Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz Demandado: Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y otros Temas: Tutela por la presunta violación de los derechos de petición, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Mora judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 12 de julio de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud de amparo en cuanto a la afectación de los derechos fundamentales que le atribuye al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y las entidades bancarias y la declaró improcedente respecto al cargo que se dirige a que se ordene el pago de la reliquidación de la pensión de jubilación. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz promueve acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, el BBVA, Davivienda, Banco de Bogotá, Citibank, GNB Sudameris, Banco Caja Social, Scotiabank Colpatria y Pichincha. 1.2.
Pretensiones El accionante formula las siguientes súplicas:
PRIMERO: Se me TUTELE el derecho fundamental de petición, debido proceso, y tutela judicial efectiva, respecto de las actuaciones y/u omisiones en que pudiesen 2 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz hacer incurrido el [Juzgado Quinto […] Administrativo del Circuito de Bucaramanga, Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones E.I.C.E, Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, BBVA, Davivienda, Banco de Bogotá, Citibank, GNB Sudameris, Banco Caja Social, Scotiabank Colpatria, y Pichincha], en relación con la solicitud de remisión de oficios de medidas cautelares y/o emisión de respuesta de los oficios remitidos por parte de la autoridad judicial.
SEGUNDO: Que en consecuencia se ordene al [Juzgado Quinto (5) Administrativo del Circuito de Bucaramanga] que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, realizar la actuación pertinente conforme lo ordenado por el H. Tribunal Administrativo de Santander para efectos de dar efectividad a la orden de embargo y retención de dineros de la entidad demandada en proceso ejecutivo tramitado bajo partida 680012333000-2016-01150-00, dando aplicación a la excepción de inembargabilidad.
TERCERO: Que en consecuencia se ordene al [Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, BBVA, Davivienda, Banco de Bogotá, Citibank, GNB Sudameris, Banco Caja Social, Scotiabank Colpatria, y Pichincha] que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la petición formulada ante estos por conducto del oficio remitido por la autoridad judicial accionada, que en mi conocimiento a la fecha se encuentra carente de respuesta.
CUARTO: Que en consecuencia se ordene a la [Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones E.I.C.E] que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, en su condición de entidad obligada en el fallo objeto de ejecución en le (sic) proceso tramitado bajo partida 680012333000-2016-01150- 00, a surtir el reconocimiento y pago de la asignación pensional conforme los parámetros prefijados en aquel proceso a futuro, sin perjuicio de lo que se resuelva al interior de aquel trámite, en caso de incrementarse la cuantía a la que se tenga derecho. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el accionante señaló los siguientes: i) El 18 de septiembre de 2019, por conducto de apoderada que constituyó al interior de la acción ejecutiva con radicación 68001 23 33 000 2016 01150 00, solicitó la emisión de orden de embargo de recursos pertenecientes a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES E.I.C.E) en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del principio de inembargabilidad por tratarse de un proceso soportado en derechos pensionales. ii) A través de auto del 18 de diciembre de 2019, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga resolvió dicho pedimento, accediendo a la medida, pero denegando lo referente a la petición de inaplicación, advirtiendo expresamente que lo decidido no recaía sobre recursos de naturaleza inembargable bajo los postulados generales. 3 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz iii) El 15 de enero de 2020, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión, insistiendo en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del principio de inembargabilidad por tratarse de una ejecución en la que se reclaman garantías pensionales.
Por auto del 8 de septiembre de 2020, no se repuso la providencia. iv) El 17 de febrero de 2022, se desató la alzada por el Tribunal Administrativo de Santander en el sentido de decretar embargo por la suma de $ 154.753.196 sobre las cuentas, el secuestro y retención de los dineros, títulos valores, depósitos o cualquier otro instrumento financiero existentes en el Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, BBVA, Davivienda, Banco de Bogotá, Citibank, GNB Sudameris, Banco Caja Social, Scotiabank Colpatria y Pichincha, en cabeza de la Administradora Colombiana de Pensiones.
Con base en esa decisión, mediante proveído del 25 de marzo de 2022 el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga dispuso obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, librando los respectivos oficios a las entidades bancarias v) Debido a la ausencia de respuesta de las mencionadas entidades bancarias, el 13 de enero de 2023, pidió a la autoridad judicial accionada 1) ajustar el valor de la medida cautelar teniendo en cuenta la actualización de la liquidación del crédito surtida dentro del proceso; y 2) volver a expedir los oficios haciendo claridad en la inaplicación del principio de inembargabilidad, según lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia aludida. vi) La anterior solicitud se reiteró el 17 de febrero de 2023 y el 16 de mayo de 2023, sin que a la fecha de interposición de la acción de tutela se pronunciara la autoridad demandada, pese a que transcurrieron siete meses desde la petición inicial. vii) De forma independiente a lo anterior, con fundamento en las actuaciones de medidas cautelares surtidas por el juzgado accionado, el Banco BBVA el 12 de julio de 2022 pidió la aclaración del oficio de medidas cautelares para efectos de proceder a su cumplimiento, siendo una petición carente igualmente de decisión por parte del despacho. 4 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz viii) Teniendo en cuenta la comunicación de la mencionada entidad bancaria el 16 de mayo de 2023, en actuación independiente, se requirió al juzgado la aclaración del oficio, sin que a la fecha se haya expedido respuesta. ix) Así mismo, en respeto por el presupuesto de subsidiariedad de la solicitud de amparo, el 14 de junio de 2023 impetró mecanismo de vigilancia judicial administrativa en relación con la eventual mora, la que hasta el momento no ha tenido un resultado satisfactorio. x) El proceso ejecutivo se encuentra actualmente ante el Tribunal Administrativo de Santander surtiendo el recurso de apelación formulado contra el auto que aprobó la liquidación del crédito, concedido por medio de auto del 15 de mayo de 2023 en el efecto diferido, lo que implica que la autoridad accionada conserva la competencia en materia de medidas cautelares y entrega de títulos hasta el importe aprobado en primera instancia, conforme al numeral 3 del artículo 446 del Código General del Proceso. xi) En el trámite de la alzada a que se hace alusión en el numeral anterior, obra como apelante único; por tanto, en lo que se refiere a las sumas ya aprobadas de la liquidación opera la ejecutoria, siendo dable el reconocimiento y pago de ese rubro una vez se ejecute la medida cautelar ordenada en el proceso, pero se reitera, sobre ello nada se ha resuelto. xii) Es un sujeto de especial protección constitucional, dado que tiene setenta y ocho años y ha sido diagnosticado con una discapacidad auditiva severa, además, el litigio para reclamar su asignación pensional lleva más de diez años, teniendo en cuenta su iniciación en la sede administrativa en la que se dictó el acto demandado y que dio origen a la ejecución. xiii) Atendiendo a sus condiciones subjetivas y el proceso ejecutivo en trámite, el cual no constituye el mecanismo idóneo y eficaz para obtener la reliquidación de la asignación pensional y en aplicación del precedente fijado en las sentencias T-048 de 2019 y T-628 de 2014, así como la posición establecida por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso con radicado 68081 33 33 002 2018 00141 01, la ausencia 5 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz de ejecución del fallo que ordena la revisión de pensión configura una violación a múltiples prerrogativas fundamentales e impone adoptar una solución definitiva con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva de una persona cobijada por especial protección constitucional. 1.4.
Fundamentos jurídicos El accionante alega la vulneración de su derecho fundamental de petición, así como el deber y la obligación de cumplir oportunamente los fallos judiciales ejecutoriados como garantía del debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 1.5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió por el magistrado Iván Fernando Prada Macías del Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 4 de julio de 2023, que se ordenó notificar al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, BBVA, Davivienda, Banco de Bogotá, Citibank, GNB Sudameris, Banco Caja Social, Scotiabank Colpatria y Pichincha, como demandados, para que dentro del término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho horas y, en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
Igualmente, se dispuso la notificación a la Procuraduría Judicial 159 II Delegada en Asuntos Administrativos, para que si a bien lo tenía se pronunciara sobre la solicitud de amparo. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga. La juez Digna María Guerra Picón solicita se deniegue la tutela por las siguientes razones: i) En el presente caso se han realizado las actuaciones correspondientes, atendiendo al volumen de expedientes a cargo del despacho y el turno que se asigna para su trámite, de manera que se han surtido las etapas procesales, entre ellas, el 7 de julio de 2023 se ajustó la medida cautelar conforme a lo solicitado por el accionante y con fundamento en la normativa vigente. 6 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz ii) Sumado a lo anterior, no se ha recibido petición por parte del apoderado del accionante, en el que requiera impulso procesal o celeridad en el trámite del proceso, por el contrario, acudió directamente a la tutela, pese a que no se ha negado ninguna solicitud en el desarrollo del juicio, específicamente, desde que se le reconoció personería en la audiencia inicial del 5 de octubre de 2022. iii) El asunto fue entregado a ese despacho en diciembre de 2019, por tanto, no se le puede atribuir responsabilidad en el trámite que se le imprimió. Además, porque durante 2020, debido a la pandemia por el COVID-19 se suspendieron los términos y se ordenó operar en la virtualidad, lo que comprometió los tiempos de respuesta, sin que ello implicara el cese de la actividad judicial. iv) Ahora, los hechos y demás planteamientos efectuados en el escrito de tutela se dirigen a que se dé efectividad a las medidas cautelares decretadas, al respecto se tiene que se ha cumplido con la carga procesal, resolviéndolas y librando los respectivos oficios, encontrándose actualmente vigentes. v) Así mismo, en acatamiento de la orden del Tribunal el año anterior se profirió auto de obedecer y cumplir y se libraron los oficios a las entidades bancarias a cargo de las cuales está el obedecimiento del mandato del superior. 1.6.2.
De la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). La señora Nazly Yorleny Castillo Burgos directora de Acciones Constitucionales solicita se niegue la tutela, por cuanto las pretensiones son abiertamente improcedentes, comoquiera que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, así como tampoco se acreditó que haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante. 1.6.3.
Del Banco Caja Social. El señor José Ascanio Peñaloza, apoderado general, pide la desvinculación de esa entidad del presente trámite, porque no existen circunstancias que permitan deducir que las súplicas del accionante y su eventual cumplimiento le sean atribuibles, ya que la controversia planteada no lo involucra, por no ser parte del proceso. 7 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz 1.6.4.
Del Citibank Colombia S. A. La señora Ana Carolina Cabra Copete, representante legal, aduce que, no obstante, informó al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga sobre la imposibilidad de acceder al expediente digital y, que para ello elevó solicitud el 5 de julio de 2023, sin obtener respuesta, no es posible pronunciarse de fondo respecto a los hechos y pretensiones expuestos por el accionante ni ejercer adecuadamente el derecho de defensa y contradicción. Así mismo, en virtud de la celebración de cesión de activos, pasivos y contratos del negocio de consumo y de pequeñas y medianas empresas con Scotiabank Colpatria S. A., a partir del 1.º de julio de 2018, la gestión de productos o servicios financieros para personas naturales es de exclusiva responsabilidad de esa entidad. 1.6.5.
Del Banco GNB Sudameris S. A. La apoderada general, señora Johanna Andrea Zorro Rodríguez, se opone a la prosperidad de la acción de tutela debido a que no ha dado lugar a la vulneración de garantía fundamental alguna, por lo cual debe declararse improcedente. 1.6.6. Del Banco Davivienda S. A. La señora Adriana Sofía Molina Leyva representante legal, alega que no ha violado derecho alguno a la parte actora que pueda ser objeto de amparo constitucional; en consecuencia, solicita su desvinculación del asunto. 1.6.7.
De Scotianbank Colpatria. El señor Francisco Javier Rizo Fierro en su calidad de representante legal, pide se declare la improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de infracción a los derechos iusfundamentales del accionante; por consiguiente, se exima a la entidad de cualquier efecto adverso que se pueda desprender del fallo que se dicte en este proceso. 1.6.8.
Del Banco Agrario de Colombia. La señora Mónica María Patiño Gómez gerente regional Santanderes, solicita denegar el amparo; en consecuencia, se declare la improcedencia del mecanismo constitucional, ya que no concurre una vinculación legal ni contractual que dé lugar a que sea sujeto pasivo; por tanto, no puede manifestar nada en relación con lo pretendido por el accionante, dado que todo se 8 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz contrae a hechos y circunstancias que solo podrán confirmar y decidir los despachos que ordenaron la medida cautelar. 1.7.
La sentencia que se impugna El Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo del 12 de julio de 2023, dispuso lo siguiente:
PRIMERO. NEGAR la acción de tutela instaurada por el señor Luis Hernando Rodríguez, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia en cuanto a la afectación de derechos fundamentales que atribuye al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y entidades bancarias.
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE la pretensión cuarta de la tutela de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […] Con fundamento en los siguientes razonamientos: i) Luego de la revisión del material probatorio aportado, se determina que la petición elevada por el accionante dentro del trámite del proceso ejecutivo, el 13 de enero de 2023 y reiterada el 17 de febrero y el 16 de mayo de 2023, fue objeto de pronunciamiento por parte del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga mediante providencia del 7 de julio de 2023, notificada por estado de la mencionada fecha según registro en el Doc. 90ConstanciaEnvioMensajedeDatos PDF. ii) Comoquiera que están corriendo los términos de ejecutoria del referido auto no existe afectación de los derechos fundamentales de la parte actora, máxime porque se trata de una solicitud correspondiente a la actividad jurisdiccional —ajuste de la medida cautelar y oficios de embargo— lo que escapa a lo contemplado en la Ley 1577 de 2015 y debe atender a la norma propia del juicio. iii) El 18 de diciembre de 2019, el despacho accionado avocó el conocimiento y decretó medida cautelar.
Contra esa providencia se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Por medio de auto del 8 de septiembre de 2020, no se repuso la decisión y se concedió la alzada. El 5 de octubre de 2021, se ordenó seguir adelante con la ejecución. El 19 y 26 de octubre de 2021, el accionante remitió la liquidación de 9 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz la que se corrió traslado mediante proveído del 11 de febrero de 2022.
El 28 de febrero de 2022, se envió al contador previo trámite a las objeciones. El 25 de marzo de 2022 se obedece y cumple lo resuelto por el superior frente a la medida cautelar y se libran los oficios respectivos. iv) Con auto del 8 de julio de 2022, se dio traslado de la liquidación, respecto de la cual se formuló aclaración el 16 de septiembre de 2022.
A través de providencia del 5 de diciembre de 2022 se corrió traslado de la liquidación que fue aprobada el 10 de febrero de 2023 y, debido a que fue recurrida se encuentra en segunda instancia para decidir la apelación. v) Así las cosas, la mora judicial materia de controversia no es injustificada, porque el retardo en la actuación no involucra negligencia, requisito necesario para que prospere el amparo constitucional en eventos en los que se discute el incumplimiento de los términos procesales por parte de las autoridades jurisdiccionales. vi) Bajo tal escenario, se repite, no se violaron las garantías iusfundamentales al accionante, pues el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga dio trámite a las solicitudes de ajuste al límite de la medidas cautelares, decisión en la que están surtiéndose términos de ejecutoria; y posteriormente deberán librarse los oficios según lo previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, momento a partir del cual nacerá para las entidades bancarias demandadas la obligación de dar cumplimiento a las órdenes de embargo, sin que sea plausible, proferir algún tipo de mandato a su cargo, toda vez que no han sido notificadas. vii) Ahora, en relación con la pretensión cuarta de la demanda dirigida a que se ordene el pago de la reliquidación de la pensión de jubilación como se dispuso en la sentencia del 1.º de julio de 2014 dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, con inclusión de los factores salariales de asignación básica, primas vacacional, de navidad, de antigüedad y de servicios, pues alega que si bien, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) expidió la Resolución GNR 98384 del 7 de abril de 2016, reconociendo la suma de $ 116.892.346, se trata de un desembolso parcial por concepto del reajuste de la mesada pensional, el mecanismo 10 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz constitucional resulta improcedente. viii) Lo anterior, porque no aparecen acreditadas las razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial, esto es, el proceso ejecutivo que ya se adelanta es ineficaz para lograr la protección integral de los derechos presuntamente afectados, por tanto, no se satisfacen las condiciones de procedencia excepcional de la solicitud de amparo para la obtención del reajuste pensional. 1.8.
Impugnación El accionante impugna la providencia anterior y como motivos de inconformidad alega lo siguiente: i) La primera instancia no valoró el contenido de las providencias del 17 de febrero de 2022 y del 7 de julio de 2023, dictadas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, respectivamente, medios de prueba que permiten demostrar 1) la existencia de una decisión en el proceso ejecutivo consistente en dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad respecto al decreto de medidas cautelares; y 2) la ocurrencia de una renuncia y/o rebeldía por parte del demandado a acatar lo ordenado por el superior funcional, al persistir en fijar como condición para la práctica de las medidas decretadas acreditar la condición de que son recursos de naturaleza embargable. ii) Así las cosas, está demostrada la vulneración al debido proceso, pero no con ocasión de la mora judicial como lo evaluó el a quo, sino producto de dos causales específicas de procedibilidad respecto a la tutela contra providencia judicial, consistentes en: 1) el defecto procedimental por desatender lo ordenado por el superior, afectando la cosa juzgada y el principio de preclusividad procesal; y 2) el defecto sustantivo en la modalidad de interpretación errónea, pues le da un alcance diferenciado e injustificado a lo resuelto por el Tribunal en providencia del 17 de febrero de 2022, al estimar que persiste la restricción en relación con los recursos inembargables. 11 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz iii) Entonces, debido a la configuración de un hecho sobreviniente por la expedición del auto del 7 de julio de 2023, se solicita ejercer control constitucional sobre ese proveído con base en la doctrina de tutela contra providencia judicial, teniendo en cuenta que están demostrados dos defectos específicos y se cumplen a cabalidad las causales generales de procedibilidad en la materia. iv) La satisfacción del requisito de inmediatez se materializa en que no ha transcurrido tan siquiera un día sin que se active la jurisdicción constitucional, el presupuesto de relevancia constitucional porque la discusión versa sobre el derecho a la asignación pensional de una persona mayor de 80 años y en condición de discapacidad y no se trata de un fallo de tutela. v) Ahora, frente a la exigencia de subsidiariedad se aprecia que el auto que resuelve las solicitudes de modificación y/o ajuste de medidas cautelares no admite recursos, pues es una decisión asociada a la medida inicialmente decretada y con ello se impone la inexistencia de un mecanismo ordinario o extraordinario para impugnar la situación de rebeldía y/o desobediencia de lo resuelto por el Tribunal, ante la ausencia de un mecanismo «ejecutivo» para obligar al a quo a acatar lo resuelto por su superior funcional, lo que da lugar a la procedencia de la tutela. vi) Por otra parte, respecto a la tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES E.I.C.E.), está debidamente probado el derecho al ajuste de la asignación pensional, en conjunto con el valor objeto de reclamación, pues ya fue fijado en una decisión judicial que no fue impugnada por la entidad obligada; por consiguiente, se trata de un crédito reconocido con efectos de cosa juzgada, sin perjuicio de lo que se resuelva en la apelación. vii) En concordancia con lo anterior, se presenta una situación de rebeldía y/o desavenencia en el actuar del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, aunado a la postura de las entidades bancarias accionadas, que condicionan la efectividad de la medida a que el juez señale la excepción de inembargabilidad, so pena de entenderse desistida. 12 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz viii) En este orden de ideas, está demostrada la ineficacia del mecanismo ordinario, pues, aunque en principio se tiene como un remedio eficaz para lograr el reconocimiento y pago del derecho reclamado, la falta de diligencia en el decreto y practica de medidas cautelares acarrea la ineficacia en concreto del proceso ejecutivo para efectos de acceder a la efectividad del derecho reclamado, en ese sentido debe considerarse que el presupuesto de subsidiariedad que señala el juez de primera instancia se cumpla. ix) Lo dicho se reafirma en el hecho de que tiene «ochenta años», por tanto, según la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional califica como una persona de la tercera edad, al superar el rango de promedio de vida en Colombia certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y por lo ineficaz del medio de control se hace improbable que logre acceder al goce efectivo del derecho, lo que constituye una violación a la tutela judicial efectiva. x) Igualmente resulta procedente que se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES E.I.C.E) que, en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la decisión, en su condición de entidad obligada en el fallo objeto de ejecución, le reconozca y pague la asignación pensional conforme a «los parámetros prefijados en aquel proceso a futuro», sin perjuicio de lo que se resuelva en el juicio que se adelanta, con el fin de superar la afectación de sus garantías. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto establece que «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente» esta Sala es competente para conocer de la impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
Problema jurídico 13 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz Corresponde a la Sala determinar si el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga vulneró los derechos de petición, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva del señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz por la aparente mora en resolver sobre la solicitud que presentó el 13 de enero de 2023, para que se ajustara el valor de la medida cautelar decretada dentro del proceso ejecutivo 68001 23 33 000 2016 01150 01, reiterada el 17 de febrero y el 16 de mayo de 2023. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre la procedencia de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este medio de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan, igualmente, a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.
Por ello, el artículo 6.º, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. 1 Corte Constitucional, Sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T- 972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 14 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz También tiene lugar el amparo cuando, a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar.
De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.3.2. La mora judicial El artículo 29 de la Constitución Política, desarrollado ampliamente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional,2 señala que el derecho al debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Por su parte, el artículo 288 ejusdem precisa que «los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado». En armonía con dichas previsiones, el numeral 15 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996 establece como un deber de los funcionarios judiciales «resolver los asuntos sometidos a su consideración dentro de los términos previstos en la ley y con sujeción a los principios y garantías que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional». 2 Al respecto, ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, C-341 de 2014.
M.P. Mauricio González Cuervo: «La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 15 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz Por otro lado, los artículos 17 y 18 de la Ley 446 de 1998 imponen a los falladores la obligación de cumplir los términos judiciales, so pena de incurrir en sanciones disciplinarias.
Así mismo, prevén el deber de dictar sentencias respetando el orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que este se pueda alterar, a menos de que se trate de asuntos de gran transcendencia jurídica y social. En esa lógica, la Corte Constitucional ha señalado que «quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello».3 Como se aprecia, tanto la Constitución como las normas legales y la jurisprudencia constitucional son claras al imponer, para quienes administran justicia, la exigencia de observar las garantías procesales y los términos previstos para la resolución de las controversias que se ventilen ante ellos.
Sin embargo, conscientes del alto tráfico procesal que desborda la capacidad de los operadores jurídicos, advierten que tal obligación debe atenderse en función del estricto orden de entrada de los expedientes al despacho, salvo prelación legal. Es importante destacar que no toda dilación de la actividad judicial constituye una violación de los derechos fundamentales de los administrados, pues como lo indica la Corte Constitucional, solo puede considerarse como tal «aquella denegación o inobservancia de los términos procesales que se presenten sin causa que las justifiquen o razón que las fundamenten».4 Por esa razón, estableció tres supuestos para determinar cuándo los operadores jurídicos incurren en mora judicial injustificada,5 así: «(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el 3 Sentencia T-366 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 Sentencia T-297 de 2006. 5 Sentencias T-292 de 1999 y T-220 de 2007. 16 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial».6 En definitiva, el incumplimiento de los mandatos previstos en la legislación constituye lo que se ha denominado por la doctrina como la «mora judicial», fenómeno que necesariamente implica que la dilación en el trámite de una actuación sea fruto, no de la complejidad del asunto o de la existencia de problemas de tipo administrativo — como el exceso de carga laboral de los despachos—, sino de la falta de diligencia y omisión sistemática de los funcionarios judiciales en el cumplimiento de sus deberes.7 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala El señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz alega la violación de sus derechos de petición, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, por parte del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, al no decidir sobre la solicitud que formuló el 13 de enero de 2023, en la que pidió 1) ajustar el valor de la medida cautelar decretada teniendo en cuenta la actualización de la liquidación del crédito surtida dentro del proceso; y 2) librar nuevamente los oficios a las entidades bancarias con la aclaración de que deben inaplicar el principio de inembargabilidad, según lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 17 de febrero de 2022.
Esa solicitud fue reiterada el 17 de febrero de 2023 y el 16 de mayo de 2023, sin que a la fecha de interposición de la acción de tutela se pronunciara la autoridad demandada, pese a que transcurrieron siete meses desde el requerimiento inicial. La primera instancia negó el amparo de las garantías fundamentales invocada por el accionante en relación con la tardanza del demandado en resolver sobre sus solicitudes de impulso procesal y declaró la improcedencia de la acción incoada para que se ordene el pago de la reliquidación pensional como se dispuso en la sentencia del 1.º de julio de 2014, esto es, con inclusión de los factores salariales de asignación básica, prima vacacional, prima de navidad, prima de antigüedad y prima de servicios, porque no aparecen probadas las razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial, esto es, el proceso ejecutivo que ya se adelanta es ineficaz para lograr la protección integral de los derechos presuntamente afectados 6 Sentencia T-1154 de 2004 reiterada en las providencias T-1294 de 2004 y T-220 de 2007. 7 Sentencia T-357 de 2008, Corte Constitucional, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz Pues bien, la mora judicial injustificada en el trámite de un proceso es una situación que la parte actora debe cuestionar no a través de la acción de tutela, sino mediante el mecanismo de vigilancia judicial administrativa prevista en el artículo 101, numeral 6, de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La referida norma atribuyó, como función, a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura ejercer «vigilancia judicial administrativa» para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y se cuide el normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial; este mecanismo goza de un procedimiento preferente o sumario para su resolución. De manera que es dicho instrumento el que puede emplearse para efecto de cuestionar la mora que se presente dentro de los trámites judiciales, a fin de asegurar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial desarrollen sus funciones de manera oportuna y eficaz.
La acción de tutela resultaría procedente para analizar la vulneración del derecho al debido proceso sin dilaciones, solamente si, en el caso, se acredita que se agotaron todas las medidas o recursos establecidos por el ordenamiento jurídico para evitar la mora injustificada en la decisión de las actuaciones judiciales y, aun así, no se ha logrado la decisión del asunto, evento que no ocurre en el asunto objeto de debate.
Lo anterior, por cuanto el 14 de junio de 2023,8 el señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz, por medio de apoderada, solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander la iniciación de actuación de vigilancia administrativa respecto a la actividad jurisdiccional surtida en el proceso ejecutivo que promovió en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones (COLPENSIONES).
Al efecto, formuló las siguientes peticiones:
PRIMERO: En aplicación de las reglas previstas en el numeral 6 del artículo 101 de 8 Índice 2, del expediente electrónico. 18 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz la Ley 270 de 1996 y el [A]cuerdo PSAA11-8716 del 2011, expedido por el […] Consejo Superior de la Judicatura, ruego se inicie actuación de VIGILANCIA ADMINISTRATIVA […] bajo el proceso identificado así: Radicado: 680012333000-2016-01150-01 Medio [d]e [c]ontrol: Ejecutivo Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz Demandado: Administradora Colombiana [d]e Pensiones – Colpensiones E.I.C.E SEGUNDO: Se tomen medidas administrativas pertinentes y conducentes encaminadas a darse resolución en términos legales a la solicitud de expedición de oficios y ajuste medidas cautelares, formulada en el proceso de referencia desde el 13 de enero de 2023, siendo reiterada en escritos del 17 de febrero de 2023 y 16 de mayo de 2023, sin a la fecha contar con decisión, pronunciamiento o actuación. Lo peticionado sigue siendo procedente y en cabeza del juez de primera instancia, con independencia del recurso de apelación formulado al interior del trámite en relación con la liquidación del crédito, pues como se indicó en auto del 15 de mayo de 2023, dicho recurso se concede en el efecto diferido, conservando competencia respecto a medidas cautelares de orden urgente.
Así las cosas, la Sala encuentra que se configura la causal de improcedencia de la acción de tutela, ya que el referido mecanismo se encuentra en trámite según lo manifestó el accionante y tampoco obra prueba en el proceso que acredite que haya concluido; en consecuencia, no es dable la intervención del juez constitucional hasta tanto la autoridad encargada de la vigilancia de los procesos emita una decisión sobre la solicitud impetrada por el señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz.
Ahora, si bien es cierto el a quo analizó lo referente a la mora judicial injustificada, encontrando que, en el asunto no se encontraba configurada, en la impugnación, la parte actora aduce que este no es el objetivo de la acción de tutela, por cuanto se profirió auto del 7 de julio de 2023, por medio del cual se resolvió sobre la solicitud de ajuste de las medidas cautelares decretadas en el proceso ejecutivo; providencia en la que se incurrió en los defectos procedimental e interpretación errónea, en razón a que desatendió lo ordenado por Tribunal Administrativo de Santander y le dio un alcance diferenciado a lo dispuesto por el superior en el proveído del 17 de febrero de 2022, que decretó el embargo y secuestro de dineros depositados en entidades financieras a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES); por consiguiente, pide que se efectúe su revisión en sede de tutela.
Al respecto, se precisa que si bien el procedimiento preferente y sumario de la acción 19 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz de tutela, se caracteriza por la flexibilidad en las formas para acceder al mecanismo con el fin de obtener el amparo de derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados por cualquier acción u omisión de autoridad pública o de particulares, no es menos cierto que el juez constitucional, debe velar por garantizar a los intervinientes el ejercicio de las prerrogativas propias del medio de protección iusfundamental.
En ese sentido, considera la Sala que no es procedente lo pretendido por el impugnante, en primer lugar, porque el problema jurídico que dio origen a la solicitud de amparo tuvo como fundamento la alegada mora en una actuación del demandado y, en segundo lugar, porque respecto de los nuevos hechos la entidad accionada no ha tenido la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Además, de lo señalado, se tiene que en todo caso esa decisión judicial no tiene carácter definitivo ni con ella se pone fin al litigio que se planteó en el proceso ejecutivo con radicación 68001 23 33 000 2016 01150 01.
La jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando la acción de tutela se dirige a controvertir providencias judiciales debe tenerse en cuenta que, en virtud del principio de subsidiariedad, el debate frente a la decisión allí adoptada debe haber finalizado, lo contrario implicaría una intervención injustificada por parte del fallador constitucional y una transgresión al principio del juez natural.
En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia T-103 del 26 de febrero de 2014,9 en la que expresó que cuando se atacan decisiones judiciales el proceso debe haber concluido, pues en caso de que esté en curso, el juez de tutela no puede analizar la solicitud de amparo, ya que no es posible utilizar la tutela como un mecanismo paralelo para resolver las controversias que deben solucionarse al interior del proceso.
Así las cosas, el fallador constitucional debe determinar si el proceso dentro del cual se profirió la providencia judicial que se ataca se encuentra en trámite y si el debate que dio origen a la interposición de la acción de tutela no ha sido resuelto al interior de 9 Corte Constitucional. Expediente T-3.286.505. Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 20 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz este, por cuanto si así ocurriere le corresponderá rechazar la acción por improcedente.10 En relación con la pretensión dirigida a que se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) el pago de la reliquidación pensional, como se ordenó en la sentencia del 1.º de julio de 2014, considera la Sala que como lo indicó la primera instancia resulta improcedente, pues contrario a lo que arguye el accionante, en el sentido de que se debe entender superado el requisito de subsidiariedad debido a la situación material del decreto y práctica de medidas cautelares, que configura una ineficacia en concreto del juicio ejecutivo e impide el acceso efectivo al derecho reclamado, como quedó expuesto, ya se adoptó una decisión al respecto por la autoridad demandada al dictar el auto del 7 de julio de 2023.
Aunado a lo anterior, mediante memorial del 8 de agosto de 2023,11 el accionante informó la ocurrencia de un hecho sobreviniente e insiste en la solicitud de amparo y para el efecto allega la providencia proferida el 4 de agosto de 2023, por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, a través del cual se pronunció sobre el recurso de reposición y en subsidio apelación que interpuso contra el auto del 7 de julio de 2023, en el sentido de no reponer la decisión y conceder la alzada en el efecto diferido ante el Tribunal Administrativo de Santander, lo que da cuenta de que el proceso de ejecución actualmente se encuentra en curso. 3.
Conclusión La Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente, porque el mecanismo de vigilancia judicial administrativa interpuesto por el accionante para controvertir la presunta mora del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bucaramanga en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 68001 23 33 000 2016 01150 00, así como el referido juicio de ejecución, se encuentran en curso.
En tal sentido, la Sala procederá a revocar el ordinal primero de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negó el amparo en relación con la afectación de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la tutela 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 15 de febrero de 2018.
Radicado 11001 03 15 000 2018 00127 00. 11 Índice 4, del expediente electrónico. 21 Radicado: 68001 23 33 000 2023 00301 01 Demandante: Luis Hernando Rodríguez Muñoz judicial efectiva, para rechazar por improcedencia la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal primero de la sentencia del 12 de julio de 2023, que dictó el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual negó el amparo en relación con la afectación de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
En su lugar, rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz, conforme a la parte considerativa que antecede. Segundo. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAM