CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 ejercida por Omar Emilio Higuita Guisao, a través de apoderado judicial2, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo Omar Emilio Higuita Guisao interpuso acción de tutela en procura de la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerado, debido a que al interior del radicado de nulidad y restablecimiento del derecho 05-837- 33-33-002-2024-00116-01 se emitió el auto del 26 de febrero de 2025 que confirmó la decisión del 24 de septiembre de 2024, en la que el Juzgado Sexto Administrativo de Turbo rechazó la demanda encaminada a que se anulara el Decreto 252 del 13 de diciembre de 2023, mediante el que el municipio de Carepa dio cumplimiento a una orden judicial. 2.
Hechos 2.1. Omar Emilio Higuita Guisao interpuso demanda3 de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Carepa con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 252 del 13 de diciembre de 2023 y como consecuencia se ordenara su reintegro inmediato al cargo de conductor en provisionalidad. 1 Obra en el certificado 109315F28CBBB697 3242A6060C9DEBB8 A6BE43B0AF2C909F 6BED5F8CE0672BD0, índice 2. 2 Folio 16, ibid. 3 Folios 1 – 10 del archivo 002.
DemandaConAnexosOmar del certificado 932775379929861B 69D6F1CE70D4ED5D 78EA71AFAA7F3FF4 6B783E5A0D759E2A, índice 8. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.2. El 24 de septiembre de 20244 el Juzgado Sexto Administrativo de Turbo rechazó el medio de control, debido a que consideró que el Decreto 252 del 13 de diciembre de 2023 es un acto administrativo de ejecución no susceptible de control judicial. 2.3.
Inconforme, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación5. Luego de que en providencia del 22 de noviembre de 20246 el juez ordinario de primera instancia no repusiera su providencia y concediera la apelación, el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció en auto del 26 de febrero de 20257, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.
Como fundamento, se expuso que el Decreto 044 de 2019, por medio del cual se estableció una nueva planta de personal en la Alcaldía de Carepa, fue objeto de un control de legalidad surtido a través del medio de control de nulidad simple 05837-33-33-002- 2019-00683-00 y que en dicho trámite se anuló el mencionado acto administrativo, de manera que el municipio de Carepa expidió el Decreto 252 del 2023 con el fin de dar cumplimiento a la orden judicial.
En ese sentido, dado que se trató de un acto administrativo de ejecución, la mencionada determinación no era susceptible de control judicial. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales porque estimó que erró en su apreciación, pues se obvió confrontar lo resuelto en la providencia que se pretendió cumplir y lo establecido en el acto administrativo, de manera que se hubiera concluido que este no era de simple ejecución, ya que generó el efecto jurídico de extinguir el nombramiento en provisionalidad en el cargo de conductor que ocupaba Omar Emilio Higuita Guisao, sin que la sentencia emitida al interior del radicado 05-837-33-33-002-2018-00683-00 así lo ordenara expresa o implícitamente. 4 Obra en el archivo 003AutoRechazaDemanda, ibid. 5 Obra en el archivo 005RecursoDeReposiciónEnSubsidioDeApelación, ibid. 6 Obra en el archivo 006AutoNiegaReposiciónConcedeApelación, ibid. 7 Obra en el archivo 002TAAResuelveApelación de la carpeta Segunda instancia del certificado 932775379929861B 69D6F1CE70D4ED5D 78EA71AFAA7F3FF4 6B783E5A0D759E2A, índice 8. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante textualmente solicitó: “1. Que se proteja al ciudadano OMAR EMILIO HIGUITA GUISAO, su fundamental derecho al acceso a la administración de justicia, violado por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Séptima de Decisión con la expedición del auto de fecha veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) mediante el cual se resuelve recurso de apelación confirmando la decisión de rechazo de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-laboral, Radicado 05 837 33 33 002 2024 00116 01, del cual conoce el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Turbo, Antioquia, en el que funge como demandante el aquí accionante, y como demandado el municipio de Carepa, Antioquia. 2.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Séptima de Decisión, se sirva dejar sin efecto, auto de fecha veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) mediante el cual se resuelve recurso de apelación confirmando la decisión de rechazo de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho- laboral, Radicado 05 837 33 33 002 2024 00116 01, del cual conoce el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Turbo, Antioquia, en el que funge como demandante el aquí accionante, y como demandado el municipio de Carepa, Antioquia. 3.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Séptima de Decisión, se sirva expedir un nuevo auto resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra auto interlocutorio 178 del 24 de septiembre de 2024 que dispuso el rechaza de la demanda, proferido por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Turbo, Antioquia, sin desconocer el precedente jurisprudencial que en asuntos similares ha emitido ese órgano de cierre en materia contencioso administrativa, en aras de permitirle el acceso a la administración de justicia del ciudadano OMAR EMILIO HIGUITA GUISAO”8. 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Por auto del 10 de abril de 20259 el Despacho ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Antioquia y, en calidad de terceros con interés, al municipio de Carepa y al Juzgado Sexto Administrativo de Turbo10. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia11, luego de resumir las razones de la providencia censurada, señaló que esta fue proferida con el debido fundamento 8 Folio 14 del certificado 109315F28CBBB697 3242A6060C9DEBB8 A6BE43B0AF2C909F 6BED5F8CE0672BD0, índice 2. 9 Obra en el certificado 57509D6367049F63 ED7428F1CB22950E 00D1A93BE75E2B48 EB4EA2AF78F6F48A, índice 4. 10 Los soportes de notificación obran en el índice 7. 11 Obra en el certificado 64B6DD66A91C7598 693B07D8EAE95F81 C57A46E187CF1CD2 F67ECE2267515F84, índice 9. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia normativo y de conformidad con las pruebas que obraron en el expediente, de modo que no se evidenció una vulneración al derecho fundamental atacado. 5.3.
El Juzgado Sexto Administrativo de Turbo12 señaló que la demanda tuitiva no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, ya que pretendió extender en sede constitucional un debate que ya fue debidamente abordado por los jueces competentes, los que, realizado un ejercicio razonable de interpretación del acto administrativo enjuiciado y acorde con la dogmática y el precedente judicial relativo a los actos de ejecución, determinaron que la demanda ordinaria debía ser rechazada por dirigirse en contra de un acto de simple ejecución. 5.4.
El municipio de Carepa guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Omar Emilio Higuita Guisao en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte demandante. 3. El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y 12 Obra en el certificado 75860C519A0AEB6C 6EB434B4E8D2490A FA6891176C33DCD9 486311652AACB29B, índice 10. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”13.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber14: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202215, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 3.2.
En el caso concreto la parte tutelante alega, en esencia, que la vulneración de sus derechos fundamentales proviene de la interpretación dada por la autoridad judicial demandada al estimar que el acto administrativo que se pretendió controvertir no era susceptible de ser sometido a un examen de legalidad por ser de mera ejecución frente a una orden judicial, de manera que se le negó el acceso a la administración de justicia. Para la Sala se torna evidente que la censura señalada no logra superar el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para ello, toda vez que, pese a las afirmaciones señaladas no sustentó las razones por las cuales estas configuraban alguno de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En ese 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 14 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 15 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sentido, se hace evidente la falencia argumentativa en la que incurrió la parte actora, la cual no puede ser suplida por el juez constitucional. 3.3.
Sumado a lo anterior, se observa que la argumentación propuesta en el recurso de apelación16 resulta prácticamente idéntica a lo expresado en la demanda tuitiva, frente a lo cual el Tribunal Administrativo de Antioquia ya se pronunció, así: “En el caso concreto, se debe advertir, de conformidad con lo ya expuesto, que el acto hoy enjuiciado no es susceptible de control judicial, en tanto, el mismo se limita estrictamente a dar cumplimiento al fallo proferida en el medio de control de nulidad simple, tratándose de un acto de ejecución, acto que por regla general no puede ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y si bien por excepción la ley lo permite, ello se da únicamente cuando se incurre en una de las circunstancias descritas en el pronunciamiento del Consejo de Estado citado en líneas anteriores, según se vio.
Revisados los aspectos ilustrados por el Consejo de Estado para que excepcionalmente un acto de simple ejecución pueda ser demandado, encuentra esta Sala que en el caso concreto del Decreto 252 de 13 de diciembre de 2023 “por medio del cual se da cumplimiento a una orden judicial”, se ajusta a lo dispuesto en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo el 12 de mayo de 2021, misma que declaró la nulidad del Decreto 044 de 2019 “por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Carepa – Antioquia y se dictan otras disposiciones”, en tanto, el ente municipal demandado procedió al atacamiento de dicha providencia, dejando sin efectos jurídicos dicho decreto de creación de cargos, no encontrando en esta instancia aspecto alguno dentro del acto hoy demandado (Decreto 252) del cual se pueda inferir que el municipio se apartó, incumplió o modificó la decisión judicial que debía ejecutar, y mucho menos que se le esté dando un alcance contrario, por lo que la situación jurídica que pudo haberse creado con lo allí decido, no parte de un actuar ilegal o desproporcionado, por el contrario, se da en cumplimiento estricto de la orden judicial.
Siendo estas razones suficientes para considerar que el acto atacado no se encuentra inmerso en alguna de las excepciones desarrolladas en la jurisprudencia para que proceda su enjuiciamiento como lo pretende la parte accionante. Igualmente, y teniendo en cuenta los argumentos de apelación de la parte demandante, respecto a que el decreto de nombramiento del señor Higuita Guisao (Decreto N° 095 de 2019) continúa surtiendo efectos al no haber sido declarado nulo por ninguna autoridad, advierte esta Sala que ésta es una situación que no puede ser debatida invocando la nulidad de un acto que, como ya se expuso, es de mera ejecución -Decreto 252 de 2023- y que, como ya se verificó, tan solo le da cumplimiento a la sentencia judicial en los términos allí dispuestos”17. 3.4.
Una vez relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se analice nuevamente la naturaleza del acto administrativo que pretendió enjuiciar y si este es susceptible del medio de control de nulidad y 16 Obra en el archivo 005RecursoDeReposiciónEnSubsidioDeApelación del certificado 932775379929861B 69D6F1CE70D4ED5D 78EA71AFAA7F3FF4 6B783E5A0D759E2A, índice 8. 17 Folio 10 del archivo 002TAAResuelveApelación de la carpeta Segunda instancia del certificado 932775379929861B 69D6F1CE70D4ED5D 78EA71AFAA7F3FF4 6B783E5A0D759E2A, índice 8. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia restablecimiento del derecho, pese a que los jueces contencioso administrativos, tanto en primera como en segunda instancia ya establecieron con claridad y bajo una debida motivación, las razones por las cuales el Decreto 252 de 2023 debe entenderse como una mera ejecución de la orden judicial por parte del municipio de Carepa, de modo que si este juez entrara a definir la naturaleza de la mencionada manifestación de la Administración, usurparía las competencias propias del juez natural del asunto. 3.5.
Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir la controversia que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Antioquia.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 3.6.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario19. 4.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio. 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02061-00 Accionante: Omar Emilio Higuita Guisao Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado