CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá, D.C, dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00419-01 Actor: CECILIA PACHECO DE JÁUREGUI Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Procede la Sala de Conjueces a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia proferida el 9 de abril de 2021 por la Subsección C, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, mediante la cual se declaró improcedente el amparo, de manera parcial, y se negó en lo demás. 1.
ANTECEDENTES: Los sintetizó el juez de primera instancia, así: “1.1.- La solicitud de tutela El 3 de febrero de 2021[1] Cecilia Pacheco de Jáuregui, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales “a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la asistencia a la tercera edad, a la asistencia a las personas discapacitadas, a la seguridad social, a la salud, [a] la favorabilidad, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios [y de] acceso a la administración de Justicia”[2], que consideró vulnerados con las providencias proferidas el 30 de agosto de 2013 por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Pamplona, mediante la cual se denegaron las pretensiones formuladas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado No. 54518-33-31-001-2011-00150-00/01; y el 22 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que confirmó la dictada en primera instancia. 1.2.- Hechos: 1.2.1.- Señala la accionante que su cónyuge Miguel Ángel Jauregui Acevedo, quien falleció el 29 de junio de 1986, prestó sus servicios durante 12 años, 2 meses y 15 días al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, como guardián de prisiones grado III. 1.2.2.- Entonces, en el 2005, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL– el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, no obstante, la entidad, mediante las Resoluciones Nos. 047336 del 30 de diciembre de 2005 y 0253 del 28 de marzo de 2006, le negó la petición en comento. 1.2.3.- Ulteriormente, el 7 de mayo de 2010, al enterarse de que la entidad entró en liquidación, reiteró su pedimento en cuanto al reconocimiento pensional.
Por Resolución de PAP 017279 del 12 de octubre de 2010, CAJANAL denegó lo solicitado, porque: “(…) de conformidad con las normas aplicables al momento del fallecimiento del causante, se precisa que para poder acceder al reconocimiento de la pensión se debe cumplir con 20 años de servicio, requisito que no cumple el señor MIGUEL [Á]NGEL J[Á]UREGUI ACEVEDO, ya identificado, teniendo en cuenta que trabajó solamente 12 años, 2 meses [sic] y 17 días, por lo cual no es procedente reconocer la sustitución pensional solicitada por la peticionaria.
Respecto a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes conforme a la establecido en la [L]ey 797 de 2003, no es procedente reconocer la pensión de sobrevivientes, toda vez, que el señor MIGUEL [Á]NGEL J[Á]UREGUI ACEVEDO, falleció en vigencia del Decreto 1848 de 1969”[3]. 1.2.4.- Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposición, en el que señaló que su caso debía resolverse con base en el principio de favorabilidad; también adujo que cumple con todos los requisitos legales para acceder a la pensión de sobreviviente, pues la Ley 100 de 1993 solo exige que se cumplan 26 semanas laboradas en el año inmediatamente anterior a la muerte del causante. 1.2.5.- Al resolver la reposición, la entidad, mediante Resolución PAP 048819 del 15 de abril de 2011, confirmó el acto recurrido, con base en que el fallecido esposo no cumplió el requisito temporal, por ende, no tiene derecho a la pensión de jubilación post–mortem, lo que impide que se acceda a la sustitución pensional; agregó que tampoco resulta procedente aplicar la Ley 100 de 1993, pues el deceso de Jáuregui Acevedo se produjo antes de que esta entrara en vigor. 1.2.6.- Por lo anterior, el 27 de octubre de 2011, la accionante promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que se registró con el No. 54518-33-31-001-2011-00150-00. 1.2.7.- Mediante sentencia del 30 de agosto de 2013, el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Pamplona negó las pretensiones de la demanda; para lo cual adujo que Miguel Jáuregui Acevedo no cumplió con los requisitos fijados en el Decreto 1848 de 1969 y en la Ley 33 de 1985 para ser beneficiario de una pensión. Igualmente, señaló que, como el causante falleció en 1986, no es aplicable el numeral 2º[4] del artículo 46 de la Ley 100 de 1993; tampoco lo es bajo el principio de favorabilidad, ya que para que se pueda acudir a la referida ley de 1993 se requería, al menos, que los hechos que generan el derecho hubiesen ocurrido en vigencia de la norma cuya aplicación se reclama. 1.2.8.- En escrito del 18 de septiembre de 2013, la parte vencida apeló la decisión de primera instancia; insistió en que su caso debía resolverse atendiendo el principio de favorabilidad y con base en la Ley 100 de 1993, pues el literal f[5] del artículo 13 de esta legislación así lo permite. 1.2.9.- Al desatar la apelación, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en fallo del 22 de mayo de 2014, insistió en que como en la fecha en que falleció Miguel Jáuregui Acevedo no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, no era procedente aplicar esa norma, pues la retrospectividad implica que para el momento en que se cause el derecho, esté vigente la legislación cuya aplicación se pretende.
Entonces, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la accionante debía definirse a partir del Decreto 1848 de 1969 y de la Ley 33 de 1985, vigentes en 1986. 1.2.10.- En octubre de 2014, Pacheco de Jáuregui presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la casual 5ª[6] del artículo 250 de la Ley 1437; el que le correspondió a la Sección Segunda de esta Corporación. 1.2.11.- Al no ser notificada de la resolución de su caso, la accionante elevó tutela con el fin de que se diera prevalencia a su trámite y se ordenara emitir una sentencia dentro de las 72 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela.
En sentencia del 19 de julio de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado denegó las pretensiones incoadas a través del amparo, pues encontró que había factores objetivos que impidieron emitir un pronunciamiento de fondo, entonces la demora no podía catalogarse como injustificada. 1.2.12.- Por último, el 20 de agosto de 2020, el Consejo de Estado profirió sentencia que declaró infundado el recurso de revisión, en tanto ese no era el medio procesal para revisar si la providencia atacada desconoció el precedente constitucional fijado en la sentencia T-891 de 2011. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela: A pesar de que los defectos no fueron nominados, la Sala puede advertir que, en criterio de la accionante, las autoridades judiciales enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, al incurrir con sus sentencias en: 1.3.1.- Un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical, en tanto omitieron las reglas trazadas en las sentencias emitidas por la Sección Segunda de esta Corporación el 6 de diciembre de 2007, rad. 08001-23-31-000-2007- 00450 01(AC-00450)[7]; el 29 de abril de 2010, rad. 25000-23-25-000-2007-00832-01(0548- 09)[8]; el 12 de mayo de 2011, rad. 05001-23-31-000-2004-05492-01(2711-08)[9]; el 1 de noviembre de 2012, rad. 76001-23-31-000-2006-03674-01(1077- 12)[10]; el 22 de agosto de 2013, rad. 88001-23-31-000-2012-00002-01(1756- 12)[11]; y la sentencia de unificación del 1º de marzo de 2018, rad. 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760-16)[12], en las cuales se desarrolló la figura de la retrospectividad en materia laboral, al punto que, en algunas, se acudió al principio de favorabilidad, con el propósito de avalar el uso de la Ley 100 de 1993, frente a las pensiones de sobreviviente, incluso cuando la muerte del causante ocurrió con antelación a la entrada en vigencia de esta. 1.3.2.- Un defecto por desconocimiento del precedente constitucional, por cuanto pasaron por alto las sentencias C-816 de 2011 y T-110 de 2011, en las cuales se hizo referencia a la obligatoriedad del precedente judicial y al principio de retrospectividad de la Constitución de 1991.
Adicionalmente, trajo a colación la sentencia T- 891 de 2011, que tiene identidad fáctica con su situación, en la cual el alto tribunal constitucional estimó viable aplicar la Ley 100 de 1993 a un caso en el que la muerte del causante ocurrió en 1986. 1.3.3.- Un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, puesto que su proceso judicial debió resolverse con base en las leyes y decretos[13] que resultaban más favorables, además, se omitieron las disposiciones contenidas en el Código Civil sobre la suspensión del término de prescripción en favor de personas incapaces. 1.3.4- Un defecto por violación directa de la Constitución, en la medida en que se trasgredieron los principios de progresividad, favorabilidad y iura novit curia. 1.4.- Pretensiones de la acción: Se elevaron las siguientes: “1.
Revocar los fallos emitidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER el pasado 22 de mayo de 2014, dentro del expediente 54518333100120110015001, y por el JUZGADO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PAMPLONA del 30 de agosto de 2013 (…) 2. Conforme a lo anterior, tutelar y amparar mis [d]erechos [c]onstitucionales [f]undamentales (…) y en su lugar, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, a través de sus [h]onorables [m]agistrados, para que, dentro de los treinta (30) días calendario, siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a emitir una nueva sentencia en la cual se ordene a LA NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, el reconocimiento y pago la pensión de sobrevivientes indexada a la fecha, con su respectivo retroactivo, más los intereses moratorios, y demás emolumentos de ley como son la mesada número catorce, que por ley me corresponden por el deceso de mi esposo y padre de mis hijos (…) 3.
Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, a través de sus [h]onorables [m]agistrados para que, junto con la pensión de sobrevivientes que por [l]ey tengo derecho, se reconozca y ordene pagar a LA NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP; la mesada número 14 (…) 4.
Declarar en el caso en que proceda, si hay lugar a la suspensión de la prescripción de las mesadas pensionales del retroactivo (…) para que sean reconocidas y se ordene a LA NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, pagar el correspondiente retroactivo de las mesadas pensionales indexadas a la fecha, mes a mes; de todos los años; desde el día 07 de mayo de 2007 (…) 5.
Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, a través de sus [h]onorables [m]agistrados para que, en el correspondiente fallo y/o sentencia; se reconozcan, liquiden y ordene a LA NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP; pagar junto con el retroactivo de las mesadas pensionales indexadas; todos los intereses moratorios (…) 6.
Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, a través de sus [h]onorables [m]agistrados para que, una vez vencido el término de treinta (30) días calendario, siguientes a la notificación de esta providencia, procedan de manera inmediata a enviar al [h]onorable CONSEJO DE ESTADO, Sala que conoce la presente acción Constitucional [sic] copias auténticas de la [s]entencia mediante la cual, se dé cumplimiento a la protección de mis Derechos Fundamentales, ordenada mediante la presente”[14].”
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA: Una vez surtidos los trámites de rigor (pag. 7 de la sentencia impugnada) la Subsección C, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, decidió el amparo constitucional con la sentencia del 9 de abril de 2021, cuyos fundamentos concretos fueron: “6.3.- Análisis del caso concreto respecto de los defectos endilgados 6.3.1.- En el presente asunto, la accionante sustentó los cargos alegados, en que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Pamplona, omitieron las reglas trazadas por esta Corporación y por el órgano de cierre en materia constitucional, en relación con la posibilidad de observar las disposiciones relativas a las pensiones de sobreviviente consagradas en la Ley 100 de 1993, bajo la figura de la retrospectividad, en casos en el que el hito que genera el derecho se consolida con antelación a la vigencia de la precitada ley. 6.3.2.- Ab initio, es pertinente referirse a las sentencias atacadas, con el fin de determinar cuál fue la regla acogida por las autoridades accionadas, a fin de confutarlas con aquellas cuya omisión se alega.
Pues bien, en sentencia del 30 de agosto de 2013, el Juzgado Administrativo en Descongestión del Circuito de Pamplona, estimó: “Descendiendo al caso concreto se tiene que el señor Miguel Ángel Jáuregui Acevedo laboró en la Dirección General de Prisiones – Ministerio de Justicia a partir del 13 de abril de 1974 hasta el 29 de junio de 1986, como consta en el certificado laboral suscrito por la [s]ubdirectora de [t]alento [h]umano del INPEC y falleció el día 29 de junio de 1986.
Dentro de ese contexto, estima el Despacho ajustada a derecho la decisión de la administración de negar el reconocimiento de una pensión de sobreviviente a favor de la cónyuge supérstite por cuanto el causante falleció antes de la entrada en vigencia de la [L]ey 100 de 1993, e incluso antes de que entrara a regir la Constitución de 1991.
(…) Lo anterior significa que, no basta con que una norma sea más favorable que otra para que automáticamente opere dicho principio, pues también es necesario que los hechos que generan la prestación social, acontezcan en plena vigencia de la norma cuya aplicación se reclama, que para el caso en estudio correspondería al 01 de abril de 1994 fecha en que entró a regir la [L]ey 100 de 1993, lo anterior en virtud del principio de irretroactividad de la ley”[15].
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al expedir la sentencia del 22 de mayo de 2014, confirmó la decisión de primera instancia, con base en: “Para la Sala, debe confirmarse la sentencia apelada, pues a la fecha en que falleció el señor MIGUEL ÁNGEL JÁUREGUI ACEVEDO, no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993 y el tiempo de servicio no es suficiente para acceder a la pensión post mortem prevista en el régimen general de pensiones aplicable para la época.
(…) En este orden de ideas, fácil es concluir que a la fecha en que falleció el señor MIGUEL ÁNGEL JÁUREGUI ACEVEDO, esto es, el 29 de junio de 1986, a[ú]n no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, por lo que no es procedente aplicar dicha normativa al caso concreto. (…) De acuerdo a lo expuesto y de conformidad con la normatividad referida anteriormente, considera la Sala que no hay lugar a la aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, pues como ya se dijo, al momento del fallecimiento del [s]eñor MIGUEL ÁNGEL JÁUREGUI ACEVEDO, esto es, el 29 [de junio de 1986], la normatividad que se encontraba vigente era la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1848 de 1969 (…) la [l]ey favorable que se debe aplicar, es la actual al momento del deceso del [funcionario] fallecido (…)”[16].
Claro es, entonces, que para estos órganos judiciales no era plausible aplicar la Ley 100 de 1993 en el caso de la demanda impetrada por Cecilia Pacheco pues, en su criterio, se debía acudir a las normas vigentes para el momento del deceso del causante, que corresponden a la Ley 33 de 1985 y al Decreto 1848 de 1969. 6.3.3.- Ahora bien, para esta Sala, el asunto puesto a consideración es de aquellos en los que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones han asumido posturas disímiles, como se pasa a explicar. 6.3.4.- A modo de contexto, se debe acotar que la Sala Laboral de la Corte Suprema Justicia, en los casos en que la muerte se produce antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, ha sido reiterativa en negar la posibilidad de aplicar dicha legislación de manera retrospectiva, pues ha entendido que ello correspondería, en realidad, a una aplicación retroactiva de la ley[17]; así, en los eventos en que el deceso del causante ocurra con antelación a la vigencia de la pluricitada norma, ha señalado que el régimen aplicable es el vigente al momento del fallecimiento y no la Ley 100 de 1993. 6.3.5.- Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en un primer momento, permitió la aplicación de la Ley 100 del 93, con base en los principios de restrospectividad y favorabilidad, a situaciones en que el deceso acaecía antes de su vigencia. Como hito jurisprudencial en este punto, se debe hacer referencia a la sentencia del 29 de abril de 2010[18], en la que esta Corporación entendió que la nueva ley podía definir hechos jurídicos ocurridos con antelación a su vigencia, pues el derecho no se alcanzó a consolidar bajo la ley antigua, lo cual fue retomado, entre otras, en la sentencia del 1º de noviembre de 2012[19].
No obstante, tal criterio fue rectificado a partir de la sentencia del 25 de abril de 2013, en la que la Sección Segunda estimó que el régimen legal aplicable a los casos de pensión de sobreviviente era el del momento de la muerte del causante, como se ve: “Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”[20].
(Subrayado fuera del texto). En síntesis, para el Consejo de Estado, en la actualidad, no es posible acudir a la Ley 100 de 1993, respecto de pensiones de sobreviviente, cuando la muerte del trabajador acontece antes de su vigencia, pues ello implicaría una aplicación retroactiva y no retrospectiva de la referida norma, lo cual requeriría expresa disposición legal.
Así, es dable concluir que, en este momento, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura ha adoptado, de manera uniforme, esta última postura, por considerar que el punto observable como fuente de la consolidación del derecho, es la muerte del causante[21], según se explicó. 6.3.6.- Por último, la Corte Constitucional se ha decantado por lo opuesto a la posición vigente de esta Corporación. En sentencia la T- 891 de 2011, citada por la actora, el alto tribunal constitucional permitió la resolución de un caso en que la muerte del causante fue anterior a la Ley 100 de 1993, con base en esta normativa, pues esa era la posición del Consejo de Estado para la época y la encontró razonable; en sentencia T-072 de 2012, nuevamente la Corte se refirió a la tesis de esta Colegiatura y dispuso la aplicación de la Ley 100 de 1993, en un proceso en el que los jueces ordinarios habían negado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente porque el deceso ocurrió antes de su expedición; tesis que reiteró en las sentencias T-587A de 2012 y T-515 de 2012.
Para la fecha en se emitió la sentencia T-564 de 2015, el Consejo de Estado había variado su postura sobre la materia, no obstante, la Corte se mantuvo en su posición primigenia y avaló la utilización de la Ley 100 de 1993 para resolver sobre las pensiones de sobreviviente en los casos en que la defunción tenía lugar con antelación a que esta cobrara vigor.
En esta oportunidad la Corporación Constitucional, estableció unas reglas para esos efectos, a saber: “(…) los eventos en los cuales (i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes (…) concluir que su situación jurídica no se ha consolidado jurídicamente y, por ello, resulta admisible la aplicación retrospectiva del ordenamiento jurídico actual en lo relacionado con la figura de la pensión de sobrevivientes.
Ello, como producto del (1) anormal vacío regulatorio que existía en relación con una institución que permitiera mitigar los efectos del acaecimiento de esta especial contingencia; (2) el desproporcionado e irrazonable estado de desprotección en el que, como producto de dicho vacío, se encuentran inmersos; y (3) la ausencia de resolución definitiva del conflicto”[22].
En la sentencia T-116 de 2016, la Corte Constitucional insistió en su tesis, sin embargo en este caso particular negó la aplicación de la Ley 100 de 1993, pues el individuo solo había laborado 4 años antes de su fallecimiento. En esta ocasión, la citada Corporación estableció una regla puntual sobre la aplicación de la ley en el tiempo, que consiste en determinar caso por caso si la carga de acudir a las normas preconstitucionales es desproporcionada, para lo cual debe estudiarse si los servidores fallecidos antes de 1994 prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años, caso en el que debe aplicarse retrospectivamente la Ley 100 de 1993, de lo contrario no hay lugar a ello; esta subregla, fue retomada en la sentencia T-415 de 2017, en el que el cónyuge difunto había laborado para la Secretaría de Obras Públicas del Tolima por 18 años, 6 meses y 20 días y, por lo tanto, encontró aplicable la legislación de 1993. 6.3.7.- De conformidad con lo anterior, se torna evidente que, en el subjudice no se configura el defecto sustantivo por omisión del precedente vertical, en tanto la posición vigente de la Sección Segunda de esta Corporación corresponde a la aplicada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, según la cual las normas bajo las cuales se debían definir las pretensiones de la demanda promovida por la señora Cecilia Pacheco, son las vigentes al momento del deceso de Miguel Jáuregui Acevedo y no la Ley 100 de 1993. 6.3.8.- En lo que atañe al defecto por desconocimiento del precedente constitucional se debe acotar que, si bien la Corte Constitucional permite la aplicación de la Ley 100 de 1993 a casos en los que la muerte ocurre antes de su entrada en vigencia, lo cierto es, como se explicó, esa posibilidad está sujeta a que se verifique la desproporcionalidad de acudir a las normas preconstitucionales, para lo cual se estableció la regla consistente en que el causante debió laborar, al menos, 15 años para la entidad estatal; como en este caso, según se probó, Miguel Jáuregui Acevedo estuvo vinculado al INPEC por 12 años, 2 meses y 15 días, tampoco se verifica la materialización del cargo. 6.3.9.- De conformidad con las consideraciones expuestas, encuentra la Sala que la parte actora no logró acreditar un vicio que contraríe el precedente vertical o los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención del juez de tutela[23].” 7.- Por lo tanto, se declarará improcedente el amparo deprecado por Pacheco de Jáuregui, en relación con los defectos sustantivo por indebida aplicación normativa y por violación directa de la Constitución y se negará respecto de los cargos por desconocimiento precedente vertical y constitucional.
Con base en estas motivaciones, la sala de instancia resolvió: “PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo deprecado por Pacheco de Jáuregui, en relación con los defectos sustantivo por indebida aplicación normativa y por violación directa de la Constitución, según se indicó ut supra.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela en lo relacionado con los defectos por desconocimiento del precedente vertical y constitucional, de conformidad con lo expuesto. (…)” 3. LA IMPUGNACIÓN: La parte actora con fecha 4 de mayo de 2021 interpuso impugnación de la sentencia, alegando en lo esencial las mismas razones de hecho y de derecho en que fundamentó la demanda de acción de tutela. 4.
CONSIDERACIONES: Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (Índice 21), corresponde a esta Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora. Sería del caso entrar al estudio y decisión de la impugnación planteada, si no fuera porque obran en el expediente (Índices 18 a 20): (i) memorial suscrito por AUGUSTO JÁUREGUI PACHECO, DEISY CONSUELO JÁUREGUI PACHECO, OSKAR MIGUEL JÁUREGUI PACHECO y DUBIAN YAMID JÁUREGUI PACHECO, quienes dicen ser “hijos naturales y legítimos herederos de la Señora CECILIA PACHECO DE JAUREGUI, (Q.E.P.D.)”, y (ii) registro civil de defunción de la actora en este proceso, señora CECILIA PACHECO DE JAUREGUI, identificada con cédula de ciudadanía número 28.237.215, según el cual su fallecimiento ocurrió el 17 de mayo de 2021, en el municipio de Málaga, departamento de Santander.
No obstante que en este proceso no se acreditó la calidad de herederos que alegan los memorialistas citados, estima la Sala que debe darse respuesta a ellos en atención a su personalidad jurídica, así como decidir respecto de la circunstancia sobreviniente del fallecimiento de la actora durante el trámite de la segunda instancia de este mecanismo constitucional.
Para esta clase de eventos, tenemos que la Corte Constitucional ha definido los criterios aplicables cuando fallece la parte actora estando en trámite una acción de tutela por ella promovida, como lo ha hecho con la sentencia de unificación SU-540 de 2007 (Expediente T-1265528), por lo que se abordará el estudio y decisión pertinente de acuerdo con dichos parámetros.
Ha precisado la Corte Constitucional en la sentencia señalada, en lo pertinente: “(…) 7. La incidencia de la muerte del demandante en la acción de tutela. La carencia de objeto en las decisiones de tutela. El daño consumado y el hecho superado 7.1. Si la acción de tutela fue concebida, entre otras finalidades superiores, como ya se expresó, para la protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, teniendo en cuenta las particularidades del caso concreto, la Corte debe analizar y valorar si la muerte del accionante, acaecida luego de la segunda instancia en tutela y antes de la selección del expediente para la revisión por parte de esta Corte, está llamada a incidir en la posibilidad misma de efectuar un “pronunciamiento de fondo.” En ese orden de ideas, la Corte habrá de determinar, también, la incidencia o no del momento de la muerte del peticionario o beneficiario de la protección durante el trámite del proceso de la tutela, ya sea en las instancias o en sede de revisión, para efectos del pronunciamiento que debe proferir, considerando que las decisiones en tutela no pueden ser inhibitorias[24].
Como es sabido, la jurisprudencia ha invocado la carencia actual de objeto en variadas circunstancias, no sólo en el supuesto del fallecimiento del accionante de la tutela; no obstante, para efectos de la decisión que ha de adoptarse por la Corte en esta ocasión, es necesario analizar el tema, precisamente, frente al supuesto del fallecimiento. 7.2.
Cabe recordar que la carencia actual de objeto se ha fundamentado en la existencia de un daño consumado[25], en un hecho superado[26], en la asimilación de ambas expresiones como sinónimas[27], en la mezcla de ellas como un hecho consumado[28] y hasta en una sustracción de materia[29], aunque también se ha acogido esta última expresión como sinónimo de la carencia de objeto[30].
Ahora bien, la jurisprudencia en casi todos esos supuestos ha sostenido que la circunstancia de la muerte conduce, como se dijo, a una carencia actual de objeto y ésta, a su vez, a la improcedencia de la tutela, por cuanto cualquier orden que se pudiera emitir sería ineficaz para la protección de los derechos fundamentales; sin embargo, en otros casos, esa consecuencia se ha calificado como la ausencia de interés legítimo o jurídico[31] y así se ha declarado, o sencillamente, se ha entendido como sustracción de materia[32]; terminación del asunto[33]; cesación de la causa que generó el daño[34] de la acción[35], de la actuación impugnada[36], o de la situación expuesta[37].
En efecto, al llegar a la conclusión de que se configura una carencia actual de objeto, las Salas de Revisión de la Corte han adoptado diferentes fórmulas en la parte resolutiva de sus sentencias[38], aunque puede afirmarse en términos generales, que la jurisprudencia constitucional ha entendido la carencia actual de objeto como la consecuencia jurídica tanto del hecho superado como del daño consumado. 7.3.
El hecho superado y el daño consumado 7.3.1. El hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado[39] en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela.
Así entendida, por principio, la muerte del accionante no queda comprendida en ese concepto, aunque la Corte la haya utilizado en diversas oportunidades. En efecto, si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”[40].
No obstante, en ocasiones, la Corte, en sus providencias de Salas de Revisión en el caso específico de la muerte del demandante en la tutela, ha expresado que se presenta hecho superado, seguido de la declaratoria de carencia de objeto, cuando a pesar de que las entidades comprometidas no actuaron con la suficiente diligencia en el manejo de las dificultades de salud del paciente, se vieron obligadas a cumplir, aunque extemporáneamente, por la orden de tutela, con la atención que requería, como sucedió en el caso analizado en la sentencia T-936 de 2002[41].
En la sentencia T-233 de 2006[42] la Corte adoptó la expresión hecho superado para referirse a la muerte del accionante en la tutela. En esa providencia se afirmó que si el accionante muere durante el trámite de la tutela, ésta pierde sentido por carencia actual de objeto, por cuanto la decisión tendiente a proteger los derechos invocados resulta ya inocua.
Además señaló que “en estos eventos se está ante un verdadero hecho superado”. -Negrilla original- También se ha señalado que se configura la carencia actual de objeto, entre otras razones, al considerarse que se presentó un hecho superado, en las sentencias T-1207 de 2001[43], T-923 de 2002[44], T-935 de 2002[45], T-539 de 2003[46], T-936 de 2002[47], T-414 de 2005[48], T- 1038 de 2005[49], aunque el mismo hecho superado ha conducido a concluir que se presenta “ausencia de interés jurídico” como en la sentencia T-1072 de 2003[50] o a una sustracción de materia, como ocurrió en la sentencia T-428 de 1998[51].
En armonía con estos antecedentes sucintamente resumidos, puede no resultar apropiado referirse a un hecho superado cuando acontece la muerte del demandante, menos aun cuando esa muerte es consecuencia directa de la acción u omisión que generó la vulneración de los derechos fundamentales, como ha sucedido en algunos casos. Pero si se quisiera ir más allá, para abundar en justificaciones, y adoptar el sentido literal de las palabras, la acción “superar” significa, entre otras acepciones, “vencer obstáculos o dificultades”, con lo cual queda claro que no es posible sostener que la muerte de un ser humano, especialmente circunscribiéndose dentro del contexto del proceso de tutela en el cual se pretende el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales, se pueda entender como el vencimiento de un obstáculo o dificultad, pues sin lugar a dudas los efectos de esa muerte frente a la afectación de los derechos fundamentales es, más propiamente, una pérdida o un daño consumado, como se verá a continuación. 7.3.2.
Ahora bien, según el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, una de las causales de improcedencia de la tutela se configura cuando “sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.” -Negrilla fuera de texto- Han sido múltiples los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los cuales se ha encontrado la configuración de un daño consumado y, en consecuencia, se ha realizado el análisis de fondo del asunto planteado.
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de esta Corte, en sentencia T-448 de 2004[52], citó algunas sentencias para ilustrar con los casos estudiados la interpretación y el alcance que la Corporación, a través de los pronunciamientos de las demás Salas de Revisión, le había dado hasta entonces a la expresión daño consumado y a partir de ellos propuso unas situaciones en las cuales se configuraba ese daño, entre ellas la muerte del actor, porque “es obvio que desaparecen los fundamentos fácticos que motivaron la solicitud de amparo”[53] y otras situaciones en las que no se configuraba tal daño. De manera que, la circunstancia de la muerte del actor en tutela configura un daño consumado, que no necesariamente conduce a la improcedencia de la tutela porque “la existencia de una carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte analice” a través del estudio de fondo sobre la vulneración que se puso en conocimiento de los jueces de tutela, “si existió una vulneración y, de esta manera, determine el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita”[54].
En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido que, aunque ocurra la muerte del peticionario durante el trámite de la tutela, conserva la competencia para emitir un pronunciamiento sobre la cuestión objeto de debate, porque si bien es cierto que por esa causa, entendida como un daño consumado, la Corte queda impedida para impartir contra el demandado la orden a que hace referencia el artículo 86 Superior, también lo es que en virtud de su función secundaria[55], en la eventual revisión de los fallos de tutela, debe resolver sobre el fondo del asunto sometido a su estudio, i.) en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, que prohíbe la emisión de fallos inhibitorios en materia de tutela y ii.) en consideración a que sus funciones, en materia de tutela, exceden a las que cumple ordinariamente un tribunal de instancia[56].
Dentro de las orientaciones enunciadas, la Corte ha entendido que la muerte del actor en la tutela configura un daño consumado, en los casos analizados en las sentencias T-498 de 2000[57], T-696 de 2002[58], T- 084 de 2003[59], T-253 de 2004[60], T-254 de 2004[61] y T-980 de 2004[62], y ha sostenido que, aunque en esa circunstancia cualquier orden de protección resultaría ineficaz, también ha precisado que la misma no impide a la Corte estudiar de fondo el tema planteado.
Ahora bien, en algunas sentencias se puede observar la aplicación de las figuras acogiendo la fórmula propuesta en el decreto reglamentario de la tutela, esta es, que una vez configurada la causal de improcedencia de la tutela -el daño consumado, que para el caso es la muerte del accionante-, le sigue la declaratoria de carencia actual de objeto, como se profirió en los casos analizados en las sentencias T- 496 de 2003[63], T-288 de 2004[64] y T-662 de 2005[65].
Entonces, de conformidad con las anteriores referencias jurisprudenciales, la Sala concluye que la configuración de un hecho superado hace innecesario el pronunciamiento del juez, en la medida que se logran satisfacer los requerimientos del tutelante antes de ese pronunciamiento, pero no ocurre lo mismo con la configuración de un daño consumado, comoquiera que éste supone la afectación definitiva de los derechos del tutelante y, en consecuencia, se impone la necesidad de pronunciarse de fondo, como ya lo tiene definido la jurisprudencia constitucional sobre la materia, por la proyección que puede presentarse hacia el futuro y la posibilidad de establecer correctivos. 7.3.3.
La muerte del actor y “la carencia actual” de objeto En el análisis de la carencia actual de objeto, resulta necesario, para efectos de la decisión, determinar si la protección ius fundamental tiene vocación necesaria de proyectarse hacia herederos o familiares o no y cuál es la incidencia del momento del fallecimiento del accionante, si ello ocurre antes de los fallos de instancia, antes de la revisión por la Corte, o durante la revisión por la Corte. 7.3.3.1.
La protección ius fundamental y la posibilidad de proyección hacia herederos o familiares. En algunos casos la Corte ha encontrado que la vulneración a los derechos constitucionales fundamentales de una persona fallecida puede ser amparados por vía de tutela, porque la vulneración alegada sigue produciendo efectos en la familia o en los herederos del difunto.
Inicialmente, se consideró[66] que con la muerte del accionante, sucedida durante el trámite de la revisión en la Corte, la “demanda pierde toda eficacia jurídica porque no existe derecho fundamental alguno que proteger” y, por lo tanto, en ese caso resolvió “Declarar la terminación del presente asunto por el fallecimiento del señor XXX, actor en tutela.” Sin embargo, aunque no se pronunció sobre la negativa de la tutela por parte del juez de instancia, ordenó “dentro de lo posible legalmente, el pago de las mesadas adeudadas al señor XXX por la sociedad YYY, que comprende el período del mes de septiembre de 1990, hasta la fecha de fallecimiento del actor, es decir, 20 de octubre de 1995.
Dineros que serán entregados a quien acredite la condición de beneficiario o heredero reconocido.” Más adelante la Corte planteó[67] esa situación al analizar un caso en el cual consideró que aun cuando el actor falleciera o se configurara por otros motivos la sustracción de materia, y no resultara pertinente impartir órdenes, “del todo innecesarias e inocuas en tales eventos”, debía llevarse a cabo el análisis de la providencia o providencias proferidas, porque podrían estar produciendo efectos en personas vivas, y resolvió CONFIRMAR la providencia revisada únicamente por causa de la sustracción de materia que produjo la muerte del actor.
Posteriormente, la Corte analizó[68] el caso de una señora que demandó en nombre de su esposo, quien falleció durante el trámite de la acción de tutela, el pago de salarios y prestaciones que se le adeudaban. La Corte concedió la tutela de los derechos de la familia supérstite y, por tanto, ordenó a la entidad demandada que cancelara a la demandante todos los salarios y prestaciones que ha debido pagar al trabajador fallecido, y pagar el valor de las cotizaciones que por concepto de invalidez, vejez y muerte, se dejaron de pagar por el empleado fallecido a la respectiva entidad de previsión social.
En este asunto -sin que la muerte fuera consecuencia de la acción u omisión alegadas- se consideró que los efectos del perjuicio causado y alegado en la tutela se siguieron proyectando sobre los familiares y herederos del actor; por eso la Corte sostuvo que la tutela era procedente ante la reclamación del pago de salarios o pensiones atrasadas, porque “no hay hecho consumado cuando el perjuicio causado por quien vulneró los derechos fundamentales de una persona se proyectan, fallecida ésta, a quienes integran su familia.” En otros casos[69] la Corte ha reconocido la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales tanto a la intimidad individual, como la familiar, y a la igualdad, por hechos sucedidos en relación con una persona ya fallecida.
En efecto, en este caso la madre de un joven fallecido invocó la tutela para la protección de sus derechos fundamentales, los cuales estimó vulnerados por haberse injuriado la memoria de su difunto hijo con la divulgación de información relacionada con su intimidad en vida. Uno de los asuntos preliminares que se estudió en ese fallo fue la legitimación de la madre para solicitar la tutela del derecho a la intimidad de su hijo muerto y la Sala Octava de Revisión consideró que la tutela era procedente[70].
En los casos referidos la Corte concedió la tutela invocada porque los efectos del daño causado se dieron en los derechos del difunto, pero se proyectaron en los seres más cercanos a él -tal es el caso de los derechos prestacionales y el derecho al buen nombre (que puede resultar vulnerado inclusive con posterioridad a la muerte de la persona, sin que se haya solicitado la protección constitucional) tal como se explicó anteriormente. 7.3.3.2.
Incidencia para efectos de la revisión por la Corte i.) del momento de la muerte del demandante en la tutela y ii.) del sentido de los fallos proferidos en las instancias Como se ha visto, existen antecedentes jurisprudenciales que apuntan todos ellos en el sentido de señalar, hasta este momento del análisis, que no es indiferente el momento en que ocurre la muerte del accionante y que la Corte Constitucional es competente para pronunciarse de fondo sobre lo pedido en la tutela, independientemente de la decisión adoptada por los jueces de instancia. La Corte ha sostenido que, dada la finalidad de la acción de tutela, dirigida a garantizar la protección del derecho constitucional fundamental de quien acude al amparo constitucional, el fenómeno de la carencia actual de objeto, cuando muere el actor de la tutela, se presenta como consecuencia del daño consumado, pues la finalidad de la acción se extingue, porque, en principio, es una finalidad subjetiva[71].
Así, al existir la carencia de objeto pierde sentido cualquier orden que pudiera proferir el Juez de tutela con el fin de amparar los derechos fundamentales del accionante, pues en el evento de adoptarse ésta, “caería en el vacío por sustracción de materia.”[72] Ahora bien, es pertinente establecer si las decisiones de los jueces de instancia, según se haya concedido o negado la tutela, inciden en el análisis de la Corte en sede de revisión. Y, en armonía con lo anterior, pronunciarse sobre si esas decisiones de los jueces fueron adecuadas tanto a los preceptos superiores como a la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de que se trate.
En la sentencia T-699 de 1996[73], antes referida, la Sala Sexta de Revisión analizó un caso en el cual la muerte del accionante se produjo durante el trámite en instancia de la tutela y planteó que podían darse diferentes hipótesis de acuerdo con el momento en que se produjera la muerte del actor. Ahora bien, aunque la Corte no se ha pronunciado específicamente sobre la incidencia que tendría el momento de la muerte del accionante en la tutela, en el pronunciamiento que le corresponde efectuar en sede de revisión, en las consideraciones de sus sentencias ha dejado claro que la existencia de una carencia actual de objeto, “no es óbice para que la Corte analice si existió una vulneración y, en esa medida, determine el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita”[74], aunque no pueda conceder la tutela por la ineficacia[75] de la orden a emitir, pero “siguiendo la posición de la Corte de no confirmar una decisión contraria a la Carta”[76] ha resuelto revocar las sentencias que ha encontrado no ajustadas a derecho, aunque, precisamente, por razón de la carencia de objeto.
Tampoco puede desconocerse que, en todo caso, el momento de la muerte sí es relevante o determinante en sede de revisión porque la protección invocada a favor del actor en vida pudo ser concedida o negada en las instancias, no necesariamente por la muerte misma y, en ese sentido, como la función de la Corte es, precisamente, la revisión de los fallos proferidos por los jueces de instancia, como se anotó anteriormente, se deben confrontar esas decisiones con la Constitución y con la jurisprudencia constitucional sobre el derecho o derechos cuya protección se solicitó, para verificar si se adecuaron o no a ellas, siendo evidente que la decisión de la Corte puede variar por esa sola circunstancia. 7.4.
El efecto jurídico de las decisiones de la Corte Constitucional en sede de revisión, ante la muerte del accionante o beneficiario de la tutela El efecto jurídico de un fallo de la Corte al pronunciarse sobre una decisión que concede la protección y sobre otra que la niega, ante la misma circunstancia de hecho, como lo es la ocurrencia de la muerte del accionante, puede no ser el mismo y, por ello, es necesario precisar el contenido de los fallos y establecer las diferencias, para efectos de determinar hasta dónde debe llegar la Corte en su pronunciamiento, teniendo en cuenta la finalidad y función de la revisión ordenada constitucionalmente.
Esos supuestos pueden enunciarse de la siguiente manera: 7.4.1. La incidencia de la muerte del accionante sobreviniente a una negativa de protección El juez de instancia puede negar la protección: i.) cuando resulta improcedente, de acuerdo con las causales que para el efecto estableció el Decreto Reglamentario de la Acción de tutela, entre ellas, el daño consumado -la muerte del actor-, en armonía con la jurisprudencia constitucional o ii.) cuando no encuentra vulneración de los derechos cuya protección se invocó. Entonces, sobre el particular se puede enunciar como regla general que a.) si la Corte encuentra que la decisión se profirió conforme a la Constitución Política y a la jurisprudencia, confirmará el fallo; b.) si verifica que sí hubo una vulneración, o que la tutela era procedente, revocará la decisión y señalará que aunque se habría concedido la tutela, se presentó un daño consumado con la muerte del actor, con lo que se configura la carencia de objeto y así lo declarará, previo su pronunciamiento de fondo, para determinar el alcance de los derechos vulnerados (en armonía con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991) y emitirá la orden de compulsar copias de la sentencia y del expediente a las autoridades correspondientes para eventuales investigaciones, si fuera del caso.
La excepción a esta regla la configura la circunstancia de que los efectos de la vulneración de los derechos fundamentales del actor se proyecten en su familia supérstite, caso en el cual la tutela se concede para la protección de los derechos de la familia, como ya se explicó, en el punto 7.3.3.1. de la parte considerativa. 7.4.2. La incidencia de la muerte del accionante en el caso de sentencias que conceden la protección. Como se ha señalado, la concesión de la tutela implica, en principio, dar una orden dirigida a que la autoridad o el particular -en los casos previstos en la ley- que ha vulnerado un derecho actúe o deje de hacerlo, según sea el caso.
Por ello, para la Corte, frente a la muerte del accionante, luego de las sentencias de instancia, resulta necesario establecer si la tutela fue bien concedida o no. Al respecto, la constatación efectuada sobre la fundamentación de las providencias y las órdenes impartidas, permitirán determinar su conformidad con la Constitución, lo cual no es indiferente en aras de la guarda de la integridad de la Constitución y de los derechos (también fundamentales) de quienes deberán acatar las órdenes de amparo.
Entonces, a juicio de la Corte, cabría enunciar como regla general que: i.) si se encuentra que la tutela fue bien concedida, y el beneficiario de la misma falleció en cualquier momento después de proferido el fallo o los fallos de instancia, la Corte en sede de revisión deberá confirmar el fallo o fallos que ampararon los derechos fundamentales, pues esa era la decisión apropiada, pero tendrá en consideración el fallecimiento del beneficiario y revocará las órdenes pertinentes, que en lo sucesivo resulten de imposible cumplimiento; ii.) si, por el contrario, la tutela fue mal concedida, la Corte deberá revocar el fallo para denegar la tutela porque es necesario hacer cesar en lo posible los efectos que esté produciendo o haya producido la orden proferida para ampararlos, cuando ellos se han proyectado en beneficio no sólo del actor fallecido sino, por ejemplo, de la familia supérstite ya que con la muerte del actor no necesariamente se da fin a los efectos de la protección que se le otorgó en vida.
(…)” (resaltados fuera de texto) Las reglas jurisprudenciales anotadas por la Corte Constitucional implican, entre otras, las siguientes conclusiones: - La regla general aplicable al caso del fallecimiento del actor durante las instancias de la acción de tutela es la de la configuración de la carencia actual de objeto y por ende la declaratoria de improcedencia del amparo solicitado por el difunto. - La excepción a dicha regla consiste en que esté probado en el proceso que la vulneración de los derechos fundamentales del actor difunto se extienda a su herederos o familia, en cuanto se trate de un derecho consolidado del difunto. - Solo la Corte Constitucional, de acuerdo con sus amplias funciones, puede revisar los fallos de tutela de cualquier instancia, sin importar el sentido de estos, incluidos los eventos en que haya fallecido el actor durante las instancias o en el trámite de revisión. Lo anterior, traído al caso que ahora nos ocupa, se traduce en que esta Sala de Conjueces deberá revocar la decisión de instancia, y en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela en su integridad, basada en la carencia actual de objeto, dado el fallecimiento de la parte actora y la falta de legitimación por activa de los pretendidos herederos, puesto que no acreditaron sus calidades en este proceso ni las circunstancias que los harían similares a la difunta actora en cuanto a las vulneraciones alegadas por ella.
Debe aclararse que una cosa es la posible vocación hereditaria en materia de derechos económicos, predicable de quien acredite tal calidad y otra muy distinta sería la acreditación de estar en similares condiciones de quien en vida pretendió la protección de sus derechos fundamentales “a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la asistencia a la tercera edad, a la asistencia a las personas discapacitadas, a la seguridad social, a la salud, [a] la favorabilidad, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios [y de] acceso a la administración de Justicia”.
Se resalta también, que no estaba en discusión mediante este mecanismo especial el pago efectivo de derechos ya reconocidos en sentencia o acto administrativo, si no que precisamente se acudió a la acción de tutela luego de que hubieran fracasado los medios judiciales ordinarios para el reconocimiento de derechos prestacionales como lo es la pensión de sobrevivientes.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 5.- FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 9 de abril de 2021 por la Subsección C, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en su lugar DECLARAR improcedente la acción de tutela por carencia actual de objeto.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito y en particular a AUGUSTO JÁUREGUI PACHECO, DEISY CONSUELO JÁUREGUI PACHECO, OSKAR MIGUEL JÁUREGUI PACHECO y DUBIAN YAMID JÁUREGUI PACHECO.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE I. ACUÑA ARRIETA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Obra acta de reparto en archivo digital subido en SAMAI con certificado 54D6C35CAB5BBBBF 35E51B2D20274B2C 05CC68065D9AECCB EAF258730A70E649. [2] A folio 1 del escrito de tutela que obra en el archivo digital subido en SAMAI con certificado E38418978D89EBC1 5B7A21E192B4FDCE 85F79354E0D9CF7E B9A0AF854CE10E81. [3] A folio 37 del archivo digital subido en SAMAI con certificado F5841D8D39A9D352 6FE0626055AFB04F 4B97CDECF9E1F4A9 E57DEDB92B386D68. [4] “Artículo 46.
Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: (…) 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando [e]ste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: (…)”. [5] “f. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”. [6] “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. [7] C.P. Martha Sofía Sanz Tobón. [8] C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] C.P. Bertha Lucía Ramírez Páez. [10] C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [11] C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [12] C.P. William Hernández Gómez. [13] Ley 32 de 1986, Decreto 611 de 1977, Decreto 1848 de 1969, Decreto 3041 de 1966 y Decreto 2701 de 1998. [14] A folios 1-3 del escrito de tutela que obra en el archivo digital subido en SAMAI con certificado E38418978D89EBC1 5B7A21E192B4FDCE 85F79354E0D9CF7E B9A0AF854CE10E81. [15] A folio 171 de la providencia que obra en el archivo digital subido en SAMAI con certificado F5841D8D39A9D352 6FE0626055AFB04F 4B97CDECF9E1F4A9 E57DEDB92B386D68. [16] A folios 68-70 de la providencia que obra en el archivo digital subido en SAMAI con certificado E0936121BDCCB6E2 ACCFB0D15D822398 0A7B069DB9A1AB41 9C504D87B59A494F. [17] Ver, entre otras, sentencias de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 28 de febrero de 2018, No. 57441; y del 19 de noviembre de 2007, No. 31203. [18] Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 29 de abril de 2010, No. 0548-2009, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [19] Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 1º de noviembre de 2012, rad. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11). [20] Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 25 de abril de 2013, No. 1605-2009, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [21] Ver, entre otras, sentencias del 5 de julio de 2018, Rad. 44001-23-33- 000-2015-00141-01(2414-17), del 22 de marzo de 2018, rad. 20001-23-33-000- 2014-00012-01(3578-15), del 27 de abril de 2017, rad. 05001-23-33-000-2012- 00573-01(3734-13), y del 6 de octubre de 2016, rad. 68001-23-33-000-2014- 00303-01(1257-15). [22] Corte Constitucional, sentencia T-564 de 2015. [23] Corte Constitucional, sentencias SU-050 y T-398 de 2017. [24] Decreto 2591 de 1991, Artículo 29, numeral 6º, parágrafo. [25] Sentencias T-184 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-808 de 2005, T-980 de 2004, T-696 y T-436 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 288 de 2004 y T-662 de 2005, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-496 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-084 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-498 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [26] Sentencias T-233 de 2006, T-1035 de 2005, T-935 y T-936 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería;
T-1072 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T- 539 de 2003, T-923 de 2002, T-1207 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-428 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [27] Sentencias T-414 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-253 y T-254 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [28] Ver sentencias T-373 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la que se confirmó el fallo de segunda instancia por carencia actual de objeto ya que, sostuvo la sentencia, “al respecto, esta Corporación en reiteradas ocasiones se ha referido al hecho consumado; comprendido tal fenómeno jurídico como la cesación de la actuación impugnada de una autoridad pública o particular, lo que deviene en la negación de la acción impetrada pues no existe objeto jurídico sobre el cual proveer”;
T-855 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz, en la que sencillamente se dijo “en virtud de que se está en presencia del fenómeno jurídico del hecho consumado, la Sala estima pertinente confirmar la providencia objeto de revisión” y T-001 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [29] T-1020 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-348 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
T-428 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [30] Sentencia T-659 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en la que se dijo que dada la muerte de la accionante “resulta palmario que la acción de tutela perdió su razón de ser y debe ser negada por sustracción de materia. En otros términos hay carencia de objeto pues no podría esta Corte impartir la orden requerida por el actor (SIC) a través de la solicitud en caso de concluir que ésta era procedente.” [31] Sentencia T-1072, T-199 y T-021 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [32] Ver las sentencias T-560 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, en la que se confirmó el fallo revisado pero por sustracción de materia como consecuencia de la muerte de la demandante;
T-476 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en esta sentencia se declaró en la parte resolutiva la sustracción de materia, porque a pesar que la entidad accionada proporcionó lo requerido mediante la acción de tutela, la paciente murió; T-564 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la que se confirmó el fallo revisado pero por sustracción de materia y se previno a la parte accionada para que no volviera a incurrir en las conductas allí analizadas;
T-080 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-699 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [33] Ver sentencia T-550 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía. [34] T-498 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [35] T-016 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En este caso la Corte dijo que cesaron las causas que dieron origen ala tutela por el fallecimiento del actor y confirmó el fallo revisado que declaró la “cesación de la acción por carencia actual de objeto.” [36] T-373 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [37] Sentencias T-104 de 2000, T-901 de 1999 y T-051 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En estas sentencias, se dijo que como la situación expuesta en la demanda había cesado, la pretensión de amparo entonces perdía su razón de ser porque había desaparecido la situación de hecho que la motivó y, en consecuencia, en las sentencias de 1998 y de 2000, el proceso de revisión carecía de objeto. [38] Así: i.) REVOCAR las sentencias revisadas y abstenerse de conceder la tutela (T-236 de 1996); ii.) CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en la parte motiva (T-051 de 1998;
T-001, T-348, T-972, T-1276 y T-1401 de 2000; T-016, T-148, T-373 y T-380 de 2001; T-923 y T-935 de 2002; T- 089 y T-539 de 2003; T-253 y T-254 de 2004; T-808 de 2005; T-233 de 2006); iii.) CONFIRMAR pero únicamente por haber sobrevenido la muerte del accionante durante el trámite del proceso revisado (T-177 de 1999; T- 184 de 2006); iv.) simplemente CONFIRMAR el fallo revisado (T-082 de 2000;
T-1180 de 2004); v.) REVOCAR pero por las razones de la parte motiva (T-104 de 2000); vi.) CONFIRMAR por existir un hecho superado (T- 1207 de 2001); vii.) REVOCAR la sentencia que rechazó la tutela y en su lugar NEGAR, por las razones expuestas en la parte motiva (T-659 de 2002); viii.) DECLARAR que el hecho que originó la tutela ha sido superado y en consecuencia nos encontramos ante una carencia de objeto (T- 936 de 2002); ix.) CONFIRMAR pero por presentarse carencia actual de objeto (T-018 de 2003;
T-1020 de 2004); x.) DECLARAR la carencia actual de objeto y abstenerse de impartir orden alguna (T-084 de 2003); xi.) REVOCAR por las razones expuestas y DECLARAR la carencia actual de objeto por la razón señalada de manera precisa en la parte motiva del fallo (T- 496 de 2003; T-288 y T-1188 de 2004; T-662 y T-888 de 2005); xii.) REVOCAR y en consecuencia DECLARAR que existe carencia actual de objeto por existir un hecho ya superado, razón por la cual no se impartió orden alguna (T-414 y T-1038 de 2005) y xiii.) CONFIRMAR por ausencia actual de objeto, producido por la muerte de la accionante (T-750 de 2005). [39] Así, por ejemplo, en la sentencia T-082 de 2006[40], en la que una señora solicitaba la entrega de unos medicamentos, los cuales, según pudo verificar la Sala Octava de Revisión, le estaban siendo entregados al momento de la revisión del fallo, la Corte consideró que al desaparecer los hechos que generaron la vulneración, la acción de tutela perdía su eficacia e inmediatez y, por ende su justificación constitucional, al haberse configurado un hecho superado que conducía entonces a la carencia actual de objeto, la cual fue declarada por esa razón en la parte resolutiva de la sentencia. Así mismo, en la sentencia T-630 de 2005[41], en un caso en el cual se pretendía que se ordenara a una entidad la prestación de ciertos servicios médicos que fueron efectivamente proporcionados, la Corte sostuvo que “si durante el trámite de la acción de tutela, la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales desaparece, la tutela pierde su razón de ser, pues bajo esas condiciones no existiría una orden que impartir ni un perjuicio que evitar.” Igual posición se adoptó en la sentencia SU-975 de 2003[42], en uno de los casos allí estudiados, pues se profirió el acto administrativo que dejó sin fundamento la tutela del actor, por lo que la Corte estimó, sin juzgar el mérito de dicho acto, que se encontraba ante un hecho superado. [43] T-519 de 1992, M.P., José Gregorio Hernández Galindo. [44] M.P. Jaime Araujo Rentería. En el caso analizado en esa oportunidad se advirtió la posible existencia de una relación de causalidad entre el fallecimiento de la demandante y el comportamiento de las entidades demandadas y, por lo tanto, se ordenó remitir copia del fallo de la Corte y del expediente a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación para que realizaran las investigaciones del caso, de acuerdo con sus competencias.
Esa ha sido una fórmula recurrente de la Corte en todos los casos en que se tiene la duda sobre la responsabilidad de los demandados en el proceso de tutela. [45] M.P. Jaime Araujo Rentería, Sala Primera de Revisión. [46] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sala Séptima de Revisión. [47] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sala Quinta de Revisión. [48] M.P. Jaime Araujo Rentería, Sala Primera de Revisión. [49] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sala Quinta de Revisión. [50] M.P. Jaime Araujo Rentería, Sala Primera de Revisión. [51] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, Sala Séptima de Revisión. [52] M.P. Jaime Araujo Rentería, Sala Primera de Revisión. [53] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [54] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [55] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [56] Cfr. Sentencia T-253 de 2004. [57] Sentencia T-309 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [58] En las Sentencias T-260 de 1995 y T-175 de 1997 la Corte Constitucional precisó que la revisión eventual de los fallos de tutela cumple dos funciones, una primaria que “reside en la consolidación y armonización de la jurisprudencia relativa a la efectividad de los postulados y mandatos superiores en materia de derechos fundamentales”, y una secundaria consistente en la “resolución específica del caso escogido.” Sobre la función secundaria pueden consultarse las sentencias T-662 de 2005, M.P. Alvaro Tafur Galvis;
T-901 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-428 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-175 de 1997 y T-699 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [59] Cfr. Sentencias T-662 de 2005, M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-696 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [60] M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sala Sexta de Revisión. [61] M.P. Jaime Córdoba Triviño, Sala Cuarta de Revisión. [62] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sala Tercera de Revisión. [63] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sala Quinta de Revisión. [64] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sala Quinta de Revisión. [65] M.P. Jaime Córdoba Triviño, Sala Cuarta de Revisión. [66] M.P. Clara Inés Vargas Hernández, Sala Novena de Revisión. [67] M.P. Alvaro Tafur Galvis, Sala Octava de Revisión. [68] M.P. Alvaro Tafur Galvis, Sala Octava de Revisión. [69] En la sentencia T-550 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, Sala Primera de Revisión. [70] En la sentencia T-699 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Sala Sexta de Revisión. [71] En la sentencia T-437 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Sala Sexta de Revisión. [72] En la sentencia T-526 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, reiterada en las sentencias: T-787 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil;
T-526 de 2004 y T- 592 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-1066 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y T-440 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [73] Las consideraciones que presentó la Sala en ese caso, entre otras, fueron las siguientes: “Como se advirtió, YY alega la vulneración de sus derechos a la intimidad, vida, integridad personal e igualdad, no obstante la Sala observa que la información difundida por la accionada sobre aspectos de la vida sexual de NN no se relacionan con la demandante, de suerte que ésta, prima facie, no estaría legitimada para invocar tal protección. No obstante la actora es la madre de NN y la Constitución Política protege tanto la intimidad individual, como la familiar, y así mismo dispone que la honra y la dignidad de la familia son inviolables –artículos 15 y 42 C.P.- [74] De tal forma que la demandante en su condición de madre de NN, y por ende perteneciente a su grupo familiar, bien puede sentirse agraviada por la información, a su decir “falsa, irresponsable y malévola”, que fue difundida por la accionada mediante un comunicado de prensa.
Y divulgada por los medios de comunicación el 5 de marzo de 2001. En consecuencia la señora YY está legitimada para iniciar la presente acción, con miras a que la información que la accionada divulgó sobre su hijo sea rectificada, en cuanto, en desarrollo de sus derechos constitucionales a autodeterminarse y mantener la honra de su familia, puede ampliar su intimidad con la de su hijo muerto –Arts. 16, 15 y 42 C.P.[75].-“ Paralelamente debe recordarse que nuestro Ordenamiento Superior se funda en el reconocimiento de la dignidad humana y que ha instituido a las autoridades para proteger, entre otros bienes, la honra y las creencias de todos los residentes en el territorio, de tal manera que las autoridades están obligadas a respetar la intimidad de las familias de las personas fallecidas, informándoles, y de ser posible contando con su aquiescencia, cuando graves y comprobados motivos de interés general justifiquen la divulgación de aspectos atinentes a la vida íntima y personal del integrante de la familia ausente –artículos 1°, 2°, y 15 C.P.-.
Lo anterior, porque la intimidad de la familia es inviolable, de tal manera que los parientes más próximos pueden demandar de las autoridades sigilo sobre la intimidad de todos, y, en caso de que graves y comprobados motivos hagan imperativa su divulgación, objetividad y veracidad sobre las informaciones que publican –artículo 42 C.P.-. Así las cosas, la Sala no encuentra reparo alguno en el hecho de que la accionante haya iniciado la presente acción por causa de la afección recibida en la intimidad de su hijo muerto, porque, sin lugar a dudas, fueron los agravios que las publicaciones aparecidas en los medios de comunicación infirieron en su dignidad de madre las que la impulsaron a iniciar la presente acción. No obstante la Sala debe deplorar el desconocimiento de las garantías constitucionales de los asociados que denota el representante legal de la entidad demandada, como quiera que el facultativo atribuye la actuación de la señora YY al dolor que le produjo la pérdida de un hijo, sin reparar en que, con independencia de las circunstancias dolorosas que rodean la muerte de un ser querido, los padres y los demás integrantes del grupo familiar tienen derecho a exigir de las autoridades el respeto de la intimidad del occiso, como si fuera la suya propia –artículos 2°, 15 y 42 C.P.-.” -Negrilla fuera de texto- [76] Ver sentencias T-027 de 1999 (en esta tutela la carencia actual de objeto se dio en virtud de la muerte de la actora) y T-262 de 1999 (en esa tutela el peticionario, quien solicitaba no discriminación en el trato laboral, ya no laboraba en la empresa); ver también, sentencia T-001 de 2003, en la cual se confirmó una sentencia que denegaba la tutela al derecho de petición en materia de pensiones en virtud de que para el momento de la decisión ya se había dado respuesta.
De igual manera, se puede consultar la sentencia T-137 de 2005, en la cual la demandante solicitaba la atención médica y en el trámite de la acción de tutela, dicha atención fue restablecida. [77] Ver Sentencia T-972 de 2000, en la cual se presentaba carencia actual de objeto por fallecimiento del actor, incluso antes de ser fallado el proceso instancia. [78] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Así se planteó el tema: “La muerte de quien ha ejercido acción de tutela pone fin al procedimiento sumario iniciado si todavía no se ha resuelto, a menos que estén de por medio los derechos fundamentales de personas vivas que sean partes dentro de aquél o que puedan resultar directamente afectadas por razón de los hechos objeto del examen judicial o por la decisión que se adopte.
Si se hubiere concedido la tutela y mediare impugnación por parte de la persona o entidad contra la cual se impartió la orden correspondiente, la muerte del actor no impide que se resuelva sobre el recurso, pues en tal evento el impugnante tiene derecho a que se decida si en efecto era responsable por el desconocimiento de derechos fundamentales.
Caso distinto es el del fallecimiento del solicitante cuando ya se han producido los fallos de instancia y el asunto se encuentra para revisión de esta Corte, como se verá inmediatamente. En tal evento, la Corte no pone término al trámite de revisión y debe proferir el fallo correspondiente.” [79] Ver, entre otras, las sentencias T-1188 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-309 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [80] Cfr. sentencias T-662 de 2005, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-414 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-1188 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [81] T-414 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.