11001032700020210003000 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad simple Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandantes: VIVIANA GARCÍA VARGAS Demandada: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES- DIAN- U.A.E. DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL- UGPP.

Tema: Resuelve excepciones previas. Solicitud de divulgación. Sentencia anticipada. AUTO Encontrándose el proceso para fijar fecha de realización de la audiencia inicial, el Despacho procede a determinar si resulta procedente dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada contemplada en el artículo 182 A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

Igualmente, se resolverá la excepción previa de cosa juzgada planteada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y la solicitud de divulgación del auto admisorio del proceso en medios de comunicación presentada por la demandante.

ANTECEDENTES Viviana García Vargas, actuando en nombre propio, promovió el medio de control de nulidad contra el artículo primero de la Resolución DIAN 000022 del 18 de marzo de 2020, "Por la cual se suspenden los términos en los procesos y actuaciones administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria, en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, como medida transitoria por motivos de salubridad pública”; contra el artículo 8 (parcial) de la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020, “Por la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, y contra el artículo 1.º de la Resolución UGPP 385 del 1.º de abril de 2020, “Por la cual se suspenden términos en procesos y actuaciones parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) como medida transitoria por motivos de emergencia sanitaria”.

Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2 Para la demandante, los actos acusados adolecen de falta de motivación, por cuanto determinan la suspensión de los términos de los procedimientos de manera general, sin tener en cuenta las diferentes normas jurídicas vigentes aplicables a los casos concretos, y sin considerar la disposición de los términos en días, meses o años según cada tipo de proceso, con lo cual se omite el análisis de la procedencia de la suspensión del término para cada tipo de procedimiento, y la forma como debe contabilizarse nuevamente al ser levantada dicha suspensión en cada caso.

La suspensión de términos en la forma como ha sido efectuada, mezcla de manera compleja procedimientos y etapas de diferentes procesos con términos diferentes, lo que causa inseguridad jurídica en los administrados. Afirma que los actos demandados vulneran el principio de proporcionalidad, porque la suspensión de términos no se justifica en todos los procedimientos de naturaleza tributaria, sino solo cuando sea evidente la necesidad de practicar pruebas o de realizar diligencias donde se requiera el desplazamiento de los funcionarios que tienen a cargo el respectivo expediente, o de los contribuyentes investigados.

No obstante, los actos suspendieron los términos para todos los procedimientos, sin hacerse un análisis de cada proceso en particular, como lo ordena el Decreto 491 de 2020. La suspensión de términos también viola el derecho al debido proceso, pues desconoce el significado de los plazos como una garantía propia de cada trámite, el equilibrio procesal y la igualdad de las partes.

La regulación de las formas es propia del legislador, por lo que la suspensión de términos debe hacerse por normas con fuerza de ley. Sostiene que se vulnera el principio de igualdad, porque la suspensión de términos y el cambio repentino en la forma de contar los términos afectan las condiciones de los contribuyentes frente a la firmeza de las declaraciones tributarias, y genera incertidumbre en relación con las declaraciones afectadas con la determinación de suspensión de términos. La demanda fue admitida mediante auto del 12 de mayo de 20181, y contestada en tiempo por la DIAN2 y la UGPP3.

EXCEPCIONES PREVIAS En memorial presentado con el escrito de contestación de la demanda, la DIAN solicita que se declare la excepción previa de cosa juzgada frente a la Resolución DIAN 030 de 29 de marzo de 2020 con respecto al cargo de la alegada ausencia de proporcionalidad de la medida de suspensión de términos, y frente a la falta de adopción de la medida mediante decreto con fuerza de ley, en consideración a que el Consejo de Estado se pronunció de manera expresa sobre esos puntos en el 1 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 4. 2 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 13. 3 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 12.

A juicio de la DIAN, el Consejo de Estado examinó en la sentencia mencionada si la Resolución DIAN 030 de 2020 cumplía con los requisitos de proporcionalidad y de inexistencia de reserva de ley que la demandante considera vulnerados, en el marco del análisis sobre el cumplimiento de los requisitos objetivos y subjetivos que debía atender la Resolución 030 de 2020 en su expedición, concluyendo entonces que las medidas adoptadas se encontraban ajustadas a derecho, atendiendo a la gravedad de la situación que generó el estado de excepción en desarrollo del cual fueron dictadas.

Una vez surtido el traslado ordenado por el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, la demandante solicitó4 desestimar la excepción previa de cosa juzgada referida a que sea exigible la expedición de normas con fuerza de ley para habilitar la suspensión de términos de las actuaciones en sede administrativa, comoquiera que esta consideración no forma parte de la pretensiones ni de los fundamentos de la demanda, sino que se menciona este aspecto dentro del análisis sobre la violación del principio de proporcionalidad.

Por otra parte, sostiene que no se configura la excepción previa de cosa juzgada sobre el cargo de violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que ese asunto no fue debatido en el proceso indicado por la DIAN. El proceso de control inmediato de legalidad sobre la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020 se limitó a la revisión del cumplimiento de requisitos frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que le atañen; esto es, a la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen, así como a la revisión de aspectos formales, como la competencia. No se estudiaron los efectos de la suspensión de términos establecida en las normas demandadas frente a los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y la seguridad jurídica.

Agrega que el estudio adelantado con ocasión del control inmediato de legalidad no abarca todas las posibilidades de vulneración de normas superiores, por lo que la sentencia mencionada por la DIAN solo constituye cosa juzgada relativa, más aún cuando los reproches planteados en este proceso difieren de los examinados en sede de control inmediato de legalidad.

Solicitud de divulgación Mediante comunicación del 18 de abril del año en curso, la demandante solicitó al Despacho publicar en medios masivos de comunicación el auto proferido el 14 de julio de 2021, mediante el cual se admitió la demanda, con el fin de que terceros interesados y la comunidad en general tengan la oportunidad de conocer la existencia del proceso e intervenir en el mismo, según lo dispuesto en el numeral 5.º del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 4 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 14.

A su juicio, los supuestos de hecho y derecho que se cuestionan en la acción de nulidad pueden tener influencia en otros procedimientos de interés de la comunidad. CONSIDERACIONES El artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

Por su parte, la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi. La cosa juzgada se presenta cuando al comparar dos procesos judiciales se verifican los siguientes supuestos: (i) identidad del objeto, es decir, que las demandas deben versar sobre la misma pretensión material o inmaterial, respecto de la cual pudo reconocerse un derecho, o haberse declarado, o modificado un aspecto de la relación jurídica debatida;

(ii) identidad sobre los elementos consecuenciales de un derecho que no fue declarado expresamente; (iii) identidad de causa petendi, como sucede cuando la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada recaen sobre los mismos fundamentos de hecho y de derecho y, finalmente, (iv) identidad de partes e intervinientes, los cuales están atados a las decisiones que adquieren el carácter de cosa juzgada5.

En el asunto bajo examen, se tiene que el Consejo de Estado ya se había ocupado de examinar la legalidad de la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020, con ocasión del control inmediato de legalidad adelantado respecto a dicha norma6. En esa sentencia se dijo: “4.2.2.3 La suspensión de términos El artículo 8 de la Resolución n.º 30 dictaminó la suspensión de los términos en las actuaciones a cargo de la entidad hasta que permaneciera la emergencia sanitaria.

Precisó que durante ese lapso no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la legislación tributaria, aduanera y cambiaria. Asimismo, enlistó unos asuntos tributarios y aduaneros que no estaban cobijados por dicha suspensión. La Sala encuentra ajustada esta determinación a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

Dado que ahí se autorizó a las autoridades a suspender los términos de las actuaciones a su cargo hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria. Además, el decreto estableció que durante la suspensión no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza, tal como lo desarrolló la resolución bajo análisis. Asimismo, la exclusión de algunos asuntos de la suspensión general también encuentra asidero en el mencionado artículo 6, pues se enmarca en la discrecionalidad que allí se reconoció. En efecto, el artículo previó que la suspensión de términos y trámites no era 5 CORTE CONSTITUCIONAL.

Sentencia C-774 del 25 de julio de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-01168-00 (Acumulado), M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 5 obligatoria, sino que estaba sujeta al criterio de la respectiva autoridad, quien podía definir los asuntos que debían continuar su curso. El Ministerio Público aseguró que la suspensión de términos desconoció la modificación del calendario tributaria efectuada por el Decreto 435 de 2020.

Sobre el particular, se tiene que el mencionado decreto extendió los plazos para la presentación de la declaración de impuesto sobre la renta y complementarios de las personas jurídicas y grandes contribuyentes. Postergó las fechas de pago de la primera cuota de ese impuesto para dichos sujetos. Extendió los plazos para la presentación de la declaración anual de activos en el exterior de los grandes contribuyentes y personas jurídicas.

Otorgó un mayor plazo para pagar el impuesto sobre las ventas y el impuesto nacional al consumo a algunos de los responsables de estos. Por su parte, el parágrafo 2 del artículo 8 la Resolución n.º 30 expresamente excluyó de la suspensión los términos para declarar y pagar los impuestos y defirió el cumplimiento de esas obligaciones a las normas correspondientes.

En consecuencia, no hubo desconocimiento del calendario tributario, por el contrario, la resolución respetó sus directrices. (…) 102. Verificado todo lo anterior, la Sala encuentra adicionalmente que las resoluciones también cumplen con el requisito material de proporcionalidad, en tanto mediante estos actos administrativos la entidad acogió y puso en práctica las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la atención de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia.

Lo anterior, pues como se explicó, se declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional y se facultó a las autoridades para suspender términos en las actuaciones y adoptar medidas transitorias y excepcionales para garantizar la salud de los servidores públicos, la protección de los usuarios de los servicios que presta la entidad y salvaguardar los derechos de los funcionarios, contratistas y comunidad en general.

En suma, las resoluciones analizadas resultan idóneas, necesarias y proporcionales si se compara con la gravedad de los hechos que originaron la declaración del estado de excepción y la inminencia de que el virus se propagara con mayor rapidez si no se acataban las órdenes del Gobierno Nacional y los expertos en la materia”. (Subraya la Sala) El Consejo de Estado ha sostenido que el control de legalidad es un proceso judicial que tiene como fin controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, con el objeto de determinar si los actos expedidos en ejercicio de esas facultades están encaminados a conjurar las causas de la perturbación que da lugar a la declaratoria de estado de excepción, e impedir la aplicación de normas ilegales que eventualmente hayan sido expedidas con ocasión del estado de excepción por parte del Ejecutivo.

La sentencia proferida en sede de control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa; esto es, solo frente a los problemas de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia7. 7 Sentencias de 26 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-24-000-2010-00279-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, 5 de marzo de 2012, exp. 11001-03-15-000-2010-00369-00, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 5 de marzo de 2012, exp. 11001-03-15-000-2010-00200-00, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 6 Conforme lo anterior, es claro que sí se configura la cosa juzgada respecto del cargo de violación del principio de proporcionalidad en la Resolución DIAN 030 de 2020, en la medida en que ese punto fue objeto expreso de examen en la sentencia de control inmediato de legalidad sobre la resolución mencionada.

Esta decisión analizó la proporcionalidad de la medida de suspensión de términos en los procesos administrativos contenida en la resolución mencionada frente a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, y llegó a la conclusión de que la suspensión de términos contenida en esta normativa se ajustaba a los criterios de proporcionalidad exigibles para el manejo de la situación excepcional que justificó su expedición. En la decisión mencionada, esta Corporación estimó que la suspensión de términos establecida en la Resolución DIAN 030 de 2020 para todas las actuaciones administrativas adelantadas en la DIAN estaba justificada, incluyendo la suspensión de los términos de caducidad, prescripción o firmeza, sin que encontrara necesidad de diferenciar entre los distintos procedimientos administrativos tributarios o aduaneros a efectos de delimitar el alcance de esta suspensión, en tanto la protección de la salud de los funcionarios de la administración tributaria y sus usuarios así lo requería, independientemente del tipo de trámite que se adelantase ante la administración. Por lo tanto, se declarará probada la excepción de cosa juzgada frente al cargo propuesto en la demanda de falta de proporcionalidad en la suspensión de términos contenida en la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020, sin que ello impida el análisis de dicho cargo frente a las otras normas objeto de la demanda de nulidad.

Sentencia anticipada El artículo 182 A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 42. Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, el cual será del siguiente tenor:

ARTÍCULO 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7 Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

(…)”. De acuerdo con la norma transcrita, para que proceda la sentencia anticipada se requiere que se discuta un asunto de puro derecho, o que no se requiera la práctica de pruebas adicionales a las documentales aportadas con la demanda y su contestación, o estas no hayan sido cuestionadas. En el presente caso no se ha surtido la audiencia inicial, y se trata de un asunto de puro derecho, por lo que resulta procedente surtir el trámite de sentencia anticipada previsto en el artículo 182 A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En la sentencia, la Sala deberá resolver si, mediante los actos administrativos demandados, las entidades demandadas incurrieron en falta de motivación, o en violación de los principios de proporcionalidad, debido proceso e igualdad, al suspender de manera general y temporal los términos en los procesos tributarios a su cargo. Por último, el Despacho estima improcedente la divulgación adicional del auto admisorio del presente proceso en otros medios de comunicación, conforme la solicitud presentada por la demandante, dada la procedencia de la figura de la sentencia anticipada en este caso.

Por otra parte, el auto admisorio dispuso la divulgación de la existencia del proceso en los medios virtuales disponibles, por lo que se juzga innecesaria una orden adicional al respecto. En consecuencia, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de cosa juzgada frente al cargo de violación al principio de proporcionalidad, en relación con la Resolución DIAN 030 del 29 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: TENER como medios de prueba los documentos allegados por las partes con el escrito de demanda y su contestación.

TERCERO: DAR APLICACIÓN en el presente caso a la figura de la sentencia anticipada, conforme a lo establecido en el artículo 182 A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

CUARTO: CORRER TRASLADO a las partes por el término de diez (10) días, para que presenten por escrito sus alegatos de conclusión. En la misma oportunidad señalada, podrá el Ministerio Público presentar el concepto Radicación: 11001-03-27-000-2021-00030-00 (25571) Demandante: Viviana García Vargas AUTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

QUINTO: RECONOCER PERSONERÍA a la doctora Yohenn Patricia Rubio Olaya para intervenir en el presente proceso en calidad de apoderada de la U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social- UGPP en los términos del poder visible como documento número 12 del expediente contenido en la plataforma electrónica SAMAI.

SEXTO: RECONOCER PERSONERÍA a la doctora Maira Cecilia Ortega López, para intervenir en el presente proceso en calidad de apoderada de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos del poder visible como documento número 20 del expediente contenido en la plataforma electrónica SAMAI.

SÉPTIMO: NEGAR la solicitud de divulgación en medios de comunicación del auto admisorio del presente proceso presentada por la demandante, por las razones expuestas en la presente providencia.

OCTAVO: Una vez surtido el trámite correspondiente, vuelva el expediente al despacho para lo pertinente. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA