Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Demandante: CARLOS MARIO GARCÍA RESTREPO Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHO Y OTROS Tema: Revoca sentencia – Acto administrativo de carácter particular y subjetivo – falta de legitimación en la causa por activa - Improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 27 de marzo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de legitimación por activa del señor Carlos Mario García Restrepo.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, Carlos Mario García Restrepo presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, la señora Paulina Gómez González en calidad de Notaria Primera del Círculo de Envigado – Antioquia, el señor Wilmar Emilio David Jaramillo en calidad de Notario Tercero del Círculo de Envigado – Antioquia y se vinculó al presidente de la República, en la que formuló las siguientes pretensiones: DE MANERA INMEDIATA cumplan y hagan cumplir efectivamente los siguientes ACTOS ADMINISTRATIVOS: Decreto 1106 de 4 de julio de 2023 del Ministerio de Justicia y del Derecho Resolución 07426 de 18 de julio de 2023, de la Superintendencia de Notariado y Registro Acta de Posesión de 24 de julio de 2023, efectuada en el despacho del Gobernador de Antioquia.
Nombramiento, confirmación y posesión de Wilmar Emilio David Jaramillo como Notario Tercero del Círculo Notarial de Envigado. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Decreto 0202 de 20 de febrero de 2024 del Ministerio de Justicia y del Derecho Resolución 02059 de 29 de febrero de 2024, de la Superintendencia de Notariado y Registro Acta de Posesión de 06 de marzo de 2024, efectuada en el despacho del Gobernador de Antioquia.
Nombramiento, confirmación y posesión de Paulina Gómez González como Notaria Primera del Círculo Notarial de Envigado. Al Doctor WILMAR EMILIO DAVID JARAMILLO, identificado con la cédula de ciudadanía 98.496.545, PARA QUE EJERZA EFECTIVAMENTE el cargo para el que fue nombrado como NOTARI0 TERCERO DE ENVIGADO, mediante Decreto 1106 del 4 de JULIO de 2023, el Ministerio de Justicia y del Derecho, por el cual se hace un nombramiento en propiedad, de acuerdo con las disposiciones del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, en el Círculo Notarial de Envigado- Antioquia; fue debidamente confirmado mediante RESOLUCIÓN 07426 DE 18 DE JULIO DE 2023, DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO ACTA DE POSESIÓN DE 24 DE JULIO DE 2023, EFECTUADA EN EL DESPACHO DEL GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.
A la Doctora PAULINA GÓMEZ GONZÁLEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No 43.751.185, PARA QUE EJERZA EFECTIVAMENTE el cargo para la que fue nombrada como NOTARIA PRIMERA DE ENVIGADO, mediante Decreto 0202 del 20 de febrero de 2024, el Ministerio de Justicia y del Derecho, por el cual se hace un nombramiento en propiedad, de acuerdo con las disposiciones del numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, en el Círculo Notarial de Envigado- Antioquia; reconociendo el ejercicio del Derecho de Preferencia, fue debidamente confirmada mediante NOTARIADO Y REGISTRO ACTA DE POSESIÓN DE 06 DE MARZO DE 2024, EFECTUADA EN EL DESPACHO DEL GOBERNADOR DE ANTIOQUIA 1. 2.
Hechos 2. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 3. Mediante Decreto 1106 del 4 de julio de 2023, el Ministerio de Justicia y del Derecho nombró en propiedad como Notario Tercero de Envigado al señor Wilmar Emilio David Jaramillo, de acuerdo con las disposiciones del Decreto 178 del Decreto 960 de 1970. Luego, fue confirmado mediante Resolución N.° 07426 del 18 de julio de 2023 de la Superintendencia de Notariado y Registro y posesionado el 24 de julio de 2023, según acta del despacho del gobernador de Antioquia. 4.
Por su parte, a través del Decreto 0202 del 20 de febrero de 2024 el mencionado ministerio nombró en propiedad como Notaria Primera de Envigado a la señora Paulina Gómez González. En la Resolución N.° 02059 del 29 de febrero de 2024 de la Superintendencia de Notariado y Registro, fue confirmada y posesionada el 6 de marzo de 2024. 5.
Afirmó que, como consecuencia de la negligencia del presidente de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Secretaria Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial no se ha realizado la entrega de las Notarías Primera y Tercera del Círculo de Envigado, pues no se ha hecho uso de las figuras legales disponibles para cubrir la vacante de Notario 31 de Medellín, esto es, 1 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las dispuestas en el numeral 2 y 3 del artículo 2.2.6.1.5.2.3 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, notaría que incluso se encuentra ocupada por Paulina Gómez González. 6.
Sostuvo que los actos administrativos antes mencionados, contienen una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de los requeridos para que ejerzan los cargos allí mencionados y no existe ninguna excusa o eximente para que las autoridades mencionadas en el epígrafe precedente les impida materializarlos y cumplir con lo dispuesto en los artículos 122 y 209 del Constitución Política.
Lo anterior, pues se cuenta con las personas idóneas que han superado el concurso de méritos y en atención al principio de confianza legítima. 7. Adujo que, en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones; además, que la actividad notarial es un servicio público y que el encargado de la administración de la carrera notarial es el Consejo Superior de la Carrera Notarial. 8.
Finalmente, indicó que el procedimiento de entrega y recibo de las notarías se encuentra establecido en la Instrucción Administrativa N.° 03 del 23 de mayo de 2008, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual dispone un procedimiento de empalme. 3. Trámite de la solicitud en primera instancia2 9. Mediante auto del 28 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, la señora Paulina Gómez González en Calidad de notaria primera del Círculo de Envigado – Antioquia, el señor Wilmar Emilio David Jaramillo en calidad de notario tercero del Círculo de Envigado – Antioquia y como vinculado al presidente de la República. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Ministerio de Justicia y del Derecho 10. En su contestación, alegó la inexistencia de un mandato imperativo por cumplir, dado que corresponde la entrega de notarías a la Superintendencia delegada para el Notario de la Superintendencia de Notariado y Registro. 2 El proceso fue repartido al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, en auto del 20 de febrero de 2025, declaró la falta de competencia por ser las entidades demandadas autoridades del nivel nacional, y remitió las diligencias al Tribunal Administrativo de Antioquia.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11. Indicó que no se ha recibido el acto de la Superintendencia de designación de Notario 31 de Medellín. 4.2.
Wilmar Emilio David Jaramillo 12. Solicitó que se decida favorablemente la presente acción, por cuanto ha hecho uso de diferentes mecanismos previstos en la ley, sin que se tenga un resultado positivo. 13. Recientemente elevó derecho de petición al presidente de la República para que efectuara nombramiento en la Notaría 31 de Medellín, dado que la Superintendencia de Notariado y Registro está haciendo uso de una figura denominada escalera, la cual carece de consagración legal. 14.
Informó que la Superintendencia de Notariado y Registro en respuesta a derecho de petición, se excusa en que la designación del Notario 31 en mención corresponde al presidente de la República como nominador natural. 15. Concluyó al indicar que no podrá ocupar el cargo para el cual fue nombrado, dado que el presidente no remite hoja de vida a la citada Superintendencia para el concepto previo y tampoco permite que el alcalde de Medellín nombre a dicho notario, dada la vacancia existente. 4.3.
Presidente de la República 16. El apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones en relación con el presidente de la República, toda vez que no tiene competencia para atender a las pretensiones formuladas. 17. Sostuvo que la inconformidad del demandante se refiere a la ausencia de nombramiento en propiedad el Notario 31 de Medellín, designación que se encuentra por fuera de la naturaleza de este proceso. 18.
Indicó que no hay norma que le imponga al presidente nombrar el notario en comento y, por ello, no se ha vulnerado ningún mandato por los demandados. 19. Finalmente, planteó la imposibilidad de que dos notarios ejerzan el cargo para el cual fueron nombrados, sin que exista el nombramiento del Notario 31 de Medellín. 4.4. Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de Carrera Notarial 20.
Sostuvo que la acción resultaba improcedente, dada la falta de legitimación para presentar la constitución en renuencia o la demostración de un perjuicio irremediable y; que los actos señalados en la demanda no contienen un mandato imperativo, inobjetable y expreso. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21.
En cuanto a la falta de legitimación para constituir en renuencia, expresó que el demandante no tiene interés particular respecto de los actos administrativos señalados, al tratarse de actos particulares y que, tampoco se demuestra la calidad de apoderado de Paulina Gómez González y Wilmar Emilio David Jaramillo. 22. Respecto de los actos administrativos cuyo cumplimiento solicitó, aclaró que las actas de posesión no son actos administrativos y no corresponden a decisiones de la Administración. 23.
Los actos administrativos de nombramiento y los de confirmación se encuentran ejecutoriados y e incluso dichas personas se encuentran posesionadas; por tanto, no se está incumpliendo por los demandados ningún deber u obligación y, contrario a esto, los actos administrativos fueron cumplidos. 24. A continuación, se refirió a la competencia del Consejo Superior de Carrera Notarial para administrar la carrera notarial y aludió al derecho de preferencia establecido en el artículo 178 de la Ley 960 de 1970, conforme al cual, según la sesión del 19 de octubre de 2022, adelantaba el procedimiento operativo para que este derecho pudiera ejercerse por los notarios en carrera y que las notarías vacantes fueran provistas en propiedad. 25.
En relación con el caso de la Notaría 31 de Medellín, relató que el Gobierno nacional postuló a la señora Rosa del Carmen Lemos Lozano (Notaria 2 de Quibdó), y en sesiones del 13, 14 y 15 de marzo de 2024, se decidió sugerir al Gobierno Nacional el nombramiento de esta en interinidad en algunas de las notarías vacantes. 26. Posteriormente, el 6 y 10 de diciembre de 2024, la Dirección de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro comunicó a la señora Lemos Lozano que el presidente la República la postuló para designarla en interinidad en la Notaría 31 del Círculo de Medellín. A continuación, el 20 de diciembre de 2024 la señora Lemos Lozano declinó de la postulación. 27.
Seguidamente, el 25 de febrero de 2025 la Dirección de Administración Notario remitió correo informando al señor Iván Darío Agudelo Zapata que el nominador natural lo postuló en interinidad en la Notaría 31 del Círculo Notarial de Medellín y en la actualidad se encuentra en etapa de envío del proyecto de decreto de nombramiento en interinidad para la revisión y aprobación del Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República.
Por lo anterior, concluye que se están realizando las actuaciones necesarias para suplir la vacante de la Notaría 31 de Medellín. 28. Adicionalmente, cuestionó que en la demanda no se indican actos administrativos que impliquen un deber de cumplimiento, al contrario, el Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 artículo 150 del Decreto 960 de 1970 establece la obligación de permanencia del notario hasta que llegue quien lo reemplaza 5.
Sentencia de primera instancia 15. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 27 de marzo de 2025, declaró la falta de legitimación en la causa por activa. 16. El tribunal consideró: En ese orden de ideas, solo hay una conclusión plausible a la cual arribar por parte de esta Sala y es que en el presente asunto al fungir en calidad de demandante Carlos Mario García Restrepo, quien no corresponde a las personas nombradas y posesionadas, no estaba habilitado para agotar el requisito de procedibilidad a efectos de demandar en acción de cumplimiento el cual corresponde a la constitución en renuencia y, en todo, caso que carece a todas luces de legitimación en la causa por activa para interponer la acción de cumplimiento.
Sumado a lo indicado, si bien quien actúa como demandante en este proceso es abogado, lo cierto es que no obra en representación de las personas que fueron nombradas en los mencionados actos administrativos, pues de una parte no lo manifestó y, de otra, tampoco aportó poder que lo facultara para incoar la presente acción en representación de las mencionadas personas.
Los anteriores planteamientos permiten colegir sin atisbo de duda que nos encontramos ante un evento de falta de legitimación en la causa por activa, dado que las personas involucradas no fueron quienes formularon la demanda y quien presenta la acción de cumplimiento no obra facultado mediante poder en representación de estas, aspecto en el que se itera al tratarse de intereses individuales como se dilucidó previamente, no es aplicable la regla atinente a que cualquier persona se encuentra legitimada para demandar.
Visto lo anterior, estima oportuno la Sala señalar que el hecho de que el señor Wilmar Emilio David Jaramillo, quien fue uno de los nombrados en los actos administrativos cuyo cumplimiento se peticiona, presentó escrito de contestación de la demanda y señala que el presente medio de control debe prosperar, en nada desvirtúa que no confirió poder para presentar la actual demanda y no agotó el requisito de constitución en renuencia. Aunado a las anteriores afirmaciones, ha de advertirse que la contestación efectuada por la mencionada persona, atiende al hecho de que actúa en este proceso en calidad de demandado y no al ejercicio del derecho de acción. 17.
Sin embargo, y con la finalidad de privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia analizó la existencia o no de un mandato imperativo e inobjetable de los actos señalados como incumplidos y concluyó que: Al punto, es imperioso señalar que los actos administrativos aducidos como incumplidos no contiene un mandado imperativo, claro y expreso dirigido a las autoridades involucradas en el presente proceso que les imponga la realización de alguna conducta como lo quiere hacer notar la parte activa.
Más allá de que no se consagró un mandato con las condiciones antes referidas, es el hecho de que no consagró una orden y/o un deber a cargo de dichas autoridades, contrario a como lo entiende la parte accionante. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (…) La posesión en los términos plasmados por la jurisprudencia, corresponde a una solemnidad y consiste en aquella diligencia en la cual el nombrado presta el juramento ante la autoridad competente.
Adicionalmente, no es un acto administrativo, por cuanto no implica y no contiene una decisión de la entidad de la Administración o, dicho de otro modo, no es la manifestación de voluntad de la Administración. En lo términos previamente referenciados, es diáfano que los actos administrativos cuyo cumplimiento se reclama no contienen un mandato imperativo y expreso y, de otro lado, que las actas de posesión no ostentan la naturaleza jurídica de actos administrativos, por lo que ni siquiera pueden ser objeto de la presente acción de cumplimiento. 18.
Sin embargo, en la parte resolutiva de la sentencia, únicamente se refirió a la falta de legitimación en la causa por activa. 6. La impugnación3 19. La parte actora inconforme con la sentencia de primea instancia, impugnó la decisión. Sostuvo que, el Tribunal está asimilando un acto administrativo de carácter particular con los actos administrativos condición, que están sujetos a la verificación de unos presupuestos legales que conducen a formalizar el nombramiento y a completar la investidura del servidor, para que cumpla una función y ejecute sus competencias. 20.
Afirmó que, el acto administrativo condición es aquel que atribuye al individuo una situación general o impersonal, y es por ello, que también se denominan actos regla. 21. Como consecuencia, sostuvo que la confusión que crea la sentencia de primera instancia conlleva la decisión no ajustada al ordenamiento jurídico, toda vez que el acto regla es general, impersonal y abstracto y tiene como beneficiarios y destinatarios la administración pública, que, para este caso, es la prestación del servicio público notarial, sino también los usuarios de los servicios notariales. 22.
Finalmente, afirmó tener legitimación en la causa por activa, en atención a la respuesta que otorgó el señor Wilmar Emilio David Jaramillo, lo cual constituye un otorgamiento tácito de poder en su favor. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 23. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 27 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de 3 La sentencia del 27 de marzo de 2025 fue notificada por medios electrónicos el 28 de marzo de 2025 y el actor radicó el escrito de impugnación el 2 de abril de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 1504 y 1525 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado6. 2.
Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 27 de marzo de 2025, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa, de conformidad con los argumentos expuesto por la parte actora en el escrito de impugnación. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 25. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 26. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, 4 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 5 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 6 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 27. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 28. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 29.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 30. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»8. 31.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano9. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 9 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 32.
Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 33. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 34.
En el caso concreto obra en el expediente copia de la comunicación de 21 de enero de 202510, suscrita por el actor, en la que solicitó a todos los demandados el cumplimiento del nombramiento y posesión de los señores Paulina Gómez González y Wilmar Emilio David Jaramillo en las notarías primera y tercera, respectivamente, del círculo de Envigado, en el siguiente sentido: 35.
Las autoridades señaladas en la demanda y las dos personas naturales no contestaron la solicitud, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso. 36. En relación con el presidente de la República, se ha precisado que, en aquellos eventos en los cuales el juez de cumplimiento es quien vincula a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico se encuentra llamada a cumplir el mandato legal o acto administrativo incumplido, en los términos 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 10 Índice 2 del del expediente digitalizado en Samai.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del artículo 5.° de la Ley 393 de 1997, quien constituye en renuencia a la autoridad judicial es el juez de cumplimiento y no el accionante. 37.
Como consecuencia, se encuentra probado el requisito de procedibilidad. 5. Procedencia de la acción 38. La acción de cumplimiento se estableció para que los ciudadanos acudieran a la administración de justicia para materializar los mandatos contenidos en normas con fuerza de ley y actos administrativos. Por ello, en principio todas las personas están legitimadas para interponer una acción de cumplimiento cuando adviertan que una autoridad se abstiene de cumplir con los mandatos normativos. 39.
El artículo 4.° de la Ley 393 de 1997 dispuso que cualquier persona puede ejercer la acción de cumplimiento. Sobre la legitimación en la causa por activa, el Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 6 de noviembre de 2013 consideró que la acción de cumplimiento es universal porque el interés jurídico debatido es difuso y al no existir un interés jurídico concreto no se debe hablar de este presupuesto procesal en estricto sentido. 40.
A pesar de lo anterior, para esta Corporación, la universalidad en la titularidad de la acción de cumplimiento sólo se predica cuando la finalidad de dicha acción es proteger el interés general. En cambio, según la sentencia de 27 de febrero de 2003, cuando en la acción de cumplimiento se pretenda la satisfacción de un interés individual sólo el titular del derecho está legitimado para interponerla11. 40.
Así lo sostuvo la Sección Primera del Consejo de Estado al señalar que en «la acción de cumplimiento cuando están involucrados derechos particulares y concretos se requiere el ejercicio por parte del directamente interesado o a través de apoderado quién debe ser abogado». 41. También el Consejo de Estado ha considerado que, para que el interés sea de índole particular no es preciso que la norma cuyo cumplimiento se exige sea de la misma naturaleza, sino que el móvil de la acción sea subjetivo.
Es decir que el cumplimiento de las normas obviadas por la autoridad implique necesariamente un beneficio para una persona en particular12. 42. Descendiendo al caso concreto, se observa que lo pretendido por el actor, es el cumplimiento de los siguientes mandatos: 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 27 de febrero de 2003.
Rad. 44001- 23-31-000-2002-00584-01 (ACU 1726). CP.: Manuel Santiago Urueta Ayola. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de mayo de 2012, radicado 25000- 2324-000- 2011- 00889-01 (ACU) CP.: Susana Buitrago Valencia. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 43.
En relación con las actas de nombramiento demandadas, la Sala debe recordar que, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación13, estos documentos no son actos administrativos. 44. En efecto, la posesión en un cargo es una diligencia a través de la cual el elegido o nombrado presta juramento ante la autoridad competente «de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben», en cumplimiento de la obligación señalada en el inciso segundo del artículo 122 de la Constitución Política, que la instituye en requisito previo e indispensable para ejercer como servidor público, y como tal no puede ser objeto de una acción de cumplimiento como si se tratara de un acto administrativo. 45.
Asimismo, en relación con el cumplimiento de los Decretos 1106 de 2023, 0202 de 2024 y las Resoluciones 07426 de 2023 y 02059 de 2024 proferidas por el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente, la Sala advierte que la acción resulta igualmente improcedente. 46. En efecto, al revisar las pretensiones de la acción y los documentos allegados al proceso, se observa que son decretos y resoluciones que en su parte resolutiva solo tienen artículos cuyo único contenido es la designación y el nombramiento de Paulina Gómez González y Wilmar Emilio David Jaramillo como notarios; por tanto, si bien no se determinó expresamente cuál o cuáles eran los artículos demandados como incumplidos en cada uno de esos actos administrativos, para la Sala es claro que se dirige en contra de todo su contenido. 47.
Sin embargo, de las pruebas aportadas en la demanda, para la Sala es claro que, bajo el pretexto de que el servicio prestado en las notarías es un servicio público, el actor pretende que se obligue al cumplimiento de unos actos administrativos de carácter particular y subjetivo. 48. No obstante, en el proceso no se acreditó que, ante el supuesto incumplimiento de los referidos actos, el servicio se encuentre suspendido y 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 22 de septiembre de 2005, Rad.: 08001-23-31-000-2004-00207-01, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá y sentencia de agosto 29 de 2010, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que los usuarios no han podido acceder a él; por el contrario, quedó acreditado que la actual notaria de la Notaría 3 del Círculo de Envigado es la señora Paulina Gómez González; además, se insiste, al proceso no se aportaron pruebas que demuestren la afectación del servicio público, más allá de la afirmación realizada por el actor. 49.
Así las cosas, la Sala advierte que, en efecto, con esta acción se pretende el cumplimiento de actos administrativos de carácter particular y subjetivo, que buscan el interés de los señores Paulina Gómez González y Wilmar Emilio David Jaramillo o de otros notarios que estén a la espera de las notarías que sean liberadas por estos últimos. 50.
En ese orden de ideas, la acción de cumplimiento resulta improcedente, primero, porque el señor Carlos Maro García Restrepo no está facultado para el ejercicio de la acción; lo anterior, por cuanto en las acciones de cumplimiento no es procedente la agencia oficiosa, aunado a que en el proceso no se demostró que los mencionados ciudadanos se encontraran imposibilitados para reclamar su cumplimiento por sí mismos. 51.
Adicionalmente, si bien el señor Wilmar Emilio David Jaramillo solicitó en su contestación de la demanda que prosperaran las pretensiones, lo cierto es que se trata de un demandado; por tanto, su intervención no podía ser tenida como el otorgamiento tácito de poder para ser considerado como demandante. 52. En segundo lugar, la acción es improcedente porque son varios los pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado14 a través de los cuales se ha dicho lo que debe entenderse por acto administrativo y cuál es el mecanismo para obtener su cumplimiento. 53.
En efecto, la jurisprudencia ha precisado que los actos administrativos de contenido general son pasibles de la acción de cumplimento, lo mismo que las leyes en sentido material. En este sentido se afirmó: Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente - la acción de cumplimiento- es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.
Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no 14 Corte Constitucional sentencia C- 638 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; sentencia C-193 de 1998, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicado 25000-23-41-000-2013-02833- 01(ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones.
De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, esté habilitada para promover su cumplimiento, más aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito15. 54.
Cuando no se trata de actos administrativos de contenido general sino subjetivos o concretos, como es el caso de los actos administrativos invocados por el actor, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha establecido la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento (la realización de un deber omitido por la administración), y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos.
Sobre el particular ha afirmado: Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado un perjuicio grave e inminente (Negrillas de la Sala)16. 55.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia que los decretos y resoluciones cuyo cumplimiento se pretende, son actos que interesan exclusivamente a la esfera particular de esas personas y no buscan la satisfacción de los intereses públicos y sociales, fines para los cuales fue creada la acción de cumplimiento. 56. Así las cosas, la acción resulta improcedente, toda vez que lo pretendido es exigir el cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular y subjetivo, que incluso actualmente se encuentra demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de otros interesados en ocupar el cargo de notarios. 15 Corte Constitucional, sentencia C-193 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 16 Ibidem.
Demandantes: Carlos Mario García Restrepo Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Rad: 05001-23-33-000-2025-00186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 57. Por consiguiente, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de cumplimiento, de conformidad con las razones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 27 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción, de conformidad con lo expuesto en este fallo.
SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx