CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA EMBARGO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto de apoderada, contra el auto del 12 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó medida cautelar de embargo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Ramiro Rivera Rivera, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva1 en contra de la UGPP, con el propósito de que se libre mandamiento de pago en los siguientes términos: a. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- a reconocer y pagar la pensión de jubilación [al] señor RAMIRO RIVERA RIVERA como beneficiario del régimen de transición conforme a la edad y tiempo de servicio que consagra la Ley 33 de 1985. b. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP-, a que dicha pensión de jubilación, sea liquidada conforme a lo consagrado en el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, tomando el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello (es decir desde el 1 de abril de 1994 al 1 de diciembre del 2002) o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior realizando la entidad ambas liquidaciones, estableciendo la más favorable […], actualizando anualmente con base en la variación del IPC, según certificación expedida por el DANE, teniendo en cuenta únicamente los factores salariales sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, con un monto del 75%, debiéndose efectuar el pago a partir del 2 de marzo del 2009. 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 00006, 2_INFORMESECRETARIAL_REMISIONCONTADORATAA(.pdf), link de acceso: 2022 01221.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 2 c. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP-, liquidar y cancelar los intereses moratorios causados por el no pago de la pensión de jubilación a la que fueron condenados y que se adeudan, liquidados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia judicial que se ejecuta; así como también el valor de los que se sigan causando hasta el día en que se haga efectivo el pago. d. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP-, a cancelar las agencias en derecho a que fueron condenados en primera y segunda instancia por los siguientes valores a saber: - $9.919.751 (primera instancia). - $3.967.900 (segunda instancia). e. ORDENAR que los valores que resulten liquidados se actualicen en la forma dispuesta en el artículo 178 del C.C.A., para liquidar dicha indexación la entidad ejecutada deberá aplicar la formula [sic] indicada en la parte motiva de la sentencia que se ejecuta. f. Por las Agencias en Derecho y/o Costas Procesales que se generen con ocasión de la presente ejecución. g. ORDENAR a la ejecutada que en el mes inmediatamente siguiente al que sean satisfechas totalmente las obligaciones antes descritas, incluya en esa nómina el valor de la mesada pensional producto de la ejecución antes descrita, la cual, vale resaltar se ha negado arbitrariamente a cancelar. h. Lo que en derecho corresponda Honorables Magistrados con ocasión de las decisiones que se ejecutan. 2.

Las anteriores pretensiones se fundamentan en que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 14 de marzo del 2019, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-000-2015-01095-00, condenó a la UGPP a reconocer y pagar a favor del ejecutante una pensión de jubilación, así:

SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a reconocer y pagar la pensión de jubilación al señor RAMIRO RIVERA RIVERA con C. C. 4.868.454, como beneficiario del régimen de transición conforme a la edad y tiempo de servicio que consagra la Ley 33 de 1985, liquidando dicha prestación conforme a lo consagrado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello (es decir, desde el 1 de abril de 1994 al 1 de diciembre de 2002) o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. realizando la entidad ambas liquidaciones, estableciendo la más favorable para el actor, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, teniendo en cuenta únicamente los factores salariales sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, con un monto del 75%, debiéndose efectuar el pago a partir del 2 de marzo de 2009, de conformidad a la prescripción trienal de las sumas anteriores a la mencionada fecha como se indicó en la parte motiva de esta providencia. 3.

El actor adujo que contra la anterior decisión la UGPP interpuso recurso de Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 3 apelación, resuelto por el Consejo de Estado, mediante fallo del 15 de abril de 2021, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia. En atención a estas providencias judiciales, dicha entidad expidió la Resolución RDP 17833 del 19 de julio de 2021, «por medio de la cual declara la imposibilidad jurídica para dar cumplimiento a un fallo judicial del Consejo de Estado», al estimar que «es necesario que se aporten la certificación de información laboral como factores salariales en el formato CETIL», con desconocimiento de las pruebas que fueron avaladas en el proceso ordinario. 1.2.

Auto que libró mandamiento de pago 4. En proveído del 5 de diciembre de 20242 el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago contra la UGPP por la suma de «$ $401.051.077,91 que corresponde al valor total del crédito al 31 de octubre de 2024», conforme a la liquidación realizada por el contador de esa corporación. 1.3.

La solicitud de medida cautelar 5. El accionante, por conducto de su apoderado, en escrito del 29 de enero de 20253, solicitó como medida cautelar la siguiente: 1.- Decretar el embargo y secuestro de los dineros que se encuentran depositados en las cuentas corrientes que la ejecutada posee en el Banco Popular y que pertenecen a la entidad ejecutada, así: • 161011516. • 110050253590. • 110-026-00137-0. • 110-026-00138-8. • 110-026-00140-4. • 110-026-00169-3. • 110-026-001685- Sírvase su Señoría limitar la medida de embargo a la suma de $600.000.000.oo. 3.- Decretar el embargo y secuestro de los dineros que UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL-UGPP - con Nit.: 90037391-3, posea en las siguientes entidades financiera de esta ciudad, y en las siguientes cuentas a saber: - BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO DE OCCIDENTE, BANCOCOLOMBIA, BANCO DE BOGOTA, BANCO POPULAR.

Sírvase su Señoría limitar la medida de embargo a la suma de $600.000.000.oo. 4.- De igual manera me permito solicitarle al Señor Juez Decretar el embargo y secuestro de los dineros que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, gire por cualquier concepto a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP-, con Nit.: 90037391-3. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 00021. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 00028.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 4 Sírvase su Señoría limitar la medida de embargo a la suma de $600.000.000.oo. 5.- De igual manera me permito solicitarle al Señor Juez Decretar el embargo y secuestro de los dineros que por cualquier concepto la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP-, con Nit.: 90037391-3 posea en el Banco de la Republica con sede en Bogotá D.C. Sírvase su Señoría limitar la medida de embargo a la suma de $600.000.000.oo.

Sírvase Señor Juez, ordenar la comunicación de las medidas cautelares y además informar a las entidades dar cumplimiento inmediato a la orden de embargo de conformidad con lo ordenado en la circular No. 032 del 6 de agosto de 2012 expedida por la Superintendencia Financiera, teniendo en cuenta para ello, que el crédito aquí perseguido trata de una acreencia laboral de carácter pensional. [sic para toda la cita] 6.

La anterior solicitud la sustenta en que «nos encontramos frente a la ejecución de una sentencia judicial, de la cual se esperó por más de 3 años su cumplimiento sin que la entidad lo hubiera hecho»; además, dado que «estamos frente a un crédito laboral – Pensional y que se desprende de una sentencia judicial debidamente ejecutoriada», en armonía con el criterio fijado por el Consejo de Estado acerca de las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes estatales. 1.4.

Auto objeto del recurso de apelación 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la medida cautelar de embargo solicitada por la parte accionante, mediante auto del 12 de febrero de 20254, en los siguientes términos:

PRIMERO. DECRÉTESE EL EMBARGO Y RETENCIÓN DE LOS DINEROS QUE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP entidad de derecho público con NIT. No 90037391-3., tenga o llegase a tener en las cuentas de los Banco Popular, Banco Agrario de Colombia, Banco de Occidente, Bancocolombia [sic], Banco de Bogotá, y Banco Popular.

SEGUNDO. OFÍCIESE a la entidad bancaria correspondiente, haciéndole saber que previamente a aplicar la medida decretada deberá verificar si los recursos afectados con la misma tienen la naturaleza de “inembargables”, caso en el cual deberá informarlo a este Despacho.

TERCERO: Conforme lo prevé el inciso 3° del artículo 599 y numeral 10 del artículo 593 del Código de General del Proceso, el embargo se LIMITA hasta la suma de SEISCIENTOS UN MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS ($ 601.576.615.)

CUARTO. DAR cumplimiento inmediato a esta medida, conforme lo dispuesto en el artículo 298 del Código General del Proceso. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 00029. Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 5 QUINTO. SE RECUERDA a las partes que dentro del término de tres (3) días pueden formular las manifestaciones que consideren pertinentes respecto de la misma. [sic para toda la cita] 8.

El tribunal estimó pertinente la medida cautelar de embargo, en virtud del artículo 593 del Código General del Proceso (CGP), cuyo monto máximo lo calculó «tomando como base las sumas perseguidas por el ejecutante, por el capital, más un cincuenta por ciento (50%) del valor del crédito esto es $ 601.576.615». 9. Asimismo, precisó que no era dable acceder a lo solicitado por la parte actora en el numeral cuatro de su escrito, en el que requiere «el embargo y secuestro de los dineros que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO gire por cualquier concepto a la UGPP», por cuanto dichos recursos se encuentran en tránsito, lo que impide su inmovilización efectiva, y no se tiene certeza sobre su destinación específica ni su naturaleza jurídica, lo que imposibilita establecer si pueden ser objeto de la medida cautelar, sin afectar recursos con una finalidad legalmente determinada. 10.

Consideró que la Corte Constitucional5 ha precisado que, aunque la regla general sea la inembargabilidad de los recursos contenidos en el presupuesto general de la Nación o los que son girados a las entidades territoriales para inversión social mediante el sistema general de participaciones, hay eventos excepcionales que permiten su embargo, tales como i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en esas providencias y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado. 1.5.

Recursos de reposición y subsidio de apelación 11. La UGPP interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación6 contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, al ser «claramente desproporcionada e indiscriminada pues el despacho no tuvo en cuenta que [sic] clase de recursos están depositados en las cuentas embargadas, recursos que son inembargables por disposiciones legales y constitucionales, con amplio respaldo jurisprudencial, como lo son los recursos de seguridad social, especialmente los relacionados con aportes parafiscales de salud». 12.

Sostuvo que tampoco tuvo en cuenta que la medida puede generar una parálisis funcional de la entidad al congelar recursos para pago de nómina y de funcionamiento, así como incurrir en la prohibición expresa de inembargabilidad prevista en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, al no haber realizado un estudio detallado de cada cuenta embargada, es decir, que no se justificó la excepción al principio de inembargabilidad. 13.

Adujo que, en auto del 23 de marzo de 2023, dictado en el expediente 20001- 23-39-000-2015-00609-02, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A7, indicó que las medidas de embargo decretadas por los jueces en los procesos 5 En las sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1994, C-354 de 1997 y C-1154 de 2008. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 00033. 7 M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 6 ejecutivos, no se pueden aplicar de manera indiscriminada y en términos amplios o imprecisos, sin establecer en forma clara la naturaleza de los recursos y las cuentas sobre las cuales recaen estas medidas. 1.6. Trámite procesal 14.

Por auto del 13 de mayo de 20258, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el proveído del 12 de febrero del mismo año, al reiterar que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos se presenta cuando i) exista la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.

Este caso se enmarca en una de las citadas excepciones, específicamente en la segunda. 15. Agregó que, con fundamento en lo dicho por el Consejo de Estado, en providencia del 11 de octubre de 20219, el presente asunto atañe a un proceso ejecutivo promovido para obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida el 14 de marzo del 2019 por esa corporación y confirmada el 15 de abril de 2021 por el Consejo de Estado.

Asimismo, la orden de embargo está dirigida a las sumas de dinero que tenga o llegare a tener depositada la entidad ejecutada, sin que con ello se desconozcan las prohibiciones legales en relación con la inembargabilidad de dineros. En consecuencia, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 16. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)10; 15011 y 243, numeral 512, del CPACA. 2.2. Oportunidad del recurso 17. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202113, 8 Samai, gestión en otros despachos, índice 00045. 9 Cita que corresponde a la siguiente referencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, proveído del 11 de octubre de 2021, expediente 13001-23-33-000-2013-00832-01 (66.527). 10 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 11 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 12 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 13 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 7 establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 18.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 17 de febrero de 202514, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 12 de los mismos mes y año15. 19. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 20. Se circunscribe a determinar si resulta procedente en el presente asunto la medida cautelar de embargo de los dineros que tenga la UGPP en cuentas de los Bancos Popular, Agrario de Colombia, de Occidente, de Bogotá y Bancolombia, o por el contrario, como lo alega la ejecutada, es desproporcionada e imprecisa al recaer sobre recursos inembargables por mandato legal y constitucional, como lo son los de la seguridad social; como quiera que podría congelar recursos para el pago de nómina y gastos de funcionamiento, por lo que debió realizarse un estudio detallado de cada cuenta embargada, que justifique la medida. 21.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación y (ii) caso concreto. 2.4. Medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación 22.

En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas: (i) la solicitud en ese sentido podrá formularse desde la presentación de la demanda; (ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 14 Samai, gestión en otros despachos, índice 00033. 15 Notificación surtida por estado el 14 de febrero de 2025 (Samai, gestión en otros despachos, índice 00031), por lo que el término de ejecutoria trascurrió del 17 al 19 de los mismos mes y año. Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 8 23.

Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento». 24. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). 25.

Por su parte, el artículo 594 ibidem, que enumeró los bienes excluidos de órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la Nación; no obstante, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 26. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 9 que lo conforman, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 27.

La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199716, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 28.

Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200317, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200818, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad19, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 16 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 17 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 18 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. 19 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 10 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional20. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 29.

Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que concedan una obligación clara, expresa y exigible. 30.

Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el parágrafo 2.º del artículo 19521 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio 20 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 21 «PARÁGRAFO 2o.

El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 11 de Hacienda y Crédito Público:

ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 31. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198622, 134 de la Ley 100 de 199323, 25 de la Ley 80 de 199324, 18 y 91 de la Ley 715 de 200125, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201126, 45 de la Ley 1551 de 201227, 25 de la Ley 1751 de 201528, 357 de la Ley 1819 de 201629 y 133 de la Ley 2056 de 202030. 2.5.

Caso concreto 32. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que en la providencia impugnada se ordenó medida cautelar de embargo de los dineros que tenga la UGPP en las cuentas de los Bancos Popular, Agrario de Colombia, de Occidente, de Bogotá y Bancolombia, con la advertencia dirigida a cada entidad bancaria acerca de que, «previamente a aplicar la medida decretada deberá verificar si los recursos afectados con la misma tienen la naturaleza de “inembargables”, caso en el cual deberá informarlo a este Despacho». 33.

En su apelación, la UGPP alega que, en aplicación de la regla de inembargabilidad de sus bienes, la mencionada medida cautelar es desproporcionada e imprecisa al recaer sobre recursos sometidos a esa condición por mandato legal y constitucional, como lo son los de la seguridad social; además de que podría congelar recursos para el pago de nómina y gastos de funcionamiento, por lo que debió realizarse un estudio detallado de cada cuenta embargada, que justifique la medida. 34.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha 22 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 23 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 24 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 25 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 26 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 27 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 28 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 29 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 30 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».

Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 12 señalado esta corporación31, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso, es decir, acerca de la supuesta imprecisión de la medida adoptada, en aplicación de la regla de inembargabilidad, en los términos aducidos por la entidad apelante. 35.

De acuerdo con lo explicado en el acápite anterior, en razón a que la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia relativa al reconocimiento de una pensión de jubilación, se satisface una de las excepciones a la prohibición de embargo sobre los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, pues, se insiste, el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, se relaciona con una prestación atinente a la seguridad social32. 36.

En lo referente al reparo planteado por la UGPP acerca de la inembargabilidad de los recursos destinados a la seguridad social, como se dejó anotado en líneas precedentes, el numeral 1 del artículo 594 del CGP determina un mandato claro al respecto, y aunque el tribunal de instancia, al momento de decretar la medida cautelar, no fue explícito frente a la exclusión de tales recursos, como los contenidos en el parágrafo 2.° del artículo 195 del CPACA, ordenó que al oficiar a cada entidad bancaria se advirtiera que, previamente a aplicar la medida, se verifique si los recursos afectados tienen la naturaleza de inembargables, caso en el cual deberá ser informado el despacho. 37.

En efecto, ante el requerimiento judicial las entidades financieras están en la obligación de informar acerca de los recursos que podrían ser inembargables, máxime cuando al encontrarse esa restricción normativamente establecida impone su observancia por aquellas cuando procedan a la materialización de la medida cautelar; por lo tanto, la Sala no estima desproporcional el embargo decretado, pues tanto el correspondiente despacho judicial como cada entidad bancaria, en un ejercicio colaborativo, garantizarán el cumplimiento de las normas sobre inembargabilidad de bienes públicos. 38.

Además, en lo concerniente a los dineros que sirven al pago de nómina y gastos de funcionamiento y la inconformidad acerca del estudio específico de cada cuenta objeto de embargo, la UGPP tampoco allega los documentos pertinentes para demostrar cuáles productos financieros o en qué entidades bancarias se resguardan los dineros que estima tienen destinación específica. 39.

En todo caso, cabe recordar que, conforme al artículo 597 del CGP, en aras de preservar la sostenibilidad fiscal y presupuestal de las entidades u organismos sobre cuyos recursos recae una medida cautelar de embargo, el Procurador General de la 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 32 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476- 01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2013- 00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23-33-000- 2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001- 23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704-2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 13 Nación, el ministro del respectivo ramo o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentran facultados para pedir su levantamiento.

Asimismo, el artículo 599 ibidem prevé la posibilidad para el ejecutado de solicitar del correspondiente despacho judicial que el embargo sea sobre otros bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. 40. En similar sentido esta Subsección decidió un caso análogo al presente, en auto del 19 de septiembre de 202433, en los siguientes términos: Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en sus alegaciones, dado que se pretende el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la UGPP pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que aquella tiene con el ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral34. Por otro lado, en cuanto al reparo expuesto por la UGPP dirigido a que las cuentas bancarias embargadas tienen destinación específica para cubrir los gastos de seguridad social, impuestos, así como los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) que contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, entre otras; debe resaltarse que la orden del a quo, estuvo encaminada al embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando la entidad reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, sin individualizar concretamente las cuentas, dado que señaló 18 entidades bancarias, por lo que llama la atención de la Sala que la UGPP no aporte prueba alguna de las cuentas a que alude que contienen específicamente esos dineros para ser objeto de valoración, sumado a que no se identifican los bancos en las que se encuentran las mismas.

No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso las entidades bancarias, destinatarias de la medida, deben aplicar el embargo atendiendo la naturaleza de los dineros que posea la UGPP, evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de septiembre de 2024, expediente 08001- 23-33-000-2013-00621-02 (0226-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 34 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31- 000-2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000- 2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 14 particular, pues se insiste en que la medida recae sobre 18 entidades bancarias con una limitación en el valor total a embargar.

Ahora, en el caso de procederse de forma contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo preceptuado en el artículo 597 del CGP, tal como se anticipó en párrafos precedentes. Por lo anterior, resulta dable concluir que los recursos pretendidos en embargo por el ejecutante, pese a, en principio, ser inembargables, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor. 41.

A partir de lo anterior, se colige que en razón a que el proceso ejecutivo promovido por el señor Rivera Rivera tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial referente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos de la UGPP no es absoluta, máxime cuando la medida cautelar propende a la garantía del derecho que se reconoce en la providencia judicial objeto de recaudo y a la seguridad jurídica, en cuya materialización el despacho judicial junto con cada entidad bancaria velará porque no recaiga sobre dineros de naturaleza inembargable, como se dispuso en el auto apelado. 42.

En consecuencia, se confirmará el auto del 12 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó medida cautelar de embargo. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 12 de febrero de 2025, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver este expediente al tribunal de origen. Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En Radicación: 05001-23-33-000-2022-01221-01 (1442-2025) Demandante: Ramiro Rivera Rivera Demandada: UGPP 15 consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.