CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00178-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Actor: Consejo de Estado Partes: Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación y Consejo de Estado Asunto: Determinar la competencia para conocer una recusación en investigación disciplinaria adelantada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander contra una empleada de la Rama Judicial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas La presidenta del Consejo de Estado remitió a la Procuraduría General de la Nación, la recusación presentada ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander contra dos magistrados de dicha Corporación, el 30 de enero de 2019, dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de la Doctora Rosalba Martínez 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 Contreras,3 con fundamento en que ese instrumento procesal, debe ser desatado por el superior de aquel que esté tramitando el proceso disciplinario, sin embargo, la Sala Plena de esta Alta Corporación judicial no es el superior del tribunal que adelanta el proceso y, en consecuencia, se debe aplicar la competencia supletiva de que trata el artículo 76 de la Ley 734 de 2002.
Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación, actuando mediante la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, devolvió la recusación, por considerar que la Sala Plena de la Alta Corporación Judicial debe ejercer como el superior administrativo y, en todo caso, a esa entidad, solo le correspondería conocer este caso en ejercicio del poder preferente.
En vista de lo anterior, la presidenta del Consejo de Estado promovió el conflicto negativo de competencias administrativas bajo revisión. 1.2. Hechos relevantes para resolver el conflicto Del expediente la Sala extrae los siguientes elementos fácticos relevantes para resolver el conflicto: 1.2.1 El 12 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inició formalmente investigación disciplinaria contra la secretaria general de ese cuerpo colegiado, Doctora Rosalba Martínez Contreras.
Lo anterior, según el pliego de cargos emitido el 6 de diciembre de 20184, con sustento en que, al parecer, la servidora pública desconoció el deber legal de dedicación exclusiva a la función judicial, regulada en el artículo 153, numeral 18 de la Ley 270 de 19965, por la realización de actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, lo que está prohibido en los términos del artículo 154, numeral 1º del mismo estatuto6. 3 Radicado núm. 54001-23-33-000-2016-00001-01. 4 Expediente digital, archivo 11, folios 64 a 70. 5 Estatutaria de la Administración de Justicia. 6 La queja que originó el proceso disciplinario fue presentada por quien, para la época de los hechos, año 2016, era Juez Coordinadora del Centro de Servicios del Sistema Penal Acusatorio – Distrito Judicial de Cúcuta.
Según la quejosa, la servidora pública procesada se dirigió a esa dependencia y le indicó que «venía por un asunto personal, me dijo que era amiga desde hace más de 20 años de la servidora MARIA IRMA ALBARRACIN (servidora adscrita a la dependencia a mi cargo) y que quería hablar conmigo sobre el por qué tanta persecución de mi parte hacia María Irma, que ella Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 1.2.2.
El 30 de enero de 2019, una vez notificado de forma personal el contenido del pliego de cargos, la Doctora Rosalba Martínez Contreras, mediante apoderado judicial, presentó escrito de recusación contra dos magistrados del Tribunal Superior de Norte de Santander, a saber, Edgar Enrique Bernal Jáuregui y María Josefina Ibarra Rodríguez, por considerar que los dos incurrían en la causal de recusación 5 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, por razones de enemistad; y, el segundo de ellos, también en la causal 8ª de la misma disposición, debido a que el apoderado judicial de la investigada interpuso una denuncia en su contra7. 1.2.3.
Al respecto, el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui solicitó declarar fundada la recusación, por considerar que, efectivamente, en su contra existe un proceso adelantado por el apoderado judicial de la investigada8. Por su parte, la magistrada María Josefina Ibarra Rodríguez solicitó declarar infundada la recusación, debido a que la investigada advirtió que existía enemistad entre ellas, sin embargo, afirmó que no la consideraba su enemiga y la animadversión, para que la causal prosperara, debía provenir de ambas partes9. 1.2.4 El 21 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander remitió el asunto a la Sala Plena del Consejo de Estado para que, «en virtud de la competencia que le asiste» y con fundamento en lo previsto en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, concordante con el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, resolviera la recusación10. 1.2.5.
El 12 de diciembre de 2019, mediante auto, la presidenta del Consejo de Estado señaló que esta Corporación carecía de competencia, debido a que la recusación, conforme con el artículo 87 de la Ley 734 de 200211, debe resolverla el superior de quien conozca la acción disciplinaria y, dada la estructura de la Rama Judicial, no existe la jerarquía exigida por la norma.
Por consiguiente, consideró que tenía recomendaciones de la ARL y que era constante mi persecución hacia la trabajadora». Expediente digital, archivo 11, folio 3. 7 Expediente digital, archivo 11, folios 76 a 78. 8 Expediente digital, archivo 11, folio 109. 9 Expediente digital, archivo 11, folios 110 y 111. 10 Expediente digital, archivo 11, folios 112 y 113. 11 Código Disciplinario Único.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 debía aplicarse el artículo 76 de dicho cuerpo normativo y, en ese sentido, remitir el asunto a la Procuraduría General de la Nación12. 1.2.6. El 18 de julio de 2021, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios devolvió el asunto al Consejo de Estado. Esa dependencia consideró, por un lado, que es esa corporación judicial el superior administrativo del Tribunal Superior de Norte de Santander; y, por otro, que solo en ejercicio del poder preferente, le asistiría competencia13. 1.2.7.
El 28 de octubre de 2021, una vez recibido de vuelta el asunto, la presidenta del Consejo de Estado, mediante auto, decidió «[…] PROPONER conflicto de competencias administrativas frente a la Procuraduría General de la Nación para conocer del asunto de la referencia» y, en consecuencia, ordenó su remisión a la Sala de Consulta y Servicio Civil14.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm.° 154 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto15.
En el expediente consta que se comunicó el edicto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; a la presidencia del Consejo de Estado; a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; a la Procuraduría General de la Nación; al Tribunal Administrativo de Norte de Santander; a la quejosa, Doctora Mónica Yunid Gómez Vera; a la investigada, Doctora Rosalba Martínez Contreras; y al apoderado de la investigada, Doctor Omar Javier García Quiñones, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente16. 12 Expediente digital, archivo 11, folios 121 y 122. 13 Expediente digital, archivo 11, folios 250 a 256. 14 Expediente digital, archivo 7, folios 1 y 2. 15 Expediente digital, archivo 14, folio 1. 16 Expediente digital, archivo 17, folio 1 y 2.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 De acuerdo con el informe secretarial del 3 de diciembre de 2021, «[d]entro del término de fijación, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio»17. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Del Consejo de Estado Antes de trabarse el conflicto negativo de competencias administrativas, la entonces presidenta del Consejo de Estado18, mediante Auto del 12 de diciembre de 2019, remitió el expediente disciplinario a la Procuraduría General de la Nación. Según indicó en la parte motiva, el artículo 87 de la Ley 734 de 2002 dispuso que la recusación debe ser resuelta por el superior.
Sin embargo, la Sala Plena de la Corporación no es el superior jerárquico o funcional del Tribunal Administrativo de Santander. En sí, la Rama Judicial, por la estructura organizacional, no contempla la existencia de dichos superiores «entre las distintas [sic] rangos de jueces que hacen parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (jueces administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estado)».
Por consiguiente, resulta posible aplicar el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que encarga a la Procuraduría General de la Nación resolver la segunda instancia en los procesos disciplinarios, cuando no es posible brindar esa garantía al interior de las entidades, como sucede en este caso. Puntualmente señaló: Acorde con el artículo 87 del C.D.U. la recusación será decidida de plano por el superior del servidor que conozca la acción disciplinaria.
En tal evento, como el Tribunal Administrativo de Norte de Santander adelanta la investigación en primera instancia, en concordancia con el criterio previamente expuesto de la Sala Plena de esta Corporación, la Sala Plena del Consejo de Estado no es su superior jerárquico o funcional, por lo que corresponde resolver sobre la recusación a la Procuraduría General de la Nación en aplicación del artículo 76 del C.D.U.19 17 Expediente digital, archivo 18, folio 1. 18 Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Expediente digital, archivo 11, folio 122.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 3.2. De la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Previo a haberse trabado el conflicto negativo de competencias administrativas, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, mediante Auto del 19 de julio de 2021 resolvió «[d]evolver al Consejo de Estado, por razones de competencia, la recusación presentada […]».
Según indicó, a esa entidad solo le correspondería ejercer la potestad disciplinaria en ejercicio del poder preferente. Hasta tanto ello no ocurra, la Alta Corporación judicial debe fungir como superior administrativo del Tribunal Administrativo del Norte de Santander. En sus palabras: El Código Disciplinario Único enseña, en tratándose de las recusaciones (art. 87 aún vigente), que una vez aceptada o no la causal alegada, el servidor recriminado enviará el expediente al superior.
Al cotejar la normativa regulatoria de la institución en comento con los pronunciamientos del Consejo de Estado en torno a la cuestión objeto de controversia, se deduce que esa Alta Corte es el organismo con la competencia para conocer y decidir de fondo acerca de la recusación instaurada, al fungir como superior en el orden administrativo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Además, segunda la conclusión el hecho de que la Procuraduría General de la Nación no ha hecho uso del poder preferente, único escenario en el que esta Entidad podría intervenir en el susodicho trámite20. […] la resolución de las recusaciones presentadas contra integrantes de cuerpos colegiados está llamada a resolverse en el interior del órgano respectivo, siempre y cuando no se afecte el quórum decisorio, lo que significaría que en el propio seno del Tribunal Administrativo de Norte de Santander se debió tramitar el evento impeditivo.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procede a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse y el alcance de la decisión. Para ello, hará referencia a los siguientes temas: i) la regla especial de competencia en los procesos disciplinarios; ii) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos de competencia 20 Expediente digital, archivo 11, folio 255 Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 administrativa; iii) la suspensión de los términos legales y iv) la aclaración previa sobre el alcance de la decisión. 4.1.1.
La regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único vigente, que dispone:
ARTÍCULO
82. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Sala Plena del Consejo de Estado y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios no tienen un superior común. 4.1.2.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ] Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de una recusación presentada en una investigación disciplinaria21 adelantada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, contra dos de los magistrados que conforman ese cuerpo judicial colegiado, una vez se formuló el pliego de cargo. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; 21 Núm. 54001-23-33-000-2016-00001-01.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 El Consejo de Estado, mediante su presidenta y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios negaron tener competencia para resolver la recusación en el citado proceso disciplinario. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, todas las autoridades en conflicto son del orden nacional: el Consejo de Estado y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. Visto lo anterior, están reunidos los requisitos legales que habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto. 4.2.
La suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»22. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará 22 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021 le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4.4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, en el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver la recusación presentada contra dos magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso disciplinario núm. 54001-23-33-000-2016-00001-01, presentada por la empleada judicial sujeto de investigación, secretaria general de ese cuerpo colegiado.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: 5.1. la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y medidas transitorias previstas para su entrada en funcionamiento; 5.2 la competencia para tramitar los procesos disciplinarios contra empleados judiciales antes de la entrada en funcionamiento de esa entidad.
Dentro de este segmento se aludirá 5.2.1 al superior jerárquico del empleado judicial sujeto de investigación disciplinaria; y 5.2.2 a las Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 recusaciones como un instrumento jurídico que debe ser resuelto por el superior jerárquico del servidor público que adelante la investigación disciplinaria.
El superior del superior. Con fundamento en lo anterior, en el punto 6 se extraerán algunas conclusiones y en el punto 7 se resolverá el caso concreto. 5. Consideraciones de fondo Debido a que se trata de una recusación presentada en el marco de un proceso disciplinario y que esta debe ser resuelta por el «superior» de aquel que esté tramitando el proceso disciplinario -quien es recusado-23, la Sala requiere explicar, inicialmente, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no tiene competencia alguna en el presente caso, porque ésta solo comenzó a ejercer sus funciones desde el 13 de enero de 2021, cuando se posesionaron los magistrados que la integran.
Seguidamente, para identificar el superior de aquel que tramita un proceso disciplinario contra un empleado judicial y, por ende, el competente para resolver la recusación, la Sala pondrá de presente que los procesos disciplinarios deben ser tramitados en primera instancia por el inmediato superior jerárquico y, en segunda instancia, por el superior administrativo, salvo casos excepcionales, en los cuales ejercer competencia la Procuraduría General de la Nación. En ese orden de ideas, si la recusación se presenta contra integrantes de un Tribunal Administrativo que adelanta el proceso en primera instancia, el superior jerárquico es el Consejo de Estado y, por ende, es el competente para resolver la recusación. 5.1.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y medidas transitorias previstas para su entrada en funcionamiento La Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue creada mediante el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201524, a través del cual se agregó el artículo 257A a la Constitución Política. Conforme con esta disposición: 23 Ley 734 de 2002, artículo 87. 24 Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Sobre la entrada en funcionamiento de la Comisión, el parágrafo transitorio 1 estableció lo siguiente: Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
En lectura de lo anterior, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-373 de 2016, si bien se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo planteado, en las consideraciones indicó: […] la interpretación sistemática de la Constitución y de decisiones precedentes, indican que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales continúan a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. […]. […] para la Corte las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes… las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 órganos de naturaleza judicial y quiénes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación -, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento […] [Énfasis añadido].
En consecuencia, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial es competente para conocer hechos ocurridos con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento25. Los demás casos deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes. 5.2. Competencia para tramitar los procesos disciplinarios contra empleados judiciales antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial El artículo 125 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial» [Énfasis añadido]. Según el artículo 111 de la misma ley, los funcionarios son investigados por el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias. Entre tanto, conforme con el artículo 115 siguiente, los empleados son investigados por su 25 Ver Histórico Noticias Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Comisión Nacional de Disciplina Judicial presenta informe de gestión de los primeros 100 días. https://www.ramajudicial.gov.co/web/comision-nacional-de-disciplina-judicial/-/comision-nacional- de-disciplina-judicial-presenta-informe-de-gestion-de-los-primeros-100-dias Consultado última vez febrero 1 de 2022.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 superior jerárquico. El presente pronunciamiento se concentra de manera exclusiva en este último grupo de servidores públicos, por ser la materia bajo revisión. Sobre los empleados judiciales, el mencionado artículo 115 fija las siguientes reglas generales sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios en su contra: Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico. Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo [Énfasis añadido].
En consecuencia, resulta claro que los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales deben adelantarse dentro de la propia Rama Judicial por el superior jerárquico, por disposición del Estatuto de la Administración de Justicia. 5.2.1. El superior jerárquico del empleado judicial sujeto de investigación disciplinaria Al identificar quien es el superior jerárquico competente para adelantar un proceso disciplinario contra un empleado judicial, la Sala ha hecho énfasis en que aquel se encuentra al interior de la Rama Judicial, no en una entidad externa, como la Procuraduría General de la Nación, que solo ejerce competencia excepcionalmente, al hacer uso de su poder preferente.
Lo anterior, en razón a que la estructura organizacional de la Rama permite garantizar la existencia de dicho superior. Puntualmente, la Sala ha hecho referencia (i) al superior en los procesos disciplinarios contra empleados judiciales y (ii) a la diferencia entre los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 (i) El superior en los procesos disciplinarios contra empleados judiciales Para identificar quien es el superior en los procesos disciplinarios, una herramienta útil es identificar la primera y segunda instancia en estos asuntos. Al respecto, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establece que, en primera instancia, «las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial [deben] conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación».
En armonía con dicha ley26, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único27 establece que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En el mismo sentido, el artículo 67 del mismo texto indica que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]». En relación con la segunda instancia, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 «no señala en forma explícita quién es el competente para tramitar[la] […], [pero] sí lo hace de manera indirecta, con la remisión al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo»28, vigente cuando fue expedida la Ley 270 de 1996.
Según esta disposición, regulada en el Título II, sobre la vía gubernativa, capítulo I, atinente a los recursos, el recurso de apelación contra un acto administrativo definitivo debía ser resuelto por «el inmediato superior administrativo» de quien hubiera tomado la decisión en primera instancia. El Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, fue derogado por el Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo, Ley 1437 de 2011.
Por ende, la norma a la cual se comprende hecha la remisión es al artículo 74 26 La Sala ha sostenido la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre estos, se puede consultar: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00; y del 20 de febrero de 2017. 27 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 28 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de diciembre de 2021, radicado numero 11001- 03-06-000-2021-00096-00(C). Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 de la Ley 1437 de 2011, regulada en el Título III, sobre el procedimiento administrativo general, capítulo VI, sobre los recursos, en la cual se regula la autoridad competente para resolver el recurso de apelación contra los actos definitivos, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. […] 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. […] [Énfasis añadido]. Como se lee, mientras el artículo 50 del derogado Código Contencioso Administrativo hacía referencia expresa al «superior jerárquico administrativo», el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo, vigente actualmente, refiere al «superior administrativo o funcional».
En vista de ello, la Sala ha realizado una interpretación armónica entre el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, con el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 y, en esa línea, ha indicado que: [E]l funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es aquel o aquella que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado o adelante el proceso en primera instancia29.
Sin embargo, en consideración a la naturaleza del proceso disciplinario y la estructura jerárquica de la Rama Judicial, la Sala ha indicado que: Dado que el control disciplinario sobre los empleados judiciales es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura 29 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de diciembre de 2021, radicado numero 11001- 03-06-000-2021-00096-00(C).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional, sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse dentro de la misma Rama […] [Énfasis añadido].
Vale recordar que, anteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideraban que la segunda instancia en los procesos disciplinarios adelantados por jueces y magistrados contra empleados judiciales competía a la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior con fundamento en el artículo 74 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que: Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resaltado de la Sala] En aplicación silogística de lo anterior, el Consejo de Estado señalaba que los mencionados jueces y magistrados carecían de superiores jerárquicos en el campo administrativo y, especialmente, en lo relativo a la administración del personal a su cargo.
Por consiguiente, era la entidad externa, a saber, la Procuraduría General de Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 la Nación la competente para tramitar el caso en segunda instancia, haciendo las veces de superior. Sin embargo, dicha posición fue rectificada a partir de la decisión tomada por esta Sala el 13 de agosto de 201330, en la cual se evidenció que la Rama Judicial cuenta con una estructura jerárquica que permite garantizar la existencia de un superior, que resolviera la segunda instancia, con criterios de autonomía e independencia judicial.
Desde entonces, se ha considerado que «[s]olo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios […]». En concordancia, la Sala ha sostenido que: [A]unque el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 es norma especial para la Rama Judicial y tiene una jerarquía superior a la [Ley 734 de 2002], Código Disciplinario Único[,] por tratarse de una ley estatutaria, existe armonía entra las dos normatividades en cuanto a la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales en primera y en segunda instancia, ya que de ambas se deduce que la competencia para tramitar dichos asuntos en primera instancia corresponde al superior inmediato del investigado, y en segunda instancia al superior jerárquico (administrativo) de este (el superior del superior).
Tales empleados y funcionarios son los “funcionarios con potestad disciplinaria” de la Rama, y a ellos compete conocer de los asuntos disciplinarios que se sigan contra los empleados judiciales “de sus dependencias”, como lo establece el artículo 2º de la Ley 734 de 200231 [Énfasis añadido]. (ii) La diferencia entre los superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial Este tema ha sido estudiado por la Sala para emitir diferentes decisiones, la más reciente es aquella proferida el 6 de diciembre de 202132, la cual, por su pertinencia, se sita in extenso a continuación: 30 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de agosto de 2013, radicación núm. 11001 03 06 000 2013 000207 00. 31 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de octubre de 2015, radicación núm.11001-03- 06-000-2015-00104-00, reiterada en la decisión del 20 de febrero de 2017, radicado núm. 11001-03- 06-000-2016-00083-00(C). 32 Ver, entre otras: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de diciembre de 2021, radicado numero 11001-03-06-000-2021-00096-00(C).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 Jerarquías en la Rama Judicial. Mediante decisión del 13 de agosto de 201333, esta Sala explicó que la Rama Judicial está organizada de forma jerárquica, es decir, que cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los jueces, tribunales y demás corporaciones judiciales, en la forma establecida en la Carta Política y en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo.
Ambas superioridades (en el orden jurisdiccional y en el administrativo) se predican de los funcionarios judiciales, como lo establece expresamente el artículo 5º ese cuerpo normativo, cuando dispone: ARTÍCULO 5º. AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias. [Negrillas propias].
Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos «en el orden administrativo o jurisdiccional», pues sencillamente hubiese utilizado la expresión «superior jerárquico» o simplemente «superior». Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
La diferencia legal entre estas dos categorías de superiores, los «funcionales o judiciales», y los «administrativos», resulta confirmada por otras disposiciones constitucionales y legales-estatutarias. Esta distinción la confirma también el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que 33 Ocasión en la cual se decidió un conflicto de competencias entre la Sala Civil Laboral del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo y la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Boyacá - en relación con la autoridad que debía resolver la recusación presentada en contra del Juez Promiscuo Municipal de la Uvita (Boyacá), dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de la secretaria de dicho juzgado.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales de la judicatura, con sus correspondientes empleados. Tales órganos y empleados pueden ser superiores administrativos de empleados y funcionarios judiciales, aunque no laboren en sus mismas dependencias para ciertos asuntos o tareas específicas, como en lo referente a la carrera judicial, o a la definición de los horarios y condiciones físicas y operativas para la prestación del servicio al público, entre otros, sin que tengan sobre dichos empleados y funcionarios, en el desempeño de sus deberes jurisdiccionales, facultades de control, revisión, tutela, supervisión o alguna otra que denote superioridad jerárquica en el ámbito funcional.
Para profundizar en la competencia de los superiores administrativos, la Sala, en la misma decisión, puso de presente que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia regula diversos trámites administrativos internos de la Rama Judicial. En estos, la decisión compete a determinados empleados, funcionarios o corporaciones judiciales que son superiores administrativos y, algunas veces, coinciden con aquellos que tienen el carácter de superior funcional o jurisdiccional del empleado o funcionario interesado.
En ese sentido, hizo una relación sobre asuntos administrativos de los funcionarios y empleados judiciales, que deben ser resueltos por órganos superiores, siempre integrantes de la Rama Judicial y no por entidades externas. Entre estas se mencionan, respecto de la Ley 270 de 1996: - La comisión de servicios, que debe ser resuelta por el superior (artículo 136). - Las comisiones especiales para magistrados de tribunales o de los consejos seccionales de la judicatura y a los jueces, que debe ser resuelta por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 139). - La misma solicitud que puede ser presentada por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, debe ser atendida por la Sala Plena de la respectiva Corporación (artículo 140). - La licencia no remunerada de funcionarios y empleados judiciales, que debe ser resuelta por el superior, según las necesidades del servicio (artículo 142). - Los permisos que deben ser otorgados por «el Presidente de la Corporación a que pertenezca el Magistrado o de la cual dependa el Juez, o por el superior del empleado» (artículo 144).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 - Las vacaciones de funcionarios o empleados judiciales que no gozan de las colectivas deben ser concedidas, según el caso, «[…] por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos» (artículo 146). - Ante la vacancia que debe ser suplida cuando un empleado o funcionario judicial sea suspendido en el ejercicio del cargo, «la autoridad nominadora procederá a efectuar el respectivo nombramiento provisional o el encargo que corresponda, para la atención de las respectivas funciones» (artículo 147). - Cuando un funcionario o empleado judicial sea llamado a prestar servicio «deberá comunicarlo a la Corporación o funcionario que hizo la designación, quien autorizará su separación del servicio por todo el tiempo de la conscripción o de la convocatoria y designará su reemplazo, bien sea por vía del encargo o nombramiento provisional» (artículo 148).
Lo anterior se reforzó precisando que, en cuanto a la administración de la carrera judicial, aun cuando compete al Consejo Superior y a los consejos seccionales de la judicatura, debe cumplirse en coordinación y con la participación de las corporaciones judiciales y de los jueces, que tienen en este campo algunas atribuciones y tareas específicas que les señala el artículo 175 de la Ley Estatutaria.
Y, en todo caso, es una función ejercida, nuevamente, por servidores de la Rama Judicial. Esta norma y los artículos 171 y 172 de la misma ley, que se refieren a la carrera judicial, son buenos ejemplos de la distinción legal entre «superior funcional» y «superior administrativo», pues a partir de esta se distribuyen entre unos y otros superiores los deberes y atribuciones que les conciernen sobre el manejo de la carrera judicial de los empleados y funcionarios que de ella forman parte.
La primera de estas disposiciones establece que «Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente». Entre tanto, el artículo 172 establece que «Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado remitirán de conformidad con el reglamento el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral […]» [Subrayado de la Sala].
En vista de todo lo anterior, la Sala concluyó lo siguiente: Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos34. 5.2.2.
Las recusaciones deben ser resueltas por el superior jerárquico de aquel que esté adelantando el proceso disciplinario. El superior del superior35 Los impedimentos y las recusaciones son instrumentos jurídicos de naturaleza procedimental con sustento constitucional, toda vez que se encuentran destinados a asegurar el debido proceso disciplinario y judicial, para contribuir a la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública y, con ello, a la materialización del principio y derecho fundamental a la igualdad de las personas ante la ley, preceptos regulados en los artículos 13, 29 y 209 de la Carta Política.
El impedimento se presenta cuando la autoridad, ex officio, pone de manifiesto la situación que, a su juicio, afecta su imparcialidad. Entre tanto, la recusación ocurre cuando dicha circunstancia se alega por parte de alguno de los sujetos procesales36. 34 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de diciembre de 2021, radicado numero 11001- 03-06-000-2021-00096-00(C). 35 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de febrero de 2017, radicado núm. 11001-03-06- 000-2016-00083-00(C) y del 12 de diciembre de 2017, radicado numero 11001-03-06-000-2017- 00141-00(C). 36 Sobre la aplicación de impedimentos y recusaciones en el proceso disciplinario, la Corte Constitucional, en la sentencia C-532 de 2015, manifestó: «Algunos instrumentos de derecho internacional incorporados al ordenamiento interno reconocen la imparcialidad como un componente del debido proceso, que por expreso mandato constitucional comprende las actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 CP) […] En su jurisprudencia la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los impedimentos y las recusaciones como instrumentos para revestir de imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son plenamente aplicables a la función administrativa y, en concreto, al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado […].
Las anteriores consideraciones son plenamente aplicables en materia disciplinaria, donde “para garantizar la imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación». [Subrayas fuera de texto]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 En materia disciplinaria, la competencia para resolver los impedimentos y recusación se encuentra prevista en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002.
Esta disposición resulta aplicable a los procesos disciplinarios contra los empleados judiciales pues, como se indicó previamente, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia permite una lectura armónica y sistemática con la ley especial en materia disciplinaria37. Puntualmente, esta determina que:
ARTÍCULO
87. PROCEDIMIENTO EN CASO DE IMPEDIMENTO O DE RECUSACIÓN. En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.
Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior. La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida [Negrillas de la Sala].
Según esta disposición, la recusación, instrumento en el cual se concentra este pronunciamiento, debe ser resuelta por el superior, después de que el servidor público manifiesta si la acepta o no38. La norma no es dictada en el marco exclusivo de los procesos adelantados contra empleados judiciales, por ende, es comprensible que no precise si se trata del superior administrativo o funcional del empleado judicial.
Sin embargo, las consideraciones integradas en los capítulos precedentes permiten comprender que, en principio, es el superior administrativo quien debe resolverla, en razón a la naturaleza misma del proceso disciplinario. Vale mencionar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-532 de 2015, en un pronunciamiento sobre el artículo 59 de la Ley 1474 de 201139, hizo referencia 37 Al respecto, se puede consultar, entre muchas otras, la decisión del Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de febrero de 2017, Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00083-00(C). 38 Las causales de recusación se encuentran previstas en el artículo 86 de la Ley 734 de 2002. 39 En esa oportunidad, la Corte resolvió el siguiente problema jurídico: ¿vulnera el legislador el derecho constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la garantía de la imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), al establecer en el procedimiento disciplinario verbal la posibilidad de fallar en primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador? Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 al trámite de recusación en el marco de los procesos disciplinarios, en los siguientes términos: El anterior trámite se aplica en todo procedimiento disciplinario en el que se configuren posibles causales de impedimento y recusación. Como se observa, cuando de una recusación se trata, el sujeto disciplinado la formula por medio de un escrito acompañado de la prueba en que se funde, para que el servidor público que se recusa manifieste si acepta o no la causal, dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de su formulación. A continuación, enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior funcional, conforme al trámite regulado para el impedimento, quien decidirá de plano dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo.
Si acepta la recusación, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias. Si niega la recusación, devolverá la actuación para que el funcionario disciplinador continúe el trámite. Estas decisiones se toman en un momento en que actuación disciplinaria se encuentra suspendida. En este orden de ideas, el superior funcional del servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, que ha sido recusado, tiene dos opciones de respuesta: (i) aceptar la recusación en caso de encontrar probada la causal alegada y, consecuencialmente, determinar a quién corresponde el conocimiento de las diligencias, o (ii) negar la recusación en un auto motivado en el evento en que no se logre demostrar la causal invocada [Subraya la Sala].
Si bien en la sentencia, con apego al texto legal, la Corte indicó que el superior debe aceptar o negar la recusación y señaló el trámite posterior, en el sentido de que, una vez decida, debe, en el primer caso, remitir el asunto a quien corresponda; y, en el segundo, devolverlo al funcionario que esté adelantando el proceso disciplinario, la Corporación no precisó la razón por la cual, yendo más allá del texto legal, se refirió al superior funcional.
Sin embargo, en este pronunciamiento se reiteró un asunto de especial relevancia, consistente en que el superior es un servidor público de la Rama Judicial y no una entidad externa, como la Procuraduría General de la Nación. Ahora bien, la Sala, bajo una interpretación armónica del marco jurídico, en decisiones de fondo y proferidas con posterioridad al pronunciamiento de la Corte, ha señalado que la recusación debe ser resuelta por el superior administrativo que coincide con quien conoce la segunda instancia en el proceso disciplinario: El superior del superior.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 En efecto, mediante decisión del 20 de febrero de 201740, la Sala indicó, en lectura del artículo 87 de la Ley 734 de 2002 que: [E]n el caso de las investigaciones disciplinarias adelantadas contra los empleados judiciales […] los impedimentos o recusaciones presentadas contra los superiores que los investigan deben ser resueltos por los superiores jerárquicos de estos últimos (el superior del superior), dentro de la propia rama judicial.
Se ha visto hasta ahora: (i) que la competencia para adelantar las investigaciones de los empleados judiciales corresponde a sus superiores jerárquicos; y (ii) que la segunda instancia de estos procesos y, por ende, la competencia para resolver sobre los impedimentos y recusaciones presentadas dentro de la actuación corresponde al superior administrativo de quien adelanta la investigación en primera instancia. En ninguna de estas etapas interviene la Procuraduría General de la Nación, salvo los casos en que este organismo ha ejercido expresamente el poder preferente que le asigna la Constitución41 [Negrillas de la Sala].
Siguiendo estos lineamientos, en la decisión del 12 de diciembre de 2017, en el análisis del caso concreto, la Sala resolvió lo siguiente: 1. El presente conflicto se refiere (i) a una actuación administrativa y (ii) involucra a dos jueces de la República. 2. Como atrás se mencionó, el artículo 12 del CPACA, fija el procedimiento que debe seguir una autoridad, cuando en ejercicio de una función administrativa, se encuentre impedida o recusada. 3.
En el presente caso, la calificación de servicios de un empleado judicial subordinado a un funcionario judicial, se considera una actuación administrativa. 4. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá es el nominador de la Juez 19 Penal del Circuito, conforme a los artículos 20-142 y 131-743 de la Ley 270 40 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de febrero de 2017, Radicación número: 11001- 03-06-000-2016-00083-00(C). 41 Decisión del 4 de diciembre de 2014, Tribunal Administrativo de Norte de Santander, radicación 11001-03-06-000-2014-00075-00. 42 “Artículo 20. de la sala plena.
Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas: 1. Elegir a los Jueces del correspondiente Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la carrera judicial”. 43 “Artículo 131. autoridades nominadoras de la Rama Judicial.
Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial son: Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 de 1996, y por tanto, es la entidad que, en su carácter de superior administrativo, está llamado a resolver la recusación. 5. Por tanto, el Tribunal Superior es superior jerárquico de la Juez 19 Penal del Circuito, también para los efectos administrativos [Énfasis añadido].
Así las cosas, del marco legal, el desarrollo jurisprudencial, las decisiones de la Sala mencionadas en este capítulo, así como las mencionadas en los anteriores, permiten concluir que es el superior jerárquico de quien esté tramitando el proceso disciplinario perteneciente a la Rama Judicial, el competente para resolver la recusación, más no un agente externo como sería la Procuraduría General de la Nación, quien solo puede ejercer sus competencias en los proceso disciplinarios excepcionalmente, en ejercicio del poder preferente. 6.
Conclusiones En vista de todo lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que: (i) La Comisión Nacional de Disciplina Judicial solo conoce procesos disciplinarios por hechos ocurridos con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la que entró en funcionamiento; los casos previos deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes.
(ii) En los casos con elementos fácticos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de esa entidad: (a) En primera instancia, los superiores jerárquicos inmediatos son los competentes para conocer los procesos disciplinarios contra empleados judiciales. (b) En segunda instancia, son competentes los superiores de ellos, por lo general, superiores administrativos y, solo excepcionalmente, por la Procuraduría General de la Nación, cuando esta ejerza el poder preferente.
(iii) El superior del superior es el competente para resolver la recusación en los procesos disciplinarios, según el artículo 87 de la Ley 734 de 2002. Por consiguiente, en el caso de los Tribunales Administrativos que adelanten procesos disciplinarios contra sus empleados judiciales, el Consejo de Estado es el llamado a resolver la recusación. (…) 7.
Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal”. Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 7. Análisis del caso concreto Como se expuso en los antecedentes, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante Auto del 6 de diciembre de 2018, formuló pliego de cargos contra la secretaria general de dicho cuerpo colegiado, Doctora Rosalba Martínez Contreras.
Debido a ello, la empleada judicial, actuando a través de apoderado, presentó recusación contra dos de los magistrados que adelantan la investigación disciplinaria y, precisamente, es en relación con la competencia para resolver dicha recusación que se suscitó el presente conflicto de competencias administrativas entre el Consejo de Estado y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación. Conforme se desprende de las consideraciones, lo primero que debe señalar la Sala es que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no es competente para conocer el proceso disciplinario y, por consiguiente, tampoco de la recusación mencionada.
En efecto, esa entidad solo tiene competencia en procesos disciplinarios con elementos fácticos ocurridos después del 13 de enero de 2021, fecha desde la cual entró en funcionamiento. Sin embargo, en el asunto bajo revisión, los hechos que dieron origen al proceso disciplinario acaecieron en el año 2016. En consecuencia, la competencia continúa a cargo de las autoridades que la ostentaban para ese entonces, en aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia, la cual tiene como fundamento los principios constitucionales de legalidad, juez natural, igualdad y debido proceso.
Siguiendo con el análisis, la Sala recuerda que la recusación debe ser resuelta por el superior del empleado judicial que esté adelantando el proceso disciplinario. En el presente caso, el proceso disciplinario está siendo adelantado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, por consiguiente, es el Consejo de Estado el competente para resolver la recusación, por ser su superior.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander está adelantando el proceso disciplinario por ser el superior jerárquico de la secretaria general de ese cuerpo colegiado, quien es sujeto de investigación. Lo dicho en concordancia con el artículo 115, inciso primero, de la Ley 270 de 1996 y los artículos 2º y 67 de la Ley 734 de 2002, según los cuales la primera instancia de los procesos disciplinarios debe ser conocida por el superior jerárquico del empleado judicial, quien, por lo Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 general, es el nominador.
En concordancia, el artículo 10, parágrafo, literal c), del Acuerdo 209 de 199744, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, establece entre las funciones de las secciones de los Tribunales Administrativos «c) Elegir los empleados adscritos a la sección, concederles licencias, resolver, (sic) las renuncias que presenten de sus cargos y removerlos de acuerdo con la ley», así como «f) Conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados nombrados por la sección»45.
Así, una vez identificado el superior de la empleada judicial que está adelantando el proceso disciplinario, Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se debe señalar que el superior del superior, competente para resolver la recusación, es el Consejo de Estado, por lo que a él corresponderá resolver la recusación presentada contra los magistrados del tribunal de origen.
La Sala recuerda que los magistrados de los tribunales administrativos son elegidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, tal como lo disponen el artículo 131, numeral 5, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y el artículo 2º numeral 18 del Reglamento Interno de esta Corporación46, motivo por el cual la Sala Plena, en su condición de nominadora de los referidos funcionarios judiciales, debe ser considerada como su superior jerárquico, según lo que se ha explicado en esta decisión. En consecuencia, es esta Corporación judicial la que debe resolver la recusación, como superior del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Dado que al interior de la Rama Judicial existe la estructura jerárquica que permite garantizar la existencia de un superior, competente para resolver la recusación, no es procedente acudir a la Procuraduría General de la Nación para que ejerza la competencia supletiva de que trata el artículo 76, inciso 1º de la Ley 734 de 2002. Esta última entidad solo tendría competencia en caso de que ejerciera el poder preferente, lo cual no ha ocurrido en el presente caso. 44 Este Acuerdo 209 de 1997 se encuentra vigente.
Consultado, el día 7 de noviembre de 2021, en la página web: https://actosadministrativos.ramajudicial.gov.co/web/Acto%20Administrativo/Default.aspx?ID=1604 45 La Sala de Consulta y Servicio Civil analizó la competencia que tienen las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los empleados nombrados por la Sección, al resolver un conflicto negativo de competencias, mediante decisión del 6 de agosto de 2015 (Radicación núm. 11001-03-06-000-2014-00217-00). 46 Adoptado mediante el Acuerdo núm. 080 de 2019 de la Sala Plena.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 Finalmente, cabe mencionar que la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, al devolver el expediente al Consejo de Estado, indicó, al final de todas las consideraciones, que la recusación tuvo que resolverse «en el propio seno del Tribunal Administrativo de Norte de Santander», debido a que, conforme con las decisiones adoptadas por la sección quinta el 10 de agosto de 201247 y 4 de agosto de 201648, «las recusaciones presentadas contra integrantes de cuerpos colegiados está llamada a resolverse en el interior del órgano respectivo».
En criterio de la Sala estas consideraciones no son válidas en el caso concreto. Las decisiones citadas por la entidad no fueron adoptadas en el marco de procesos disciplinarios contra empleados judiciales, sino de procesos de nulidad electoral, en los cuales se estimó que la recusación debía adoptarse en el seno de los cuerpos colegiados y no de la Procuraduría General de la Nación por la inexistencia de un superior jerárquico de las entidades sujetas a control49 y la necesidad de garantizar imparcialidad y autonomía50.
Al respecto, baste reiterar que los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander sí tienen un superior jerárquico, que es, se reitera, el Consejo de Estado, y este órgano es competente para resolver la recusación con plenas garantías de imparcialidad y autonomía. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Radicado No. 11001- 03-28-000-2011-00052-00. Decisión del 10 de agosto de 2012. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Radicado No. 110010328-03-28-000-2015-00054-00. Decisión del 4 de agosto de 2016. 49 La primera decisión fue adoptada en el trámite de unas recusaciones presentadas contra algunos miembros del Consejo Superior Universitario de la Universidad del Cesar; y, la segunda, contra ciertos miembros del consejo directivo de una Corporación Autónoma Regional de Boyacá. 50 En la primera decisión, las recusaciones se presentaron contra miembros del Consejo Superior Universitario (CSU) de la Universidad del Cesar, al respecto el Consejo de Estado indicó que “el CSU de la Universidad Popular del Cesar no tiene superior jerárquico, esa condición no puede predicarse de los consejeros que integran ese Consejo.
No hay razón para entender que los miembros del propio Consejo Superior Universitario deben sustraerse a esa jerarquía administrativa y de gobierno [respecto de sus miembros], máxime para cuando se trata de la elección del Rector”. En contraste con este caso, para los magistrados de los Tribunales Administrativos, es el Consejo de Estado, quien actúa como su nominador (Ley 270 de 1996, artículo 131, numeral 5) y, por ende, como su superior, no hay lugar a considerar que los otros miembros del Tribunal deberían ejercer esa labor.
En la segunda, la decisión fue adoptada en el trámite de unas recusaciones presentadas contra unos miembros del consejo directivo de una Corporación Autónoma Regional de Boyacá. El Consejo de Estado indicó que, siempre que no se afecte el quorum decisorio, “las recusaciones presentadas contra los miembros del Consejo Directivo deben ser resueltas por los demás miembros, quienes, a pesar de no ser el superior del recusado, tienen dicha facultad en aras de garantizar la imparcialidad y la autonomía de la corporación autónoma” [Énfasis propio].
Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 Por todo lo expuesto la Sala declarará competente para pronunciarse sobre la recusación presentada por la empleada judicial investigada, a la Sala Plena del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Sala Plena del Consejo de Estado para resolver la recusación presentada por la empleada judicial Rosalba Martínez Contreras, mediante apoderado judicial, contra los magistrados Edgar Enrique Bernal Jáuregui y María Josefina Ibarra Rodríguez, integrantes del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso disciplinario identificado con el número 54001-23-33-000-2016-00001-01.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sala Plena del Consejo de Estado, por intermedio de su presidente, para que continúe con la actuación correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Sala Plena del Consejo de Estado; al Tribunal Administrativo de Norte de Santander; a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación; a la Doctora Mónica Yunid Gómez Vera, a la Doctora Rosalba Martínez Contreras y a su apoderado, Doctor Omar Javier García Quiñones.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación núm.:11001-03-06-000-2021-000178-00 ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.