CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS (26) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La recurrente planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA.
ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento 1. La señora María de las Mercedes García presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) para que se declarara la nulidad de las resoluciones que le negaron el reconocimiento de pensión de sobreviviente. 2.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, indicó que convivió más de quince años con José Libardo Repizo Guzmán, beneficiario de pensión por vejez reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal). Adujo que la entidad negó el reconocimiento de la pensión con base en la falta de convivencia con el causante, fundado en una declaración extrajuicio rendida por la madre del fallecido, quien también había solicitado el reconocimiento pensional.
Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 3. El 20 de noviembre de 20151, el Tribunal Administrativo de Tolima accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque se contaba con múltiples declaraciones juramentadas extrajuicio y ante la instancia judicial por vecinos del municipio de Casabianca, Tolima, que dieron fe de la unión marital existente entre la señora María de las Mercedes García y el causante durante los 15 años anteriores a su fallecimiento.
Desvirtuó las declaraciones hechas a favor del reconocimiento de la pensión para la madre del causante, por encontrar que había un interés propio que le restaba credibilidad a su versión y a la del hermano del fallecido, que también afirmó que el señor José Libardo Repizo Guzmán vivía solo y no tenía una unión marital vigente. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 4.
Corresponde a la decisión adoptada el 24 de marzo de 2022, mediante la cual, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2. 5. Como fundamento de su decisión, consideró que no se demostró de forma categórica la convivencia de la demandante con el causante en los cinco años anteriores a su deceso.
Puntualizó que las declaraciones extrajuicio no son suficientes porque no se evidenció si fueron emitidas de forma espontánea, pues todas siguieron un mismo texto y modelo de redacción. Además, consideró inexplicable que el cuerpo del causante permaneció cuatro días sin atención después del deceso, sin que la demandante se hubiera percatado de su ausencia, lo que cuestionaba una relación de pareja.
También cuestionó que no tuviera copia de las llaves de donde fue encontrado el cuerpo del causante, que obligó a las autoridades forzar la entrada para hacer el levantamiento del cadáver. Desvirtuó el valor probatorio de las 147 firmas de habitantes del municipio de residencia de la demandante, que daban fe de la unión marital que tuvo con el causante, porque no se corroboró su autenticidad.
El recurso extraordinario de revisión 6. La parte demandante solicitó declarar la nulidad de la sentencia antes referida por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, esto es, por “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”3. 7.
Indicó que las fotografías y declaraciones extrajuicio que allegó con el recurso, “no fueron aportados con la demanda inicial porque la actora no contaba con ellos, pues en primer lugar no quiso involucrar a los compañeros de trabajo del causante 1 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, Tomo II, “Cuaderno 1”, f. 126-146. 2 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, Tomo II, “Cuaderno 1”, f. 305-323. 3 SAMAI, índice 2, archivo 3, “ED_CDRECURSODEREVI(.docx)” f. 75-84 Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 José Libardo Repizo Guzmán, y a otros funcionarios públicos; y en especial no tuvo las fotografías que hoy allega, siendo las pruebas que pueden demostrar la existencia de la convivencia que existió entre la pareja de María de las Mercedes y José Libardo, sin el menor asomo de duda alguna”. 8.
La demanda fue admitida a través de auto del 28 de abril de 20234, que ordenó notificar y correr traslado a la no recurrente y al Ministerio Público y oficiar al Tribunal Administrativo de Tolima para que remitiera el expediente ordinario. Oposición e intervenciones 9. En escrito de contestación, la parte no recurrente se opuso a las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que no se encuentran estructurados los presupuestos para que se configurara la nulidad en la sentencia impugnada. Alegó que se pretende revivir el proceso e incorporar nuevos elementos probatorios que se pudieron aportar en las oportunidades previstas en el proceso ordinario. Anunció que la parte recurrente no cumplió con la carga de demostrar que la omisión de aportar las pruebas se debió a obra de la parte contraria, fuerza mayor o caso fortuito, o que se tratara de pruebas sobrevinientes.
Cuestionó que las pruebas aportadas con el recurso de revisión fueron producidas con posterioridad a la sentencia impugnada y no cumple el requisito de ser anteriores, pero recobradas con posterioridad a esta5. 10. Vencido el término de traslado, el Ministerio Público guardó silencio, a pesar de haber sido notificado personalmente del auto admisorio de la demanda6-7.
Período probatorio 11. En proveído del 23 de junio de 20238, se incorporaron como pruebas las aportadas por la recurrente, a saber, las copias simples de las sentencias del proceso ordinario, las fotografías aportadas con el recurso, la copia de la historia clínica de la recurrente y la copia digital del expediente prestacional de María Mercedes García Pérez.
Asimismo, el expediente completo del proceso ordinario Rad. nº. 73001-23-33-004-2014-00039-00, remitido por el Tribunal Administrativo de Tolima. CONSIDERACIONES 12. El problema jurídico se contrae a determinar si las piezas documentales invocadas por la recurrente constituyen documentos recobrados que no pudieron ser aportados al proceso por fuerza mayor o culpa de la contraparte y si tienen la fuerza suasoria suficiente para variar la sentencia del 24 de marzo de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. 4 SAMAI, Índice 18. 5 SAMAI, Índice 26, archivo “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_REVISION73001233300 (.pdf)” 6 SAMAI, Índice 27. 7 SAMAI, Índice 21. 8 SAMAI, Índice 28.
Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 13. La Sala parte de indicar que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, dado que la parte actora no demostró los elementos o presupuestos necesarios para la configuración de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 250 del CPACA. 14.
Como característica principal de la causal en estudio, se tiene que para su prosperidad se debe cumplir con los supuesto consistentes en, que: (i) se recobre, encuentre o halle una prueba documental; (ii) que ésta sea decisiva para cambiar el sentido del fallo; (iii) que el documento se hubiera recobrado después de ejecutoriada la sentencia; y, (iv) que la imposibilidad de aportación por parte del recurrente obedezca a una causa extraña, esto es, fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte9. 15.
Es decir, la prueba documental debió ser recobrada después de dictada la sentencia, es decir, que la prueba existía al tiempo de dictarse el fallo, pero no se pudo aportar oportunamente por las razones definidas en la ley y, luego de terminado el proceso, llegó al poder del recurrente; en ese sentido, son inadmisibles los documentos fechados con posterioridad al fallo y los que, aun siendo anteriores a esa providencia, claramente pudieron haber sido aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes, pues no se trata de remediar una inactividad o negligencia en el diligenciamiento de la prueba, sino de corregir la causa insuperable en que estuvo el recurrente de hacer valer la prueba dentro del proceso. 16.
Lo anterior, sin perjuicio de que la causal, excepcionalmente, se extienda a documentos generados con posterioridad al vencimiento de la respectiva oportunidad probatoria, siempre que versen sobre hechos sobrevinientes, y aparezcan luego de la sentencia, situación susceptible de ser analizada en concordancia con lo previsto en los artículos 305 del CPC y 281 del CGP (hechos modificativos o extintivos del derecho sustancial), según el caso. 17.
En ese orden, es deber del accionante, en sede de revisión, acreditar que la prueba que sustenta la causal era preexistente y fue recobrada después de proferida la sentencia impugnada, a la vez que no la pudo aportar por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte. Por tanto, otras hipótesis, como serían, por ejemplo, la culpa, la negligencia o la desidia de quien advirtiendo en el proceso que se dejó de decretar una prueba oportunamente solicitada no ejercitó los 9 En lo que tiene que ver con la causal invocada por la parte recurrente prevista en el numeral 1º del artículo 250, denominada por la jurisprudencia como la prueba recobrada o rescatada con posterioridad a la sentencia, para su procedencia, resulta necesario que se cumplan los requisitos establecidos en su tenor literal, tales como: - Que los documentos sean recobrados después de dictada la sentencia, lo cual quiere decir que aquellos existían al momento de proferirse el fallo objeto de revisión; no obstante, llegaron al poder del recurrente con posterioridad a esa oportunidad procesal. - Los documentos deben tener carácter decisivo para resolver la contienda, esto es, se debe tratar de pruebas que tengan la entidad suficiente que, de haber obrado en el expediente y valoradas en conjunto con el total del acervo probatorio, el sentido de la decisión hubiera sido diferente. - Que el recurrente no haya podido aportar tales documentos al proceso, bien sea por circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 mecanismos procesales encaminados a propiciar una decisión diversa, no están llamadas a ser tenidas en cuenta. 18. En primer lugar, la recurrente señaló que las fotografías que allegó con el recurso de revisión no las aportó en el proceso ordinario porque “no tuvo las fotografías que hoy allega”.
No explicó si se trataba de pruebas recobradas ni los motivos por los cuales no tuvo acceso a las mismas. No dio cuenta de que la imposibilidad de aportarlas oportunamente se debió a la obra de la parte contraria, al caso fortuito o la fuerza mayor. 19. La causal 1ª del artículo 250 CPACA impone la carga a la parte recurrente de exponer de manera debidamente argumentada (i) en qué momento se ocultó o extravió la respectiva prueba documental y (ii) cuándo el interesado supo de su existencia o esta reapareció, luego de estar perdida.
Sin embargo, la recurrente no cumplió con esta carga argumentativa, ni explicó por qué “no tuvo las fotografías que hoy allega” antes o durante el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se le observa a ella y sus hijos en la mayoría de estas10. 20. Al respecto, la Sala no está llamada a llenar los vacíos argumentales del recurso y menos presumir que la prueba aportada no pudo hacer parte en el proceso ordinario por una de las causas permitidas en la ley.
Por eso, es dable concluir que la recurrente pretende instrumentalizar el presente recurso para revivir la práctica y análisis probatorio del proceso ordinario, lo que se aleja del objeto y fin para el cual ha sido estatuido el recurso extraordinario de revisión. 21. En segundo lugar, las declaraciones extrajuicio que aportó la recurrente no son pruebas documentales y fueron rendidas el uno y dos de noviembre de 202211-12, es decir, después de la sentencia impugnada, que fue proferida el 24 de marzo de 2022 y notificada el 5 de mayo siguiente13.
Por tanto, no se trata de documentos ni de pruebas recobradas después de la sentencia. 22. En efecto, el primero de los requisitos para que prospere la causal 1ª del artículo 250 del CPACA es que la prueba sea documental, sin que sea viable extenderse a otros medios de prueba, tales como la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial y la inspección judicial - artículo 165 del CGP. 23.
El Código General del Proceso en su artículo 243, relaciona las clases de documentos, en los siguientes términos: “Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter 10 SAMAI, índice 2, archivo 3, “ED_CDRECURSODEREVI(.pdf)” f. 22-28. 11 SAMAI, índice 2, archivo 3, “ED_CDRECURSODEREVI(.pdf)” f. 18. 12 SAMAI, índice 2, archivo 3, “ED_CDRECURSODEREVI(.pdf)” f. 3, 7, 10, 14, 13 SAMAI-expediente ordinario, índice 33.
Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares. Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública”. 24.
Así, aunque la declaración de un tercero se documente, conste por escrito y se aporte así al expediente, lo relevante es la información declarada por el testigo en relación con los hechos sobre los que da su versión y, por tanto, la forma de materializar ese testimonio no lo convierte en una prueba documental. 25. Lo anterior concuerda con la definición que de testimonio ofrece la doctrina, esto es, “un medio de prueba que consiste en la declaración representativa que una persona, que no es parte en el proceso en que se aduce, hace a un juez, con fines procesales, sobre lo que sabe respecto a un hecho de cualquier naturaleza”14 y, en ese sentido, se descarta la posibilidad de que las declaraciones provenientes de los señores Helena Montoya Bedoya, Fabiola Muñoz López, Libia Teresa Rodríguez Rivera, Irma Giraldo Macías y Norvey Valencia Gómez puedan servir de fundamento para que prospere la causal alegada por la recurrente, en la medida en que materialmente son verdaderas pruebas testimoniales15. 26.
En un caso similar al que aquí se resuelve, esta Corporación sostuvo: “Propuesto así el cargo, nuevamente advierte la Sala que no se ajusta del todo a los requerimientos de la norma que consagra la causal pues, según se precisó antes en este capítulo de consideraciones, se estructura sobre ‘documentos recobrados’ ‘con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.’ (C.C.A., artículo 188, numeral 2).
Es decir, el medio de prueba que debe aducirse en sede de revisión extraordinaria como recobrado es documental, así que ningún otro podría configurar esta causal. Por consiguiente, las declaraciones y la inspección judicial que ahora trae el actor resultan irrelevantes para decidir el asunto”16 (negrilla fuera del texto). 27. En este contexto, las declaraciones extrajudiciales allegadas con el recurso extraordinario de revisión resultan inconducentes e impertinentes para estructurar 14 Devis Echandía, Hernando.
Teoría General de la Prueba Jurídica, Tomo II, Quinta Edición. Editorial Temis, Bogotá, 2002, pág. 27 15 Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de febrero de 2013, señaló: “Ahora, aunque a la larga los testimonios consten por escrito y se aporten al expediente como tales, la forma de materializarlos no los convierte en una prueba documental, pues lo relevante es la información declarada por el testigo con relación a los hechos sobre los que se le indaga.
Entonces, al restringir expresamente el numeral 1 del artículo 188 del Código de Procedimiento Civil la causal de revisión a ‘documentos falsos o adulterados,’ queda descartada su configuración por posible falsedad o adulteración de pruebas de naturaleza distinta, como los testimonios o declaraciones de terceros, en el caso concreto” (se subraya). 16 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 26 de febrero de 2013, expediente: 11001-03-15-000-2008- 00638-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 la causal invocada, toda vez que el hecho de constar en actas no muta la naturaleza de la prueba testimonial en documental y la causal de revisión invocada por el demandante se restringe a “haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos…”. 28.
Además, la Sala insiste que en sede de revisión no es procedente reabrir el debate jurídico ni probatorio que se surtió en el proceso originario. En armonía con lo anterior, no es posible revivir el examen de fondo del asunto ya decidido, como si se tratara de una nueva instancia, dado el carácter excepcional del recurso y la naturaleza definitiva de la sentencia. 29.
Así las cosas, comoquiera que no están reunidos los requisitos legales para la procedencia de la causal consagrada en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, la Sala lo declarará infundado. Costas 30. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA17) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. 31. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5, numeral 9, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone que la tarifa de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, debe oscilar entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 32.
En este asunto, la UGPP actuó a través de apoderado, para contestar el recurso. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho, se tasará la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de la demandada, por concepto de agencias en derecho. PARTE RESOLUTIVA 33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis (26) Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 17 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta) Expediente: 11001-03-15-000-2023-01877-00 Actor: María de las Mercedes García Pérez Demandada: UGPP Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por María de las Mercedes García Pérez contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 24 de marzo de 2022, dentro del expediente nº. 73001-23-33-004-2014-00039-00.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ JORGE IVÁN DUQUE (E) Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.