DIG Radicado: 11001-03-25-000-2021-00299-00 (1656-2021 ) Demandante: Adriana Marcela Alfaro Riveros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Solicitud de Extensión de Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2021 00299 00 (1656-2021) Demandante: Adriana Marcela Alfaro Riveros Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Procede la Sala de Conjueces a decidir la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000-2017- 00568-01 (5472-2018), presentada por Adriana Marcela Alfaro Riveros.
I. SINTESIS DEL CASO La señora Adriana Marcela Alfaro Riveros solicita que se extiendan a su situación, los efectos de la sentencia Unificación Jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 73001-2333- 000-2017-00568-01 (5472-2018), de tal manera que se reconozca su derecho a recibir el pago de las diferencias adeudadas por concepto de bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, en su condición de Técnica Investigadora I, con vínculo laboral vigente.
II.
ANTECEDENTES 2.1 La solicitud de extensión de Jurisprudencia Fundamentos fácticos de la solicitud Sostuvo que ingresó a la Fiscalía General de la Nación el 1 de diciembre de 2013 y que en la actualidad se desempeña como técnica investigadora I. Dijo que a través del Decreto 382 de marzo de 2013 se creó a favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, la bonificación judicial, reconocida a partir del 1 de enero de 2013, emolumento que la solicitante recibe actualmente.
Con ocasión de lo anterior, el 27 de enero de 2021, la accionante solicitó a la Fiscalía la extensión de la jurisprudencia señalada, petición que fue negada por la entidad, a través de oficio de 17 de febrero de 2021. DIG 2 Contra la decisión de la Fiscalía, la señora Alfaro Riveros interpuso recurso de reposición y/o apelación, siendo decididos por oficios de 4 de marzo y 7 de abril de 2021, respectivamente, manteniendo la postura inicial.
Pretensiones La señora Adriana Marcela Alfaro Riveros solicita: «Se amplíe la extensión de jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo sección segunda, Sala Plena de Conjueces, conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba, la cual reconoce como factor salarial la prima espacial (sic) para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación de conformidad con el artículo 102 del Código Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011).
En consecuencia, se sirva reconocer como factor prestacional, la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, creada mediante Decreto 382 de marzo de 2013 y reconocida a partir del 1 de enero de 2013. Conforme con la anterior solicitud, se sirva hacer la respectiva liquidación de todas las prestaciones sociales devengadas por la mandante, debidamente indexadas desde el 1 de enero de 2013, y las que se causen a futuro.
De ser procedente por este despacho, condenar en costas a las accionadas. (…)» 2.2 Justificación de la petición de extensión jurisprudencial - normas aplicables. Sostuvo que la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2- 2019 ordena que «4. Los empleados públicos de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tiene derecho desde 1998, a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.» Dijo que, como beneficiaria del Decreto 53 de 1993, le deben ser extendido los efectos de la sentencia de unificación citada.
Precisó además que «es de ley que toda bonificación habitual sea considerada como factor salarial, siendo necesario e imperativo la reliquidación desde la fecha que fue reconocida la bonificación judicial.» (sic) 3.- Trámite y oposición a las solicitudes Mediante providencia 28 de febrero de 2023 el despacho ponente dispuso correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia a la Nación Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) por el termino de 30 días y poner en conocimiento el trámite al agente de Ministerio Público.
DIG 3 3.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE señaló que la solicitud de extensión de la jurisprudencia no resulta procedente, dado que la señora Alfaro Riveros no ostenta las mismas situaciones fácticas y jurídicas que la demandante de la sentencia cuya extensión invoca, pues el cargo desempeñado (técnico investigador I) no hace parte del cargo para acceder a la prima del 30% de que trata la Ley 4 de 1992, que se reconoce a fiscales.
Propuso igualmente la caducidad de la solicitud, aduciendo que desde la última decisión administrativa se expidió el 7 de abril de 2021 (Res. 2-0326) y el trámite ante el Consejo de Estado, con radicado 11001032500020210029900 se radicó el 31 de mayo de 2021, esto es, fuera del término previsto en los artículos 102 y 269 de CPACA 3.3.
La Fiscalía General de la Nación señaló a su turno que la solicitud de la señora Alfaro Riveros carece de fundamentos, al no coincidir los hechos y pretensiones con los analizados en la providencia de unificación invocada, además de gozar el Decreto 382 de 2023 de presunción de legalidad. Reiteró que no hay identidad de supuesto fácticos ni jurídicos en el caso de la solicitante y el de la demandante en la sentencia de unificación. 4.
Alegaciones Mediante proveído del 3 de octubre de 2023, el despacho ponente corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad que fue aprovechada únicamente por la ANDJE, entidad que insistió en la caducidad de la solicitud, en los términos expuestos en la contestación. I. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad en lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse lo que en derecho corresponda acerca de la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de la referencia. 2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si, en este caso, es posible o no, extender a la solicitante los efectos de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000- 2017-00568-01 (5472-2018). Para el efecto, se plantearán algunas consideraciones generales sobre el mecanismo de extensión de jurisprudencia y los elementos que se exigen para su procedencia, a partir de lo cual se resolverá el caso concreto.
DIG 4 3. Generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia 3.1. La figura de la extensión de jurisprudencia se introdujo en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 en sus artículos 10, 102, 269 y 270, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, como un mecanismo que permite, de un lado, garantizar la aplicación uniforme del derecho por parte de la administración pública y, del otro, reducir la excesiva e innecesaria litigiosidad con los consecuentes efectos en materia de congestión judicial.
Así, se trata de una herramienta que permite extender los efectos de una sentencia de unificación en la que el Consejo de Estado haya dispuesto el reconocimiento de un derecho, a casos que guarden la misma identidad fáctica y jurídica. 3.2. Tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, este procedimiento fue previsto en dos etapas; la primera, que se encuentra regulada en el artículo 102 del CPACA, en la cual el peticionario acude de manera previa a la autoridad administrativa para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de que se trate, con lo cual se busca que “las personas puedan acceder de manera directa, pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tornado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante e/la, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y descongestión judicial” Esta fase se fundamenta en “el deber que tiene la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea, “cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en la sentencia cuya extensión se persigue son idénticos.", sin que se “generen debates jurídicos adicionales a los resueltos en la sentencia unificadora”.
Y una segunda, que tiene lugar en sede judicial y que se encuentra regulada en el artículo 269 del CPACA, etapa que solo se activa ante la negativa de la administración o su silencio. En ella, el solicitante eleva.la misma petición, pero esta vez, ante el Consejo de Estado, cuya competencia se limita a establecer si se trata de una sentencia de unificación, si ella puede ser extendida a otra situación” por haber reconocido un derecho subjetivo y si, en efecto, se trata de un caso análogo que se enmarque en el supuesto unificado. 3.3.
Ahora bien, dadas sus particulares características, la solicitud de extensión de jurisprudencia no se tramita como un proceso judicial ni constituye propiamente una demanda, sino que tiene las características de una petición judicial que da inicio a un trámite de carácter especial y sumario. Como lo ha dicho el Consejo de Estado, se trata de un “trámite previo y optativo a la presentación de una demanda, esto por cuanto su interposición. i) no es obligatoria; ii) suspende la caducidad y iii) habilita al interesado a demandar en el evento que sea negada la extensión de efectos de una sentencia” Si bien esta característica tiene como efecto que esta solicitud esté exenta de los rigorismos propios de una demanda, para que el mecanismo de extensión de DIG 5 jurisprudencia sea utilizado de manera razonable es necesario exigir el cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedencia que se refieren, fundamentalmente, a los siguientes aspectos: I. La presentación de un escrito razonado donde se indique con claridad cuál es la sentencia de unificación en la que se funda la solicitud — siendo aconsejable que se adjunte copia de la misma— y el por qué se considera que la parte solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho de aquél a quien se le reconoció un derecho en la providencia de unificación;
II. El aporte de la prueba de que, en efecto, se elevó solicitud previa ante la administración en ese mismo sentido y que esta contestó de forma negativa o guardó silencio; III. Estar acompañada de las pruebas que pretenda hacer valer, y IV. Haberla presentado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta negativa total o parcial de la entidad o, en su defecto, al silencio de la misma.
Para la contabilización de este término, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con lo reglado en el artículo 614 del Código General del Proceso (CGP), si la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informa a la autoridad respectiva que rendirá concepto sobre la solicitud de extensión, los treinta (30) días de que trata el artículo 102 del CPACA comenzarán a contarse vencidos los veinte (20) días que tiene la ANDJE para la presentación del concepto respectivo.
Además, una lectura armónica de los artículos 102 y 269 del CPACA exige que la solicitud se presente antes de que ocurra la caducidad de la pretensión judicial. 3.4. Establecido el cumplimiento de esas formalidades, corresponderá entonces al juez adoptar la decisión que corresponda, teniendo presente que su prosperidad estará supeditada a que, como atrás se indicó, se logre determinar que el derecho reconocido en la sentencia de unificación puede ser extendido a un caso que resulta análogo al del supuesto unificado.
Respecto de las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2021 a la Ley 1437 de 2011 y concretamente en cuanto a la aplicación de las modificaciones dispuestas en la mencionada Ley 2080, resulta pertinente mencionar lo dispuesto por el legislador en el artículo 86 de la Ley 2080 en el cual se dispuso: “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” Bajo estos fundamentos jurídicos y habiéndose iniciado el trámite de la solicitud de Extensión de Jurisprudencia en vigencia de la Ley 1437 de 2011, dirá esta Sala de Conjueces que, a la presente solicitud, le es aplicable lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 4.
Cuestión previa DIG 6 La ANDJE adujo en su escrito de contestación que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó ante el Consejo de Estado de forma extemporánea, pues la respuesta de la Fiscalía General de la Nación, en sede de apelación, se efectuó el 7 de abril de 2021, y la petición ante esta corporación se radicó solo hasta el 31 de mayo siguiente, esto es, fuera de los 30 días previsto en la norma para el efecto.
Verificadas las pruebas allegadas al proceso y el acta de reparto del presente asunto, advierte la Sala que, mediante oficio de 7 de abril de 2021, en sede de apelación, la Fiscalía negó la petición de extensión de jurisprudencia impetrada por la señora Adriana Marcela Alfaro Riveros, y la radicación de dicha solicitud ante esta corporación se realizó el 31 de mayo de 2021.
Sin embargo, no obra en el expediente constancia de notificación del acto emitido por la Fiscalía, desconociéndose en consecuencia la fecha en la que la demandante tuvo conocimiento de la negativa de la entidad. En ese sentido, dada la falta de prueba al respecto, se tendrá como fecha de notificación por conducta concluyente la de radicación de la solicitud ante esta Corporación (31 de mayo de 2021).
En orden de lo expuesto, no se configura la extemporaneidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Adriana Marcela Alfaro Riveros. 5. Cumplimiento de los presupuestos para el caso concreto. Encuentra la Sala que la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000- 2017-00568-01 (5472-2018) fue catalogada como de Unificación Jurisprudencial por la Sección – Sala de Conjueces.
De otra parte, se advierte que la solicitud de extensión de jurisprudencia analizada se acompañó de la constancia del requerimiento a la Fiscalía General de la Nación, a través de petición de 27 de enero de 2021 (Rad. STH-No. 20216110016092). De igual manera, reposa en el expediente la respuesta negativa a la petición aludida (oficio de DAP-30110 de 17 de febrero de 2021, 20213100003433 de 4 de marzo de 2021 –reposición) y Res.
No. 2-0326 de 7 de abril de 2021), en la que se precisó que la situación de la solicitante no guarda correspondencia con los supuestos fácticos de sentencia de unificación invocada, pues, aunque se trata de servidoras de la Fiscalía General de la Nación, los cargos desempeñados por ellas son diferentes, ya que la señora Adriana Marcela Alfaro Riveros ostenta el empleo de técnico investigador I, y en el caso de la demandante en la providencia de unificación se trataba de una fiscal delegada ante despacho judiciales.
Así, resultan correctos los presupuestos formales de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 5.1. Identificación de la sentencia de unificación cuya extensión se solicita. DIG 7 Como se indicó en precedencia, se trata de la Sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000-2017-00568-01 (5472-2018), promovida por Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Se expone en la mencionada sentencia: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Conforme a lo definido en la sentencia de unificación cuya extensión se solicita, quedo plenamente definido que, en materia de la prima especial, el 30% es una adición al salario, que las prestaciones sociales deben liquidarse sobre el 100% del salario y que la prima especial no constituye factor salarial, excepto para la cotización de pensión. Se destaca que el emolumento mencionado fue creado a favor de funcionarios de la Rama Judicial y los fiscales acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993, entre otros, como lo dispuso la providencia de unificación citada. 5.2.
Comprobación de la situación fáctica y jurídica de que trata el artículo 269 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 77. La solicitante Adriana Marcela Alfaro Riveros pretende el reconocimiento de la bonificación judicial como factor prestacional, por extensión de los efectos de la DIG 8 sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 de 15 de diciembre de 2020 dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000-2017-00568-01 (5472-2018), aduciendo estar acogida al régimen del Decreto 53 de 1993.
No obstante, debe señalar la Sala desde ahora, que no resulta procedente acceder a la petición de la señora Alfaro Riveros, teniendo en cuenta lo siguiente La sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de 15 de diciembre de 2020 unificó su jurisprudencia de manera exclusiva sobre el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% prevista en la Ley 4a de 1992, extendida a los fiscales acogidos al Decreto 53 de 1993.
En el sub judice se encuentra acreditado que la señora Adriana Marcela Alfaro Riveros se vinculó a la Fiscalía General de la Nación como TÉCNICA INVESTIGADOR I, empleo que no resulta destinario de la prima especial del 30% prevista en la Ley 4a de 1992. La bonificación judicial creada a favor de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, mediante Decreto 382 de 2013, no hizo parte del debate jurídico surtido al interior del proceso No. 73001-2333-000-2017-00568-01 (5472- 2018) ni de las reglas de unificación jurisprudencia fijadas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En ese sentido, el argumento presentado por la solicitante, atinente a ser destinataria del mismo régimen prestacional que los fiscales, a efectos de obtener el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, invocando una sentencia de unificación sobre la prima especial del 30%, adolece de falta de congruencia entre lo pedido y el fundamento fáctico y jurídico que aduce.
La extensión de la jurisprudencia requiere para su procedencia que quien la solicita se encuentre en la misma situación fáctica del demandante en la sentencia en la que se unificó la jurisprudencia, y que la consecuencia prestacional que se pretende sea el tema sobre el que versó la unificación. En este caso hay discrepancia en todos los puntos, pues la solicitante no ha sido beneficiaria de la prima especial mencionada al no ostentar ninguno de los cargos previstos en la ley, ni reclama tal prestación, dado que busca el reconocimiento de otro concepto prestacional (bonificación judicial) que no ha sido objeto de unificación jurisprudencial por parte de esa Corporación. En consecuencia, no le asiste a la señora Adriana Marcela Alfaro Riveros, como técnico investigador I de la Fiscalía General de la Nación, el derecho a que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 de 15 de diciembre de 2020.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DIG 9
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de extensión de la sentencia de unificación de 15 de diciembre de 2020, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, con ponencia del Conjuez Oscar Iván Rincón Córdoba dentro del expediente No. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) SUJ-023-CE-S22020, al caso concreto en estudio, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO. RECONOCER personería a la abogada Luz Elena Botero Larrante, identificada con C.C. No. 20.651.604 y T.P. 69.746 del C.S. de la J., como apoderada judicial de la Fiscalía General de la Nación, en los términos del memorial poder obrante en folio 26 del índice 30 de Samai. Igualmente, RECONOCER personería a la profesional del derecho Raquel Johanna Ramírez Bastidas, con C.C. No, 36.304.688 y titular de la T.P. No. 143.577 del C.S. de la J., para actuar como apoderada de la ADNJE, conforme el poder visto en el archivo 1 del índice 17 de Samai.
TERCERO: En firme la presente providencia, ARCHIVAR el expediente dejando las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Conjuez ponente Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.