REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: JOSÉ ALBERTO TEJADA TABARES Y OTROS Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA.

CONSULTA POPULAR. Síntesis del caso: el demandante indicó que el Congreso de la República vulneró sus derechos fundamentales con ocasión del archivo del proyecto de ley y la renuencia a tramitar la consulta popular. Sin embargo, la Sala revocará la providencia que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante en contra de la sentencia de 22 de mayo de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso: “1. Declarar improcedente la acción de tutela promovida por los señores José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras, de acuerdo con la motivación.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas del original Índice 24 SAMAI de la primera instancia). I.

ANTECEDENTES La demanda 1) El 29 de abril de 20251, los señores José Alberto Tejada Tabares, Harold Adolfo Ortiz Calero y Alberto Ramos Garbiras presentaron acción de tutela en contra del Congreso de la República, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, petición, acceso a la información pública y participación ciudadana, y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: 1 Índice 2 SAMAI de la primera instancia 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela “1.

TUTELE los derechos fundamentales a la participación democrática, al ejercicio y control del poder político, a la igualdad, al debido proceso, de petición, a la información pública y a la efectividad de los principios constitucionales, que han sido vulnerados por el señor Efraín Cepeda Sarabia, presidente del Senado de la República, al obstaculizar deliberadamente el trámite de la consulta popular. 2.

DECLARE que el presidente del Senado ha incurrido en una vulneración grave y sistemática de los derechos fundamentales a la participación democrática y a la soberanía popular (Art. 40 de la Constitución) al omitir dar trámite oportuno y efectivo a la consulta popular. 3. ORDENE que el señor Efraín Cepeda Sarabia se declare impedido y que, en un término no mayor a cinco (5) días hábiles, el respectivo senador ad hoc convoque a sesión plenaria del Senado para iniciar el trámite legislativo de la consulta popular. 4.

ESTABLEZCA que se adopte un cronograma público, detallado y vinculante para el trámite legislativo completo de la consulta popular, priorizando su desarrollo dentro de la presente legislatura y garantizando que se lleve a cabo de manera expedita y transparente. 5. GARANTICE que el Presidente del Senado y cualquier senador ad hoc se abstengan de realizar acciones u omisiones que obstaculicen el trámite de la consulta popular, incluyendo: a) Evitar la programación de las sesiones necesarias para su debate. b) Asignar tiempos insuficientes para su discusión. c) Priorizar otros proyectos de menor relevancia. d) Ejercer presiones indebidas para bloquear el trámite. 6.

ORDENE que durante el trámite legislativo se realicen audiencias públicas en todas las regiones del país, asegurando la participación de la sociedad civil, organizaciones sociales, sectores académicos, comunidades étnicas, feministas, ambientalistas, jóvenes y demás sectores relevantes. 7. ORDENE que el Consejo de Estado supervise el cumplimiento de las órdenes impartidas mediante un mecanismo directo y periódico, designando un Magistrado encargado de reportar el avance de las acciones relacionadas con la consulta popular.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrilla del original – índice 2 SAMAI de la primera instancia). Hechos y fundamentos de la vulneración 1) El 24 de agosto de 2023, el Gobierno Nacional presentó el proyecto de ley de reforma laboral con el fin de modificar parcialmente el Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 50 de 1990, 789 de 2002 y otras normas laborales. 2) El 18 de marzo de 2025, la Comisión Séptima del Senado de la República archivó el proyecto de ley, sin realizar un análisis de su contenido. 3) Ante la mencionada decisión, el presidente de la República anunció la realización de una consulta popular con el fin de formularle algunas preguntas a la ciudadanía sobre aspectos previstos en el referido proyecto de ley. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela 4) El 22 de abril de 2025, el Gobierno Nacional publicó las doce preguntas que presentaría ante el Senado de la República, en aras de obtener el concepto favorable señalado en los artículos 104 de la Constitución Política, 50 de la Ley 134 de 1994 y 31 (b) de la Ley 1757 de 2015.

Fundamentos de la vulneración La parte demandante afirmó que el archivo del proyecto de la reforma laboral y la renuencia del presidente del Senado de la República en tramitar la consulta popular vulneró sus derechos constitucionales fundamentales, puesto que, en virtud del artículo 40 de la Constitución Política, contaban con la prerrogativa de intervenir en las decisiones que los afectaban y, por tanto, tenían la posibilidad de participar en la consulta popular.

El Congreso de la República ha obstaculizado, de manera deliberada, los proyectos de ley presentados por el Gobierno Nacional, y ha desatendido los deberes previstos de los artículos 138 al 149 de la Constitución Política, ya que se opuso, injustificadamente, a la aludida consulta popular, así como a las reformas promovidas por el Gobierno Nacional.

Finalmente, alegaron que la acción de tutela es el único mecanismo para obtener una pronta decisión y para proteger sus derechos constitucionales fundamentales. Actuaciones de primer grado Mediante auto del 30 de abril de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, denegó las solicitudes de medidas provisionales y ordenó la notificación a la autoridad accionada, así como la vinculación a la Presidencia de la República, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 22 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela tras considerar que su presentación fue prematura, pues, a la fecha de presentación de la acción (el 29 de abril de 2025), aun no existía la vulneración a los derechos fundamentales, pues fue con 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela posterioridad (el 1 de mayo de 2025) que el presidente de la República acudió al Senado con el fin de obtener el concepto favorable exigido para adelantar la consulta popular.

De igual manera, aclaró que las manifestaciones públicas del presidente del Senado hacen parte del derecho fundamental a la libertad de expresión de un congresista, de ahí que, en el ámbito político, goza de especial protección por involucrar principios fundamentales de la democracia. Finalmente, evidenció la carencia actual de objeto frente a la reforma laboral archivada el 18 de marzo de 2025, toda vez que, el 14 de mayo del año en curso, la plenaria de dicha Corporación dispuso tramitarla en atención a la apelación que se formuló contra esa decisión de archivo.

Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 11 de junio de 20252. Precisó que sí es procedente la acción de tutela por existir un perjuicio irremediable y una vulneración a sus derechos fundamentales, en tanto el 14 de mayo de 2025 se negó la consulta popular, lo cual afecta su derecho a la participación democrática consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política.

En el mismo sentido, precisó que la pérdida de oportunidad para realizar la consulta popular no puede ser remediada posteriormente con otros mecanismos judiciales. Se aplicó indebidamente el fenómeno de la carencia actual de objeto, pues, a su juicio, el hecho de que el Senado decidiera continuar el trámite legislativo de la reforma laboral no subsana la vulneración de los derechos fundamentales y, en todo caso, la consulta popular resultó obstaculizada por el presidente del Senado.

De igual manera, indicó que no se valoró la inhabilidad moral y la falta de imparcialidad del presidente del Senado, quien ha manifestado públicamente su rechazo a la consulta popular y ha adoptado medidas que afectan la transparencia 2 Índice 32 SAMAI de la Primera instancia 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela del trámite legislativo, situaciones que comprometen su imparcialidad y por las cuales debe separársele del trámite de la consulta popular.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Congreso de la República con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión del archivo del proyecto de ley de la reforma laboral y la negativa a tramitar la consulta popular.

En primera instancia, a través de sentencia de 22 de mayo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque, a la 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela fecha de presentación de la acción de tutela, no existía la vulneración a los derechos fundamentales invocados.

En la impugnación, la parte demandante sostuvo que sí se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción de tutela, pues se demostró la vulneración de sus derechos fundamentales con la negativa a tramitar la consulta popular. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala revocará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, por las razones que procederán a exponerse: Carencia actual de objeto por situación sobreviniente y su análisis en el caso concreto 1) La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata de derechos fundamentales ante situaciones de amenaza o vulneración por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Su finalidad, entonces, es evitar que una amenaza a un derecho fundamental se materialice o que cese la vulneración que ya se ha producido. 2) Por ende, cuando los hechos que motivaron la acción desaparecen o cuando no hay forma de resarcir el daño concretado, entre otros, la tutela pierde su “razón de ser”; la jurisprudencia constitucional ha denominado tal fenómeno como carencia actual de objeto y ha señalado que se presenta en los siguientes casos: i) hecho superado, ii) daño consumado y iii) situación sobreviniente. 3) Sobre la situación sobreviniente, específicamente, en la sentencia SU-522 de 2019 la Corte Constitucional explicó que es una categoría que, por su amplitud, cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado, es decir, el hecho sobreviniente remite a cualquier «otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”, no se trata entonces de una categoría determinable y completamente delimitada». 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela 4) A modo de ilustración, en distintas oportunidades la Corte declaró el hecho sobreviniente cuando, por ejemplo: «(i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora;

(ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada– ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis». 5) En síntesis, la carencia de objeto por situación sobreviniente se presenta, verbigracia, cuando la vulneración cesó en acatamiento de una orden judicial; cuando el accionante ya no requiere lo solicitado inicialmente; cuando la situación se solucionó, varió o se superó durante el trámite, por una iniciativa ajena al sujeto demandado; o cuando, por alguna otra circunstancia, desapareció el objeto de amparo. 6) De igual manera, la Corte Constitucional resaltó que, a diferencia de los casos de daño consumado, en los eventos en que se configura la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente y hecho superado no es perentorio que el juez de tutela emita un pronunciamiento de fondo respecto a la vulneración de los derechos fundamentales, sin embargo, de considerarlo necesario, puede hacerlo cuando concurran algunos eventos3. 7) Pues bien, de manera previa, es necesario anotar que la acción de tutela fue presentada con la finalidad de que se le ordenara al presidente del Senado y al Congreso de la República tramitar y no obstaculizar el proyecto de consulta popular, 3 “(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo.

Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c). comprensión de un derecho fundamental.

En conclusión, la carencia actual de objeto implica que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo de protección judicial en el caso concreto. Pero ello no significa que cualquier pronunciamiento del juez automáticamente carezca de sentido; por lo que habrá que consultar las especificidades del caso. En efecto, no es lo mismo que la tutela derive en un daño consumado atribuible a la entidad accionada, a que la situación se solucione durante el trámite por la iniciativa del sujeto demandado o que, por alguna otra circunstancia, desaparezca el objeto de amparo.

Es evidente que en el primer escenario resulta indispensable un pronunciamiento del juez de tutela, tendiente a precisar los hechos y tomar medidas correctivas. En los demás escenarios, podrá el juez de tutela, aunque no estará obligado a ello, hacer un análisis de fondo para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental o tomar otras decisiones, según los criterios expuestos en este capítulo.”. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela de iniciativa gubernamental, que cursaba en el Congreso y que pretendía que los colombianos fueran consultados sobre unas reformas que el presidente de la República pretendía se adoptaran. 8) Sin embargo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 18 de junio de 2025, eso es, durante el trámite de este mecanismo constitucional, suspendió, provisionalmente, el decreto a través del cual el presidente de la República convocó a una nueva consulta popular, en términos generales, porque no cumplió con el requerimiento constitucional de aval previo del Senado de la República. 9) En consecuencia, la Sala encuentra que durante el interregno en que se presentó la acción de tutela y la fecha del fallo de la referencia ocurrió una situación que sobrevino a la solicitud de amparo y que generó que la acción de tutela carezca de objeto debido a la existencia de un hecho nuevo que trajo consigo la imposibilidad de dictar una orden de amparo frente a las pretensiones formuladas por la parte actora. 10) Aunque en estos casos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional previamente citada, el juez de tutela se encuentra facultado, sin perjuicio de la carencia actual de objeto, para realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, lo cierto es que en este caso ello no resulta indispensable porque, además de lo expuesto, el mismo presidente de la República en su cuenta de la red social “X” anunció que motu proprio derogaría el decreto que convocó a la consulta popular, debido a que, con posterioridad, el Congreso de la República aprobó la reforma laboral, la cual incluía la mayoría de los aspectos que la consulta popular impulsada por el Gobierno Nacional preveía4, motivo por el cual cualquier pronunciamiento al respecto sería inane. 11) En esa medida, resulta inocuo cualquier pronunciamiento al respecto con miras a ordenarle al presidente del Senado de la República que tramite la reforma, no la obstaculice ni se oponga a ella, nombre un presidente ad hoc, establezca un cronograma para su deliberación y votación, etcétera, porque la consulta popular 4 “Como lo dije, dado que la reforma laboral es ley, derogaré el decreto que convoca la consulta popular, que ya no es necesaria, el poder constituido que hace las leyes le obedeció al poder soberano que es el pueblo (…)”.

Tomado de https://x.com/petrogustavo/status/1936110429786272249 y consultado el 20 de junio de 2025. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela cuya aprobación el actor echa de menos y de iniciativa gubernamental, precisamente, fue retirada y derogada por el mismo presidente de la República. 12) Asimismo, la Sala aclara que tampoco es posible reprocharle alguna omisión al presidente del Senado, en tanto que, como se mencionó, existen situaciones sobrevinientes que impiden endilgarle cualquier tipo de responsabilidad, pues, las presuntas omisiones cometidas ya se encuentran superadas con la decisión del ejecutivo de declinar de dicha consulta. 13) En gracia de discusión, si el actor considera que el señor Efraín Cepeda Sarabia incurrió en conductas contrarias a la ley o vulneradoras de sus derechos constitucionales fundamentales, la Sala precisa que existen otros medios de defensa judiciales como son las denuncias penales y disciplinarias, en virtud de lo cual, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para perseguir tal fin. 14) Por las razones expuestas y al encontrarse acreditados los elementos constitutivos de la situación sobreviniente, concluye la Sala que en el caso se configura la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, en consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Revócase la sentencia de primera instancia del 22 de mayo de 2025 que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, dispónese: 1°) Declárase la carencia actual de objeto por situación sobreviniente en la acción de tutela presentada por el demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02464-01 Demandante: José Alberto Tejada Tabares y otros Acción de tutela 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.