Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Demandada: Amparo Lozano Caicedo Tema: Lesividad.

Declara probada la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia proferida el ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones.

ANTECEDENTES Colpensiones instauró demanda en contra de la señora Amparo Lozano Caicedo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones 2884 del 11 de marzo de 2010, 900288 del 19 de abril de 2012 y 7411 del 10 de agosto de 2012, mediante las cuales se reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandante, -dejándola en suspenso hasta tanto se certificara su desvinculación laboral-; se ordenó modificar la fecha en la que sería efectiva, y se ordenó la inclusión en nómina para el período 2012-09, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento de la pensión de la demandada de conformidad con la Ley 33 de 1985, y la devolución de los valores pagados, que las sumas adeudadas sean indexadas. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024)

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Amparo Lozano Caicedo solicitó el reconocimiento pensional el 20 de abril de 2010, el cual le fue otorgado a través de la Resolución 2884 del 11 de marzo de 20101. Que, el 19 de abril de 2012 el Instituto de Seguros Sociales – hoy Colpensiones-, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto inicial, ordenando modificar la fecha en la que sería efectiva la pensión. Que, el 17 de julio de 2012 la Fiscalía General de la Nación aceptó la renuncia de la señora Lozano Caicedo, por lo que en la Resolución 7411 del 10 de agosto de 2012 se dispuso la inclusión en nómina para el período 2012-09.

Que la demandante elevó solicitud el 18 de noviembre de 2015 para lograr la revocatoria directa del Acto Administrativo 2884 del 11 de marzo de 2010, de forma que fuera incluida en su prestación la mesada 14, siendo rechazada el 8 de enero de 2016 en Resolución GNR 6765 notificada el 22 de enero de 2016. En contra de dicho acto se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto en la Resolución VPB 11682 del 9 de marzo de 2016, confirmando.

Que, el 26 de julio de 2016 la demandante solicitó la revocatoria directa del acto VPB 11682 del 9 de marzo de 2016, y fue negada el 8 de septiembre de 2016. La demandante solicitó nuevamente la inclusión de la mesada 14, el 22 de febrero de 2014. Que, el 29 de marzo de 2017, Colpensiones profirió auto de pruebas APSUB 549, a través del cual solicitó a la señora Amparo Lozano Caicedo la revocatoria de las Resoluciones 2884 del 11 de marzo de 2010, 900288 del 19 de abril de 2012 y 7411 del 10 de agosto de 2012, por estar incursa en la causal de numeral 1 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, y concluyó que la pensión no se debió reconocer con base en los parámetros del Decreto Ley 546 de 1971.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados la Constitución Política de 1991, el Decreto 546 de 1971, la Ley 33 de 1995, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 del 3 de junio de 1994, el Acto Legislativo 1 de 2005 y el Decreto 758 de 1990. Sostuvo que la pensión reconocida es ilegal, porque Colpensiones la otorgó atendiendo las disposiciones normativas del Decreto 546 de 1971, aplicable a los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, pero que la Corte constitucional en la Sentencia T – 335 del 4 de mayo de 2011, había definido que «(…) ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no es 1 La anterior es la consignación de los hechos así relatados en la demanda.

SAMAI, Gestión en otros Despachos, índice 159. Archivo denominado: 601_Expedientedigi_EXPEDIENTECUADERNO12_0_20241126142344300. Página 23. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) suficiente per se para determinar la aplicación del régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, sino que también es necesario haber estado afiliado al régimen especial en el momento en que el régimen de transición entró en vigencia» Indicó que el régimen aplicable era el contenido en la Ley 33 de 1985, que generaría una mesada inferior a la reconocida.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 19 de febrero de 20192, se corrió traslado de la medida cautelar solicitada, y fue notificada a la demandada, quien señaló que debía declararse probada la excepción de caducidad, que debió haberse agotado el requisito de procedibilidad de conciliación, que para demandar se requería la negación expresa de la solicitud de revocatoria directa emanado del demandado, y que se configuraba una indebida representación judicial porque no era Colpensiones quien había proferido los actos atacados.

El Tribunal accedió al decreto de la medida cautelar el 22 de junio de 20223, y el 23 de agosto de 2023 se impartió el trámite de sentencia anticipada, se fijó el litigio y decretaron las pruebas4; posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y, por último, se dictó sentencia5, que fue apelada oportunamente por ambas partes6.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones, y como sustento señaló que la señora Amparo Lozano Caicedo inició su vida laboral y cotizaciones en pensión desde el 1 de octubre de 1973 al 17 de junio de 1994, en el departamento del Valle del Cauca. Posteriormente, se vinculó a la Fiscalía General de la Nación del 22 de junio de 1994 hasta el 20 de julio de 2012.

Que, no era posible aplicar el Decreto 546 de 1971 para el reconocimiento de la pensión, con fundamento en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que ese beneficio permitía que se diera uso de la norma vigente o que regía la situación laboral de la persona -antes de la vigencia de la nueva ley-, y que el Decreto citado no era la regulación anterior que regía la situación laboral de la demandante, sino la Ley 33 de 1985.

Que, el principio de favorabilidad no podía ser aplicado, porque solo procedía para los casos en los que exista duda entre dos o más normas vigentes y, precisó, además, que, teniendo en cuenta que para el caso no existía providencia 2SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 38, archivo denominado 12_EXPEDIENTEDIGITAL_20180059500(.pdf), folios 43—44. 3 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 61. 4 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 90. 5 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 133. 6 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índices 136 y 137. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) ejecutoriada, era posible aplicar la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ- S2-021-20 del 11 de junio de 2020.

En consecuencia, concluyó que la demandada sí tenía derecho a gozar de la pensión, pero no por el valor de la mesada reconocida en las resoluciones demandadas, por lo que ordenó a Colpensiones que continuara pagando la prestación, atendiendo los parámetros de la Ley 33 de 1985 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Al no acreditarse mala fe de la señora Amparo Lozano Caicedo, negó la solicitud de devolución de dinero.

RECURSO DE APELACIÓN La demandada7 interpuso recurso de apelación, expresando que no fueron debidamente analizadas las pruebas dentro del expediente, resaltando que estuvo vinculada en «(…) calidad de funcionaria Pública, mas no como Empleada oficial» Que, Colpensiones no aportó con la presentación de la demanda ni con su subsanación, el acto administrativo acusado, por lo que, considera, debieron prosperar las excepciones de falta de presupuestos para alegar la nulidad de los actos o inepta demanda.

Que, para el caso, debió haber prosperado la excepción de caducidad propuesta, puesto que había trascurrido más de 4 meses luego de la expedición de los actos demandados, para la interposición de la demanda. Por último, expuso que el régimen especial que ampara a la demandada, por el hecho de haberse desempeñado 19 años como funcionaria de la rama judicial – Fiscalía General de la Nación-, la hacía acreedora a la aplicación del Decreto 546 de 1971, que creó el régimen especial para dicha población laboral.

La demandante8, por su parte, solicitó revocar parcialmente la sentencia, explicando que es evidente la ilegalidad de los actos administrativos demandados, puesto que la liquidación de la mesada pensional de la señora Amparo Lozano Caicedo es mayor a la que habría sido si se hubiera liquidado con la Ley 33 de 1985,- que es la norma que debía aplicarse para su caso en particular-, razón por la cual se estaba afectando la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Que, la buena fe de la demandada se había desvirtuado luego de la solicitud de autorización de revocatoria directa a la que se negó, razón por la que sí procedía la devolución de las sumas recibidas en exceso de su mesada pensional. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 2024 se admitieron los recursos. La parte demandada se pronunció y para ello indicó que no debía darse trámite al mismo, teniendo en cuenta que quien suscribió el recurso no había aportado los documentos que le acreditaran como apoderada del extremo activo y reiteró los argumentos de impugnación. Aclaró que para el caso se presentaba la caducidad del medio de control, en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 20249. 7 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 136. 8 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 137. 9 SAMI, Consejo de Estado, índices 8 y 14. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) El demandante se opuso a lo manifestado por el demandado, aportando prueba del poder10.

El Ministerio Público no se pronunció. El 19 de febrero de 2025 se profirió auto a través del cual se ordenó incorporar el expediente 6001-23-33-006-2018-00595-02 (5056-2024) que contiene la apelación de la providencia interlocutoria que decretó medida de suspensión provisional al proceso de la referencia con la finalidad de que sea en la sentencia que se profiera que se resuelvan las dos apelaciones pendientes.

Por parte de la Secretaría de esta corporación se dio cumplimiento a la orden anterior tal como consta en el índice 00008 de SAMAI. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:11 «(…) La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.» El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la 10 SAMI, Consejo de Estado, índice 13. 11 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. «(…) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 202412 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. 12 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199713. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, se pretende la nulidad de las Resoluciones 2884 del 11 de marzo de 2010, Resolución 900288 del 19 de abril de 2012 y Resolución 7411 del 10 de agosto de 2012, mediante las cuales se reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandada, -dejándola en suspenso hasta tanto se certificara su desvinculación laboral-; se ordenó modificar la fecha en la que sería efectiva, y se ordenó la inclusión en nómina para el período 2012-09, respectivamente; es decir, la administración tenía hasta el 11 de agosto de 2017 para presentar la demanda, y según consta en el expediente digital se radicó y sometió a reparto el 29 de agosto de 2018,14 por lo que se concluye que se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado de la demandada. La anterior decisión que pone fin al proceso conlleva a que por sustracción de materia se haga innecesario entrar a estudiar la apelación interpuesta en contra del auto que decretó la medida de suspensión provisional.

En consecuencia, se levantará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones acusadas, decretada mediante auto del 22 de junio de 2022. Por consiguiente, el pago de las mesadas pensionales a favor de la señora Amparo Lozano Caicedo deberá reanudarse de forma inmediata a partir de la notificación de esta decisión. En este sentido, deberá ser incluida en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que sea notificada la sentencia a COLPENSIONES.

Por último, en respuesta del argumento del apelante -demandado-, según el cual el recurso debe declararse desierto por indebida representación judicial, observa la Sala que sí reposa prueba del mandato de representación.15 13 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 14 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 38, archivo denominado 12_EXPEDIENTEDIGITAL_20180059500(.pdf), folio 32. 15 SAMI, Consejo de Estado, índice 13. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202116 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP17, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En su lugar, se declara probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por el extremo pasivo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, decretada mediante auto del 22 de junio de 2022. En consecuencia, el pago de las mesadas pensionales a favor de la señora Amparo Lozano Caicedo deberá reanudarse de forma inmediata a partir de la notificación de esta decisión. En este sentido, deberá ser incluida en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que sea notificada la sentencia a Colpensiones.

Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ 16 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 17 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-006-2018-00595-03 (6623-2024) Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente