1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección C Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 19 de marzo de 2026, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 26 de febrero de 2026, el señor Harold Eduardo Sua Montaña presentó acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 2.
Solicitó que se dejaran sin efectos los autos del 24 de noviembre y 9 de diciembre de 2025, emitidos dentro de la acción popular1 promovida contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (Registraduría), a fin de que -hasta tanto se corrigieran los tarjetones electorales- se suspendiera la realización de las elecciones a Consejos Municipales y Locales de Juventud de Suba, Bosa, Engativá, Puente Aranda y Kennedy para el periodo 2025-2029, así como la consulta de candidatos a la Presidencia, Senado y Cámara de Representantes del “Pacto Histórico”, programada para el 26 de octubre de 2025. 3.
En la primera de las providencias cuestionadas, la autoridad judicial accionada rechazó la demanda al considerar que el accionante no subsanó las falencias señaladas en el auto inadmisorio del 11 de noviembre de 2025. En concreto, no 1 Radicado: 25000-23-41-000-2025-01825-00 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 2 específico la amenaza o vulneración colectiva que pretendía conjurar ni la entidad a la cual atribuía dicha afectación. Tampoco adecuó las pretensiones al medio de control ejercido, insistiendo en planteamientos dirigidos al amparo de derechos subjetivos e individuales, y reiteró los hechos inicialmente alegados, sin delimitar las acciones u omisiones atribuidas a la entidad accionada, ni los derechos colectivos presuntamente vulnerados.
Finalmente, no acreditó el cumplimiento del requisito de constitución en renuencia a la Registraduría. 4. Posteriormente, mediante auto del 9 de diciembre de 2025, el Tribunal accionado rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión judicial, al considerar que -conforme a la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado- dicha decisión no era susceptible de ese medio de impugnación. 5.
La parte actora sostuvo que el órgano judicial accionado incurrió en defecto sustantivo al aplicar las disposiciones del CPACA para determinar la competencia del Tribunal y exigirle el cumplimiento de ciertos requisitos allí consagrados para la admisión de la demanda, pero excluir dicha normativa para definir la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechazó la acción popular.
Se dio un entendimiento a lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 que implicó negarle al demandante, la posibilidad de discutir ante el superior la decisión de rechazar el medio de control. 6. Además, se rechazó la acción popular por inaplicación del inciso final del artículo 14 de la Ley 472 de 1998 “en concordancia con el sintagma del precitado literal ‘si fuera posible’”, pero incoherentemente se usó la misma Ley para justificar la improcedencia del medio exceptivo interpuesto contra la decisión de no tramitar la demanda. 7.
Por último, alegó que fue erróneo rechazar el medio de control bajo el entendido de que las inconformidades planteadas versaban sobre asuntos de naturaleza eminentemente electoral. Señaló que, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la demanda debía admitirse, pues lo realmente invocado correspondía a la presunta afectación de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa y la confianza legítima de los participantes en el proceso electoral, respecto de las irregularidades advertidas en las tarjetas electorales.
B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia del 19 de marzo de 2026, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo por falta de acreditación del defecto sustantivo alegado. Se descartó el argumento del actor, relativo a la inaplicación del inciso final del artículo 14 de la Ley 472 de 1998 porque dicha disposición regula únicamente la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 3 conocer acciones populares dirigidas contra entidades públicas o particulares que ejercen funciones administrativas, asunto ajeno a la controversia objeto de análisis. 9.
Precisó que, si la norma a la que hacía referencia el demandante era el artículo 18 ejusdem sobre los requisitos de la demanda, concretamente el literal d) que prevé el deber de indicar la autoridad presuntamente responsable de la amenaza, lo cierto era que tampoco se observaba su desconocimiento en el caso concreto, pues lo allí regulado no constituyó una de las razones para inadmitir o rechazar la demanda. 10.
Por último, resaltó que no era cierto que la decisión de rechazar la acción obedeciera a que el concepto de violación de la demanda recayera sobre situaciones jurídicas de naturaleza electoral. De igual forma, indicó que carecía de veracidad la afirmación según la cual, la admisión de la acción y la competencia de la autoridad judicial se fundamentaron en las previsiones del CPACA, pues las decisiones adoptadas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos atendieron lo dispuesto en la Ley 472 de 1998.
C. La impugnación 11. La parte actora pidió revocar la decisión de primera instancia reiterando que la inadmisión de la demanda se sustentó en el incumplimiento de requisitos enlistados en el CPACA, tales como la renuencia de la entidad demandada. Además, acorde a lo dispuesto en auto del 28 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá -primera autoridad judicial que conoció del asunto- consta que la competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se definió acorde a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 12.
De otro lado, resaltó que el fallo impugnado es “contradictorio” al considerar que la constitución en renuencia de la entidad demandada es un requisito sine qua non para la procedencia de la acción popular, pese a que los artículos 18 de la Ley 472 de 1998 y 144 y 161, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011, nada disponen sobre el particular.
Por el contrario, dichas normas prevén que el medio de control se puede interponer sin señalar, incluso, la parte demandada. 13. Así, resultaba necesario acceder al amparo y que el juez de tutela determine si la indebida aplicación de la Ley 472 de 1998 vulneró los derechos fundamentales del actor al acceso a la administración de justicia y a la igualdad procesal.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 4 14. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19912.
E. Análisis del caso concreto 15. La Sala modificará la decisión de primera instancia que negó el amparo y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Del contenido de la demanda y la impugnación se advierte que la parte actora dirige sus reparos a cuestionar la interpretación normativa y jurisprudencial acogida por la autoridad accionada, con el propósito de reabrir el debate jurídico, planteando una discusión eminentemente legal, ajena al ámbito de la acción de tutela. 16.
Los planteamientos expuestos por la parte actora no desvirtúan la razonabilidad de los argumentos que sustentaron las providencias cuestionadas. En efecto, se omitió controvertir el fundamento central expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 24 de noviembre de 2025, consistente en que, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, en el trámite de las acciones populares únicamente son susceptibles de recurso de apelación el auto que decreta medidas cautelares y la sentencia de primera instancia. 17.
Concretamente, el fallador de instancia explicó que, en principio, esta Corporación aceptó la procedencia de la apelación contra el auto que admitía o negaba el llamamiento en garantía, rechazaba la demanda o finalizaba el trámite de la acción popular. Sin embargo, dicha postura cambió mediante auto de unificación del 26 de junio de 20193, en el que se precisó que, en atención a la celeridad que caracteriza este tipo de acciones, el recurso procedente contra las decisiones dictadas durante su trámite era únicamente el de reposición, salvo respecto de las providencias previstas en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998.
Criterio que fue reiterado por el Consejo de Estado hasta la fecha en que se profirió el auto objeto de tutela y que imponía rechazar de plano el recurso interpuesto por el actor, dada su improcedencia. 18. Acto seguido, expuso que, en aplicación del parágrafo del artículo 318 del CGP - norma aplicable por remisión expresa de la Ley 472 de 1998-, el Tribunal debía tramitar la impugnación conforme al recurso procedente, el cual, según el artículo 36 de la Ley ejusdem, era el de reposición. No obstante, dicha vía también resultaba improcedente, pues el CGP previó que solo procede contra autos proferidos por el juez o magistrado ponente y, en el caso concreto, el rechazo de la demanda fue 2 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 Cita original: “CE.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 26 de junio de 2019. Exp. 25000232700020100254001 (AP). Demandante: Felipe Zuleta Lleras. Demandada: Nación-Ministerio De Hacienda y Crédito Público Y Otros.” Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 5 proferido por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 19.
Sobre este análisis normativo y jurisprudencial, nada expuso el actor en el escrito de tutela ni en la impugnación. Sus reproches se limitaron a afirmar que el CPACA debía aplicarse para definir la procedencia del recurso de apelación, por haberse tenido en cuenta para determinar otros aspectos procesales. Con ello, dejó de controvertir que la autoridad accionada explicó, con apoyo en el criterio unificado del Consejo de Estado, que el auto que rechazó la acción popular no era susceptible de apelación y que, en todo caso, tampoco procedía el recurso de reposición en el asunto particular. 20.
En ese contexto, se advierte que la inconformidad del actor se sustenta en una interpretación subjetiva sobre la forma en que debían articularse las disposiciones de las Leyes 1437 de 2011 y 472 de 1998, dentro del trámite de la acción popular, discusión de carácter eminentemente legal que no evidencia la configuración de un defecto de relevancia constitucional.
Así, más que demostrarse una actuación arbitraria o caprichosa por parte del Tribunal, lo que se evidencia es el desacuerdo del accionante frente al criterio hermenéutico acogido por el juez natural de la causa. 21. De otra parte, el actor sostuvo que la autoridad enjuiciada se equivocó al rechazar la demanda por no haberse identificado en debida forma a la parte demandada y no acreditarse el requisito de constitución en renuencia, pese a lo dispuesto en el artículo “14” de la Ley 472 de 1998, cuyo inciso final, con la expresión “si fuere posible”, contempla la posibilidad de presentar la demanda, incluso, sin identificar la autoridad presuntamente responsable de la vulneración. 22.
Al respecto, alegó que resultaba incongruente aplicar la Ley 472 de 1998 para declarar improcedente el recurso de apelación contra el rechazo de la demanda y al mismo tiempo, inaplicar lo dispuesto en el artículo “14” ibidem. Ese actuar, evidenciaba que el Tribunal accionado aplicó parcialmente dicha normatividad, evitando darle trámite a la acción popular promovida por el señor Sua. 23.
En relación con ese planteamiento, el accionante tampoco cuestionó las razones concretas expuestas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para rechazar la demanda. Nuevamente, sus reparos se limitan a sostener una interpretación distinta, basada en sus apreciaciones de la Ley 472 de 1998, fundada en aplicaciones subjetivas sobre su alcance, para lo cual incluso citó una disposición ajena al asunto debatido, pues como lo indicó el a quo la norma que adujo inaplicada no contiene la expresión referida, ni versa sobre los requisitos de procedencia de la acción popular, sino que enuncia los sujetos contra quienes esta puede dirigirse. 24.
Respecto a ello, se considera que el cargo también carece de la suficiente carga argumentativa, pues aunque el accionante citó el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, se entiende que su reparo realmente se dirigía a denotar la inaplicación del artículo Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 6 18 ejusdem, relativo a los requisitos de la demanda, en el que -entre otras cosas- se menciona que la acción puede interponerse sin indicar el sujeto pasivo.
No obstante, la Sala aclara que, a diferencia de lo alegado por el señor Sua, esa posibilidad está supeditada a que no se tenga conocimiento de quien es el causante de la afectación alegada. Es así como se observa que el cargo se sustentó en el alcance que el actor, motu proprio quiso dar a esa disposición legal, a fin de que se admitiera la demanda en los términos en que fue interpuesta. 25.
Adicionalmente, la falta de carga argumentativa se denota en que el actor únicamente cuestionó la exigencia de identificar la autoridad presuntamente responsable de la vulneración alegada, pese a que la inadmisión y posterior rechazo de la demanda se sustentaron en múltiples requisitos incumplidos. Nada expuso respecto de las demás exigencias advertidas por la autoridad judicial accionada, ni controvirtió las razones concretas que soportaron esa determinación, por lo que este reproche carece de relevancia constitucional. 26.
En el auto proferido el 24 de noviembre de 2025, se mencionó que el actor incumplió con la carga procesal de corregir la demanda, especificando con claridad las pretensiones respecto a la entidad accionada, indicando para el efecto, la amenaza que pretendía cesara, dado que las elecciones ya se habían desarrollado. También se le impuso: (i) adecuar las pretensiones al medio de control de protección de derechos colectivos, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 472 de 1998;
(ii) expresar claramente los hechos que sustentaban la acción popular, especificando qué acción u omisión era atribuible a la entidad accionada como una vulneración de un derecho colectivo y su respectivo fundamento jurídico; y, (iii) allegar el documento que acreditara la renuencia. 27. Es claro entonces que el accionante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional dentro del trámite ordinario, con el propósito de obtener la revocatoria de las decisiones que rechazaron la acción popular, a partir de un supuesto desconocimiento normativo carente de desarrollo argumentativo suficiente. 28.
Finalmente, la parte actora alegó que la acción popular debió admitirse en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. En este punto, considera la Sala que tal planteamiento carece de sustento fáctico y argumentativo. Revisados los autos cuestionados, se advierte que en ningún momento la autoridad accionada sustentó tales decisiones en la naturaleza electoral de los hechos alegados.
Por el contrario, tal como, se expuso previamente, se señalaron múltiples falencias en la formulación de los hechos y de las pretensiones, cuya subsanación se estimó necesaria para delimitar adecuadamente el objeto de la litis y que, al no ser subsanadas oportunamente, impidieron continuar con el trámite de la acción popular. En consecuencia este cargo también adolece de relevancia constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-01548-01 Accionante: Harold Eduardo Sua Montaña Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera– Subsección A 7 29. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la autoridad judicial que definió el caso, en sede ordinaria, presentó razones suficientes para acoger la postura que determinó el sentido de sus decisiones. 30.
El tutelante omitió presentar al juez de tutela una discusión de contornos constitucionales, en tanto sus reproches carecen de la carga argumentativa suficiente para acreditar la configuración de un yerro de esa entidad que implique vulneración de derechos fundamentales. Así las cosas, se modificará la decisión adoptada el 19 de marzo de 2026, por la Sección Segunda– Subsección A del Consejo de Estado, y se declarará la improcedencia del amparo. 31.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 19 de marzo de 2026 por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 4 VF