CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Autoridad: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RECURSO DE REPOSICIÓN- Procede contra todos los autos salvo norma legal en contrario, según lo dispuesto por el artículo 242 CPACA. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para subsanar omisiones propias de las partes. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Elizabeth Celin Mestra contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 23 de agosto de 2024, Elizabeth Celin Mestra, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la buena fe, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral A, al haber proferido la sentencia del 27 de febrero de 2024, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1, que interpuso contra la E.S.E Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad.
En virtud del amparo, solicita dejar sin efecto la providencia reprochada y que «se le ordene a la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad hoy liquidado, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, se me reconozcan y cancelen los siguientes conceptos laborales y/o reliquidación de 1 Rad. n°. 08001-33-33-007-2018-00483-01 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia los mismos derivados de la relación laboral que mantuve con dicha sociedad desde el día 17 de julio del 2007 hasta el día 30 de noviembre de 2016.» 2.
Hechos relevantes La señora Elizabeth Celin Mestra estuvo vinculada, mediante varios contratos de prestación de servicios, como operadora de radio en la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad. Durante el tiempo de vinculación no fue afiliada a una administradora de riesgos profesionales-ARL o una empresa promotora de salud-EPS.
La accionante formuló derecho de petición para que se declarara la existencia de un contrato laboral con la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad desde el 17 de julio de 2007 hasta el 30 de noviembre de 2016 y el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales. Como la entidad no dio respuesta, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto generado por el silencio administrativo negativo de la entidad.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad a pagar las prestaciones sociales correspondientes al tiempo que la accionante probó su vínculo laboral con el hospital referido.
Inconforme con la decisión, el departamento del Atlántico, sucesor procesal de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación. En sentencia del 27 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró la subordinación o dependencia respecto del empleador, elemento necesario para establecer la existencia de una verdadera relación de trabajo. 3.
Fundamentos de la solicitud 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La parte actora sostiene que le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues la providencia reprochada incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental.
Adujo que la autoridad convocada desconoció el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual se presume que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de trabajo, sin embargo, la autoridad no encontró probada la subordinación, bajo el argumento de que la accionante estaba regida por un contrato de prestación de servicios profesionales.
No obstante, la autoridad desconoció que en con ocasión de los contratos que suscribió, se estableció un «simulado contrato de trabajo». Adujo que cumplía las funciones de un auxiliar de comunicación con horario de 7:00 am a 7:00 pm y de 3:00 pm a las 7:00 am bajo un estado de subordinación y dependencia, ya que recibía órdenes inmediatas de sus superiores o personal adscrito a la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad.
Además, que los implementos o instrumentos de trabajo que utilizaba en ejercicio de la labor encomendada eran de propiedad de la E.S.E, por tanto, la trabajadora solo ponía a disposición la mano de obra e intelecto. En virtud de lo anterior, señaló que recibía una remuneración por la prestación de sus servicios. Esgrimió que la autoridad judicial no valoró adecuadamente los testimonios de Belkis Castillo Medina y Sindy Paola Barcelo Rambao, compañeras de trabajo de la actora, en los que manifestaron que la solicitante cumplía los horarios ordenados por su jefe inmediato, quien le impartía órdenes.
Por último, la solicitante señaló que se le vulneró su derecho a la igualdad, ya que el Juez Séptimo Administrativo de Barranquilla, mediante auto del 30 de noviembre de 2023, concedió el recurso de apelación que la E.S.E. Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad interpuso contra el fallo de primera instancia, sin tener en cuenta que era extemporáneo, en tanto ya había transcurrido el término de 10 días siguientes a la notificación que concede la ley para interponerlo.
Situación que desconoció el tribunal al resolver del recurso. 4. Trámite procesal 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El 29 de agosto de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al departamento del Atlántico, como tercero interesado en el resultado de esta acción. También, se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó denegar el amparo, por considerar que no desconoció ninguna garantía constitucional y, por el contrario, realizó un estudio juicioso de los fundamentos fácticos y jurídicos pertinentes al caso. Igualmente, el tribunal solicitó que se declare la improcedencia de la acción, al estimar que la tutela no cumple con los requisitos generales ni especiales de procedencia y que en el proceso ordinario se falló conforme al ordenamiento jurídico y se garantizó el debate probatorio en debida forma.
El departamento del Atlántico, vinculado como tercero interesado, solicitó que se declare improcedente la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Estima que no tuvo incidencia sobre las decisiones judiciales del Tribunal, que, por demás, no vulneró los derechos alegados por la parte actora. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 20 de octubre de 2023, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral “A” revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia marzo de 2019, de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En este sentido, la Corte Constitucional ha interpretado que el cumplimiento de este requisito de procedibilidad implica el haber acudido a los mecanismos ordinarios de manera diligente, si existieron.
Esto, porque «la acción de tutela no suplanta ni reemplaza a los mecanismos ordinarios ni puede servir para remediar la negligencia de alguna de las partes procesales. Se trata, simplemente, de una revisión extraordinaria y excepcional de la constitucionalidad de las decisiones judiciales cuando la persona presuntamente afectada ha agotado todos los recursos a su alcance y se encuentra, por lo tanto, en condiciones de indefensión»6.
Caso concreto La sentencia reprochada revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Si bien en criterio del tribunal, se encontró acreditado el cumplimiento de la prestación personal del servicio y de la remuneración por el trabajo cumplido, no se demostró el elemento de la subordinación propia de las relaciones laborales entre la accionante y la entidad.
La autoridad convocada sostuvo que el hecho de cumplir horario «se aprecia como parámetro natural y lógico de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito». Respecto a la elaboración de informes a cargo de la contratista, estimaron que era un deber propio de las obligaciones contractuales con el fin de obtener el pago de honorarios, ya que se exige el cumplimiento a satisfacción de la gestión, previa verificación del supervisor del contrato.
Asimismo, el tribunal denunciado explicó que, de las pruebas allegadas, no se evidencia que a la solicitante se le hayan enviado requerimientos, sanciones u órdenes que implicara que se encontraba bajo la autoridad de un mando de la entidad demandada, por ello, no se advierte que la labor desarrollada debía ser ejecutada de manera subordinada, pues no se probó que la actividad estuviera precedida por órdenes permanentes o continuas por parte del contratante, elemento fundamental de la subordinación. 6 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Respecto al reparo que formuló la accionante por la supuesta falta de valoración de los testimonios de sus compañeras de trabajo, Belkis Castillo Medina y Sindy Paola Barcelo Rambao, la autoridad judicial señaló que: Sobre los testimonios, la Sala advierte, que si bien en un principio podría decirse que existe imparcialidad dado el vínculo que tienen con el nominador, lo cierto es que las testigos trabajaron directamente con la demandante, situación que no puede desconocerse ni pasar por alto esta Sala por lo que no deben ser desestimados de plano sino que por el contrario, deben ser valorados de manera rigurosa junto con las pruebas documentales que obran en el expediente a efectos de determinar la credibilidad que puedan infundir. […] Para el componente de subordinación que se alega derivado del cumplimiento de horario, es necesario indicar que el Consejo de Estado ha señalado que este elemento per se no constituye un factor para encontrar acreditada la relación laboral, pues aquel se puede imponer para el cabal desarrollo del objeto contractual.
Así indicó: “La relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, para el desarrollo del contrato7”.
Por ende, el cumplimiento de horario se aprecia como parámetro natural y lógico de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito. En lo que respecta a la elaboración de informes a cargo del contratista, es un deber enmarcado dentro de las obligaciones contractuales para poder obtener el pago de los honorarios, en la medida que se exija el cumplimiento a entera satisfacción de su gestión, lo cual tenía que ser verificado por el supervisor del contrato.
Por otro lado, no se observó dentro del plenario que a la actora le hayan enviado memorandos o circulares, requerimientos o cualquier otro documento que establezca que se encontraba bajo la autoridad de algún 7 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 01 de septiembre de 2014. Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00503-01(3517-13). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia mando de la entidad demandada.
Así las cosas, de la valoración que se hace de la prueba obrante en el plenario, no se desprende que la labor desarrollada por la demandante debía ser ejecutada de manera subordinada, fundamentalmente, cuando no se prueba que la actividad estuviere precedida de órdenes permanentes o continuas por parte del contratante. De conformidad con lo expuesto, no emerge con claridad y nitidez el elemento de la subordinación que, de paso a la Sala de encontrar probada la existencia de una relación de trabajo entre la actora y la demandada, teniendo en cuenta, además, la naturaleza del empleo que desempeñaba la actora.
De conformidad con lo expuesto, se revocará la sentencia de fecha catorce (14) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Séptimo (07º) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, mediante la cual, se concedieran las pretensiones de la demanda y en su lugar, se negarán […] La Sala considera que los argumentos de la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que advierten una mera inconformidad del accionante con las razones del juez de conocimiento, que negó las pretensiones de la demanda al no encontrar los elementos de la subordinación laboral.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Ahora bien, en relación con la supuesta irregularidad que alega la solicitante, porque el recurso de apelación que interpuso la entidad demandada era extemporáneo.
La sala advierte que la solicitud tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante tenía a disposición el recurso de reposición contra el auto que concede 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia el recurso, en primera instancia, o, en su defecto, contra el auto que lo admite, en la segunda.
En efecto el artículo 242 del CPACA dispone que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal que predique lo contrario, por lo que dicho recurso hubiera sido idóneo para incitar al reconteo del término correspondiente. Resulta evidente que la solicitante tuvo la posibilidad de agotar la reposición en el trámite del proceso ordinario y no lo hizo, por lo que la acción de tutela no resulta procedente como mecanismo alternativo ante la posibilidad de interponer recursos ordinarios.
En consecuencia, el cargo aludido es improcedente porque existía otro medio de defensa judicial y no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. La tutela, como mecanismo constitucional subsidiario, no puede ser utilizada con el fin de subsanar errores de procedimiento cometidos por quien la presenta. Lo anterior desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales, permitiendo que la parte accionante se beneficie de sus propias omisiones al no haber presentado, por el canal adecuado, comunicado y dispuesto por la autoridad accionada, el pronunciamiento que ahora reprocha no fue tenido en cuenta en la providencia enjuiciada8.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Elizabeth Celin Mestra contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. 8 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez: La acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo transgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04476-00 Solicitante: Elizabeth Celin Mestra Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ