CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 10 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional propuesta por la demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 2 de octubre de 2015, la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Ignacio Afanador Sánchez, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 7347 de 19 de febrero de 2013 y RDP 11893 de 12 de marzo de 2013, mediante las cuales sustituyó la pensión de vejez de la señora Rosalba Isabel Jaimes Rivera (Q.E.P.D.), en favor del señor Ignacio Afanador Sánchez.

Como sustento de sus pretensiones, señaló que las resoluciones cuestionadas vulneraban el ordenamiento jurídico, ya que el reconocimiento de la pensión de vejez se habría realizado de manera contraria a la normativa vigente, porque la causante de la prestación «[…] al momento de afiliarse voluntariamente al régimen de ahorro individual, renunció al régimen de transición, sin haber permanecido afiliada el tiempo mínimo exigido por la ley, y luego retornó al régimen de prima media». 1.2.

Solicitud de medida cautelar La UGPP solicitó la suspensión provisional de los actos acusados al estimar que «[…] fueron proferidos en flagrante violación del ordenamiento jurídico nacional», porque la prestación económica reconocida «[…] no debe ser asumida por ella», habida cuenta del traslado de la causante al régimen de ahorro individual con solidaridad.

II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto interlocutorio 10 de marzo de 2023, denegó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos acusados, mediante las cuales se sustituyó la pensión de vejez en favor del señor Ignacio Afanador Sánchez, al considerar que es necesario adelantar un debate probatorio y un análisis de fondo robustos, con base en los documentos aportados y demás pruebas que se alleguen al proceso, y la decisión que corresponda debe ser adoptada en sentencia. III.

RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 10 de marzo de 2023, escrito en el que insistió en que, la señora Rosalba Jaimes Rivera (Q.E.P.D.) renunció de manera voluntaria al régimen de prima media con prestación definida al trasladarse al régimen de ahorro individual, lo cual implicó automáticamente la pérdida del régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, porque no cumplió con el tiempo mínimo de afiliación exigido por la ley para regresar al régimen de prima media.

En ese sentido, se reiteró que los actos administrativos impugnados vulneran el ordenamiento jurídico y trasladan de manera indebida una carga económica a la entidad accionante, la cual debió ser asumida por la administradora correspondiente. Por ello, se solicitó revocar la decisión adoptada y acceder a la medida cautelar de suspensión provisional.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Subsección es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en el numeral 2, letra h del artículo 125 del numeral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.2. Procedencia y oportunidad De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, la alzada contra el auto de 10 de marzo de 2023, que denegó el decreto de medidas cautelares, resulta procedente.

Además, la Sala estima oportuno el recurso de apelación presentado por la UGPP, teniendo en cuenta que el auto recurrido fue notificado el 13 de marzo de 2023, y que el escrito impugnatorio fue radicado el 21 de marzo de 2023. 4.3. Análisis normativo y jurisprudencial Las medidas cautelares dentro de los procesos contenciosos administrativos declarativos, han sido reguladas en los artículos 229 y subsiguientes del CPACA.

Dicha normativa le confiere al juez o magistrado, la competencia para efectuar un análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos demandados, a través de «su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.». En consecuencia, una vez realizado el análisis mencionado, el fallador deberá determinar si para el caso en concreto resulta procedente la suspensión del acto administrativo demandado, y con ello, evitar temporalmente su ejecutoriedad.

Lo anterior con la finalidad de garantizar provisionalmente el objeto del proceso y procurar por la efectividad de la sentencia. Ahora bien, la Sala reitera que la decisión que el juez o magistrado adopte sobre la solicitud de medida cautelar no constituye, en ninguna circunstancia, un prejuzgamiento. En ese sentido, y con ocasión del inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido: «[…] Igualmente debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamentan la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. […]». En igual sentido, para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, la mentada norma impone un estándar probatorio mínimo que permita definir la procedencia de la suspensión provisional del acto acusado, así como del restablecimiento del derecho y las indemnizaciones pretendidas.

En consecuencia, quien solicite el decreto de una medida cautelar de suspensión dentro de un asunto de esta naturaleza, debe aportar una prueba sumaria de los perjuicios que alega. De allí que, para arribar al decreto de una medida cautelar de suspensión provisional, es necesario que el operador jurídico tenga los elementos probatorios suficientes que denoten una transgresión del ordenamiento jurídico y la causación correlativa de un perjuicio, derivados de la ejecución del acto administrativo demandado.

Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que la valoración de fondo de legalidad se realiza en etapa de juzgamiento. 4.4 Análisis del caso concreto En el presente caso, la parte recurrente interpuso recurso de apelación contra el auto del 10 de marzo de 2023, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones RDP 11893 del 12 de marzo de 2012 y 7347 de febrero de 2013.

Impugnó la decisión, porque estima que el reconocimiento de la pensión del señor Ignacio Afanador Sánchez carece de fundamento legal, ya que la señora Rosalba Jaimes Rivera (Q.E.P.D.), causante de la prestación, renunció de manera voluntaria al régimen de prima media con prestación definida al trasladarse al régimen de ahorro individual, lo cual implicó automáticamente la pérdida del régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, porque no cumplió con el tiempo mínimo de afiliación exigido por la ley para regresar al régimen de prima media.

La Sala concluye que no es viable acceder a lo solicitado, ya que no se cumplen los requisitos exigidos para ello. Esto se debe a que, del examen realizado a la decisión administrativa impugnada en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, conforme lo determinó el A quo.

En efecto, se tiene que la simple enunciación de la infracción normativa alegada y la referencia al traslado de régimen aducidas por la UGPP, no comportan, de suyo, la ilegalidad que esta reclama, pues no aportó soportes respecto de las fechas o condiciones en que este ocurrió, si se satisfizo el deber de información en consideración al derecho de elección «libre y voluntaria» de régimen preceptuado en el artículo 13 (literal b) de la Ley 100 de 1993, y tampoco aludió al tiempo servido o cotizado por la señora Rosalba Jaimes Rivera a la entrada en vigor del sistema general de pensiones.

Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la ilegalidad de las resoluciones que reconocieron el derecho pensional del demandando, aspecto que exige un análisis más profundo, sustentado en la valoración probatoria y su confrontación con los hechos del caso. Solo una vez agotado este estudio será posible determinar si existe alguna ilegalidad en el acto administrativo.

Sobre el particular, en casos de similares contornos fácticos al presente, la Subsección ha sostenido que «[…] la sola confrontación de los actos con las normas no le permiten a la Sala determinar la procedencia de la medida cautelar, pues al tratarse de aspectos circunstanciales que requieren la prueba del trámite de traslado, no es posible establecer si el mismo se realizó con inobservancia del requisito de temporalidad definido en la normativa ni las condiciones laborales de la pensionada para el momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, aspectos que deben ser objeto de verificación», más aún cuando el beneficiario de la prestación reviste especial protección constitucional, por razón de su edad.

En ese orden debe aclararse que, en los términos del artículo 103 del CPACA «[l]os procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico», de tal suerte que, en casos como este, ante la falta de demostración objetiva de infracciones a la normatividad aplicable, no resulta dable afectar los derechos prestacionales reconocidos, solo por cuenta de la postura jurídica de las entidades obligadas a garantizar esas prerrogativas.

Por lo tanto, como la UGPP no logró demostrar la presunta ilegalidad de los actos administrativos acusados, ni aportó las pruebas suficientes para comprobar, al menos de manera sumaria, la ocurrencia de los hechos u omisiones que alega como trasgresores de las reglas de derecho aplicables normatividad aplicable o algún perjuicio irremediable, es viable concluir que la alzada promovida no cuenta con vocación de prosperidad.

De acuerdo con lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el artículo 231 mencionado, la Sala considera ajustada la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 10 de marzo de 2023, en el que se denegó la solicitud de medida cautelar presentada por la UGPP, razón por la cual, la confirmará. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B el 10 de marzo de 2023, a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, de conformidad con lo expuesto en la parte motivada de la presente decisión.

SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.