REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de ocrtubre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: INVERSIONES SALAZAR MARÍN SAS Demandados: COLJUEGOS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑO DERIVADO DE ACTO ADMINISTRATIVO – INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL JUDICIAL Síntesis del caso: la sociedad demandante celebró un contrato de concesión con Coljuegos para la operación de noventa y cuatro (94) máquinas electrónicas tragamonedas por el término de tres años; sin embargo, posteriormente dicha entidad declaró la terminación unilateral del contrato por nulidad absoluta debido a que cuando la sociedad solicitó la autorización para la aludida operación, setenta y seis (76) de esas máquinas estaban decomisadas por haber operado sin el debido permiso, es decir, no estaban en tenencia de la sociedad; la demandante alega que el daño consistente en la suma que pagó por la póliza de garantía para la ejecución del contrato y la pérdida de las utilidades que se hubieran derivado de la explotación de las máquinas es antijurídico e imputable a Coljuegos por la falla del servicio consistente en el desorden administrativo que llevó a la celebración de ese contrato sin verificar debidamente la situación jurídica de cada máquina.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 19 de enero de 2017 (fl. 4 cdno. ppal. 1 a 3 2 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia índice 72 SAMAI), la sociedad Inversiones Salazar Marín SAS promovió demanda de reparación directa en contra de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar Coljuegos (en adelante Coljuegos) con las siguientes súplicas: “1.- DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable a la parte demandada la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del monopolio rentístico de los Juegos de Suerte y Azar- COLJUEGOS, N.I.T. 900.505.060-5 representada legalmente por el señor JUAN PEREZ HIDALGO, o por quien lo remplace o quien haga sus veces, por los daños causados a la parte demandante la sociedad INVERSIONES SALAZAR MARIN S.A.S NIT 900666448-9, representada legalmente por la ciudadana YULY ANDREA MARIN VILLADA, Identificada con Cedula de Ciudadanía No C.C.N°32.144.931 de Medellín, o por quien la remplace o quien haga sus veces; como consecuencia del accionar irresponsable por parte de la aludida entidad del estado, producto de su propia impericia, desorden y negligencia administrativa, al crear una situación jurídica mediante un acto administrativo a favor del demandante, materializada mediante un contrato de concesión y después tratar de desconocer su propia voluntad con otro acto administrativo que arbitrariamente lesiona los intereses patrimoniales de mi cliente. 2.- Como consecuencia de la anterior declaración CONDENAR a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del monopolio rentístico de los Juegos de Suerte y Azar-COLJUEGOS, NIT 900.505.060-5, representado legalmente por el señor JUAN PEREZ HIDALGO o por quien lo remplace o quien haga sus veces, a pagar a los demandantes los Daños Materiales (Daño Emergente y el Lucro Cesante) consolidados y futuros, los Perjuicios Morales, causados a la sociedad INVERSIONES SALAZAR MARIN S.A.S. a su representante legal, como consecuencia de la falta de revisión, previsión, Planificación, coordinación y articulación administrativa interna entre las dependencias comprometidas en el proceso de contratación y por la extralimitación al expide (sic) un acto administrativo que desconoció un orden jurídico vigente. 3.- Se reconozcan intereses moratorios a las a las sumas de dinero que por concepto de daño emergente y lucro cesante se declaren este proceso en favor de la sociedad INVERSIONES SALAZAR MARIN S.A.S. desde la ejecutoria del fallo, hasta que se pague la totalidad de las indemnizaciones. 4.

Que los conceptos de daño emergente y lucro cesante que se declaren en este proceso en favor de la sociedad INVERSIONES SALAZAR MARIN S.A.S. sean INDEXADOS desde la presentación de la demanda inicial hasta el momento de quedar en firme o debidamente ejecutoriada la sentencia de primera instancia proferida en este proceso. (Sentencia C-188/99) de la Corte Constitucional.

En lo demás deberá darse cumplimiento a lo que señala la ley 1437 de 2011, art. 187, 192 Y 195” (fl. 8 reforma de la demanda índice 27 SAMAI – mayúsculas sostenidas del texto original). 3 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El 16 de octubre de 2013 Coljuegos realizó una visita de control en dos establecimientos de comercio en la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander) y ordenó el retiro de 76 máquinas electrónicas tragamonedas, de lo cual hay constancia en las actas números 221 y 222 de esa fecha. 2) Para legalizar y recuperar las máquinas decomisadas, el 21 de octubre de 2013 se constituyó la sociedad Inversiones Salazar Marín SAS, inscrita en la Cámara de Comercio de Cúcuta. 3) Los días 23 y 24 de octubre de 2013 la sociedad solicitó a Coljuegos concesión por tres (3) años para operar noventa y cuatro (94) máquinas electrónicas tragamonedas, de las cuales setenta y seis (76) eran las previamente decomisadas. 4) Inicialmente, Coljuegos negó la autorización mediante oficio del 29 de octubre de 2013 debido a que cursaba un proceso sancionatorio por presunta operación ilegal. 5) Pese a lo anterior, mediante Resolución no. 2112 del 13 de diciembre de 20131 Coljuegos autorizó a la sociedad para suscribir un contrato de concesión sobre las 94 máquinas, incluidas las decomisadas, por el término de tres (3) años.

El negocio jurídico se formalizó a través del contrato de concesión no. C1206 del 10 de enero de 2014 para cuya ejecución la sociedad adquirió una póliza por valor de $16’158.209, aprobada por Coljuegos el 27 de enero de 2014. 6) Luego de lo anterior, Coljuegos vinculó a los socios y a la sociedad al proceso sancionatorio; sin embargo, mediante la Resolución no. 3494 de 6 de mayo de 2015 desvinculó a la sociedad por haber acreditado que fue creada con 1 En dicho acto administrativo se reconoció que sobre 76 máquinas existían procesos de decomiso y sancionatorio en curso. 4 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia posterioridad a los decomisos, los cuales fueron hechos a los señores Yuly Andrea Marín Villada y Francisco Javier Salazar Zuluaga, sus socios, a quienes sancionó por operación ilegal de juegos de suerte y azar en ese mismo acto administrativo. 7) La sociedad solicitó la entrega de las máquinas decomisadas, con entendimiento de que la autorización había subsanado la situación y creado un nuevo orden de legalidad; no obstante, el 20 de marzo de 2014 Coljuegos solicitó autorización para revocar la Resolución no. 2112, petición que la sociedad aceptó de manera condicionada a que se sustituyeran la 76 máquinas decomisadas por otras nuevas. 8) Ante esa situación, Coljuegos expidió la Resolución no. 1401 de 25 de julio de 2014 en la que dio por terminado unilateralmente el contrato de concesión. Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad: 1) La imputación formulada a Coljuegos se basa en la falla del servicio derivada de la omisión de sus deberes de planificación, revisión, previsión, coordinación y articulación administrativa interna por el hecho de haber autorizado mediante resolución y contrato la operación de máquinas que previamente había decomisado y sobre las cuales existían procesos sancionatorios, esto es, haber generado una situación jurídica válida con efectos patrimoniales para luego desconocerla con la terminación unilateral del contrato, con lo cual vulneró normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, en particular el Decreto no. 4142 de 2011 (modificado por el Decreto no. 1451 de 2015) y la Resolución no. 724 de 2013 expedida por Coljuegos. 2) Esa actuación generó un daño patrimonial consistente en el pago de la póliza y la pérdida de las utilidades que se hubieran derivado de la explotación de las 94 máquinas autorizadas. 5 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 2.

Posición de la entidad demandada 1) Coljuegos (fls. 1 a 94 índice 39 SAMAI) se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual propuso las siguientes excepciones: i) “legalidad de la terminación unilateral del contrato por nulidad”, por cuanto la Resolución no. 1401 del 25 de julio de 2014, a través de la cual se dio por terminado unilateralmente el contrato C-1206 se expidió con fundamento en las cláusulas excepcionales previstas en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, esto es, encontrarse viciado de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal dado que la sociedad no acreditó la tenencia legal de las 76 máquinas decomisadas; ii) “ausencia de presupuesto procesal”, por el hecho de que se discute la legalidad de actos administrativos de carácter particular (Resoluciones números 2112 de 2013 y 1401 de 2014), para lo cual el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa; iii) “caducidad del medio de control”, debido a que la Resolución no. 2112 de 2013 fue notificada el 13 de diciembre y quedó ejecutoriada el 17 de diciembre del mismo año; de manera que, el término de dos años para ejercer el medio de control judicial vencía el 17 de diciembre de 2015 y como la demanda se interpuso en 2018 se encontraba caducado. 2) A su turno, formuló las excepciones que denominó de la siguiente manera: iv) “sujeción al principio de legalidad y cumplimiento de los deberes de Coljuegos con la expedición de la resolución 2112 de 2013” pues, Coljuegos la expidió con base en la documentación y en las declaraciones juramentadas de la sociedad demandante, quien afirmó tener la tenencia de los elementos de juego; además, se excluyó el establecimiento donde se había detectado operación ilegal, los inventarios presentados por los socios no coincidían con los retirados en las diligencias, la constitución de la sociedad fue posterior a las diligencias de control lo cual confirmaba la ilegalidad de los elementos retirados y en la visita se notificó a los socios que de no presentar autorización en quince días los elementos serían decomisados y destruidos; por todo ello, la sociedad indujo a la entidad a expedir la aludida resolución mediante medios ilegales y fraudulentos; la autorización no implicaba legalización de los elementos retirados, pues, la medida de decomiso y destrucción estaba prevista en el artículo 44 de la Ley 643 de 2001 (modificado por la Ley 1393 de 2010) y se 6 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia ejecutó con las Resoluciones números 2134 y 2089 de diciembre de 2013; y v) “culpa exclusiva de la víctima” porque la sociedad demandante sabía que las máquinas estaban decomisadas y vinculadas a un proceso sancionatorio, pero, aun así las incluyó en su solicitud de concesión, actuar con el cual asumió los riesgos de su situación jurídica y no puede trasladar las consecuencias negativas de ese proceder a la administración. 2) Aunado a ello, expuso los siguientes argumentos: i) el pago de la póliza no. 3003676 no configura un daño indemnizable porque constituye una carga propia de la contratista y un requisito indispensable para perfeccionar el contrato; ii) no se probaron debidamente los perjuicios alegados, específicamente el lucro cesante consistente en las utilidades dejadas de percibir, por cuanto la sociedad nunca explotó efectivamente las máquinas y las proyecciones se basan en supuestos hipotéticos, pues, el dictamen pericial carece de soporte en hechos consolidados; iii) la sociedad carecía de legitimación para reclamar por las 76 máquinas, porque no acreditó su propiedad o tenencia legítima conforme a la Resolución no. 724 de 2013, y iv) las actuaciones de la entidad se enmarcaron en la obligación de preservar el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar. 3.

Trámite relevante en primera instancia Por auto del 11 de agosto de 2023, el magistrado ponente de la primera instancia declaró no probada la excepción previa de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, propuesta por la entidad demandada, por encontrar que la parte actora no ataca la legalidad de los actos administrativos, sino que, atribuye a Coljuegos la configuración de un daño antijurídico por su presunta omisión en el ejercicio de sus deberes funcionales, motivo por el cual el trámite que se le dio al proceso es ajustado a las pretensiones mediante el medio de control de reparación directa de conformidad con lo previsto en el artículo 140 del CPACA (índice 45 SAMAI). 7 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 4.

Audiencia inicial El magistrado ponente de la primera instancia tuvo por saneado el proceso y procedió a fijar el litigio2; luego se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se fijó fecha de audiencia para su práctica (índice 57 SAMAI) la cual trascurrió en condiciones normales, y se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegaciones de conclusión (índices 63, 81 y 90 SAMAI). 5.

Alegatos de conclusión en primera instancia 1) La parte actora (índice 92 SAMAI) en esta oportunidad pidió dar trato diferenciado a las 76 máquinas decomisadas y a las 18 restantes no sujetas a medida porque Coljuegos tomó el conjunto de las 94 máquinas como si todas estuvieran en la misma condición; además, la tenencia no exige posesión física sino acreditación documental, como la certificación bajo juramento del revisor fiscal y representante legal;

Coljuegos cambió su posición porque ante la Fiscalía alegó diferencias en marcas, mientras que en este proceso sostuvo que hubo alteración de seriales lo cual evidencia falta de seriedad en la defensa y deslealtad procesal; en el memorando interno del 27 de febrero de 2017 Coljuegos reconoció que el inventario del contrato no tuvo modificaciones con lo cual se concluye que la propia entidad aceptó que las máquinas autorizadas eran las mismas; no hubo inducción a error, porque Coljuegos siempre tuvo pleno conocimiento de que la 76 máquinas decomisadas eran las mismas solicitadas por la sociedad, al respecto obra el oficio del 29 de octubre de 2013 a través del cual negó la autorización justamente por ese motivo; asimismo, se debe tener en cuenta que Coljuegos intentó acción de lesividad contra la 2 Lo hizo en los siguientes términos: “Si con ocasión de: la expedición por Coljuegos de la Resolución 2112 de 13 de diciembre de 2013, por la cual se autoriza la suscripción de un contrato de concesión para la operación de 94 máquinas electrónicas tragamonedas con apuesta hasta $500, por el término de 3 años a la sociedad Inversiones Salazar Marín SAS; la suscripción por Coljuegos y la sociedad Inversiones Salazar Marín SAS del Contrato de Concesión 1206 de 10 de enero de 2014 para la operación de juegos de suerte y azar localizados; o la expedición por Coljuegos de la Resolución 1401 de 25 de julio de 2014 por la cual se declara la terminación unilateral por nulidad absoluta del contrato de concesión 1206 de 2012 (sic) celebrado con Inversiones Salazar Marín SAS; y la expedición por Coljuegos de la Resolución 2098 de 29 de octubre de 2014 por medio de la cual se confirmó la resolución 1401 de 2014, se causó un daño antijurídico a la parte actora por el que la demandada deba responder.

De ser así, si hay lugar al reconocimiento de los perjuicios solicitados por la parte actora” (fls 2 y 3 índice 57 SAMAI). 8 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia Resolución no. 2112 la cual fue rechazada por el Consejo de Estado, situación que prueba que el acto produjo efectos jurídicos plenos en favor de la sociedad. 2) Por su parte, la entidad demandada (índice 93 SAMAI) insistió en los argumentos presentados en la contestación de la demanda y como cuestiones nuevas expuso que existe en curso un proceso penal por fraude procesal en etapa de indagación ante la Fiscalía Seccional de Norte de Santander debido a que las certificaciones que presentó la sociedad bajo la gravedad de juramento no correspondían a la realidad y la modificación de datos de las máquinas; asimismo, se aportó un material fílmico del operativo de decomiso en donde se evidencia la operación ilegal de los socios y aunque esa prueba no fue admitida es relevante para el caso; de igual manera, que se evidencia una contradicción entre lo dicho por Yuly Andrea Marín Villada en audiencia de pruebas (dijo haber sido engañada por Juan Alberto Legarda, un tercero, respecto de los requisitos para operar legalmente) con lo que manifestó en las acta de decomiso de octubre de 2013 (declaró que el permiso estaba en trámite y que presentaría los documentos pronto); durante el operativo Francisco Salazar Zuluaga presentó unos documentos (concepto de uso de suelo y formulario RUES) lo que demuestra que los socios ya conocían los requisitos para la concesión; de modo que, la conducta fue dolosa para obtener el contrato con la inducción a error de la entidad. 3) El Ministerio Público guardó silencio. 6.

La sentencia apelada 1) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, en sentencia del 27 de febrero de 2025 (índice 97 SAMAI) denegó las pretensiones de la demanda por considerar que no se configuró un daño antijurídico imputable a Coljuegos debido a que la situación se originó en la certificación juramentada de la sociedad que no correspondía a la realidad; en efecto, sobre las 76 máquinas pesaba medida cautelar, razón por la cual la sociedad no tenía ninguna modalidad de tenencia; si bien la Resolución no. 724 de 2013 expedida por Coljuegos permite acreditar la tenencia mediante 9 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia declaración juramentada, no sustituye la realidad jurídica, si hay decomiso la tenencia de los elementos pertenece a Coljuegos. 2) No es válido afirmar que con la autorización y el contrato se legalizó la situación, pues, ello se basó en una declaración falsa; no hubo omisión de Coljuegos, la ley no imponía verificar uno a uno los elementos, sino confiar en la acreditación documental del concesionario; por lo tanto, la expedición de la autorización obedeció a la certificación presentada por la sociedad; es decir, la terminación unilateral del contrato no. 1206 de 2014 y la demanda de su propio acto (Resolución no. 2112 de 2013) no fue una consecuencia del desorden de la entidad sino de la falsedad de la declaración de la demandante. 7.

El recurso de apelación La parte demandante (índice 100 SAMAI) solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda a sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 1) El tribunal no valoró los efectos jurídicos de los actos administrativos (Resoluciones números 2112, 2089 y 2134 de 2013, y 1401 de 2014 emitidos por Coljuegos) si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 91 del CPACA, los actos en firme son obligatorios mientras no pierdan ejecutoria y que la acción de lesividad contra la primera resolución mencionada fue rechazada. 2) El tribunal le dio un trato uniforme a las 94 máquinas con lo cual desconoció la diferencia entre las 76 máquinas decomisadas y las 18 que nunca fueron objeto de medida; el hecho de aplicarles un mismo régimen jurídico ignoró la realidad probatoria y lesionó los derechos derivados de las 18 máquinas que permanecían disponibles. 3) El daño antijurídico no depende de la ilicitud de la conducta estatal sino de que la víctima no esté llamada a soportarlo; por consiguiente, aun si Coljuegos actuó lícitamente, la terminación unilateral y la contradicción entre sus propios actos generaron un perjuicio cierto que el demandante no debía soportar. 10 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 4) No es cierto que la entidad no tenía obligación de verificar la situación jurídica de cada máquina, como lo estimó el tribunal, pues, el deber funcional de control y la ejecutividad de los actos administrativos imponían a Coljuegos verificar la realidad de las máquinas, en especial porque existían antecedentes de decomiso y sanción en trámite, de modo que se impuso indebidamente toda la carga al administrado. 5) Según la normatividad interna de Coljuegos (Decretos 2483 de 2003, 1905 de 2008, 1144 de 2010 y Resolución no. 724 de 2013), la acreditación de la tenencia de las máquinas podía hacerse mediante certificación juramentada del representante legal y contador, lo que la sociedad cumplió; el tribunal no debió aplicar los artículo 762 y 775 del Código Civil para negar la tenencia, porque hay regulación especial y en esta no se prevé que para acreditar la tenencia legal de los elementos de juego se debe poseer la cosa; la sociedad solo perdió la tenencia con los actos de decomiso (Resoluciones números 2134 y 2089 de diciembre de 2013), posteriores a la solicitud de concesión; hasta ese momento mantenía la calidad de tenedora legal de las 94 máquinas. 6) El tribunal incurrió en los siguientes errores de apreciación probatoria: i) no valoró la desvinculación de la sociedad en el proceso sancionatorio mediante Resolución no. 3494 de 2015, prueba de que nunca fue sancionada; ii) omitió analizar la solicitud de revocatoria directa presentada por Coljuegos en marzo de 2014 en la cual reconocía que 18 máquinas no habían sido decomisadas; iii) ignoró el memorando del 19 de febrero de 2014 donde se reconocía que algunos seriales estaban afectados por procesos sancionatorios, pero no la totalidad de las máquinas; iv) desconoció el oficio del 29 de octubre de 2013 en el que Coljuegos negó inicialmente la concesión por tener conocimiento de las 76 máquinas retiradas, y v) no analizó el memorando interno del 27 de febrero de 2017 en el que la misma entidad reconoció que el inventario del contrato nunca fue modificado y que las máquinas autorizadas eran las mismas al momento de la terminación. 7) Se insiste en que hubo contradicciones en el proceder de Coljuegos por el hecho de negar la autorización, luego concederla, posteriormente decomisar las máquinas y, finalmente, terminar unilateralmente el contrato, lo cual pone 11 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia en evidencia el desorden administrativo que generó una expectativa legítima en el demandante y lo obligó a pagar una póliza de más de 20 millones de pesos, conducta que constituye una falla en el servicio por falta de revisión, planificación, previsión, coordinación y articulación administrativa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de procedencia del medio de control judicial ejercido con la demanda, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la entidad demandada es patrimonialmente responsable del supuesto daño patrimonial sufrido consistente en el pago de la póliza y la pérdida de las utilidades que se hubieran derivado de la explotación de 94 máquinas de juego tragamonedas autorizadas, por la supuesta falla del servicio en que habría incurrido dicha entidad.

La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará de oficio la indebida escogencia del medio de control judicial ejercido con la demanda por ser evidente que el origen de la imputación se encuentra en el acto administrativo a través del cual se declaró la terminación unilateral del contrato, respecto del cual hay reproches de nulidad, razón por la cual ha debido interponerse el medio de control judicial de controversias contractuales. 2.

Análisis de procedencia del medio de control judicial ejercido con la demanda 1) Según lo expuesto en la demanda, el desorden administrativo por parte de Coljuegos conllevó a que se creara una situación jurídica con efectos patrimoniales derivada de la concesión de operación de las máquinas de propiedad de la demandante que luego fue desconocida con la terminación 12 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia unilateral del contrato, lo cual generó un daño antijurídico consistente en el pago de la póliza y la pérdida de las utilidades que se hubieran derivado de la explotación de las máquinas de juego autorizadas. 2) El tribunal de primera instancia denegó las súplicas de la demanda por estimar que la situación se originó porque para obtener la autorización por parte de Coljuegos la sociedad aportó una certificación juramentada que no correspondía a la realidad por no contar con la tenencia de las 76 máquinas que estaban decomisadas, por lo cual el daño no es imputable a la entidad accionada; en el recurso de apelación la parte actora alega que la acreditación de la tenencia de las máquinas podía hacerse mediante certificación juramentada del representante legal y contador y que la entidad tenía la obligación de verificar la situación jurídica de cada máquina pero no lo hizo, que el tribunal le dio un trato uniforme a las 94 máquinas a pesar de que 18 de ellas nunca fueron objeto de la medida de decomiso, y que el tribunal no valoró los efectos jurídicos de los actos administrativos, pues, aun si Coljuegos actuó lícitamente la sociedad no está llamada a soportar los perjuicios generados con su actuación; sin embargo, insistió en la falla del servicio alegada en la demanda. 3) En ese contexto, la Sala encuentra que en realidad el fundamento de la demanda es la expedición ilegal de un acto administrativo contractual; en consecuencia, la Sala debe pronunciarse sobre la procedencia del medio de control judicial ejercido con aquella. 4) El medio de control judicial de reparación directa consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo está concebido para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. 5) Por su parte, el medio de control judicial de controversias contractuales previsto en el artículo 141 del aludido código se debe ejercer cuando cualquiera 13 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia de las partes de un contrato del Estado pretenda que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas, así como también cuando se pretenda solicitar la liquidación judicial del contrato.

Igualmente dicha norma prevé que los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, son demandables a través de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso. 6) La Sala observa que la falla del servicio alegada constituye un verdadero cuestionamiento de legalidad de un acto administrativo de carácter contractual, pues, la actora arguye que cumplió con todos los requisitos de ley para que fuera autorizada la concesión, motivo por el cual no ha debido declararse la terminación unilateral del contrato por parte de Coljuegos3.

Por lo tanto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter contractual el medio de control judicial procedente es el de controversias contractuales. 7) En efecto, en los hechos de la demanda se dijo lo siguiente: “26. la sociedad INVERSIONES SALAZAR MARIN S.A.S. al presentar su solicitud ante COLJUEGOS lo hizo cumpliendo los requisitos legales contemplados en la resolución 724 de 2013 y en especial el Art 20 N°5 (…). 28.

No cabe duda que, existió negligencia y omisión del deber funcional de la entidad COLJUEGOS, al no revisar cuidadosamente la documentación presentada por la sociedad INVERSIONES ZALAZAR MARIN S.A.S. en relación a la solicitud de las (76) maquinas decomisadas. 29. Lo anterior prueba, la descoordinación y el desorden administrativo al interior de esta entidad, más aun cuando era de pleno conocimiento del demandado (COLJUEGOS), ´que no se había autorizado inicialmente el permiso a la sociedad INVERSIONES SALAZAR 3 A través de la Resolución no. 1401 del 25 de julio de 2014 Coljuegos terminó unilateralmente el contrato de concesión no. 1206 celebrado con Inversiones Salazar Marín SAS por cuanto se celebró contra expresa prohibición legal, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 643 de 2001, lo cual conllevó a su nulidad absoluta, pues, la sociedad por medio de su representante legal Yuly Andrea Marín Villada acreditó bajo la gravedad de juramento la tenencia de 94 elementos de juego, lo cual no fue cierto porque 76 de ellos estaban retenidos por Coljuegos por operación ilegal, por lo tanto, no estaban en su tenencia, lo cual hizo incurrir en error a la entidad.

Esta decisión fue confirmada en Resolución no. 2098 del 29 de octubre de 2014 (fls. 16 a 46 cdno. ppal 15-17). 14 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia MARIN S.A.S’”. A su turno, en las pretensiones de la misma se pidió que se declare la responsabilidad patrimonial de Coljuegos “(…) como consecuencia del accionar irresponsable por parte de la aludida entidad del estado, producto de su propia impericia, desorden y negligencia administrativa, al crear una situación jurídica mediante un acto administrativo a favor del demandante, materializada mediante un contrato de concesión y después tratar de desconocer su propia voluntad con otro acto administrativo que arbitrariamente lesiona los intereses patrimoniales de mi cliente” (pretensión 1), seguidamente en la pretensión 2 junto con la declaración de la responsabilidad deprecada en una conducta de la entidad demandada que le irrogó un daño “como consecuencia de la falta de revisión, previsión, planificación, coordinación y articulación administrativa interna entre las dependencias comprometidas en el proceso de contratación y por la extralimitación al expide (sic) un acto administrativo que desconoció un orden jurídico vigente”4 (Resalta la Sala). 8) Aunque la parte actora fundamenta la interposición de la demanda a través del medio de control judicial de reparación directa en el hecho de que se trató de un desorden administrativo que le ocasionó un daño antijurídico, lo cierto es que, el origen del daño se encuentra en el acto administrativo a través del cual Coljuegos declaró la terminación unilateral del contrato de concesión y su argumentación se reduce a que la sociedad demandante cumplió con los requisitos legales para dicha concesión pero fue la entidad quien no verificó la situación jurídica de las máquinas. 9) En esa perspectiva, para la Sala es claro que se controvierte la legalidad de dicho acto administrativo de carácter contractual, pues, se efectuó una imputación de la que expresamente se deriva tal cuestionamiento, imputación que fue reafirmada en el recurso de apelación cuando se manifestó que Coljuegos debía verificar la situación jurídica de cada máquina, y que el tribunal no tuvo en cuenta que de las 94 máquinas 18 no estaban decomisadas por lo cual no podría aplicarse el mismo régimen jurídico que a las decomisadas. 4 Fl. 8 reforma de la demanda índice 27 SAMAI. 15 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 10) En ese orden de ideas, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, el medio de control judicial de reparación directa, en realidad del contenido de los hechos, de las pretensiones de la demanda y de la causa petendi de la misma, así como también del recurso de apelación, la Sala advierte, sin hesitación alguna, que en este caso el fundamento de la demanda se encuentra en la expedición de uno acto administrativo contractual. 11) En consecuencia, desde el punto de vista material, el medio de control judicial que debió interponerse era el de controversias contractuales, razón por la cual la Sala encuentra que se incurrió en indebida escogencia del medio de control judicial, situación que torna improcedente un pronunciamiento de fondo por cuanto la adecuada escogencia del medio de control judicial constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado5. 12) La Sala precisa que, aunque en primera instancia el tribunal declaró no probada la excepción previa de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, propuesta por la entidad demandada, ello no impide que en esta instancia se declare la indebida escogencia del medio de control judicial, toda vez que según el artículo 187 del CPACA, “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”. 3.

Conclusión Por haberse interpuesto la demanda con indebida escogencia del medio de control judicial legalmente procedente se impone revocar la sentencia apelada, para en su lugar declarar esa excepción de oficio y, consecuencialmente, inhibirse de pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a juicio. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2010, proceso No. 17811 - 88001-23-31-000-1997-00207-01 (17.811), MP Mauricio Fajardo Gómez. 16 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 4.

Condena en costas La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP porque a la parte demandante se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, con inclusión de las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B y, en su lugar, declárase de oficio la excepción de indebida escogencia del medio de control judicial de reparación directa e inhíbese de pronunciarse sobre el mérito de las súplicas de la demanda. 2°) Condénase a la parte actora a pagar a la entidad demandad las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de la entidad demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 17 Expediente 25000-23-36-000-2018-00999-01 (72.949) Actor: Inversiones Salazar Marín SAS Reparación directa - apelación de sentencia 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Aclara voto DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.