25000234100020150058202 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 ACCIÓN POPULAR - AUTO Actoras: HEIDY ELIZABETH RODRÍGUEZ Y OTRAS. TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA CONSULTADA EN ATENCIÓN A QUE EL AUTO QUE DIO APERTURA AL TRÁMITE INCIDENTAL NO INDIVIDUALIZÓ CON NOMBRES Y APELLIDOS A LOS INCIDENTADOS, LO QUE VULNERÓ SUS DERECHOS DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN. AUTO QUE RESUELVE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 23 de agosto de 2024, proferida por la Sección Primera – Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que sancionó por desacato con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a los señores MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES, en su calidad de alcalde del Municipio de Barbosa (Santander), y a SERGIO PARÍS MENDOZA, en su calidad de Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL2, por el incumplimiento del fallo 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante AEROCIVIL. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 22 de mayo de 2020 proferido por el Tribunal, modificado por esta Corporación el 3 de junio de 2022.

I.- ANTECEDENTES I.1. La acción Las señoras HEIDY ELIZABETH RODRÍGUEZ, LUZ MARY HERNÁNDEZ CHAVARRO y FLOR ELVIA ALZA MORALES3, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 1º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, presentaron demanda contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO5, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA6, la AEROCIVIL, el MUNICIPIO DE BARBOSA7, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - 3 La acción inicialmente presentada fue la acción de tutela, no obstante, una vez surtido el trámite de la acción de tutela, por medio de sentencia de segunda instancia de 5 de noviembre de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó al Tribunal que tramitara la acción de tutela como acción popular, para que en virtud del principio iura novit curia, se determinara sí de las conductas expuestas por la parte demandante era posible advertir la vulneración de derechos colectivos.

En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal profirió auto el 13 de abril de 2015, por medio del cual dispuso darle trámite a la acción popular por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 4 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 5 En adelante el Ministerio. 6 En adelante la Contraloría. 7 En adelante el Municipio. 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FONVIVIENDA8, la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL - FINDETER9, el CONCEJO MUNICIPAL DE BÁRBOSA10 y la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A.11-12, tendiente a que se protegieran los derechos fundamentales al debido proceso, vivienda digna e igualdad.

A juicio de la parte actora, la vulneración de los derechos fundamentales se originó por la suspensión del proyecto de 210 soluciones de vivienda gratuita para el MUNICIPIO en el marco del programa del Gobierno Nacional de “100.000 viviendas gratis”, debido a que en el predio “Villa Rocío”, en el que se iba a efectuar la construcción, operaba el aeródromo La Esperanza, circunstancia que fue advertida por parte de la CONTRALORÍA al ente territorial y a las entidades encargadas del proceso de adjudicación, quienes determinaron que, en consecuencia, el lote ofertado no cumplía con las condiciones técnicas y jurídicas requeridas.

Una vez surtido el trámite de la acción de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia de 5 de 8 En adelante FONVIVIENDA. 9 En adelante FINDETER. 10 En adelante el Concejo. 11 En adelante la Fiduciaria. 12 El Municipio, FINDETER, FONVIVIENDA, el Concejo y la Fiduciaria fueron vinculados al proceso por tener interés directo en el mismo a través de auto de 14 de mayo de 2014. 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2014, ordenó al Tribunal que tramitara la acción de tutela como acción popular y que, en virtud del principio iura novit curia, determinara sí de las conductas expuestas por la parte demandante era posible advertir la vulneración de derechos colectivos.

I.2. Sentencias objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 22 de mayo de 2020, dispuso el amparo de los derechos colectivos a la utilización y defensa de los bienes de uso público, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la realización de 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, y en consecuencia, ordenó: “[…]

QUINTO. - En consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al Alcalde del Municipio de Barbosa y al Director de la Aeronáutica Civil, la ejecución de las siguientes actividades, en aras de superar la violación de los derechos colectivos amparados: 1) Para que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, en el lote de terreno donde se encuentra ubicado el Aeródromo La Esperanza, de propiedad del Municipio de Barbosa – Santander (Escritura Pública No.43 del Distrito Municipal de Puente Nacional – Provincia de Vélez y Certificado de Tradición No.324-595598 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Vélez y Escritura Pública No.320 de 12 de septiembre de 1951, 153 de 26 de abril de 1951, 152 de 25 de abril de 1951 en donde se encuentra la transferencia a título de venta de lote a favor del municipio de Barbosa con destino exclusivo a la construcción del campo aéreo, ejecuten y lleven a terminación las actividades descritas por la Aeronáutica Civil en el oficio 4401-085.250.1-2012031704 de 23 de julio de 2013 y que se relacionan a continuación: 1.

Efectuar la señalización horizontal de la pista, rodaje y plataforma, pues no cuenta con ningún tipo de señalización. 4. Emplazar las mangaveletas en las dos cabeceras de la pista y las balizas de umbral (triángulos) cumpliendo con la norma en cuanto a distancias y características. 5. Efectuar limpieza de canales y revestirlos en concreto. 6.

En la franja extremo de pista, zona de seguridad de la cabecera 03 se presenta erosión y desprendimiento del talud, se deben realizar obras de estabilización del mismo construyendo un muro de contención en concreto o en gaviones escalonados dejando drenajes controlados. 7. Existe una sola edificación dentro del aeródromo junto a la plataforma en regular estado, es una caseta que requiere mantenimiento. 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Realizar el mantenimiento cerramiento perimetral en los tramos donde se encuentra rota la misma, para garantizar que terceras personas y/o animales penetren áreas restringidas. 2) Para efectos de controlar el desarrollo urbanístico en las áreas de influencia del aeródromo, deberán adelantarse las actuaciones tendientes a determinar si las construcciones aledañas al aeródromo La Esperanza cumplen con lo previsto en los artículos 1823, 1824, 1825 y 1826 del Capítulo V del Código de Comercio y los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC en su parte 14.3.4 Restricción y eliminación de obstáculos.

SEXTO. - CONFÓRMASE el Comité de Verificación el cual estará integrado por el Personero Municipal de Barbosa – Santander, un representante del Municipio de Barbosa – Santander, un representante de la UAE Aeronáutica Civil y el Agente del Ministerio Público el cual será presidido por el Magistrado ponente […]”. La Sección, en sentencia de 3 de junio de 2022, modificó y adicionó la providencia recurrida en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de mayo de 2020, proferida por la Sección Primera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedarán así: CUARTO.- DECLARAR probada la violación a los derechos colectivos a la utilización y defensa de los bienes de uso público, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a beneficio de la calidad de los habitantes, imputable al Municipio de Barbosa, originados en el abandono de la pista aérea ubicada en el Municipio de Barbosa, la cual no podrá tener destino distinto a su uso como pista aérea, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

QUINTO. - En consecuencia, ORDENAR al MUNICIPIO de BARBOSA la ejecución de las siguientes actividades, en aras de superar la violación de los derechos colectivos amparados, para lo cual se le concederá un término de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia: 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1) Efectuar todas las acciones administrativas, contractuales, presupuestales y jurídicas que sean necesarias para garantizar la seguridad en la operación aérea del aeródromo La Esperanza, para lo cual deberá llevar a cabo las actividades descritas por la AEROCIVIL en el oficio 4401-085.250.1-2012031704 de 23 de julio de 2013 y en la inspección técnica de 22 de septiembre de 2021 que se relacionan a continuación: a-.

Garantizar la franja de pista de por lo menos 30 metros a cada lado del eje, realizar obras de nivelación, acondicionamiento de la franja, poda y mantenimiento. Controlar el ingreso de personas y animales en las áreas de maniobra. b.- Realizar mantenimiento y repavimentación de pista, calle de rodaje y plataforma, obras que se requieren con urgencia para garantizar la seguridad en las operaciones del aeródromo. c.-Efectuar la señalización horizontal de la pista, rodaje y plataforma, pues no cuenta con ningún tipo de señalización. d.-Emplazar las mangaveletas en las dos cabeceras de la pista y las balizas de umbral (triángulos) cumpliendo con la norma en cuanto a distancias y características. e.-Realizar el mantenimiento cerramiento perimetral en los tramos donde se encuentra rota la misma, para garantizar que terceras personas y/o animales penetren áreas restringidas. f.- Remover los obstáculos ubicados en las zonas de seguridad. 2) Para efectos de controlar el desarrollo urbanístico en las áreas de influencia del aeródromo, el MUNICIPIO de BARBOSA, con la colaboración de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, deberá adelantar las actuaciones tendientes a determinar si las construcciones aledañas al aeródromo La Esperanza cumplen con lo previsto en los artículos 1823, 1824, 1825 y 1826 del Capítulo V del Código de Comercio y los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC en su parte 14.3.4 Restricción y eliminación de obstáculos y, en caso de hallar edificaciones o actividades que representen un riesgo para la operación aérea deberán, en el marco de sus competencias, realizar las actuaciones a que haya lugar para controlar dicha situación. 3) ORDENAR al MUNICIPIO de BARBOSA que, de manera inmediata, se abstenga otorgar licencias de construcción o autorizar actividades en el área de influencia del aeródromo La Esperanza que representen un riesgo para la operación aérea. 4) En el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 5) En caso de que el CONCEJO o el MUNICIPIO de BARBOSA, en el marco del EOT, puedan considerar el cambio del uso del suelo del sector donde está ubicado el aeródromo, en aras del ordenamiento y desarrollo territorial, autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, no habría lugar a dar cumplimiento a lo aquí ordenado, siempre y cuando no se incurra en un detrimento patrimonial, como el advertido por la CONTRALORÍA en otrora oportunidad.

SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia de 22 de mayo de 2020, proferida por la Sección Primera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de INSTAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL para que, en el marco de sus funciones, adelante todas las gestiones que sean necesarias para verificar que el aeródromo La Esperanza se encuentre en perfectas condiciones de funcionamiento y para que inicie las investigaciones a que haya lugar si el MUNICIPIO de BARBOSA no atiende las recomendaciones que se le impartan.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado […]”. II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal convocó a audiencia de verificación de cumplimiento, la cual se llevó a cabo el 25 de mayo de 2023 y en la que pudo advertir reticencia en el cumplimiento de la sentencia por parte del Director de la AEROCIVIL y el Alcalde del MUNICIPIO.

En consecuencia, el Tribunal, mediante auto de 5 de junio de 2023, dispuso la apertura del incidente de desacato contra el “alcalde” del MUNICIPIO y contra el “director” de la AEROCIVIL. 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

La AEROCIVIL, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de reposición contra el auto que dio apertura al incidente de desacato, para lo cual arguyó que dicho proveído no fue notificado personalmente al señor SERGIO PARÍS MENDOZA, director general, por lo que debía declararse la nulidad de lo actuado para garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción del funcionario.

Indicó que, de conformidad con el requerimiento del magistrado ponente del Tribunal13, mediante informe de 5 de junio de 2023, precisó en qué consistían sus funciones de inspección, vigilancia y control, todo lo cual había cumplido a cabalidad, así como cada uno de los requerimientos y órdenes impartidas en el marco de la presente acción. Solicitó que, en adelante, las decisiones proferidas se notificaran directamente al señor SERGIO PARÍS MENDOZA, para lo cual informó su correo personal, y que las demás actuaciones relacionadas con la entidad se comunicaran a los correos institucionales. 13 Requerimiento efectuado en la audiencia de verificación de cumplimiento de 23 de mayo de 2023. 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

El señor MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES, alcalde del MUNICIPIO, a través de apoderado, informó que dentro de su programa de gobierno se previó la consecución de recursos y la elaboración de un proyecto que se denominó “aeropuerto comercial para Barbosa”. Indicó que en los primeros 100 días de gobierno y mientras se aprobaba el plan de desarrollo, estaba adelantando gestiones con el Gobierno Nacional y la AEROCIVIL en relación con el aeródromo y, además, entabló diálogos con asesores y gestores de la Secretaría de Planeación para presentar un proyecto ante el Ministerio de Transporte.

Informó que en el empalme realizado con la administración 2020- 2023 no se hizo entrega de los procesos judiciales que estaban pendientes de cumplimiento, no obstante, una vez se efectuó una búsqueda exhaustiva en relación con el cumplimiento de la sentencia objeto del incidente, no halló actas que advirtieran del acatamiento del fallo.

Además, enlistó los documentos encontrados14. 14 Para el efecto, se refirió a los siguientes documentos: i) Informe ejecutivo de visita de inspección, vigilancia y control de 26 de abril de 2021; y ii) Convenio solidario núm. 132 de 2023, suscrito entre el MUNICIPIO y la Junta de Acción Comunal del barrio El Prado. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que la Secretaría de Planeación tenía la orden de abstenerse de otorgar licencias de construcción o autorizar actividades en el área de influencia del aeródromo La Esperanza, aun cuando no existía operación autorizada por la autoridad aeronáutica, razón por la que solicitó tener por cumplido lo ordenado en las providencias objeto de análisis. -.

El Tribunal, en proveído de 7 de julio de 2023, resolvió el recurso de reposición y la solicitud de nulidad realizada por la AEROCIVIL, en el sentido de no reponer su decisión por considerar que los informes de cumplimiento presentados no son suficientes para tener por acatadas las órdenes y, además, porque esa no era la oportunidad procesal adecuada para determinar con certeza si se había cumplido con lo ordenado.

Argumentó que tampoco prosperaba la solicitud de nulidad, debido a que la entidad siempre ha sido clara “[…] en ordenarle a la Secretaría de este Tribunal que la notificación de las providencias proferidas dentro de las acciones populares y sus correspondientes incidentes se efectúen por el medio más eficaz […]”. 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, de conformidad con el artículo 197 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, se toma como valida la notificación personal realizada por medios electrónicos por ser el medio más eficaz, de manera que, como la notificación del auto de apertura del incidente se realizó a las direcciones silvia.ramirez@aerocivil.gov.co, olga.navarro@aerocivil.gov.co y a notificaciones.judic@aerocivil.gov.co, la misma fue valida, pues se entendía que el mensaje fue conocido por la entidad y, en consecuencia, efectuó los trámites internos correspondientes para poner en conocimiento de las decisiones al funcionario competente.

III.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 23 de agosto de 2024, declaró en desacato al Alcalde del MUNICIPIO, señor MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES, y al Director General de la AEROCIVIL, señor SERGIO PARÍS MENDOZA, a quienes les impuso una multa equivalente a 1 SMLMV a cargo de cada uno de ellos, por el incumplimiento de la sentencia de 22 de mayo de 2020, adicionada y modificada por el Consejo de Estado en providencia de 3 de junio de 2022. 15 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, adujo que las entidades obligadas al cumplimiento de la providencia no rindieron los informes solicitados, pese a que se les otorgó el plazo de dos meses para hacerlo.

Señaló que de las pruebas que reposaban en el expediente se advertía que la alcaldía del MUNICIPIO realizó una serie de acciones para dar cumplimiento al fallo, pero que a esa fecha, no estaba acreditado el cumplimiento de la orden que le fue impartida en el numeral quinto de la providencia, lo que perpetuaba la vulneración de los derechos colectivos.

Consideró que, si bien el alcalde y el director de la autoridad aeronáutica realizaron una serie de obras en pro del cuidado y mantenimiento del aeródromo La Esperanza, lo cierto era que se advertía una renuencia de las entidades para darle cumplimiento a las órdenes que les fueron dadas. Indicó que la notificación del auto que abrió el incidente debió realizarse de forma personal, como, en efecto, lo realizó la Secretaria, pues “[…] se ofició a los funcionarios obligados de cumplir la sentencia por el medio más expedito, pues se pone de presente que esta Corporación siempre ha sido clara en ordenarle a la 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secretaría de este Tribunal que la notificación de las providencias proferidas dentro de las acciones populares y sus correspondientes incidentes se efectúen por el medio más eficaz […]”.

Precisó que el correo de notificación del auto de 5 de junio de 2023, se envió a las siguientes direcciones: silvia.ramirez@aerocivil.gov.co, olga.navarro@aerocivil.gov.co,notificaciones_judic@aerocivil.gov.co concejo@barbosa-santander.gov.co, y alcaldia@barbosa- santander.gov.co. Señaló que los funcionarios obligados no han cumplido la orden judicial, por lo que lo procedente era sancionar por desacato al Alcalde del MUNICIPIO y al Director de la AEROCIVIL.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199816, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose 16 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.

Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.

Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia17; no obstante, 17 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado.

La sanción por desacato Esta potestad correctiva del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala18 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se 18 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional19; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.20 El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, 19 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 20 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 201021, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).

Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),22 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.

Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala). 21 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011.

Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014- 02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala).

En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional23 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una 23 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 20 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.

Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).

En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que 21 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amerite la imposición de la sanción24.

Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.25 Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201426, “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”.

Caso concreto De la individualización de los funcionarios contra quienes se impuso la sanción Previo a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta a los señores MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES y SERGIO PARÍS MENDOZA, la Sala se referirá al deber de 24 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 25 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. 26 Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 22 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co individualización que tiene el Tribunal al momento de dar apertura al incidente de desacato.

Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección ha señalado que: “[…] Como se indicó en el acápite denominado […] Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares […], el juez debe: i) abrir incidente de desacato específicamente contra la persona natural encargada del cumplimiento de la orden judicial, toda vez que el trámite sancionatorio es personal y no institucional; ii) garantizar el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona natural respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iii) sancionar solamente a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato; y iv) notificar las providencias, que se profieren en el trámite incidental de desacato, en debida forma.

De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”27 de los derechos e intereses colectivos, toda vez que es a la persona a quien se le debe analizar la conducta activa u omisiva y frente a la cual tiene efecto persuasivo la imposición de la sanción. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se encentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial.

Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”28(Resaltado fuera del texto). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 23 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en providencia de 8 de junio de 2023, sobre la sanción impuesta en el incidente de desacato y el deber de individualización desde el auto de apertura, la Sección consideró lo siguiente29: “[…] 34.

Aunado a lo anterior, la Sala destaca que la sanción impuesta en un incidente de desacato, en el marco de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, es personal y el juez debe garantizar que la persona sancionada sea la misma contra la cual se abrió y tramitó, con el objeto de ser congruente y permitir el ejercicio del derecho al debido proceso.

Por lo tanto, si el auto de apertura no indica en forma clara y precisa la persona natural que será objeto del trámite, aunque el acto que impone la sanción si la determine, la falta de consonancia entre el auto de apertura y el auto sancionatorio implica que el procedimiento no atendió a los principios del derecho sancionatorio. 35.

Sobre el particular, esta Sección ha considerado que “[…] la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.

Bajo estos presupuestos, en criterio de la Sala30, en aquellos casos en los que la orden se hubiere impartido de manera genérica a una autoridad o entidad pública, el juez que conoce del desacato deberá adelantar el trámite del incidente vinculando, en primer término, al representante legal de la entidad, en atención a lo dispuesto por los artículos 159 y 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo31, a quien deberá individualizar con nombre y apellido32, puesto que con ello se garantiza tanto el debido proceso al incidentado como el respeto por los principios del derecho 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 8 de junio de 2023, radicación: 180012331000201100222-02.

M.P: Hernando Sánchez Sánchez. 30 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 28 de julio de 2016. Expediente: 54001-23-33-000-2014-00421-03. Actor: Alcides Vega Mora. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 31 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 20 de junio de 2013, expediente 2012-01321-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 32 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia de 12 de noviembre de 2015. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2014-03252-02. Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. “En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario”. 24 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionatorio y así se logra el propósito del trámite incidental que es el debido y eficaz cumplimiento de la orden de amparo, previa determinación del responsable de allanarse a lo dispuesto por el juez constitucional […]”33 (Destacado fuera de texto) […]”.

Conforme lo expuesto, en el caso concreto se advierte que el Tribunal en el auto de 5 de junio de 2023, abrió el trámite incidental contra el “Alcalde Municipal de Barbosa – Santander” y el “Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, a quienes no individualizó con nombres y apellidos. Para el efecto, el a quo dispuso: “[…] SEGUNDO.- ABRIR el incidente de desacato contra el Alcalde Municipal de Barbosa – Santander.

TERCERO. - ABRIR el incidente de desacato contra el Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. […] QUINTO.-

NOTIFÍQUESE POR EL MEDIO MÁS EXPEDITO al Alcalde Municipal de Barbosa – Santander y al Directo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, o a quien haga sus veces, el contenido de la presente providencia […]” (resaltado de la Sala). A juicio de la Sala, y de acuerdo con el marco jurisprudencial expuesto, dicha omisión impidió que los señores MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES y SERGIO PARÍS MENDOZA, alcalde del MUNICIPIO y director general de la AEROCIVIL, ejercieran los 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 13 de julio de 2017; núm. único de radicación: 730012333000201000477-01 25 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos de defensa y contradicción, por lo que no se garantizó el debido proceso en el trámite sancionatorio.

La Sala destaca que aunque el señor MARCO ALIRIO CORTÉS TORRES, alcalde del MUNICIPIO, contestó el incidente de desacato, el hecho de que su individualización no se efectuara desde el inicio de la actuación incidental, su intervención no subsana la falencia en la que incurrió el a quo. Además de lo precedente, la Sala advierte que si bien el auto consultado de 23 de agosto de 2024 sí individualizó con nombres y apellidos a los sancionados, éstos no podían ser destinatarios de sanción alguna, conforme al criterio jurisprudencial, dado que la misma solamente debe imponerse a la persona natural contra quien se abrió el incidente de desacato.

Adicionalmente, se advierte que la notificación del auto de apertura del trámite incidental y las decisiones subsiguientes tampoco se realizaron al correo personal o personal institucional de los incidentados, tal y como el mismo Tribunal lo advirtió en los autos de 7 de julio de 2023 y de 23 de agosto de 2024. 26 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, esta Sección ha sostenido reiteradamente que el auto de apertura del incidente de desacato y el que lo decide deben ser notificados al correo personal o personal institucional del incidentado y no al institucional, cuya omisión comporta una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa34.

Así las cosas, para garantizar el derecho de contradicción y defensa en el trámite incidental no basta con que la notificación de las providencias de apertura y la que resuelve el incidente de desacato se efectúe por el medio más expedito, pues, además de ello, es indispensable que la misma se haga al correo personal o personal institucional del incidentado, el cual debe estar individualizado con nombres y apellidos desde el auto de apertura, toda vez que, como quedó expuesto, la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional.

En consecuencia, debido a las irregularidades procesales advertidas, la Sala revocará el auto consultado, conforme se dispondrá en la 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 15 de agosto de 2019, expediente núm. 11001 03 15 000 2018 04320 01. 27 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte resolutiva de esta providencia, y ordenará al Tribunal que, de ser procedente, inicie un nuevo incidente de desacato contra los funcionarios responsables del cumplimiento de las órdenes impartidas en las sentencias de 22 de mayo de 2020 y 3 de junio de 2022, los cuales deberán ser individualizados con nombres y apellidos y notificados a sus correos personales o personales institucionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 23 de agosto de 2024, proferido por la Sección Primera – Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Sección Primera – Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, de ser procedente, inicie un nuevo incidente de desacato contra los funcionarios responsables del cumplimiento de las órdenes impartidas en las 28 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00582-02 Actores: Heidy Elizabeth Rodríguez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias de 22 de mayo de 2020 y 3 de junio de 2022, los cuales deberán ser individualizados con nombres y apellidos y notificados a sus correos personales o personales institucionales.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de diciembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.