CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 3 de marzo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01056-00 Actor: Demetrio Moreno Palacios. Accionados: Subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado y otro.
Tema: Tutela contra providencia judicial de la misma naturaleza. Decisión: Declara falta de legitimación en la causa por activa. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Demetrio Moreno Palacios, en nombre propio, contra las subsecciones C de la sección tercera y A de la sección segunda del Consejo de Estado, por proferir las sentencias de tutela del 21 de enero de 2022 y 9 de septiembre de 2021, respectivamente, mediante las cuales, en amparo de los derechos fundamentales del señor Nemesio Raúl Roys Garzón, se dejó sin efecto la sentencia contenciosa que había declarado la nulidad de su acto de elección como gobernador de La Guajira, periodo 2020-2023; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de manera conjunta los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la solicitud de amparo, así: El señor Esteban Camilo Marín Maldonado, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, impetró demanda a fin de que se declare la nulidad del acto de elección del señor Nemesio Raúl Roys Garzón, como gobernador de La Guajira, para el período 2020-2023.
El asunto, con radicado 11001-03-28-000-2020-00018-00, fue resuelto por la sección quinta del Consejo de Estado, a través de sentencia del 1.º de julio de 2021, declarando la nulidad del referido acto de elección. El señor Nemesio Raúl Roys Garzón impetró acción de tutela contra la sección quinta del Consejo de Estado, cuyo conocimiento, con radicado 11001-03-15-000-2021-05205-00, fue desatada por la subsección A de la sección segunda de la misma Corporación, a través de sentencia del 9 de septiembre de 2021, en la que se resolvió: «[…]
PRIMERO: CONCEDER EL AMPARO de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como del principio de confianza legítima del señor Nemesio Raúl Roys Garzón.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 1 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En consecuencia, ORDENAR a dicha autoridad, que dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo, en la que tenga en cuenta los lineamientos a los que se ha hecho referencia en la parte motiva de este proveído. […]».
Decisión confirmada por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 21 de enero de 2021. 1.1.1. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el accionante elevó como tales: «[…] PRIMERA: Se ordene el amparo de los derechos fundamentales de la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, vulnerados por las sentencias fechadas el nueve (9) de septiembre del dos mil veintiuno (2021) proferida por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” y el veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022) proferida por la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” del CONSEJO DE ESTADO, dentro de los expedientes identificados con radicados 11001-03-15-000-2021-05205-00 y 11001- 03-15-000-2021-05205-01, respectivamente.
SEGUNDA: Dejar sin efectos la Sentencia fechada el nueve (9) de septiembre del dos mil veintiuno (2021) (Expediente de Radicado 11001-03-15-000-2021-05205- 00) proferida por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, en la cual se resolvió “DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 1 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En consecuencia, ORDENAR a dicha autoridad, que dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo, en la que tenga en cuenta los lineamientos a los que se ha hecho referencia en la parte motiva de este proveído.”. TERCERA: Dejar sin efectos la Sentencia fechada el veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022) (Expediente de Radicado 11001-03-15-000-2021-05205-01) proferida por la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” del CONSEJO DE ESTADO, en la cual se resolvió “CONFIRMAR la sentencia del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los argumentos indicados en esta providencia.”.
CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a las accionadas, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” y SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” del CONSEJO DE ESTADO, proferir nueva providencia teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la presente acción de tutela y, por consiguiente, declaren IMPROCEDENTE la acción constitucional impetrada por el señor Roys Garzón contra el fallo del 1 de julio de 2021 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
QUINTA: Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos la Sentencia del catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00, la cual se desprende de la acción de las decisiones mencionadas y proferidas por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” y SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” del CONSEJO DE ESTADO.
SEXTA: Ordenar a la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferir nueva sentencia dentro del proceso de Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00 adoptando los mismos argumentos y decisión de la sentencia fechada el 1 de julio de 2021, mediante la cual se resolvió “DECLARAR con efectos ex nunc, la nulidad del acto de elección del señor Nemesio Raúl Roys Garzón como gobernador del departamento de La Guajira, para el período 2020-2023, por las razones expuestas en esta providencia.”, o en su defecto, devolver los efectos jurídicos a la sentencia fechada el 1 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso de Rad. 11001-03-28-000-2020-00018-00.
SÉPTIMA: En caso de que se considere la existencia de otra vía judicial para atacar la Sentencia fechada el nueve (9) de septiembre del dos mil veintiuno (2021) (Expediente de Radicado 11001-03-15-000-2021-05205-00) proferida por la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” del CONSEJO DE ESTADO y la Sentencia fechada el veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022) (Expediente de Radicado 11001-03-15-000-2021-05205-01) proferida por la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” del CONSEJO DE ESTADO, se concedan el amparo como mecanismo transitorio suspendiendo los efectos de los fallos accionados, hasta tanto se surtan los mecanismos que considere el su despacho. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 15 de febrero de 2022, la Consejera sustanciadora admitió el asunto de la referencia, negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de las decisiones de tutela cuestionadas y ordenó notificar a: i) sus homólogos de las subsecciones A de la sección segunda y C de la sección tercera de la Corporación, como accionados, y, ii) a la sección quinta del Consejo de Estado, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Procuraduría General de la Nación y a los señores Nemesio Raúl Roys Garzón y Esteban Camilo Marín Maldonado, en calidad de terceros con interés, acorde a lo dispuesto en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. El Consejero ponente de la sentencia de tutela de primera instancia acusada, a través de escrito del 22 de febrero de 2022, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela teniendo en cuenta que se está controvirtiendo una decisión de la misma naturaleza que no incurre en fraude, tal como lo exige la sentencia SU-627 de 2015, y el accionante carece de legitimación en la causa por activa pues «no hizo parte del contradictorio dentro de dicha acción constitucional y tampoco dentro del medio de control de nulidad electoral que allí se estudió». 1.3.2.
Subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado. El consejero ponente de la sentencia de tutela de segunda instancia acusada, a través de escrito del 22 de febrero de 2022, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela bajo las mismas razones expuestos por su homólogo de la subsección A de la sección segunda; adicionalmente, refirió: «[…] Un tercer aspecto a tener en cuenta es el relacionado con el fundamento de esta acción constitucional, que no está dirigido al contenido de la sentencia de tutela sino a exponer el criterio de ilegalidad del acto de elección de Nemesio Raúl Roys Garzón quien, para el aquí accionante, incurrió en la causal de doble militancia, por lo que considera que debe primar la nulidad del acto de elección tal y como la Sección Quinta lo definió en la sentencia que revocó la Sección Segunda, Subsección A y confirmó la Sección Tercera, Subsección C., al no soportar el juicio de constitucionalidad en pro de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima del entonces accionante Nemesio Raúl Roys Garzón. Finalmente, no se puede desconocer que la tutela encuentra un límite en los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, a la vez que la presunción de constitucionalidad y legalidad que se predica de las actuaciones judiciales, exigen una carga mínima en términos de claridad de los hechos y argumentos de la petición, en el sentido de que den cuenta de la relevancia constitucional de la pretensión, aspectos que no se deducen del contenido del escrito que dio origen a esta acción de amparo, en la que como ya se dijo, nuevamente se vuelve sobre las consideraciones propias del accionante en relación con los supuestos de hecho que rodearon la elección de Nemesio Raúl Roys Garzón como Gobernador de la Guajira y que, para el tutelante generan nulidad de la elección. […]». 1.3.3.
Nemesio Raúl Roys Garzón. Quien actuara en calidad de accionante en el proceso constitucional que hoy se cuestiona, advirtió la falta de legitimación en la causa por activa del señor Moreno Palacios y, manifestó respecto de los argumentos expuestos en el escrito petitorio: «[…] Nada más alejado de la realidad procesal que estas inferencias indebidas del accionante, toda vez que, el juez constitucional lo que determinó tanto en primera como en segunda instancia, fue que el juez ordinario no puede fundamentar sus decisiones en unos fallos que fueron proferidos con posterioridad al momento en que ocurrieron las campañas electorales a la Gobernación de La Guajira y a las alcaldías de Uribia y de Riohacha, para el periodo 2020-2023, así se hubieran producido para supuestamente llenar un vacío normativo sobre la prohibición de doble militancia para candidatos de coalición, pues el inciso 2 del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 no establecía de manera expresa tal conducta prohibitiva. […]». 1.3.4.
Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Lectoral. Mediante escritos del 22 de febrero de 2022, las entidades solicitaron la desvinculación del asunto al carecer de legitimación en la causa por pasiva respecto de la vulneración alegada. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir la impugnación, ii) problema jurídico y, iii) legitimación en la causa por activa en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra las subsecciones C de la sección tercera y A de la sección segunda del Consejo de Estado. 2.2.
PROBLEMA JURIDICO. En el presente caso corresponde determinar, si: ¿El señor Demetrio Moreno Palacios cuenta con legitimación en la causa por activa en la presente acción de tutela?
2.3. FALTA DE LEITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales. Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante.
En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) a través de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por conducto del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.
Dicho ello, se recuerda la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional, en lo que la legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela se refiere: «[…] 5. Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.
(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 2016, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, y la T-968 de 2014, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;
(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional. En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015, reiterada en la T-467 de 2015, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos.
En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. […]».
En el asunto bajo estudio, resulta pertinente establecer el interés que le asiste al señor Demetrio Moreno Palacios, frente a las sentencias de amparo del 9 de septiembre de 2021 y 21 de enero de 2022, proferidas por las subsecciones A de la sección segunda y C de la sección tercera del Consejo de Estado, respectivamente, en aras de establecer si cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente asunto.
Para ello, resulta relevante recordar quienes fueron las partes y/o intervinientes en el proceso de nulidad electoral que dio origen al trámite de tutela que se cuestiona, así como en este último: Como se observa, el señor Demetrio Moreno Palacios no fue parte ni interviniente en el asunto contencioso que dio origen a la acción de tutela cuyas decisiones se cuestionan, como tampoco en esta última; razón por la cual, la Sala no encuentra el interés que le asiste para acudir ante el Juez de tutela a controvertir sentencias de la misma naturaleza, en un trámite al que no fue vinculado, bajo el argumento de la vulneración de sus derechos fundamentales.
Tan es así, que, desde el auto admisorio del 15 de febrero de 2022, se advirtió acerca de la falta de precisión respecto de «la relación del actor con la decisión constitucional que cuestiona», siendo esto, una de las razones para negar la solicitud de medida cautelar impetrada; argumento respecto del cual, el señor Moreno Palacios guardó silencio.
Razón por la cual, sin más consideraciones al respecto, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor Demetrio Moreno Palacios en el asunto bajo estudio. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO. DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Demetrio Moreno Palacios, en la acción de tutela presentada contra las subsecciones A de la sección segunda y C de la sección tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de decisión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.