Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Demandado: Universidad del Quindío y otros.
Tema: Determinación de la competencia por razón del territorio AUTO INTERLOCUTORIO 1. Decide el despacho el conflicto de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Tribunal Administrativo del Quindío. I.
ANTECEDENTES 2. La parte demandante a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero RED ALMA MATER, denominada en la actualidad Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE; la Universidad del Quindío, la Universidad del Tolima, la Universidad Tecnológica de Pereira y la Universidad de Caldas, bajo las siguientes pretensiones principales: «PRIMERA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 3 de abril de 2014 proferido por el Dr. Diego Mauricio Arias Arango, en su condición de Director Ejecutivo (E) Sistema Universitario para el Desarrollo Regional SUEJE - antes Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional - Alma Mater, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE GERMAN TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012.
SEGUNDA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 1 de abril de 2014 proferido por el Dr. Luis Enrique Arango Jiménez en su condición de rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE GERMAN TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012.
TERCERA: DECLARAR LA NULIDAD de la resolución No. 000354 del 10 de abril de 2014, proferido por el Dr. Carlos Alberto Ospina Herrera en su calidad de rector (E) de la Universidad de Caldas, por medio del cual se niega el reconocimiento y Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE GERMAN TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012.
CUARTA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 10 de abril de 2014, proferido por el Dr. Alfonso Londono Orozco, en su calidad de rector de la Universidad de Quindío, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE GERMAN TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. QUINTA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 10 de abril de 2014 proferido por el Dr. José Herman Muñoz Nungo, en su calidad de rector de la Universidad del Tolima, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE GERMAN TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012.»1 3.
La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D”; que mediante auto del 2 de marzo de 2015 declaró la falta de competencia para conocer el presente asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, para su conocimiento, teniendo en cuenta que el último lugar de prestación de servicios del accionante con el Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, fue la ciudad de Pereira2. 4.
El 26 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda respecto del Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE- y la Universidad Tecnológica de Pereira y remitió copia del expediente de la referencia a los Tribunales Administrativos de Caldas, Quindío y Tolima, al considerar lo siguiente: «Revisada la demanda y sus anexos se encuentran satisfechos los requisitos de ley para proceder a su admisión en relación con las entidades Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE- y Universidad Tecnológica de Pereira.
No así respecto de los demás entes universitarios accionados, en cuanto esta Corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos proferidos por las Universidades de Caldas, Quindío y Tolima, de conformidad con lo previsto en el artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que consagra: […] 1 Transcripción incluido errores 2 Por auto del 17 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca previo a la admisión de la demanda, ofició al SISTEMA UNIVERSITARIO DEL EJE CAFETERO - SUEJE, para que remitiera, certificación en la que se indique el último lugar donde prestó sus servicios como contratista el señor José Germán Toro Zuluaga.
Mediante Oficio radicado el 25 de febrero de 2015, se informó « Que el señor JOSE GERMAN TORO.ZÜLUAGA, prestó sus servicios personales como Director Ejecutivo y Representante Legal de la Red Alma Mater, hoy SUEJE, desde el 14 de noviembre del 2000, según nombramiento del Consejo de Rectores, contenido en el acta N° 5 del 2000 y hasta el 13 de abril de 2012, en el domicilio de la entidad, ubicado en el Edificio Administrativo Piso 3, Oficina A-320, de la Universidad Tecnológica de Pereira, ubicada en el sector la Julita, Departamento de Risaralda, Municipio de Pereira., tal como se desprende del certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de la Ciudad de Pereira, el 30 de marzo de 2012, que para los efectos se adjunta.
Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a la disposición en cita, y si bien el asunto de la referencia es de naturaleza laboral, y el último lugar donde el actor prestó sus servicios para el SUEJE fue la ciudad de Pereira, tal circunstancia no extiende la competencia de este Tribunal al conocimiento de las pretensiones anulatorias formuladas en relación con los actos administrativos proferidos por las Universidades de Caldas, Quindío y Tolima, pues aunque el SUEJE agrupe tales entes universitarios, estos son personas jurídicas distintas de la asociación que conforman, y los actos administrativos por ellas proferidos están sometidos de manera independiente al control jurisdiccional de acuerdo con las reglas de competencia territorial.» 5.
El 6 de septiembre de 20233, el Tribunal Administrativo de Risaralda remitió el expediente digital de la causa al Tribunal Administrativo del Quindío. 6. El 5 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo del Quindío admitió la demanda promovida por José Germán Toro Zuluaga en contra de la Universidad del Quindío (Radicado 63001233300020230007200). 7.
El 4 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo del Quindío dejó sin efectos la actuación surtida, desde el auto admisorio de la demanda; declara la falta de competencia y propone conflicto negativo con las siguientes consideraciones relevantes: «4.- Adicionalmente, se encuentra, de conformidad con lo afirmado en la misma demanda, que de la Red de Universidades Públicas Alma Mater, hoy Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, hacían parte las Universidades del Tolima, Quindío y Caldas y la UTP de Risaralda; sin embargo también se probó con el certificado de existencia y representación legal allegado con el memorial anterior, que dicho Sistema Universitario SUEJE, tiene personería jurídica y por tanto capacidad para comparecer en el proceso por sí solo. 5.- No puede perderse de vista que la parte accionante pretende el reconocimiento de una relación laboral con dicho Sistema Universitario, para lo cual allegó con la demanda los contratos de prestación de servicios suscritos durante varios años con dicha persona jurídica, no así con la Universidad del Quindío, tal como esta lo ha puesto de presente en la contestación de la demanda.
Luego dicha pretensión, no puede ser autónoma, como para que este Tribunal continúe con el trámite de la misma de manera separada. 6.- Encuentra el Despacho, entonces, que, a pesar de que la Universidad del Quindío hace parte del Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, este Tribunal carece de competencia por factor territorial, para conocer y tramitar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ha sido fraccionada, para conocimiento de cuatro tribunales diferentes del país, cuando la vinculación se cumplió, directamente con ALMA MATER y no con la Universidad del Quindío, en este evento en concreto.
Esa fragmentación, podría generar decisiones contradictorias sobre el mismo asunto, lo que daría lugar a una inseguridad jurídica. 3 Expediente núm. 63001233300020230007200. Tribunal Administrativo de Quindío. SAMAI (índice 00003) Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.- La norma sobre competencia antes referida, regula asuntos como el presente asignando la competencia para conocer el proceso al juez del lugar en el que el demandante prestó sus servicios por última vez, que para el caso presente fue la ciudad de Pereira, por lo que el competente para ello es el Tribunal Administrativo de Risaralda. 8.- En conclusión, se procederá a dejar sin efectos la admisión de la demanda y ante la remisión que hizo el Tribunal Administrativo de Risaralda, proponer el conflicto negativo de competencias a que hace referencia el artículo 158 del CPACA 3 y en consecuencia ordenará enviar el proceso a la Sección Segunda del Consejo de Estado para su conocimiento. 9.- Finalmente se pone en consideración del superior, Consejo de Estado, que el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4 que le fue repartido como consecuencia del fraccionamiento de procesos y pretensiones que llevó a cabo el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia de 2 de abril de 2024, también propuso conflicto negativo de competencia, bajo consideraciones muy similares a la acá planteadas.» II.
CONSIDERACIONES 8. Corresponde al despacho determinar el juez competente, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en este caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011. 9. En el original numeral 3 del artículo 156 del CPACA4, el legislador dispuso que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral la competencia por razón del territorio se determina por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 10.
Sobre el asunto que aquí se analiza esta Corporación ya se ha pronunciado desatando los conflictos de competencias en las siguientes providencias y bajo las siguientes consideraciones relevantes: Proveído del 16 de enero de 2025, en donde se dirimió el conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Tribunal Administrativo de Risaralda, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el mismo actor contra el Sistema Universitario «Se advierte entonces que se están controvirtiendo derechos laborales y los efectos, entre otros, económicos del señor José Germán Toro Zuluaga relacionados con la prestación de sus servicios a la Red Alma Mater de la cual hace parte la Universidad del Tolima, al pretenderse la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de sucesivos contratos de prestación de servicios celebrados, por lo que resulta evidente que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter laboral, razón por la cual la norma a tener en cuenta a efectos de determinar la competencia 4 Sin modificación de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Eje Cafetero – SUEJE y Universidad del Tolima5 por el factor territorial es el numeral 3º del artículo 156 del CPACA, norma que establece para la fijación de la competencia, el último lugar de prestación del servicio de quien demanda. […] Así las cosas, le asiste razón al Tribunal Administrativo del Tolima, pues de conformidad con el numeral 3.º artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 y con fundamento en los documentos aportados al proceso, es claro que el último lugar en el que prestó los servicios el señor José Germán Toro Zuluaga fue en el municipio de Pereira - Risaralda, situación que asigna la competencia al Tribunal Administrativo de esa ciudad.
En este entendido, y con fundamento en los presupuestos fácticos que se relacionaron en precedencia, el conocimiento del presente asunto le corresponde al Tribunal Administrativo de Risaralda, por lo que el proceso se remitirá a esa Corporación para que asuma la competencia, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 156 del CPACA.» Auto del 25 de abril de 2025, en donde se dirimió el conflicto de competencia entre Tribunal Administrativo de Risaralda y el Tribunal Administrativo de Caldas, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el mismo actor contra el Sistema Universitario del Eje Cafetero – SUEJE y Universidad de Caldas6 «[…] 17.- Con la demanda se acumularon varias pretensiones de nulidad respecto de los actos administrativos que negaron al demandante la existencia de una relación laboral con la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero – RED ALMA MATER ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafetero y sus entes miembros. 18.- Entre lo peticionado se encuentra la solicitud de nulidad de la Resolución núm. 000354 del 10 de abril de 2014 mediante la cual la Universidad de Caldas negó al demandante el reconcomiendo y pago de unas acreencias laborales, asunto que fue remitido por competencia al Tribunal Administrativo de Caldas para su conocimiento por el Tribunal Administrativo de Risaralda en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 26 de enero de 2016. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 16 de enero de 2024.
Cp. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación núm. 73001-23-33-000-2023-00341-01 (5193- 2024) 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 16 de enero de 2024. CP. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación núm. 17001-23-33-000-2023-00166-01 (2944- 2024) Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.- Así las cosas, al tratarse lo debatido de un asunto de carácter laboral la competencia por factor territorial debe ser asumida por el juez del último lugar donde se prestaron o debieron ser prestados los servicios que, para este caso, corresponde al departamento de Risaralda, donde se desempeñó como director ejecutivo de la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero hoy Sistema Universitario del Eje Cafetero con domicilio en la ciudad de Pereira. 20.
Razones suficientes para dirimir el conflicto asignándole la competencia al Tribunal Administrativo de Risaralda. […]» 11. Descendiendo al caso concreto se tiene que la demanda de la referencia fue radicada el 13 de enero de 2015, y la misma trata sobre asuntos de naturaleza laboral por cuanto principalmente se pretende la declaración de una relación legal y reglamentaria derivada de una vinculación efectuada por contratos de prestación de servicios. 12.
Según constancia del 24 de febrero de 2015 que reposa en el plenario «el señor JOSE GERMÁN TORO ZULUAGA, prestó sus servicios personales como Director Ejecutivo y Representante Legal de la Red Alma Mater, hoy SUEJE, desde el 14 de noviembre de 2000, según nombramiento del Consejo de Rectores, contenido en el acta No. 5 de 2000 y hasta el 13 de abril de 2012, en el domicilio de la entidad ubicado en el Edificio Administrativo Piso 3, Oficina A 320, de la Universidad Tecnológica de Pereira, ubicada en el Sector la Julita, Departamento de Risaralda, Municipio Pereira». 13.
Al tratarse de un asunto de carácter laboral la competencia por factor territorial debe ser asumida por el tribunal del último lugar donde se prestaron los servicios que, para este caso, corresponde al departamento de Risaralda, donde el demandante se desempeñó como director ejecutivo de la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero hoy Sistema Universitario del Eje Cafetero con domicilio en la ciudad de Pereira. 14.
Lo anterior, resulta suficiente para dirimir el conflicto asignándole la competencia al Tribunal Administrativo de Risaralda; atendiendo la regla prevista en el numeral 3 del primigenio artículo 156 del CPACA. 15. En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
Primero: Declarar que la competencia por razón del territorio para conocer de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor José Germán Toro Zuluaga es del Radicación: 63001-23-33-000-2023-00072-01 (1668-2025) Demandante: José Germán Toro Zuluaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Risaralda.
Segundo: Remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Risaralda, como asunto de su competencia. 16. Tercero: Por Secretaría General comuníquese la presente decisión al Tribunal Administrativo del Quindío. Cuarto: Por secretaria hacer las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.