los actos demandados.
En sustento, explicó que las resoluciones impugnadas por el demandante, emitidas por el Ministerio de la Protección Social, tienen el carácter de actos administrativos particulares y concretos, susceptibles de ser impugnados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual está caducada. Agregó que, aunque los actos administrativos particulares pueden ser objeto de nulidad, con la demanda no se debe buscar el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, lo que no ocurre en el presente asunto porque su objetivo es el de anular las supuestas sanciones establecidas en el Reglamento Interno de Trabajo.
Advirtió que en el expediente 11001032500020060002000 (0404-06) se analizó una demanda presentada contra los mismos actos que nuevamente se demandan en este proceso, donde se decidió que al ser los actos demandados de contenido particular y concreto, su nulidad conllevaría el restablecimiento automático de derechos de los servidores de Ecopetrol, por lo que no procedía aplicar la teoría de los móviles y finalidades, en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto de carácter particular, cuando no comporta el restablecimiento del derecho lesionado, al no ser el caso.
Añadió que, dado que los mismos actos y argumentos ya fueron motivo de análisis existe cosa juzgada. Enfatizó que, como la resolución que aprobó el Reglamento interno de trabajo de Ecopetrol adquirió firmeza el 28 de septiembre de 2004, la sentencia C-934 de 2004, proferida el 29 de septiembre de 2004, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 106 del Código Sustantivo del Trabajo, no constituye precedente, en los términos señalados por la Corte Constitucional, ni podía ser observado por Ecopetrol en el trámite de expedición de dicho reglamento.
Aclaró que no existe un doble régimen disciplinario como lo manifestó el demandante, pues una es la potestad administrativa que le otorga el Código Sustantivo del Trabajo a la entidad para exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación laboral y otra el procedimiento disciplinario legal aplicable a los servidores públicos que cometan una falta disciplinaria, ya que, por disposición de la Ley 1118 de 2004, los trabajadores de Ecopetrol S.A. tienen la calidad de servidores públicos, y también tienen el carácter de trabajadores particulares cuya relación laboral se rige por las normas del referido código.
Conforme al CST la empresa cuenta con un reglamento interno de trabajo que establece prescripciones de orden, obligaciones y prohibiciones aplicables al trabajador y al empleador, sin estipular sanciones como lo manifiesta el demandante. No puede confundirse la facultad disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, con las facultades de la empresa en su condición de empleador para exigir el cumplimiento de las obligaciones propias de la relación laboral regida por el derecho laboral. 1.7 Decisión de las excepciones previas Mediante auto del 29 de junio de 2022 el Despacho negó las excepciones de caducidad y de cosa juzgada propuestas por Ecopetrol.
Sobre la primera, señaló que la Subsección, en sentencias del 14 de agosto de 2014, y 29 de abril de 2016 determinó que el reglamento de trabajo no tiene la naturaleza de acto de carácter particular, sino que es un acto de carácter general e impersonal, toda vez que contiene situaciones abstractas y objetivas destinado a todo aquel que se encuentre en una determinada situación de hecho, por lo tanto, la excepción de caducidad no prospera.
Con respecto a la segunda excepción, explicó que la sentencia proferida en el proceso con radicado 11001032500020060002000 (0404-06), el 2 de abril de 2009, no analizó de fondo los motivos de nulidad de las Resoluciones 954 de 4 de marzo, 2778 de 22 de julio, 3103 de 17 de agosto y 3352 de 3 de septiembre, todas de 2004, y 2607 de 18 de agosto de 2005 acusadas, sino que declaró la falta de agotamiento de la vía gubernativa y la caducidad respecto de la Resolución 2607 del 18 de agosto de 2005, por el entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), por lo tanto no existe cosa juzgada porque la jurisdicción no ha realizado el estudio de legalidad de esos actos administrativos. 1.8 Alegatos de conclusión Por auto del 19 de febrero de 2024, se dispuso dictar sentencia anticipada, fijar el litigio y correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente, entre otras decisiones. 1.8.1 Alegatos Demandante Reiteró los hechos expuestos en la demanda, reafirmó los cargos de nulidad planteados en la demanda, enfatizó el hecho común que los funda, relacionado con que el RIT de la empresa fue aprobado sin que se hubiera comunicado de la existencia de la actuación y dado la oportunidad de expresar sus opiniones sobre la solicitud de la empresa a los trabajadores y a los sindicatos de la empresa, conforme a lo establecido en los artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984 que regía para la época de los hechos.
Reiteró que la autoridad que profirió el acto que aprobó el RIT tan solo 12 días hábiles después de radicada la solicitud empresarial el 17 de febrero de 2004, en realidad no evaluó el proyecto como dijo haberlo hecho, ni tuvo en cuenta los mandatos constitucionales y legales que debía observar, todo lo cual se encuentra acreditado con los documentos que aportó y que obran en el expediente, donde no aparece que antes de expedir el acto demandado se hubiera dado oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones, según afirmó, por lo que solicitó que la sentencia acoja las pretensiones.
Resaltó que recae sobre el Ministerio de Trabajo la carga de probar que sí informó a los trabajadores y sindicatos de Ecopetrol sobre la existencia de la solicitud de aprobación del reglamento, que sí ordenó investigaciones, solicitó información y dio participación a los mismos interesados previamente a la aprobación del RIT. 1.8.2 Alegatos Ministerio de Trabajo El apoderado especial que designó se pronunció en el sentido de ratificar lo expuesto en la contestación de la demanda.
Reiteró que el acto demandado fue expedido con fundamento en las atribuciones que la Constitución y la ley le concedían a la entidad en su momento para aprobar los reglamentos internos de trabajo de las empresas, y que en el acto aparecen los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se fundó el Ministerio para adoptar la decisión de aprobar el reglamento interno de trabajo de la empresa.
En cuanto al presunto desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, advirtió que conforme al artículo 106 del CST el empleador puede elaborar el reglamento sin intervención ajena, salvo lo que se haya dispuesto en convención colectiva, pacto o fallo arbitral. Además, resaltó que, para la fecha en que se adelantó el trámite de aprobación del RIT, la sentencia C-934 de 2004 no había sido expedida, siendo sus efectos hacia el futuro. 1.8.3 Alegatos Ecopetrol La misma apoderada especial que contestó la demanda planteó que los cargos propuestos en la demanda en contra de los actos administrativos demandados no fueron probados, por lo tanto, no tienen vocación de prosperidad.
Reiteró los argumentos expuestos en la contestación, entre ellos que la empresa preparó y elaboró el RIT de conformidad con lo establecido en el artículo 106 del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas aplicables en ese momento, atendiendo el trámite previsto ante el entonces Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, que la referida disposición señala que el empleador puede elaborar el reglamento sin intervención alguna, a menos que se haya dispuesto otra cosa en convención colectiva de trabajo, pacto, laudo arbitral o acuerdo con los trabajadores, lo que no se encontraba estipulado en la convención colectiva de trabajo ni en el Acuerdo 01 de 1977.
Enfatizó que el RIT no establece sanciones, que su artículo 76 claramente indica que las prevenciones o llamadas de atención no se consideran sanciones en ningún caso, que los comportamientos que son considerados como faltas graves señalados en el artículo 78, se ajustan a lo dispuesto en los artículos 62 y 63 del Código Sustantivo del Trabajo, constituyen justas causas para dar por terminado un contrato de trabajo lo cual en ningún caso puede considerarse una sanción. 1.7.
Concepto del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público, en el plazo para rendir concepto, guardó silencio, según constancia secretarial del 17 de mayo de 2024. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Trabajo. 2.2.
Problema jurídico Se trata de establecer si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado por los cargos expuestos en la demanda lo que implica definir si fue expedido con falsa motivación, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, con violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 25, 29 y 57 de la Constitución Política y con infracción de las normas superiores en que debía fundarse, lo que implica resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La empresa estaba obligada a permitir la participación de los trabajadores y de las organizaciones sindicales en la elaboración del RIT de acuerdo con las normas vigentes y la jurisprudencia aplicable para la fecha en que lo preparó? ¿La autoridad que aprobó el RIT presentado por Ecopetrol S.A. estaba obligada a comunicar a los trabajadores y a las organizaciones sindicales de la empresa, de la solicitud de aprobación del proyecto de reglamento interno de trabajo presentado por la empresa y a permitir que pudieran manifestarse frente al mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo en vigor para la época del trámite? ¿La autoridad que expidió el acto acusado observó las disposiciones establecidas para adoptar la decisión de aprobar el RIT que fue presentado por la empresa? ¿El RIT que fue aprobado por la entidad demandada, contiene aspectos que contrarían disposiciones constitucionales y legales con relación al régimen disciplinario de los empleados de Ecopetrol S.A. y que imponían su desaprobación por parte de la autoridad? Para responder a lo anterior, se tendrá en cuenta el régimen jurídico de los empleados de Ecopetrol S.A. incluido su régimen disciplinario, las disposiciones sobre el reglamento interno de trabajo, su elaboración y aprobación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Régimen jurídico de los empleados de ECOPETROL Con relación al régimen jurídico laboral de los empleados de Ecopetrol, esta Subsección en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2024, explicó que mediante la Ley 165 del 27 de diciembre de 1948, se autorizó al Gobierno para promover la organización de una empresa colombiana de petróleos en las condiciones allí previstas y, en virtud de ella, el Presidente de la República expidió el Decreto 030 del 9 de enero de 1951, por el cual creó la Empresa Colombiana de Petróleos como organismo autónomo con personería jurídica, con la naturaleza de empresa economía mixta de carácter oficial, cuyo objeto principal es la explotación, administración y manejo de los campos petroleros, oleoductos, refinerías, estaciones de abasto entre otros, empresa.
Luego, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1760 del 26 de junio de 2003, la nombrada empresa dejó de administrar las reservas de hidrocarburos de la Nación y la de los activos y las participaciones en sociedades, función que asumió la Agencia Nacional de Hidrocarburos, quedando organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, y pasó a denominarse Ecopetrol S. A. El mismo decreto, determinó que los funcionarios de la planta de personal de la Empresa Colombiana de Petróleos - Empresa Industrial y Comercial del Estado - vigente a la fecha de su promulgación, continuarían con sus contratos laborales, en las mismas condiciones en las que fueron suscritos.
En virtud de lo previsto en la Ley 1118 del 27 de diciembre de 2006, que modificó la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., al autorizar la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas, la empresa quedó organizada como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, denominada Ecopetrol S. A. En cuanto a sus servidores públicos, en su artículo 7, dispuso que tendrían el carácter de trabajadores particulares y que, por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarían aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-722 del 12 de septiembre de 2007 declaró exequible el aparte del artículo 7 de la Ley 1118 de 2006, al concluir que este no dispone que al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes allí laboran perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares, sino que ratifica la primera condición pero también señala que tendrán el carácter de trabajadores particulares, para efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, que incluye las normas del Código Sustantivo de Trabajo y las prerrogativas pactadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores.
En la sentencia del 14 de marzo de 2024 ya referida, esta Subsección advirtió que, conforme a la jurisprudencia constitucional prohijada por esta Sección, a partir de la Ley 1118 de 2006, no obstante el carácter de trabajadores particulares, los empleados de Ecopetrol no perdieron su condición de servidores públicos y, que sólo se aplicarán las normas del Código Sustantivo del Trabajo, para garantizar las prerrogativas de la Convención Colectiva de trabajo y demás acuerdos que se puedan suscribir, con el fin de respetar los derechos adquiridos de los trabajadores.
En efecto, sobre la aplicación del régimen disciplinario consagrado en la Ley 734 de 2002 a los trabajadores de Ecopetrol, en la sentencia del 14 de marzo de 2024 la Subsección puntualizó que los trabajadores de ECOPETROL S.A. tienen el carácter de trabajadores particulares solo en cuanto al régimen laboral aplicable, respecto del cual se tendrá en cuenta el Código Sustantivo del Trabajo y las Convenciones Colectivas pues en todo lo demás conservarán su calidad de servidores públicos, máxime cuando se encuentran vinculados a una entidad estatal del orden nacional adscrita al Ministerio de Minas y Energía, por lo que, en materia disciplinaria, según lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, a dichos servidores públicos se les aplican las disposiciones contenidas en ese régimen disciplinario, tal como lo sostuvo la Sección Segunda al decidir casos similares al del actor. 2.3.2 Reglamento interno de trabajo El Código Sustantivo del Trabajo regula lo concerniente al reglamento interno de trabajo en su Título IV, Capítulo I, que comprende los artículos que van del 104 al 125, tratando aspectos relacionados con su definición, obligación de adoptarlo, elaboración, efecto jurídico, contenido, cláusulas ineficaces, normas excluidas, sanciones disciplinarias, suspensión del trabajo, multas, sanciones no previstas, procedimiento para sanciones, entre otros aspectos, algunos de los cuales fueron derogados por la Ley 1429 de 2010, como se explica más adelante.
El Código Sustantivo del Trabajo define el reglamento interno de trabajo como el conjunto de normas que determinan las condiciones a que deben sujetarse el patrono y sus trabajadores en la prestación del servicio y que está obligado a tener todo empleador que ocupe el número de trabajadores que establece la ley según la actividad de la empresa.
Este reglamento hace parte del contrato individual de trabajo de cada uno de los trabajadores del respectivo establecimiento, salvo estipulación en contrario, que, sin embargo, sólo puede ser favorable al trabajador. El reglamento de trabajo debe contener disposiciones normativas sobre los aspectos establecidos en el artículo 108 del CST, entre ellos las obligaciones y prohibiciones especiales para el empleador y los trabajadores y la escala de faltas y procedimientos para su comprobación; escala de sanciones disciplinarias y forma de aplicación de ellas.
Las cláusulas del reglamento que desmejoren las condiciones del trabajador en relación con lo establecido en las leyes, contratos individuales, pactos, convenciones colectivas o fallos arbitrales, los cuales sustituyen las disposiciones del reglamento en cuanto fueren más favorables al trabajador, no producen ningún efecto. Las sanciones disciplinarias no pueden consistir en penas corporales, ni en medidas lesivas de la dignidad del trabajador.
Cuando la sanción consista en suspensión del trabajo, ésta no puede exceder de ocho (8) días por la primera vez, ni de dos (2) meses en caso de reincidencia de cualquier grado. La Ley 1429 del 29 de diciembre de 2010, de formalización y generación de empleo, que simplificó algunos trámites laborales, entre ellos el correspondiente al reglamento interno de trabajo mediante su artículo 17, modificó el artículo 119 del Código Sustantivo del Trabajo, que trataba sobre las objeciones de la autoridad laboral al proyecto de reglamento interno de trabajo presentado para su aprobación, por lo cual la elaboración y aprobación de dicho reglamento a partir de la entrada en vigor de la referida ley se sujeta a las reglas allí previstas, que ya no contemplan la aprobación del referido reglamento por parte de las autoridades del trabajo.
En consecuencia, la misma ley derogó de manera expresa, a partir de su vigencia, los artículos 116, 117, 118 y 120 a 125 del CST, que contenían reglas sobre aprobación y procedimiento, forma de presentación, investigación, publicación, vigencia, prueba de la publicación, plazo para la presentación, revisión y procedimiento de revisión. Las disposiciones derogadas por la Ley 1429 del 29 de diciembre de 2010 y que rigieron hasta el día anterior, disponían que todo reglamento de trabajo debía ser aprobado por el Departamento Nacional de Trabajo según las reglas de competencia de acuerdo al lugar de realización de las actividades de las empresas.
También establecían la forma de presentación del proyecto, lo que debía ser en tres ejemplares, en papel común, firmado por el empleador o su representante, indicando la dirección del establecimiento o lugares de trabajo, acreditando la existencia y representación legal, acompañado de copias autenticadas de los pactos, convenciones colectivas, fallos arbitrales o acuerdos con los trabajadores, requisitos sin los cuales el proyecto debía ser devuelto para ser cumplidos.
La autoridad laboral competente podía ordenar investigaciones y solicitar informes a los trabajadores o a su sindicato sobre cualquiera de las normas consignadas en el proyecto de reglamento. Igualmente, podía hacer objeciones al reglamento sujeto a su aprobación, con fundamento en la ley, por medio de resolución motivada, en la cual debía ordenar las adiciones, modificaciones o supresiones conducentes.
El empleador debía devolver a la autoridad el reglamento corregido, de acuerdo con las objeciones, en el término señalado en la ley, so pena de incurrir en multas. 2.3.3 Carácter general del acto administrativo de aprobación del reglamento interno de trabajo En lo concerniente al carácter general o particular del acto administrativo que aprueba el reglamento interno de trabajo, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 2 de abril de 2009, donde resolvió declarar el indebido agotamiento de la vía gubernativa contra los actos expedidos por el Ministerio de la Protección Social que aprobaron el RIT de Ecopetrol S.A., que nuevamente se demandan en el presente proceso, y la caducidad de la acción contra la Resolución No. 02607 del 18 de agosto de 2005 que negó la revocatoria directa de aquellos, también aquí demandada, sostuvo que los actos que decidieron la aprobación del reglamento interno de trabajo de la mencionada empresa eran de carácter particular, debido a que afectan en forma directa y concreta las relaciones laborales de la empresa con sus trabajadores y específicamente los términos de los contratos de trabajo que rigen para estos, pues al tenor del artículo 107 del Código Sustantivo de Trabajo el reglamento forma parte del contrato individual de trabajo.
En sentido contrario al criterio anterior sobre la naturaleza particular del acto administrativo que aprueba el reglamento interno de trabajo, esta Subsección en la sentencia del 14 de agosto de 2014, que negó la solicitud de nulidad del acto que aprobó un reglamento de este tipo, afirmó que, de acuerdo a su contenido el reglamento interno de trabajo es un acto de carácter general e impersonal, conforme a lo señalado por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 11 de diciembre de 1980 que citó. En armonía con lo dicho, la sentencia en mención determinó que el cargo de nulidad fundado en que se revocó en forma directa el acto que aprobó dicho reglamento, era improcedente porque la regla del consentimiento expreso y escrito del titular, es una condición aplicable solo a los actos de carácter particular, que contienen derecho subjetivos, y el reglamento interno de trabajo no tiene tal naturaleza, sino que es un acto de carácter general e impersonal, toda vez que contiene situaciones abstractas y objetivas destinado a todo aquel que se encuentre en una determinada situación de hecho.
Con la misma perspectiva, la Sección Segunda de este Corporación mediante sentencia del 29 de abril de 2016, resolvió la demanda de nulidad contra el acto del Ministerio de la Protección Social que revocó una resolución y aprobó el reglamento interno de trabajo de la empresa Avianca S.A., teniendo en cuenta que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el estudio de la legalidad del acto administrativo de carácter general expedido por la autoridad pública que aprueba o imprueba el reglamento interno de trabajo. 2.3.4 Participación de los trabajadores en la elaboración y aprobación del reglamento interno de trabajo Con respecto a la elaboración del reglamento interno de trabajo el artículo 106 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone que el patrono puede elaborar el reglamento sin intervención ajena, salvo lo dispuesto en pacto, convención colectiva, fallo arbitral o acuerdo con sus trabajadores.
Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-934 del 29 de septiembre de 2004, siempre y cuando se entienda que en aquellas disposiciones del reglamento de trabajo que afecten directamente a los trabajadores, como son las escalas de sanciones y faltas y el procedimiento para formular quejas, debe el empleador escuchar a los trabajadores y abrir el escenario propio para hacer efectiva su participación. Al estudiar la disposición, la Corte señaló que la liberalidad concedida al empleador no resulta acorde con el principio de participación consagrado en la Carta Política de 1991, que también debe estar presente en escenarios tales como los laborales y las relaciones de trabajo, por lo que, como desarrollo de dicho principio, los trabajadores tienen derecho a ser escuchados y a intervenir en la adopción de decisiones que los afecten.
Por tal motivo, sostuvo la Corte, no puede existir una fijación unilateral por parte del patrono de las reglas de juego que han de regir la relación laboral, sino que la opinión de los trabajadores debe ser valorada y tenida en cuenta, sin que ello signifique en manera alguna que sea obligatoria para los empleadores y sin que tampoco elimine el poder de subordinación de aquellos.
Al respecto precisó la Corte que lo propio de todo reglamento de trabajo es el establecimiento de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe desarrollarse la prestación del servicio, así como las condiciones de seguridad y orden que deben reinar en la empresa, asuntos que son conexos al elemento subordinación. Pero, además, también existen otros aspectos que escapan al ámbito mismo de la subordinación, como son la fijación de las escalas de sanciones y faltas, y el procedimiento para formular quejas, cuestiones en las que resulta necesario escuchar la opinión de los trabajadores.
Con el mismo criterio, la Corte también declaró exequible el artículo 118 del Código Sustantivo del Trabajo bajo el entendido de que el Ministerio de la Protección Social o la autoridad encargada deberá solicitar a los trabajadores su criterio en relación con la aprobación del reglamento de trabajo en materias que pueden afectar sus derechos, independientemente si hay investigación o no. Por su parte el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 20 de octubre de 2014, con fundamento en lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-934 del 29 de septiembre de 2004, precisó que se debe revisar el contenido del acto administrativo para definir si la eventual omisión en la participación de los trabajadores de la empresa en la elaboración de la modificación del RIT lo hace anulable, porque era necesario que el empleador hubiese abierto el espacio necesario para hacer efectivo el principio de participación. 2.4.
Hechos probados Con los medios de prueba allegados al proceso en forma legal y oportuna se encuentran acreditados los hechos relevantes para la decisión, que se relacionan en orden cronológico como sigue: - El 17 de febrero de 2004, el apoderado general de Ecopetrol S.A. radicó ante el Ministerio de la Protección Social, bajo el Número 05004, solicitud de aprobación del Reglamento Interno de Trabajo, aplicable a todos sus trabajadores, que acompañó, entre otros documentos, del proyecto de reglamento que se pide aprobar, de la Convención Colectiva de Trabajo vigente suscrita entre la empresa y la Unión Sindical Obrera de la industria del petróleo USO y del Acuerdo 01 de 1977 (Régimen Prestacional Personal Directivo), así como la información sobre la existencia de dos organizaciones sindicales. - La Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, Dirección Territorial de Bogotá y Cundinamarca, mediante la Resolución No. 000954 del 04 de marzo de 2004, aprobó el Reglamento interno de trabajo de Ecopetrol S.A., considerando que era de su competencia pronunciarse sobre dicha solicitud de acuerdo con lo previsto en el artículo 116 del Código Sustantivo del Trabajo, en concordancia con la Resolución 4437 de 1981 del mismo Ministerio, y por haber concluido, luego de haber efectuado el estudio del proyecto, que reunía los requisitos exigidos por el artículo 108 del referido código y demás disposiciones sobre la materia. - La organización sindical Asociación de Directivos Profesionales y Técnicos de Empresas de la Industria del Petróleo de Colombia “ADECO”, el 21 de abril de 2004, radicó solicitud de revocatoria directa de la Resolución 000954 de marzo 4 de 2004, por errores en su notificación, por haberse expedido irregularmente, con violación de lo dispuesto en los artículos 14 a 16 del C.C.A., del debido proceso y derecho de defensa y de audiencia de los sindicatos de trabajadores existentes en Ecopetrol S.A., por contener cláusulas ineficaces que desmejoran las condiciones de empleo de los trabajadores establecidas en la ley y disposiciones que los rigen, entre otras razones. - La Coordinadora del Grupo ya nombrado, mediante la Resolución 001683 del 27 de abril de 2004, resolvió no acceder a la solicitud de revocatoria directa de la resolución en cuestión y dejar sin efectos su ejecutoria ordenar su notificación a ADECO, al encontrar que hubo una indebida notificación que debía corregirse para que tuviera la posibilidad de interponer recursos de ley. -El 19 de mayo de 2004 ADECO interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 000954 de marzo 4 de 2004, por considerar que esta y el reglamento de trabajo aprobado por ella, violan disposiciones legales al consagrar previsiones no aplicables en materia disciplinaria a los trabajadores de Ecopetrol S.A., así como causales de retiro o despido que desconocen que en su calidad de servidores públicos su retiro se rige por el artículo 125 constitucional, así como por omisión de envío de las citaciones previstas en los artículos 14 a 16 del CCA, con lo que se violó el debido proceso administrativo, entre otras razones. - La Coordinadora del grupo de trabajo ya mencionado, a través de la Resolución No. 0002778 del 22 de julio de 2004, confirmó la decisión objeto de la reposición y concedió el recurso de apelación ante el Director Territorial de Cundinamarca.
Sobre la violación del debido proceso alegada en el recurso, señaló que las disposiciones del CST no obligan a las autoridades administrativas del trabajo a citar a audiencia a las organizaciones sindicales para la aprobación de reglamento interno de trabajo, ya que tienen la facultad de hacer investigaciones y solicitar informes a aquellas, además se les notificó de la aprobación y tuvieron la oportunidad de interponer recursos. - El Director Territorial Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, a través de la Resolución No. 003103 del 17 de agosto del 2004, aclarada por medio de la Resolución No.003352 del 03 de septiembre de 2004, resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución 00954 del 4 de marzo de 2004.
Respecto a la participación de los sindicatos en la elaboración y aprobación del reglamento interno de trabajo señaló que según la ley es potestad del empleador elaborarlo sin intervención ajena, salvo lo que se convenga en contrario a través de convención colectiva de trabajo o pacto colectivo. En cuanto a la existencia de cláusulas contrarias a la ley, advirtió que el RIT aprobado no tipifica faltas o sanciones disciplinarias y que si se presentaran el artículo 109 del CSTA prescribe que no producen ningún efecto. - El presidente y representante legal de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo – USO, el 8 de febrero de 2005, solicitó la revocatoria directa de la Resolución 0954 del 4 de marzo de 2004, aduciendo que el reglamento interno de trabajo de Ecopetrol S.A. es manifiestamente contrario a los postulados constitucionales que sobre dignidad y justicia a favor de los trabajadores y causa un agravio injustificado a la organización. En sustentó señaló, entre otras razones, que los trabajadores no tuvieron participación en la elaboración del RIT, que como servidores públicos que son en materia disciplinaria están regidos por el Código Disciplinario Único y no obstante el RIT establece un procedimiento disciplinario alterno al previsto en la Ley 734 de 2002. - La Coordinadora del Grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social -mediante la Resolución No. 0002607 18 de agosto de 2005, resolvió no acceder a la solicitud de revocatoria directa que presentó la USO, al no encontrar acreditada alguna de las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso administrativo para que ello procediera.
En lo concerniente a la obligatoriedad de la participación de los trabajadores o de la organización sindical en la elaboración del RIT, indicó que no le asistía razón a la solicitante, ya que al tenor de lo previsto en el artículo 106 del CST el empleador puede elaborarlo sin intervención ajena, salvo lo que se haya dispuesto en convención colectiva, pacto o fallo arbitral, y porque la sentencia C-934 de 2004 de la Corte Constitucional se expidió con posterioridad al acto y sus efectos fueron a futuro.
Acerca de las disposiciones del RTI que según la solicitud de revocatoria directa contrarían disposiciones legales, expuso para cada una las razones por las que no se advirtió su desconocimiento. En cuanto a la aplicación de sanciones señaló que siendo los trabajadores de Ecopetrol S.A. servidores públicos en la categoría de trabajadores oficiales, lo procedente es que en materia de sanciones se aplique el Código Disciplinario Único, sin que se observe que en materia de sanciones el reglamento interno de trabajo estipule un procedimiento diferente. 2.5 Análisis de los cargos de nulidad Sea lo primero señalar que, la Sala se encuentra eximida de analizar las excepciones formuladas por Ecopetrol S.A. relacionados con la existencia de caducidad y cosa juzgada, porque, tal y como se indicó en el numeral 1.7 de esta providencia al reseñar el trámite procesal, mediante el auto del 29 de junio de 2022 el Despacho las negó. La primera en razón a que el reglamento de trabajo no tiene la naturaleza de acto de carácter particular, sino que es un acto de carácter general e impersonal, tal y como lo sostuvieron la Subsección y la Sección en sentencias del 14 de agosto de 2014 y 29 de abril de 2016, modificando el criterio adoptado en la sentencia del 2 de abril de 2009, tal y como fue expuesto además en el acápite 2.3.3 en párrafos precedentes.
La segunda, precisamente porque en dicha sentencia del 2 de abril de 2009, al considerar que el acto que aprueba el RIT era un acto de carácter particular, se resolvió declarar la falta de agotamiento de la vía gubernativa por la parte demandante frente a dicho acto, además de declarar la caducidad del acto que negó la revocatoria directa del primero, solicitada por la demandante Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo, razones por las cuales en esa oportunidad, aunque se pretendió la nulidad los mismos actos que se demandan en el presente proceso, no se realizó el estudio de legalidad de los actos administrativos.
Precisado lo anterior se examinan los cargos de nulidad en el mismo orden en que fueron planteados en la demanda. 2.5.1 Primer cargo. Expedición mediante falsa motivación Según la parte actora la Resolución 00954 de 2004 se expidió con falsa motivación, porque en ella se afirmó, de una parte, que el Ministerio llevó a cabo todas las actuaciones administrativas requeridas para la aprobación del proyecto de reglamento interno de trabajo presentado el 17 de febrero de 2004 por la empresa ECOPETROL S.A. y, de otra, que el reglamento cumplía con los requisitos legales, sin que ninguna de estas afirmaciones fuera cierta.
Ello debido a que en el expediente administrativo no contiene pruebas de haberse realizado el estudio del proyecto como era debido, evidencias de actuaciones al interior de la entidad como el reparto del asunto, el estudio realizado, la confrontación del proyecto con la Constitución, la ley laboral, los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, el cotejo con la convención colectiva de trabajo, la elaboración de un proyecto de resolución y porque ni siquiera se dio la oportunidad a los trabajadores y sindicatos de la empresa de expresar sus opiniones sobre la solicitud.
Según el actor, si la autoridad en realidad hubiera realizado un estudio de fondo al proyecto, habría llegado a la conclusión que incluía preceptos que atentaban contra derechos mínimos de los trabajadores que no permitían su aprobación. El cargo no prospera por las siguientes razones: En cuanto a la afirmación de no haberse realizado todas las actuaciones debidas para aprobar el reglamento, se observa que los artículos 116 a 119 del Código Sustantivo del Trabajo, vigentes y aplicables para la fecha en que se presentó ante las autoridades del trabajo el proyecto de reglamento interno de trabajo en cuestión, establecían la forma y procedimiento para su presentación, trámite y aprobación. Tal y como se reseñó en acápite precedente, tales disposiciones contemplaban la forma de presentar el proyecto, los documentos que debían acompañarlo, la devolución en caso de faltar los requisitos previstos, la facultad de ordenar investigaciones y solicitar informes a los trabajadores o a su sindicato, sobre cualquiera de las normas consignadas en el proyecto de reglamento, así como la de hacer objeciones al mismo con fundamento en la ley, por medio de resolución motivada, que debía ordenar las adiciones, modificaciones o supresiones conducentes, así como la obligación del empleador de corregir el proyecto de reglamento de acuerdo con las objeciones dentro del término previsto en la ley para no ser sujeto de las multas previstas en caso de no hacerlo.
Por el carácter especial de estas disposiciones la autoridad competente no estaba obligada a aplicar las previsiones del Código Contencioso Administrativo, las cuales tienen carácter supletorio, esto es, que únicamente se aplican en ausencia de regulación específica. Por lo tanto, la entidad no estaba obligada a dar aplicación a lo dispuesto en dicho código poniendo en conocimiento de los trabajadores y sindicatos la solicitud para que intervinieran en el procedimiento.
Además, de acuerdo con lo previsto en el artículo 106 del CST solo en el evento que la convención colectiva de trabajo, el pacto colectivo, un laudo arbitral o un acuerdo con los trabajadores lo determine, los trabajadores deben participar o intervenir en la elaboración del RIT, obligación o compromiso que no se alegó, ni se acreditó en la demanda, por lo que tampoco se le puede endilgar a la autoridad la falsa motivación al aprobar el RIT sin la participación de los trabajadores o de las organizaciones sindicales.
En cuanto a las evidencias de un verdadero estudio de fondo del proyecto de reglamento que la parte actora extraña, tales como el reparto del asunto, el estudio realizado mediante la confrontación del proyecto con la Constitución, la ley laboral, los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, la convención colectiva de trabajo, la elaboración de un proyecto de resolución, se encuentra que ni las disposiciones especiales, ni las disposiciones generales, establecen que deban existir o dejarse evidencias de ello.
Además, del hecho que no se encuentren rastros de esas actividades no es posible concluir, como lo hace el demandante, que no se realizaron, sino únicamente que no se dejaron pruebas de ellas, sin que existiera obligación legal de hacerlo. Como ya se indicó, las disposiciones aplicables establecían la facultad de la autoridad de ordenar investigaciones, solicitar informes y hacer objeciones, con fundamento en la ley, pero no que tuvieran de dejar constancia de las razones para no hacer uso de tales facultades en caso de no considerarlo necesario.
En lo concerniente al artículo 116 del CST se tiene que no establece actuaciones requeridas para la aprobación del reglamento que deba llevar a cabo el Ministerio, sino que establece que todo reglamento de trabajo debe ser aprobado por el Departamento Nacional de Trabajo y define dos reglas para la presentación de los proyectos de reglamento de acuerdo con el lugar geográfico en donde los empleadores realice sus actividades, así: los que realicen sus actividades en la capital de la república o que tengan dependencias en varios departamentos, deben presentar los proyectos de reglamento directamente al Departamento Nacional del Trabajo, y los demás empleadores deben presentarlos a la respectiva inspección del trabajo para su remisión al nombrado Departamento Nacional.
En virtud de la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, le corresponde a la parte actora demostrar sus afirmaciones en el sentido que el proyecto de RIT presentado a la autoridad no cumplía los requisitos legales, no se ajustaba a derecho y por lo tanto se motivó el acto falsamente al afirmar lo contrario. El cargo al respecto únicamente planteó que no se dio la oportunidad de participación a los trabajadores ni a las organizaciones sindicales, aspecto que, como ya se consideró, no estaba obligada a observar la autoridad que profirió el acto demandado. 2.5.2 Segundo cargo.
Expedición de forma irregular La parte actora sostiene que el acto acusado se expidió de forma irregular porque se omitió un trámite sustancial, al no comunicar a los trabajadores y sindicatos de la empresa sobre el inicio del trámite, como era debido según lo ordenado en el artículo 28 del Decreto 01 de 1984, y además porque durante dicho procedimiento no se cumplieron las formalidades y trámites establecidos en la Resolución 4437 de 1981, normativa a la cual se hizo referencia en la resolución que finalmente aprobó el reglamento interno de la empresa.
El cargo no prospera porque, como ya se consideró en el análisis del primer cargo, la aplicación de lo dispuesto en el artículo Decreto 01 de 1984 por el cual se expidió el Código Contencioso Administrativo, procedía de forma supletoria en caso de no existir normas especiales que regulen el asunto, lo que no ocurría en materia de aprobación del reglamento interno de trabajo para la época de expedición de la Resolución que aprobó el de Ecopetrol S.A., ya que se trataba de una actuación regulada en el Código Sustantivo del Trabajo en los artículos 116 a 119.
La demanda no planteó que estos hayan sido desatendidos por la autoridad que expidió el acto. Ahora bien, de aceptarse, en gracia de discusión, que es aplicable la normatividad general prevista en el Código Contencioso Administrativo, se advierte en primer lugar que el artículo 28 de este ordenamiento se refiere a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, carácter que no tiene la solicitud que hace el empleador de aprobación del reglamento interno de trabajo.
De otra parte, según la disposición es necesario que de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, para que la administración esté en la obligación de comunicarles la existencia de la actuación y el objeto de la misma. Tomando de la sentencia C-934 del 29 de septiembre de 2004 únicamente el criterio sobre las disposiciones del reglamento de trabajo que afectan directamente a los trabajadores, aunque ni la empresa ni la entidad estaban obligadas a atenderlo porque no se había proferido para cuando se expidió la Resolución 000954 del 4 de marzo de 2004, se tiene que tales son las escalas de sanciones y faltas y el procedimiento para formular quejas.
Ahora bien, teniendo en cuenta que los trabajadores de Ecopetrol S.A., dada su condición de servidores públicos, en materia disciplinaria se encuentran regidos por las disposiciones del Código Disciplinario Único, se observa que el RIT de la empresa no contempla faltas ni sanciones, ya que su artículo 74 en este aspecto remite a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.
En todo caso, de hacerlo las cláusulas sobre la materia no serían aplicables, tal y como dispuso en el artículo 3 del resuelve de la referida resolución que lo aprobó. Con respecto a la acusación de expedición irregular por inobservancia de las formalidades y trámites establecidos en la Resolución 4437 de 1981, no le asiste razón al demandante porque este acto, aportado por la entidad demandada con la contestación, únicamente establece delegaciones para resolver ciertos asuntos al interior del Ministerio que profirió el acto, sin que contengan previsión alguna con relación al trámite de aprobación del reglamento interno de trabajo, de manera que la entidad no estaba obligada a observar ningún procedimiento o regla de actuación que allí estuviera establecida. 2.5.3 Tercer cargo.
Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa La parte actora sostiene que el acto que aprobó el reglamento interno de trabajo de Ecopetrol S.A. fue expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, al no comunicar a los trabajadores, ni a los sindicatos existentes en la empresa sobre el inicio del trámite administrativo para aprobación del reglamento elaborado unilateralmente por la empresa, y al no permitirles expresar sus opiniones antes de su aprobación. El cargo no prospera por los motivos que ya se expusieron al resolver los cargos anteriores que plantean la misma situación como fundamento de falsa motivación y expedición irregular, a saber: i) las disposiciones especiales establecidas en el CST para la presentación, trámite y aprobación del proyecto de reglamento interno de trabajo, vigentes para la fecha de expedición de la Resolución 954 del 4 de marzo de 2004, no contemplan que la autoridad competente esté obligada a requerir la participación de los trabajadores y de las organizaciones sindicales existentes en la empresa de manera previa a la aprobación del reglamento; ii) ante la existencia de norma especial sobre el trámite, las disposiciones generales, que contemplan la vinculación de los terceros afectados por una actuación administrativa, no son aplicables dada su naturaleza supletoria.
Cabe sin embargo agregar a lo anterior lo siguiente, por cuanto la sentencia C-934 de 2004 de la Corte Constitucional, que declaró exequible condicionalmente el artículo 106 del CST, fue expedida el 29 de septiembre de 2004, para el 17 de febrero de 2024, cuando Ecopetrol S.A. radicó ante la autoridad la solicitud de aprobación de su proyecto de RIT, no estaba obligado a escuchar a los trabajadores y abrir el escenario propio para hacer efectiva su participación en aquellas disposiciones del reglamento que los afecten directamente, ya que era su potestad de la empresa elaborarlo sin intervención ajena, al tenor del referido artículo del CST.
Por su parte, la autoridad administrativa del trabajo, para las fechas en las que se presentó la solicitud, se expidió el acto que aprobó el RIT y se resolvieron los recursos de reposición y apelación que en su contra interpuso la organización sindical ADECO, al tenor de lo previsto en los artículos 116 a 119 del CST, tampoco estaba obligada a verificar o exigir que se hubiere hecho efectiva la participación de los trabajadores, en los términos establecidos en la referida sentencia de constitucionalidad, ni a comunicar del inicio de la actuación, o a poner en conocimiento, o a requerir la opinión de los trabajadores o de las organizaciones sindicales existentes en la empresa.
En efecto, las obligaciones que, con ocasión de lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-934 de 2004, surgieron para la empresa durante la elaboración del RIT, y para la autoridad administrativa laboral competente para resolver sobre su aprobación, únicamente son exigibles a partir del 29 de septiembre de 2004, fecha de expedición de la sentencia, teniendo en cuenta sus efectos a futuro de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996.
Por lo tanto, tales deberes no eran exigibles para el 17 de febrero de 2004 cuando se radicó el proyecto de RIT de Ecopetrol S.A., ni para el 4 de marzo de 2004 cuando se profirió la Resolución 954 que lo aprobó, ni para el 22 de julio de 2004 cuando se expidió la Resolución No. 0002778 que resolvió el recurso de reposición, ni para el 17 de agosto de 2004 cuando se resolvió el de apelación mediante la Resolución No. 003103 del 17 de agosto del 2004, aclarada por la Resolución No.003352 del 03 de septiembre de 2004.
Sobre este punto también resulta pertinente señalar que la Sección Segunda, en la sentencia del 29 de abril de 2016, que resolvió la demanda nulidad contra al acto que aprobó el reglamento interno de trabajo de una empresa privada, sobre el cargo de nulidad que cuestionaba que no se consultó, ni se dio participación a los trabajadores sobre la inclusión de varias cláusulas conforme a lo señalado en la sentencia C-934 de 2004, determinó que no procedía anular el acto por incumplir una sentencia que se profirió 5 meses después de culminada la actuación administrativa y que condicionó la exequibilidad de la norma a una consulta que en su momento no era exigible, pues el trámite seguido por la entidad que revisó el RIT de acuerdo a su competencia, acogió los parámetros legales vigentes para el momento de la expedición del reglamento interno de trabajo.
Para concluir, se advierte que, en reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha señalado que el juicio de legalidad del acto administrativo se efectúa teniendo en cuenta las circunstancias de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento existentes al momento de su expedición. Así las cosas, por lo anteriormente expuesto, la excepción de fondo que formuló la vinculada Ecopetrol S.A. bajo el título “improcedencia de la acción por inexistencia de precedente judicial”, donde planteó que la sentencia C-934 de 2004 al ser posterior al acto que aprobó el RIT de la empresa no constituía precedente de obligatoria aplicación para dicho efecto, prospera. 2.5.4 Cuarto cargo.
Violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 25, 29 y 57 de la Constitución Política Según la parte actora el acto acusado violó el derecho al debido proceso, desconoció el deber de brindar especial protección al trabajo, la garantía y derecho de participación de los trabajadores en la toma de decisiones que los afecten, contempladas en las normas invocadas, al no permitir la participación de los trabajadores y de los sindicatos en el trámite previo a adoptar el RIT, toda vez que no se dio aviso sobre su inicio a los trabajadores y sindicatos, interesados directos en la decisión, ni se les notificó la decisión de avocar conocimiento, ni se les dio a conocer el proyecto que se pedía aprobar, ni se les permitió expresar su opinión antes de aprobarlo.
El cargo no prospera por las mismas razones expuestas al analizar los cargos anteriores, en la medida que la acusación parte de la premisa de la existencia de obligaciones en cuanto a la participación de los trabajadores y de las organizaciones sindicales en el trámite de la aprobación del reglamento interno de trabajo, que no estaban previstas en la ley, ni definidas por la jurisprudencia para la época en que se elaboró el proyecto del RIT, se solicitó su aprobación y se expidió el acto que lo aprobó, según se explicó en acápites precedentes.
No obstante, cabe agregar que el debido proceso y el derecho de participación de las organizaciones sindicales fueron garantizados a través de la notificación de la Resolución 954 del 4 de marzo de 2004 contra la cual procedían los recursos de reposición y apelación, que efectivamente fueron interpuestos por la organización ADECO. 2.5.5 Quinto cargo.
Expedición con infracción de las normas superiores en que debería fundarse Para la parte actora el acto demandado violó las disposiciones consagradas en los artículos 1, 6, 13, 25, 29, 39, 53, 57, 122, 123, 125 de la Constitución, Ley 734 de 2002, artículos 28 y 35 del Decreto 01 de 1984, artículos 13, 14, 23, 106 y siguientes, 149 y 161, 369 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto el reglamento de trabajo aprobado permite aplicar a los trabajadores de Ecopetrol faltas, sanciones y procedimientos por fuera de la Ley 734 de 2002 que los rige, por lo que existe una dualidad de normativas disciplinarias y una antinomia normativa.
La demanda afirma que el reglamento de trabajo no puede realizar a los trabajadores de Ecopetrol S.A. una calificación de faltas, aplicación de sanciones y procedimientos por fuera de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único y que, no obstante, en el RIT aprobado con el acto demandado, se encuentran conductas constitutivas de faltas disciplinarias, se establecen sanciones y se determinan causales de terminación del vínculo laboral, como se advierte en sus artículos 80, 81, lo que según el demandante significa que se reconoce la aplicación a los trabajadores de Ecopetrol S.A. de un procedimiento disciplinario que legalmente es improcedente contenido en el reglamento interno en cuestión. El cargo conforme a ese sustento no prospera por las siguientes razones: El artículo 108 del CST establece que el reglamento interno de trabajo debe contener las obligaciones y prohibiciones especiales para el empleador y los trabajadores, la escala de faltas y procedimientos para su comprobación, la escala de sanciones disciplinarias y forma de aplicación de ellas.
En el caso de los trabajadores de Ecopetrol S.A., en su calidad de servidores públicos, en materia disciplinaria se les aplican las disposiciones contenidas en el régimen disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002, según lo dispuesto en la Ley 1118 de 2006, artículo 7, en la Ley 734 de 2002, artículo 25, y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corporación reseñada en acápites precedentes.
En consonancia con lo anterior el artículo 74 del RIT de Ecopetrol S.A., que hace parte del Capítulo XX sobre el Régimen disciplinario interno, comprendido por los artículos 74 a 76, consagra: “ARTICULO 74.- Los procesos disciplinarios, la naturaleza de las faltas y las sanciones que se deriven como consecuencia de aquellos, estarán sujetos a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002 y demás normas que la adicionen o modifiquen.” Por consiguiente, no se advierte discordancia alguna entre el mandato legal y el contenido en el reglamento interno de trabajo en materia disciplinaria, el cual claramente remite en lo que concierne al procedimiento, las faltas y las sanciones de esta naturaleza, a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002 y demás normas que la adicionen o modifiquen, razón por la cual la excepción de mérito planteada por Ecopetrol S.A. y que denominó “inepta demanda por inexistencia de doble régimen disciplinario para trabajadores de Ecopetrol S.A.” prospera.
El artículo 78 del Reglamento que hace parte del Capítulo XXI sobre la terminación del contrato de trabajo por justa causa, enlista en 14 numerales las faltas graves imputables al trabajador, para los efectos previstos en el literal a) numeral 6 del artículo 7 del Decreto 2351 de 1965, o las normas que lo modifiquen, adicionen o reformen.
El artículo 77 del mismo reglamento advierte que las causales de terminación del contrato de trabajo allí previstas, que son las consagradas en el artículo 7 del Decreto 2351 de 1965, la ley, el contrato de trabajo y el reglamento, serán aplicables sin perjuicio de las acciones disciplinarias a que haya lugar, de acuerdo con la Ley 734 de 2002, por cuanto se trata de regulaciones autónomas e independientes que no son excluyentes, por lo que no le asiste razón al demandante al afirmar que los artículos 80 y 81 del reglamento sobre el procedimiento de terminación del contrato de trabajo por justa causa constituyan un procedimiento disciplinario paralelo, por cuanto se trata de relaciones diferentes con consecuencias de distinta naturaleza.
En este mismo cargo el demandante reitera la necesidad de garantizar el principio de participación de los trabajadores en lo que respecta a la determinación de escalas de faltas, sanciones y reclamos por parte de la empresa, y plantea que las disposiciones contenidas en los artículos 56 inciso segundo, 60 inciso final, 63, 67, 71, 76, 78, 80, 81 y 82 del RIT debían ser consultadas previamente con los trabajadores, por ser de su interés. Al respecto se encuentra que el inciso segundo del artículo 56 establece que si el trabajador no puede dar aviso de que no puede asistir al trabajo dentro de la primera parte de la jornada a la cual no puede concurrir, se considerará que su falta de asistencia al trabajo es injustificada, a menos que demuestre dentro de las 24 horas siguientes que estuvo en absoluta imposibilidad de dar aviso.
El inciso final del artículo 60 establece que, si el trabajador que sufre un accidente de trabajo omite sin justa causa dar el aviso dentro de las 24 horas siguientes, se presume que el accidente no es de trabajo. El artículo 63 prescribe que todo trabajador que se rehuse o sustraiga a recibir los servicios médicos que suministra la empresa en los casos en que esté obligado a ello por la ley, la convención o los reglamentos, incurrirá en falta grave para los efectos de terminación del contrato de trabajo por justa causa.
El artículo 71 contempla en 39 numerales las prohibiciones a los trabajadores de la empresa. El artículo 76 ordena que la aplicación del régimen disciplinario dispuesto en la Ley 734 de 2002 se entiende sin perjuicio de que la empresa pueda dirigir a sus trabajadores cartas de prevención o llamados de atención, cuando lo estime conveniente, las cuales no se consideran sanciones en ningún caso.
El artículo 78 enlista en 14 numerales conductas que se consideran como faltas gravísimas para los efectos de terminación del contrato de trabajo por justa causa. Los artículos 80 y 81, hacen parte del Capítulo XXII sobre el procedimiento para terminación unilateral del contrato de trabajo por justa causa. El artículo 82 es el único que conforma el Capítulo XXIII del reglamento sobre el procedimiento de reclamos.
Como quiera que la acusación se funda en el desconocimiento del derecho que según la demanda le asistía a los trabajadores y a los sindicatos a participar en la adopción de estas reglas, los argumentos que no están llamados a prosperar para sustentar la nulidad del acto acusado, por las razones ya expuestas para rechazar los cargos anteriores fundados en la misma circunstancia. En la sustentación del mismo cargo la demanda afirma que se omitió realizar un estudio de fondo del reglamento ya que contiene normas que atentan de manera flagrante contra los derechos mínimos de los trabajadores, como las previstas en el numeral 13 del artículo 69, que consagra la obligación especial del trabajador de firmar la autorización de descuento por pérdidas o deterioros de elementos de trabajo o por los daños y/o perjuicios que le causare a las instalaciones o bienes de la empresa.
Igualmente, los numerales 20 y 25 del artículo 71, que establecen las prohibiciones de rehusar sin causa justificada, a juicio de la empresa, la realización de trabajo suplementario o de horas extras o su participación en los planes de emergencia laboral, solicitada por la empresa y la de incitar, fomentar, organizar o participar en manifestaciones o mítines de cualquier clase dentro de las instalaciones o áreas de la empresa.
Estos argumentos tampoco resultan de recibo para desvirtuar la presunción de legalidad de la resolución que aprobó el reglamento interno de trabajo, de una parte, porque el artículo 108 del CST dispone que el reglamento interno de trabajo debe contener las obligaciones y prohibiciones especiales de los trabajadores y de otra parte, porque contrario a lo afirmado por la parte actora, las previstas en los numerales referidos no generan como lo plantea la demanda la terminación del contrato de trabajo, consecuencia de la relación contractual que no es una sanción, ni la imposición de sanciones, de manera automática, toda vez que el mismo reglamento consagra un procedimiento para la terminación unilateral del contrato por justa causa.
Así las cosas, de acuerdo con las razones previamente expuestas, las excepciones de fondo formuladas por el Ministerio de Trabajo, denominadas “legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados”, “inexistencia de violación de normas constitucionales y legales”, así como la propuesta por Ecopetrol S.A. bajo el título “presunción de legalidad y constitucionalidad de los actos demandados”, prosperan.
Finalizado el estudio de los cargos de nulidad planteados en la demanda, los problemas jurídicos planteados a partir de ellos se responden así: De acuerdo con las normas vigentes y la jurisprudencia aplicables para la fecha en que se aprobó el reglamento interno de trabajo mediante la Resolución 954 del 4 de marzo de 2004, la autoridad que la profirió no estaba obligada requerir la participación de los trabajadores y de las organizaciones sindicales de manera previa, así como no estaba obligada la empresa al elaborarlo.
La autoridad que expidió el acto acusado observó las disposiciones establecidas para adoptar la decisión de aprobar el RIT que fue presentado por la empresa, previstas en el Código Sustantivo del Trabajo. El RIT que fue aprobado por la entidad demandada no contiene aspectos que contraríen disposiciones constitucionales y legales con relación al régimen disciplinario de los empleados de Ecopetrol S.A., por lo que no se imponía su desaprobación por parte de la autoridad.
En consecuencia, por las razones expuestas no prosperan los cargos de nulidad planteados en la demanda, razón por la cual al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados se negará su nulidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones.
SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Eleazar Falla López como apoderado del Ministerio del Trabajo, conforme al poder conferido.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia y previas las anotaciones que correspondan, por la Secretaría de la sección, ARCHIVAR el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.