CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00634-00 Nº interno: 4795-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Lucía Pardo de Gálvez Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la decisión de 7 de abril de 2017, emitida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Lucía Pardo de Gálvez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Lucía Pardo de Gálvez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP008606 del 13 de marzo y RDP 017017 del 28 de mayo de 2014, mediante las cuales se negó una solicitud de reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez y se resolvió un recurso de apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar el acto administrativo del 13 de marzo de 2014.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP: (i) reliquidar su pensión de jubilación con el 75% de la totalidad de factores salariales que devengó en el último año de servicio; (ii) reconocer y pagar los intereses moratorios y la indexación a que hubiere lugar. Como fundamento de la demanda se sostuvo que la demandante nació el 26 de mayo de 1950, de modo que, para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 15 años de servicio y 35 años de edad, siendo beneficiaria del régimen de transición. Mediante la Resolución No. 24132 del 23 de mayo de 2006[1], la extinta Caja Nacional de Previsión Social ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Lucía Pardo de Gálvez por valor de $692.532, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados en los últimos 6 años de servicio (1994-2000), efectiva a partir del 26 de mayo de 2005 y condicionada a demostrar el retiro efectivo del servicio.

Por medio de Resolución RDP 008608 de 13 de marzo de 2014[2], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó una solicitud de reliquidación pensional presentada por la parte accionante. A través de Resolución RDP 017017 de 28 de mayo de 2014[3], la entidad demandada resolvió un recurso de apelación presentado contra el anterior acto administrativo, confirmando en su totalidad la resolución recurrida. 2.

La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[4] El Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de 7 de abril de 2017, decidió: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (ii) ordenar a la UGPP efectuar una nueva liquidación de la pensión reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez, equivalente al 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicio, es decir, el periodo comprendido del 27 de febrero de 1999 al 27 de febrero de 2000, incluyendo factores salariales tales como la asignación básica, subsidio de alimentación, prima de antigüedad, horas extras, y las doceavas partes de las primas de servicios, de vacaciones, de navidad y la bonificación por servicios prestados;

(iii) dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado. Indicó que la actora tiene derecho a que su pensión sea liquidada con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, conforme con lo previsto en la ley 33 de 1985. 3. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP señaló que el Tribunal desconoció las reglas previstas por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016, en relación con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de allí que, el IBL no fue un aspecto sometido a régimen de transición. 4.

Sentencia objeto de revisión[5] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 3 de mayo de 2018 confirmó el fallo de primera instancia. Indicó que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de su pensión con el 75% de la totalidad del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio (27 de febrero de 1999 a 27 de febrero de 2000), conforme con lo establecido en la ley 33 de 1985. 5.

El recurso extraordinario de revisión[6] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 3 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Exigió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional de la parte demandada conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU 023 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional y se incluya en el IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.

Señaló que la señora Lucía Pardo de Gálvez nació el 26 de mayo de 1950 y prestó sus servicios en el Ministerio del Interior y de Justicia desde el 13 de septiembre de 1973 hasta el 27 de febrero de 2000. La UGPP sustentó causal invocada, indicando que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Agregó que en el proceso se acreditó que la parte demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994 “tenía 35 años o más”, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso es la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, desde la vigencia del SGSSP.

Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues la demandada adquirió el estatus de pensionada en vigencia de dicha norma. Advirtió que se presenta un incremento de la pensión sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. 6. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 24 de octubre de 2019[7].

Por medio de auto de 20 de mayo de 2021[8], se negaron unas pruebas solicitadas por la parte demandante. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión[9] La jubilada se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, al considerar que las sentencias cuestionadas que ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez a su favor se expidieron conforme a la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha.

Propuso las excepciones que denominó como cosa juzgada, vulneración del principio del non bis in ídem y ausencia “en la causa para solicitar la reliquidación por no probar los factores a descontar”. 8. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 30 de agosto de 2019[10], pues conforme el artículo 251 del CPACA, y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (30 de agosto de 2019), pues la sentencia de 3 de mayo del 2018 quedó debidamente ejecutoriada el 18 de junio de la misma anualidad[11]. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó el fallo dictado el 7 de abril de 2017, por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en la causal de revisión alegada por la UGPP; esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Lucía Pardo de Gálvez excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores devengados en el último semestre de servicio.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se p regona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[12].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[13] y sus causales generales[14] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[15], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[16]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[17].

Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La UGPP invoca la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que se configura “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la anterior disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación por activa para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada que ha hecho tránsito a cosa juzgada; para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues la pensionada es beneficiaria del régimen de transición del SGSSP, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previstos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

Ciertamente, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Lucía Pardo de Gálvez en la Resolución No. 24132 del 23 de mayo de 2006[18], sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

En el citado acto administrativo, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Lucía Pardo de Gálvez por valor de $692.532, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados en los últimos 6 años de servicio (1994- 2000), efectiva a partir del 26 de mayo de 2005 y condicionada a demostrar el retiro efectivo del servicio.

Por medio de Resolución RDP 008608 de 13 de marzo de 2014[19], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó una solicitud de reliquidación pensional presentada por la parte demandada. A través de Resolución RDP 017017 de 28 de mayo de 2014[20], la UGPP resolvió el recurso de apelación presentado contra el anterior acto administrativo, en el sentido de confirmar la resolución recurrida.

La señora Lucía Pardo de Gálvez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos. Así, se observa que en la sentencia censurada el Tribunal ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) Descendiendo al sub examine, se tiene que, según la certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Gestión Humana del Ministerio del Interior y de Justicia, la señora Lucía Pardo de Gálvez, durante el último año de servicios, dentro del periodo comprendido entre el 27 de febrero de 1999 y el 27 de febrero de 2000 (Archivo Digital No. 8 Fol. 74A) devengó los siguientes conceptos: asignación básica, subsidio de alimentación, prima de antigüedad, horas extras diurnas, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, bonificación por recreación, prima de vacaciones, descanso remunerado y prima de navidad.

A su turno, la liquidada Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 24132 del 23 de mayo de 2006, reconoció la pensión de vejez de la demandante con el 75% del promedio de los salarios devengados en los cinco (5) años inmediatamente anteriores al retiro del servicio, incluyendo como factores salariales: asignación básica, incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados y horas extras.

Por lo tanto, la demandante tiene derecho a que se le reliquide su pensión de vejez, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, esto es, por el lapso comprendido entre el 27 de febrero de 1999 y el 27 de febrero de 2000, incluyendo como factores salariales: asignación básica, subsidio de alimentación, prima de antigüedad, horas extras diurnas, 1/12 parte de la bonificación por servicios prestados, 1/12 parte de la prima de servicios, 1/12 parte de la prima de vacaciones y 1/12 parte de la prima de navidad, a partir del 26 de mayo de 2005.

(…)”. Aclarado lo anterior, se precisa que lo planteado por la UGPP es la existencia de un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla.

Pues bien, a través de la Resolución RDP 043749 de 9 de noviembre de 2018[21], la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio. En dicha decisión se estableció: “(…) Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZAD| | | | | |O | |1999|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |5,992,653 |5,992,653 |8,432,705 | |1999|AUXILIO DE ALIMENTACIÓN |216,655 |216,655 |304,871 | |1999|BONIFICACIÓN SERVICIOS |314,744 |314,744 |442,900 | | |PRESTADOS | | | | |1999|HORAS EXTRAS |367,201 |367,201 |516,716 | |1999|PRIMA DE ANTIGUEDAD |365,176 |365,176 |513,866 | |1999|PRIMA DE NAVIDAD |734,774 |734,774 |1,033,955 | |1999|PRIMA DE SERVICIOS |338,584 |338,584 |476,447 | |1999|PRIMA DE VACACIONES |352,691 |352,691 |496,298 | |2000|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |1,127,331 |1,127,331 |1,586,351 | |2000|AUXILIO DE ALIMENTACIÓN |40,757 |40,757 |57,352 | |2000|PRIMA DE ANTIGUEDAD |68,696 |68,696 |96,667 | IBL: 1,163,177 X 75.0 = $872,383 SON: OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS (…) Efectiva a partir del día siguiente al último día liquidado condicionado a retiro o el día siguiente del retiro oficial o cese de cotizaciones al Sistema General de Pensiones (SGP) Esta pensión estará a cargo de: |ENTIDAD |DÍAS |VALOR CUOTA | |FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS-FOPEP- |9525 |$872,383 | (…)”.

Ahora bien, se advierte que la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($692.532) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($872.383) corresponde a la suma de $179.851. La Sala observa que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad la Ley 33 de 1985, de acuerdo con los factores establecidos en el artículo 3 de la misma norma, acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[22] como criterio hermenéutico vigente para el momento en que se dictó la providencia aquí censurada, que resulta contrario al establecido en la actualidad por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

En efecto, la Sala estima que si bien la providencia cuestionada aplicó el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que disponía que la reliquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debía tasar con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio, lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos que acreditan la presunta configuración del abuso del derecho en materia pensional, deben ser valorados en cada situación particular, toda vez que la referida sentencia de unificación no analizó las diversas circunstancias que pueden incidir en la configuración de casos de abuso del derecho, los cuales ameritan necesariamente la intervención por parte del juez de revisión. Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que al analizar la historia laboral se encuentra probado que la señora Lucía Pardo de Gálvez laboró al servicio del Ministerio del Interior y de Justicia desde el 13 de septiembre de 1973 al 27 de febrero de 2000 en el cargo de Secretaria Ejecutiva, código 5040, grado 18[23]; de allí que, no se advierte la configuración de una situación de abuso del derecho, por el contrario, de la historia laboral en la institución, se observa que ocupó el mismo cargo dentro de la entidad.

Lo anterior evidencia que la accionada mantuvo una continuidad en la institución y que si bien hay una variación en la asignación básica recibida en los últimos años, no se puede inferir que se presentó un incremento injustificado de su mesada pensional. Igualmente, se destaca que la sentencia proferida por el juez de instancia dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado, lo cual se ejecutó según se evidencia en el artículo octavo de la Resolución RDP 043749 de 9 de noviembre de 2018.

Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[24]: “(…) 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo.

(…)” A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[25]: “(…) 65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[26] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar (…)”[27]”.

Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez, no muestra un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional de la accionada, por lo que no se observa la existencia de un abuso palmario del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios.

Pues bien, visto lo anterior, como quiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida a la señora Lucía Pardo de Gálvez fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la UGPP. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 3 de mayo del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 86-88 [2] Folios 113-115 [3] Folios 109-112 [4] Folios 162-169 [5] Folios 157-161 [6] Folios 1-8 [7] Folios 262 y 263 [8] Folios 272 y 273 [9] Índice 8 SAMAI [10] Folio 8 reverso [11] Folio 117 Art. 251 del CPACA: “(…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [13] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [14] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [15] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [16] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [17] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [18] Folios 86-88 [19] Folios 113-115 [20] Folios 109-112 [21] Folios 116-119 [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., 4 de agosto de 2010, Radicación Número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112- 09), Actor: Luis Mario Velandia, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. [23] Folios 69 y reverso [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [25] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [26] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [27] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.