Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. HOSPITAL FRAY LUIS DE LEÓN DE PLATO – MAGDALENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MAGDALENA Tema: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedencia. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderada, por la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena contra el Tribunal Administrativo de Magdalena. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 3 de julio de 2025, la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Magdalena, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la salud, así como los principios de legalidad del gasto público y protección del patrimonio estatal, de seguridad jurídica, de planeación y compromiso del gasto público y de inembargabilidad de los recursos públicos.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Que se tutelen los derechos fundamentales al Derecho al Debido Proceso ( Artículo 29), Derecho de Acceso a la Administración de Justicia ( Artículo 229), Derecho a la Salud (Artículo 49) y los principios constitucionales: Principio de Legalidad del Gasto Público y Protección del Patrimonio Estatal (Artículos 2, 6 y 209), Principio de Seguridad Jurídica (Artículos 1, 2, 228 y 229), Principio de Planeación y Compromiso del Gasto Público (Artículo 345), Principio de Inembargabilidad de los Recursos Públicos (Artículo 63) de la E.S.E. HOSPITAL FRAY LUIS DE LEÓN DE PLATO.
Que se deje sin efectos la sentencia del 29 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Que se ordene la emisión de una nueva decisión que incluya la valoración adecuada de las pruebas obrantes, especialmente en lo relativo al pago de cesantías y la ausencia de mora injustificada. Que la aplicación de la normatividad corresponda a la liquidación definitiva de cesantías de funcionarios de EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DEL SECTOR SALUD en los años demandados noviembre de 1975 a abril de 2009, los beneficios concurrentes (Ley 60/1993, Ley 100/1993, Decreto 1298/1994) para pago de cesantías.
Que se confirme que no hubo un silencio administrativo negativo. Que se exonere a la ESE HOSPITAL FRAY LUIS DE LEON de la sanción moratoria por no estar llamada a responder por Pasivo Prestacional del Sector Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993. Se ordene al Tribunal Administrativo del Magdalena proferir nueva sentencia, valorando integralmente: • La prueba de pagos previos al Fondo Nacional del Ahorro • La resolución de liquidación 0329 de 2017- Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • La fecha de pago real (24 de diciembre de 2019) para limitar la sanción moratoria conforme a comprobante de pago bancario. • Vinculación laboral de la señora INES OTÁLORA MARIN desde la creación de la ESE HOSPITAL FRAY LUIS DE LEON Que se ordene proferir nueva providencia que module la sanción moratoria conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, valorando los pagos, conducta diligente de la entidad.
Que se pronuncie expresamente sobre la responsabilidad de la Gobernación del Magdalena como parte demandada. Que se vincule la gobernación de la (sic) magdalena y el ministerio de salud y protección social y además se solicita expidan copia de Convenio de Concurrencia No. 001 de 2009, suscrito entre el Ministerio de Salud, la Gobernación del Magdalena y la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato.
Que se pronuncie expresamente sobre la responsabilidad Ministerio de Hacienda y Crédito Público de los pagos de cesantías que serían cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Se proteja el derecho fundamental al debido proceso administrativo y judicial, así como el derecho a la defensa del patrimonio público de la entidad descentralizada.
Que, como medida provisional, se suspenda la ejecución del fallo y cualquier proceso ejecutivo derivado de este hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La Señora Inés Mercedes Otálora Marín trabajó desde el 7 de noviembre de 1975 como auxiliar de enfermería en la ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena), por medio de contrato indefinido, hasta el 1° de abril de 2009, cuando presentó renuncia al cargo por cumplir los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Es decir que, estuvo trabajando por un lapso de 33 años y 4 meses.
El último salario devengado, fue de $1.502.737. El 11 de noviembre de 2009, la citada señora solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, incluida la sanción moratoria, bajo el régimen de retroactividad. Sin embargo, la ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena) guardó silencio. La señora Otálora Marín promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo y, como consecuencia, se ordenara a la ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena) a pagar las cesantías definitivas que le adeudaban por todo el tiempo laborado en esa entidad; además, el reconocimiento de la sanción moratoria, así como el reconocimiento de daños y perjuicios causados por no reconocer en tiempo las prestaciones referidas.
Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad demandada tenía la obligación de reconocer y pagar las cesantías definitivas a la demandante, dado que la relación laboral existía antes del 30 de diciembre de 1996, fecha que marcó la transición del sistema de retroactividad al sistema anualizado de cesantías, lo que implicó que se ordenara liquidar las cesantías con base en el último salario devengado por la trabajadora junto con la correspondiente sanción por mora.
La entidad demandada no interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, sin embargo, el juzgado remitió al superior para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, de que trataba el numeral 1° del artículo 133 del Decreto 01 de 1984 CCA. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El 29 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, modificó la sentencia expedida el 7 de septiembre de 2011 por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y, en su lugar, determinó que el a quo erró al interpretar la jurisprudencia del Consejo de Estado que citó, pues tomó «como inicio del conteo la fecha de la radicación de la solicitud, no obstante, la regla jurisprudencial ante ausencia de acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas, se toma la petición o reclamación no como fecha para que la mora inicie, sino para que los tiempos en que se debía expedir el acto empiecen a contabilizarse y finalizados estos tiempos máximos, de no haberse consignado el dinero en tales espacios temporales, esto es, para la fecha de la sentencia, 65 días hábiles contados desde la solicitud».
Es por lo anterior, que determinó que la moratoria no inició el 11 de noviembre de 2009 (fecha de la reclamación), sino 65 días hábiles después, esto es, desde el 18 de febrero de 2010, por lo que redujo la sanción impuesta a la E.S.E. 3. Argumentos de la acción de tutela La entidad demandante sostuvo que se vulneran los derechos fundamentales invocados, porque, mediante la Resolución 0329 de 2017, reconoció el monto ordenado en la sentencia del 7 de septiembre de 2011, y efectuó el pago el 24 de diciembre de 2019, pero el tribunal demandado mantuvo la sanción moratoria, de manera completa desde 2010 hasta la fecha de pago, sin realizar una valoración adecuada de las pruebas aportadas, ni aplicar el régimen normativo especial del pasivo prestacional del sector salud.
De una parte, afirmó que el fallo del Tribunal ignoró que el artículo 33 de la Ley 60 de 1996; el Decreto 1298 de 1994; y la Resolución 1720 de 1998, establecen que las cesantías anteriores a 1993 deben ser cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no por la E.S.E. Asimismo, aseguró que la autoridad judicial demandada no se pronunció sobre la responsabilidad del departamento del Magdalena, quien también se encontraba en calidad de demandado en el medio de control que inició la señora Otálora Marín en su contra.
Por otra parte, indicó que el Hospital no tuvo representación técnica en primera instancia y las pruebas aportadas en el grado jurisdiccional de consulta no fueron valoradas, lo que configuró los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y la condena afecta el principio de legalidad del gasto público, compromete recursos destinados a la salud y pone en riesgo la sostenibilidad financiera de la E.S.E. Frente a los derechos que consideró vulnerados, el Hospital demandante sostuvo que se desconoció su derecho al debido proceso por dos razones principales: i) por defecto fáctico, dado que confirmó la sanción moratoria sin valorar adecuadamente las pruebas presentadas por la E.S.E. en el grado de consulta, las cuales incluían los pagos y consignaciones realizadas al Fondo Nacional del Ahorro, la Resolución 0329 de 2017 que ordenó el pago de la condena impuesta y que parte de las cesantías se pudieron cubrir con recursos del Ministerio de Salud, conforme con la Resolución 1720 de 1998; ii) por defecto sustantivo por cuanto la Corporación demandada no aplicó normas específicas que regulan el pasivo prestacional del sector salud, y que establecen que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 las cesantías causadas antes del 31 de diciembre de 1993 deben ser cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional, no por la E.S.E; y iii) omitió considerar la posible responsabilidad concurrente del departamento del Magdalena.
Manifestó que el Tribunal no analizó si la E.S.E. actuó diligentemente ni consideró los pagos realizados ni los convenios de concurrencia que podrían compartir la responsabilidad con otras entidades como el Ministerio de Salud o la Gobernación del Magdalena. Al aplicar la sanción moratoria sin valorar la conducta de la E.S.E. ni los esfuerzos de pago impuso una carga financiera desproporcionada, ignorando la complejidad normativa y presupuestal del sector salud.
El Hospital argumentó que el Tribunal demandado aplicó de forma errónea la sanción moratoria por cesantías, al hacerlo de manera automática y sin el análisis requerido por la jurisprudencia, esto, es que: i) la sanción no es automática; ii) según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la sanción moratoria solo procede si se demuestra mala fe, negligencia grave, o ausencia de justificación razonable por parte del empleador.
Sostuvo que existe un error fáctico y sustantivo al aplicar indebidamente la figura del silencio administrativo negativo como fundamento de la condena, por cuanto, el Tribunal no tuvo en cuenta que sí se dio respuesta a la petición de la señora Otálora Marín en relación con el reconocimiento de las cesantías presentada por ella en el año 2009, la cual se notificó personalmente.
Alegó que se vulneró su derecho al debido proceso por no haber contado con una defensa técnica adecuada durante el proceso judicial en primera instancia, si bien, afirmó que la E.S.E. no contestó la demanda, no aportó pruebas ni interpuso recursos, esa omisión no fue una estrategia procesal, sino una falla estructural de defensa técnica, reconocida por la Corte Constitucional como causal de vulneración del debido proceso.
Adujo que la condena impuesta no consideró el marco normativo aplicable al caso ni los convenios de concurrencia que podrían haber distribuido la responsabilidad del pago de cesantías, insiste en que se ignoraron pruebas financieras y administrativas que demostraban pagos realizados y gestiones cumplidas por la E.S.E., por lo que el fallo se basó en una visión formalista del proceso, sin atender la verdad material ni la realidad financiera de la entidad.
Advirtió que la sentencia judicial podría generar un doble pago de cesantías, lo cual constituiría un enriquecimiento sin causa a favor de la demandante, en contravía del artículo 831 del Código Civil, dado que ya se efectuaron pagos de las cesantías al Fondo Nacional del Ahorro, no se verificó si la demandante ya había retirado o no esas cesantías, ni se comprobó si existía saldo pendiente o si la obligación ya había sido satisfecha.
Asimismo, la condena impuso una obligación económica a la E.S.E. sin que exista respaldo en la ley de presupuesto ni disponibilidad efectiva de recursos y las entidades públicas no pueden asumir compromisos financieros que no hayan sido previamente autorizados por las instancias competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La E.S.E. argumentó que la sentencia judicial vulneró el principio de seguridad jurídica, el cual es parte esencial del Estado Social de Derecho y del derecho al debido proceso, por cuanto la entidad fue condenada sin haber contado con una defensa técnica oportuna ni efectiva, lo que desnaturalizó el juicio y afectó la previsibilidad de la decisión. Finalmente, el Hospital alegó que la señora Inés Mercedes Otálora Marín, incurrió en mala fe procesal al ocultar una prueba esencial, correspondiente a la respuesta formal al derecho de petición que ella misma radicó el 28 de octubre de 2009.
Esta respuesta, firmada y recibida personalmente por la demandante, demostraba que la administración sí respondió oportunamente sobre el estado de las cesantías, negando la existencia de mora injustificada respecto a las causadas antes del 31 de diciembre de 1993. La omisión de esta prueba por parte de la demandante, a pesar de tener conocimiento de su existencia, constituye una violación al deber de lealtad procesal, según los artículos 78 y 80 del Código General del Proceso, que sancionan conductas como alegar hechos contrarios a la realidad, utilizar maniobras dilatorias y no aportar pruebas relevantes que obren en poder de la parte.
Prueba que presentó la entidad tutelante como sobreviniente en esta acción de tutela, con el objetivo de corregir el defecto fáctico generado por su omisión y restablecer el debido proceso. 4. Trámite previo En auto del 7 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al Tribunal Administrativo de Magdalena en calidad de demandado; y al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, a la señora Inés Mercedes Otálora Marín y al departamento del Magdalena, como terceros interesados en el resultado del proceso a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Magdalena guardó silencio. 6. Intervención de los terceros con interés El departamento del Magdalena sostuvo que no tiene competencia ni responsabilidad en los hechos que motivaron la tutela, por lo que adujo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no existe nexo de causalidad entre la Gobernación y los hechos denunciados.
Además, alegó que existen otros medios judiciales idóneos, como el recurso extraordinario de revisión. El Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y la señora Inés Mercedes Otálora Marín1 no se pronunciaron sobre los hechos que dieron origen a la presente acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda 1 Ante la imposibilidad de notificar personalmente a la señora Inés Mercedes Otálora Marín, la Secretaría General de la Corporación procedió a publicar aviso del 24 de julio de 2025, para notificación del auto admisorio, en la página web de la Corporación (índice 23 de Samai) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la salud de la ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena), al proferir la sentencia del 29 de enero de 2025, en la que se ordenó el reconocimiento de las cesantías definitivas a favor de la señora Inés María Otálora Marín y la sanción moratoria.
En particular, la ESE accionante aduce la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, porque desde el año 2017 expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la señora Otálora Marín y en el año 2009, hizo efectivo su pago, sin embargo, el tribunal accionado dispuso el reconocimiento de la sanción moratoria, 65 días después de la solicitud de reconocimiento, esto es, a partir del 18 de febrero de 2010, hasta que se hiciera el pago.
Aunado a ello, alegó que la autoridad judicial accionada no analizó que dio respuesta a la petición de la actora, tampoco determinó la responsabilidad compartida en el pago de la prestación con el departamento del Magdalena. La Sala anticipa, que la acción de tutela se declarará improcedente por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y el de subsidiariedad, toda vez que pretende utilizarse la acción de tutela para subsanar la omisión que tuvo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de no ejercer defensa técnica, ni presentar o solicitar pruebas, además, cuenta con el recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 para alegar la presunta incongruencia de la decisión y la orden de pago de lo no debido.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos; (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) al requisito de relevancia constitucional; (iii) del análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto; (iv) al requisito de subsidiariedad; y, (v) el análisis del requisito de subsidiariedad en el caso concreto.
(i) La legitimación en la causa por pasiva En el presente caso la parte actora solicita que se deje sin efectos la sentencia en la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena le ordenó el reconocimiento de las cesantías definitivas y pago de la sanción moratoria a favor de la señora Inés María Otálora Marín. El departamento del Magdalena solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Al respecto, la Sala advierte que la referida entidad se encuentra vinculada al presente trámite constitucional en calidad tercero con interés, por ser parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se profirió la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negará la solicitud.
(ii) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la sala plena del consejo de estado. radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (ij). actor: alpina productos alimenticios s.a. consejero ponente: jorge octavio ramírez ramírez. 6 ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (iii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se plantean nuevos argumentos que no fueron expuestos ante el juez natural, tal como se pasa a explicar.
El origen del grado jurisdiccional de consulta (figura de naturaleza procesal) provenía directamente de la Constitución, especialmente de los principios que rigen el ámbito procesal, como es el caso del principio de la doble instancia. En este sentido, el artículo 31 de la Constitución establece que Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
Para la Corte Constitucional la consulta era «un grado jurisdiccional en virtud del cual el superior jerárquico del juez que ha proferido una sentencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con el fin de lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo, lo cual significa que la competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida»7.
La figura de la consulta perseguía el mismo objetivo que el recurso de apelación. En la sentencia C-055 de 1993, el alto tribunal Constitucional indicó que la consulta es un mecanismo que operaba automáticamente por disposición legal, lo que significa que entraba en funcionamiento sin necesidad de que la parte beneficiada lo solicitara, especialmente, cuando la entidad no interponía el recurso de apelación. Asimismo, la consulta era de carácter obligatorio cuando una entidad pública resultaba condenada en la sentencia de primera instancia. Por su parte, esta Corporación8 sostuvo que la consulta implicaba una revisión automática de la sentencia de primera instancia cuando ninguna de las partes ha 7 Sentencia T364-07 del 10 de mayo de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Sentencia del 31 de mayo de 2013, exp. 23903.
M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 presentado apelación. El ordenamiento jurídico establecía los casos en los que esa revisión procedía, generalmente cuando estaban en juego derechos o intereses superiores que requerían especial protección. En ausencia de apelación, la consulta garantizaba que el juez de segunda instancia examinara la decisión inicial.
En el ámbito contencioso administrativo, esta figura se había concebido como una herramienta legal para salvaguardar los derechos de las entidades públicas, dado que en estos procesos suele estar comprometido el interés general. Por ello, el juez administrativo debía revisar las condenas impuestas a dichas entidades, asegurando que fueran legales y no vulneraran el debido proceso ni el interés colectivo.
En el artículo 184 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, disponía que este grado jurisdiccional se surtía oficiosamente cuando, entre otros, la sentencia dictada en primera instancia impusiera a cargo de cualquier entidad pública, una condena en concreto que excediera de 300 salarios mínimos legales mensuales, cuando no fuere apelada y, en los asuntos de carácter laboral, siempre que, de la respectiva actuación se dedujera que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses.
En el anterior contexto, considerando el propósito y la naturaleza de la consulta establecida en entonces vigente Código Contencioso Administrativo en favor de las entidades estatales demandadas, el análisis que debía realizar el juez de segunda instancia se limitaba exclusivamente a verificar la legalidad de la condena impuesta a la entidad demandada9, siempre que no fuera apelada la decisión de primera instancia. En suma, el grado jurisdiccional de consulta era un mecanismo de revisión oficioso que se activaba sin intervención de las partes y era un examen automático que operaba por ministerio de la ley, para proteger los derechos de las entidades demandadas.
En el presente caso, la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena pretende controvertir una decisión adoptada en grado de consulta, al considerar que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: (i) fáctico, porque no valoró las pruebas aportadas en sede de consulta relativa al pago de la acreencia laboral y, (ii) sustantivo, por cuanto no tuvo en cuenta la normativa relacionada con el pago de cesantías.
Sin embargo, tales argumentos los pudo proponer en el marco del proceso cuestionado, de haber hecho el debido uso de los mecanismos de defensa que tenía al interior de este, tal como se pasa a dejar en evidencia. Al respecto, se encuentra que la entidad demandante alegó que la autoridad judicial no tuvo en cuenta el oficio del 27 de noviembre de 2009, el cual fue recibido por la señora Otálora Marín el 3 de diciembre de 2009, donde se lee lo siguiente: «Por medio del presente escrito doy respuesta al Derecho de petición invocado por usted de fecha de recibo 28 de octubre de 2009, en donde solicita se le reconozca y (espacio en blanco ilegible) el pago de las cesantías definitivas por haber laborado en la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato desde el día 1 de octubre de 1975 hasta el 3 de (espacio en blanco ilegible) con retroactividad. 9 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (espacio en blanco ilegible) que las cesantías con anterioridad al año 1993 (pasivo prestacional) se encuentran consignadas en el Fondo Nacional del Ahorro a raíz de la (espacio en blanco ilegible) del contrato de concurrencia suscrito entre el Ministerio de la Protección Social, el Departamento del Magdalena, y la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de (espacio en blanco ilegible) cesantías posteriores a esta anualidad han venido girando.» Sin embargo, la Sala encuentra que la parte actora en la etapa de alegatos de conclusión no advirtió esta situación, como quedó plasmado en la transcripción que realizó el Tribunal Administrativo de Magdalena de la siguiente manera: «3.3.
E.S.E. HOSPITAL FRAY LUIS DE LEÓN DE PLATO-MAGDALENA. Mantuvo los argumentos de la contestación (sic), y en especial señaló: ‘Dentro del proceso objeto de consulta, manifiesto que el juzgado (2º) Administrativo de Circulo de Santa Marta, no se detuvo a revisar si la ESE, actuó de mala fe en el reconocimiento y pago de las cesantías Quien actuó de mala fe, fue la parte demandante, que ocultó al juez de la República, en el proceso declarativo, los pagos o consignaciones realizadas por concepto de cesantías al Fondo Nacional del Ahorro’.
No obstante, expone que, en el año 2017, efectuaron el cumplimiento de la sentencia consultada: ‘La E.S.E. Mediana Resolución Administrativa No. 0329 de fecha 20 de octubre de 2017, ordenó el pago por concepto de cesantías retroactivas valor de $28,862,537, Resolución debidamente notificada a la señora INES OTÁLORA MARÌN, quien no aceptó lo contenido de dicha Resolución. En la Resolución administrativa, se liquidaron las cesantías, teniendo en cuenta el ingreso base de cotización, es decir por $1,502,737. el cual arrojó un valor de $50,091,233, se deducen los pagos realizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por concepto de pasivo prestacional por valor de $15.202.723 y los giros realizados como anticipos por valor de 18,355,788, quedando un saldo por pagar de $16,431,722, valor este que se indexa como lo manifiesta el juez, tomando el índice inicial fecha abril del 2009 y fecha final octubre del 2011, dejando un valor indexado de $17,441,789, además se liquida la sanción moratoria desde el noviembre 11 del 2009 hasta la fecha del pago de las cesantías en mayo del 2010.
Generando un valor moratorio de $11,420,748, que sumado al saldo por pagar de cesantías da un total de $28,862,537´». De lo anterior, se observa que la entidad demandante, ni en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en su contra por la señora Otálora Marín ni en el grado jurisdiccional de consulta ejerció una defensa efectiva de sus intereses.
En particular, busca que se valoren pruebas de pago de cesantías y de cumplimiento de la sentencia, lo cual no es procedente en el grado de consulta, ni puede ser objeto de revisión por vía de tutela en el presente caso. Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para presentar nuevos argumentos que no se fueron expuestos en el proceso ordinario no en el trámite del grado de consulta.
Así, queda demostrado que la acción de tutela interpuesta por la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena es improcedente, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, dado que la providencia cuestionada fue proferida en grado jurisdiccional de consulta, mecanismo que no admite discusión por vía de tutela salvo Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que se acredite una vulneración manifiesta y grave de derechos fundamentales, lo cual no ocurrió en este caso.
(iv) Del requisito general de subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó10: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre este y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)».
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en estos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
(iv) Del requisito general de subsidiaridad en el caso concreto La señora Inés María Otálora Marín interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Magdalena, ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena), con el fin de que se ordenara el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas por el tiempo en que estuvo vinculada a la entidad, esto es, desde el 7 de noviembre de 1975 hasta el 1° de abril de 2009, bajo el régimen de retroactividad.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta que, en sentencia del 11 de septiembre de 2011, puso de presente que la entidad accionada no contestó la demanda ni presentó alegatos de conclusión. Finalmente, al hacer el estudio del caso concreto, resolvió: (i) declarar la existencia 10 Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 del acto ficto negativo, respecto de la petición del 11 de noviembre de 2009;
(ii) declarar la nulidad del referido acto ficto; y, como consecuencia; (iii) ordenar a la ESE el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas; y, (iv) condenarla al pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, desde el 11 de noviembre de 2009, hasta la fecha en que efectivamente se haga el pago.
Contra la anterior decisión no se interpuso recurso de apelación; sin embargo, el Juzgado de primera instancia remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena para que se tramitara el grado jurisdiccional, previsto en el artículo 18411 del CCA. Mediante sentencia del 29 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de determinar que la mora por el no pago oportuno de las cesantías definitivas se configuraba 65 días después de radicada la solicitud de reconocimiento, es decir, desde el 18 de febrero de 2010, por lo que redujo la sanción impuesta a la E.S.E. Sin embargo, la tutelante asegura que la autoridad judicial accionada incurrió en defectos fáctico, sustantivo y procedimental, porque: (i) no se tuvieron en cuenta las pruebas que aportó en el trámite del grado jurisdiccional de consulta, que daban cuenta de que efectuó el pago de las cesantías reclamadas;
(ii) no aplicó normas específicas que regulan el pasivo prestacional del sector salud, y que establecen que las cesantías causadas antes del 31 de diciembre de 1993 deben ser cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional, no por la E.S.E.; (iii) omitió considerar la posible responsabilidad concurrente del departamento del Magdalena; (iv) aplicó la sanción moratoria de forma automática, cuando debe acreditarse mala fe, negligencia o falta de justificación del empleador;
(v) dio indebida aplicación a la figura del silencio administrativo negativo, porque en el caso concreto había dado respuesta a la petición de la señora Otálora Marín. Para la Sala la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de subsidiariedad pues, aunque la parte actora alega la vulneración de derechos fundamentales con la decisión adoptada, se advierte que las pretensiones están orientadas es a subsanar la omisión por la falta de defensa técnica que tuvo al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, punto frente al cual no es procedente la acción de tutela.
Aunque la parte actora alega la falta de defensa técnica como vulneradora de sus derechos fundamentales, lo cierto es que, dentro del expediente no se advierte que tal circunstancia sea imputable a la autoridad judicial accionada, ni siquiera hizo mención sobre cuáles fueron las razones por las cuales no ejerció sus derechos de defensa y contradicción al interior del proceso ordinario.
Por lo tanto, esta instancia no es el escenario adecuado para examinar nuevas pruebas o pretensiones, especialmente cuando las partes aceptaron el fallo sin 11 Artículo 184. «Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas.
Las sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto con el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior. En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses.
La consulta se tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades o del representado por curador ad litem. El agente del Ministerio Público, antes del vencimiento del término aquí previsto podrá solicitar traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que así lo disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la entrega del expediente que se efectúe una vez concluido el traslado común. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 presentar apelación, a pesar de contar con ese recurso conforme lo previsto en el ordenamiento jurídico.
Por el contrario, consta que en la primera instancia no participó activamente en ninguna etapa procesal; y, en el grado jurisdiccional de consulta, no se pronunció sobre la prueba que aduce desconocida en la presente acción de tutela a partir del alegado del defecto fáctico en que incurrió el Juzgado de primera instancia. En gracia de discusión, el Hospital debió acudir a la solicitud de adición y/o aclaración de la sentencia, en caso de haber advertido que alguno de los argumentos de la controversia no fue resuelto.
Sin embargo, consulta el sistema de consulta de procesos SAMAI no se advierte que haya hecho uso de ese mecanismo de defensa. Finalmente, respecto a los alegatos de la parte actora que denuncian la existencia de «Mala fe procesal por ocultamiento de prueba esencial y prueba sobreviniente relevante», la Sala considera que dichos reproches son propios del recurso extraordinario de revisión. Este mecanismo, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es la vía idónea para debatir tales irregularidades, toda vez que, a la fecha de esta providencia, aún se encuentra dentro del término para su interposición. Por ello, la Sala concluye que no se cumplió con los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, de relevancia constitucional y que se agoten en debida forma los medios de defensa para que se le protegieran los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados.
Adicionalmente, la accionante no manifestó la existencia de un perjuicio irremediable y de las pruebas aportadas tampoco se advierte que exista una afectación grave de sus derechos fundamentales. Las pruebas arribadas no dejan entrever la urgencia vital de adoptar alguna medida. En suma, en el presente caso tampoco se cumple con el requisito general de subsidiariedad.
En esa medida, se impone declarar improcedente el amparo que ejerció ESE Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena) contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente el amparo solicitado por la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena) contra el Tribunal Administrativo de Magdalena por las razones expuestas. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-00 Demandante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador