CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL MÍNIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 18 de septiembre de 2023, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO VEINTIDOS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA3 al haber proferido las providencias de 24 de enero de 2020 y 4 de mayo de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-022-2018-00359-02.
I.2.- Hechos Afirmó que ingresó a la Policía Nacional el 20 de marzo de 2007, obteniendo el grado de patrullero del nivel ejecutivo en el escalafón a partir del 10 de diciembre de 2007. 2 En adelante el Juzgado 3 En adelante el Tribunal 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS Señaló que el 21 de marzo de 2014, mientras se encontraba en servicio fue lesionado a causa de un atentado terrorista contra la patrulla en la que se encontraba, ocasionándole una disminución de su capacidad psicofísica del 12%.
Adujo que fue valorado nuevamente por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, para lo cual le fue determinada una disminución de la capacidad psicofísica del 22.56%, descartándose la posibilidad de una reubicación laboral por no encontrarse apto para la actividad policial. Destacó que mediante Resolución núm. 2697 de 25 de mayo de 2017, el director general de la Policía Nacional lo retiró del servicio activo por disminución de la capacidad psicofísica, pese a haber sido condecorado en tres ocasiones y haber recibido diez felicitaciones.
Relató que, por lo anterior, promovió acción de tutela, la cual fue conocida por el Tribunal Superior de Medellín que, mediante sentencia de 18 de agosto de 20184, amparó sus derechos fundamentales como mecanismo transitorio y ordenó su reintegro a 4 Proceso identificado con el número único de radicación 05001-31-03-011-2018-00354-01. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS la institución hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo emitiera pronunciamiento sobre el asunto.
Sostuvo que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que lo retiró del servicio y, como consecuencia de ello, se ordenara su reintegro a la institución. Manifestó que a la demanda se le asignó el número único de radicación 2018-00359-00 y correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante providencia de 24 de enero de 2020, negó las pretensiones al considerar que el retiro del servicio resultaba procedente como consecuencia de la recomendación de no reubicación laboral por parte del Tribunal Médico Laboral.
Indicó que, inconforme con ello, interpuso recurso de apelación, que fue desatado por el TRIBUNAL que, en providencia de 4 de mayo de 2023, confirmó la decisión del a quo. I.3. Fundamentos de derecho 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas omitieron analizar la plenitud de las pruebas aportadas al proceso, comoquiera que desde que fue reintegrado a la institución por orden del juez constitucional, prestó su servicio policial en debida forma, además, de acuerdo con sus dictámenes psicológicos, sí podía ser reubicado.
En efecto, resaltó que las decisiones acusadas incurrieron en defecto fáctico al dejar de valorar en debida forma las pruebas que reposaban en el expediente y que daban cuenta de la procedencia para ser reintegrado a la institución policial. Igualmente, sostuvo que se desconoció el precedente jurisprudencial establecido en las sentencias T-503 de 2010, T-373 de 2018 y T-328 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional a través de las cuales se ha desplegado un estudio en cuanto a la estabilidad laboral reforzada de la población discapacitada.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS “[…]
SEGUNDO: Que con base en lo anterior se DEJE SIN EFECTO, la SENTENCIA de primera instancia emitida por el JUZGADO 22 ADMINISTRATIVO ORAL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLIN, de fecha 24 de enero de 2020; y la SENTENCIA de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA PRIMERA DE DECISION, de fecha 04 de mayo de 2023, que confirmo la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.
TERCERO: ORDÉNAR, al Tribunal Administrativo de Antioquia, que se profiera un nuevo fallo de reemplazo en el proceso radicado No. 05001 33 33 022 2018 00359 02, en un plazo razonable […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El JUZGADO expuso que su actuar se dio en el marco de sus competencias y funciones legales, además, el acto administrativo acusado goza de presunción de legalidad, la cual el actor no logró desvirtuar, razón por la cual solicitó denegar el amparo solicitado.
I.4.2.- El Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional adujo que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales deprecados, sumado al hecho de que el acto administrativo demandado se fundamentó en un supuesto fáctico preciso, como lo es la disminución de la capacidad psicofísica del actor y la consecuencia jurídica prevista para este tipo de hechos, de tal forma que la acción de tutela debe ser denegada. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS Por último, destacó que la solicitud de amparo resulta improcedente, pues no se está ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional en el asunto.
I.4.2.- El TRIBUNAL pese a ser notificado en debida forma del presente trámite, guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera, mediante sentencia de 18 de septiembre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional. Para el efecto, sostuvo que el actor no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales el asunto tenía relevancia constitucional y lo pretendido era revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.
Sostuvo que el actor no desarrolló argumento alguno sobre el requisito general de la relevancia constitucional, ni explicó por qué 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS era necesaria la intervención del juez de tutela en la decisión adoptada por el juez natural de la causa.
Sumado a lo anterior, manifestó que aun cuando el actor encuadró sus reparos en varios defectos, ello era una reiteración de los mismos argumentos expuestos en el proceso ordinario, concretamente en el recurso de apelación, lo cual no resulta de tal validez en esta instancia constitucional. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda al amparo solicitado, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Además, señaló que se omitió valorar en forma íntegra las pruebas obrantes en el expediente, entre ellas el fallo de tutela que ordenó su reintegro, sin argumentar porque arribaron a una conclusión diferente a la expuesta por el juez constitucional, la cual demostraba que resultaba procedente su reintegro a la institución. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS Afirmó que la Corte Constitucional en sentencia T-503 de 2010 amparó los derechos fundamentales de un soldado que fue calificado con el 28.25% de pérdida de la capacidad laboral y ordenó su reintegro laboral, igual posición fue retirada en la sentencia T-141 de 2016 y en providencia de 17 de abril de 2013 proferida por el Consejo de Estado, por lo que no se entiende por qué las autoridades judiciales accionadas decidieron apartarse de los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional sobre el asunto.
Indicó que la decisión cuestionada va en contravía de lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-328 de 2022, que reiteró la jurisprudencia sobre la protección constitucional de las personas en situación de discapacidad y su derecho a la estabilidad laboral reforzada. Por lo anterior, aseveró que la jurisprudencia constitucional encaja en el asunto puesto a consideración, comoquiera que hace parte del grupo de personas que requieren protección especial por parte del Estado, debido a su condición de discapacidad, de ahí que la decisión de la Policía Nacional fue totalmente desproporcionada y, por ende, el acto administrativo acusado debe ser retirado del ordenamiento 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS jurídico ante su clara nulidad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 24 de enero de 2020 y 4 de mayo de 2023, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, mediante las cuales se denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018- 00359-02, promovido contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS y desconocimiento del precedente respecto de la estabilidad laboral reforzada de la población discapacitada.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que declaró improcedente el amparo solicitado, en razón a que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que no se cumplió con la carga necesaria para determinar los motivos por los cuales el asunto tiene trascendencia constitucional, además, porque lo pretendido por el actor es crear una instancia adicional dentro del proceso ordinario.
La impugnación del accionante está estructurada sobre una reiteración de los argumentos principales que sostuvieron su posición jurídica inicial, conforme a la cual la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, pues, a su juicio, lo cierto era que, debido a su condición de discapacidad, la decisión de la Policía Nacional fue totalmente desproporcionada y, por ende, el acto administrativo acusado debió ser retirado del ordenamiento jurídico ante su clara nulidad. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, frente a la inconformidad relacionada con que el TRIBUNAL incurrió en un fáctico, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en la medida en que el señor ALZATE HOYOS no propone una discusión constitucional en cuanto a las pruebas allegadas al expediente, sino que lo pretendido es controvertir la interpretación que el juez natural de la causa dio a las 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS mismas, lo cual no resulta válido ante este mecanismo constitucional, toda vez que la divergencia lo único que pretende es crear una instancia adicional en el proceso ordinario.
En ese mismo orden de ideas, se evidencia que lo pretendido en igual forma con el desconocimiento del precedente alegado es reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez de la causa, trayendo argumentos que ya fueron suficientemente debatidos dentro del litigio. Al revisar la providencia cuestionada, es dable advertir que el actor sustentó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dentro del proceso ordinario de la siguiente manera: “[…] Contra la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión de primera instancia, al considerar que la misma no consultó el material probatorio aportado al plenario y resulta incongruente con el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Señala que la decisión adoptada no ponderó ni aplicó las bases del Estado Social de Derecho, tales como la dignidad, igualdad real, solidaridad, además de desconocer la especial protección que se predica de quienes sufren una merma de la capacidad laboral, omitiendo la aplicación de la normatividad que regula el tema, como el artículo 36 de la Ley 361 de 1997, la Ley 1471 de 2011, la 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS Ley 1618 de 2013 y el Decreto 1796 de 2000.
Indica que en el caso concreto, el acto administrativo demandado, se encuentra viciado con falsa motivación, abuso de poder por falta de competencia y desviación de poder, puesto que el demandante fue retirado del servicio cuando cumplía con la labor encomendada, tal como quedó plasmado en los folios de vida y formularios de seguimiento, que dan cuenta del desempeño policial eficiente.
Considera que igualmente pasó por alto el a quo, que la decisión contenida en la Junta Médico Laboral se encontraba ejecutoriada por cuanto el demandante presentó escrito manifestando su decisión de no impugnar, por lo que considera que no le estaba dado al Tribunal emitir nuevo concepto. Igualmente, considera que la consideración sobre la no aptitud para el servicio y la imposibilidad de reubicación quedó desvirtuada con las pruebas allegadas que demuestran no solo su desempeño en el servicio sino además su formación. Afirma que el procedimiento adoptado fue irregular, al punto que la entidad al liquidar las prestaciones que correspondía por las lesiones sufridas, lo hizo con fundamento en el dictamen de la Junta Médico Laboral, previo a la nueva calificación del Tribunal.
Solicita que además se tenga en cuenta que el acto administrativo cuestionado, se funda en una norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-381 de 2005, cual es el artículo 58 del Decreto 1791 de 2000. Indica que el a quo, no efectuó pronunciamiento en relación con la prueba relativa a la decisión de tutela, que en su sentir se refirió a la ilegalidad de la decisión adoptada por la entidad […]”.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión meramente legal, que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS “[…] Inconforme con la decisión, el demandante formuló recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y se concedan las pretensiones, al considerar que el acto atacado adolece de nulidad i) por haberse motivado conforme el concepto emitido sin competencia por el Tribunal Médico Laboral; ii) por resultar falsa la motivación en relación con la imposibilidad de reubicación laboral, a pesar de encontrarse prestando debidamente el servicio y, iii) por desconocer los principios constitucionales en relación con la protección especial en favor de las personas con discapacidad.
Para resolver el asunto puesto a consideración, revisado el material probatorio, encuentra la Sala acreditado lo siguiente: […] Ahora bien, alega igualmente el recurrente que la calificación de no aptitud para el servicio, así como la sugerencia sobre la imposibilidad de reubicación, resultan violatorias de la especial protección que prevé la constitución y las leyes en favor de quienes sufren una merma en su capacidad laboral.
Al respecto, acorde con las consideraciones expuestas en acápites anteriores, como el actor fue determinado con una pérdida de la capacidad laboral, es un sujeto que se encuentra cobijado por la denominada estabilidad laboral reforzada, lo que de contera lo hace un sujeto de especial protección por parte del Estado. Por tanto, si bien una de las causales por las cuales puede ser retirado un miembro de la Policía Nacional es por disminución de la capacidad sicofísica; dicha facultad debe ir en armonía con derechos como la estabilidad laboral, el derecho al trabajo, la igualdad, entre otros, de modo que dicha consecuencia se aplique de forma restringida y no general, es decir, en aquellos casos en los cuales definitivamente no sea viable la reubicación laboral, ya sea porque la calificación de la pérdida de capacidad laboral sea igual o superior al 50%, o porque luego de estudiar el conjunto de destrezas y habilidades del actor no existe en la institución cargo en el cual pueda ser reubicado.
Es así que conforme el alcance jurisprudencial que se le ha dado a la causal de retiro en mención, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han sido enfáticos en señalar que la procedencia de la reubicación debe atender en primera medida a un elemento subjetivo, referido a que el uniformado en este caso, se encuentre física y mentalmente en capacidad de desarrollar otro tipo de labores dentro de la institución, que bien 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS pueden ser administrativas, de instrucción o docencia; por lo que se exige que el concepto que en ese sentido emitan las autoridades médico laborales se encuentra debidamente sustentado.
Al efecto, cuando se analiza el concepto emitido por el Tribunal Médico Laboral para determinar la imposibilidad de reubicación del demandante se advierte que el mismo, no se limitó como lo pretende invocar el demandante, a la imposibilidad de llevar a cabo la actividad policial propiamente dicha, sino que además tuvo en cuenta la procedencia de asignarle a aquel funciones administrativas, concluyendo que su patología impide en general la asignación de funciones dentro de la institución, principalmente por la imposibilidad de mantenerse al margen de situaciones estresantes que constituyen en sentir del Tribunal un alto riesgo de empeoramiento de la patología. En igual sentido, se consignó la imposibilidad del demandante para portar armamento o permanecer cerca de quienes lo porten, laborar en turnos nocturnos y prestar atención al público.
Considera entonces la Sala que el concepto emitido por el Tribunal Médico Laboral cuenta con suficiente sustento, siendo idóneo para la determinación del retiro del servicio finalmente adoptado por la entidad. No obstante, considera el demandante que dicho concepto sobre la imposibilidad de reubicación y la no aptitud para el servicio, no se compadecen con las condiciones en que aquel estuvo prestando el servicio previo a la realización del Tribunal, aduciendo que sus funciones como Operador de Despacho son netamente administrativas y que además la calificación sobre su desempeño daba cuenta de su aptitud.
Sin embargo, al analizar el contenido de la documentación aportada por el demandante para acreditar sus dichos, referida a las anotaciones en su hoja de vida, formatos de seguimiento y calificaciones efectuadas para los años 2017 y 2018, si bien es cierto se encuentran anotaciones sobre el buen desempeño, también se advierten diversas anotaciones sobre las incapacidades médicas, las restricciones para el porte de armas, turnos nocturnos, atención al público, entre otras, situaciones a la postre terminan confirmando el concepto consignado en el acta médico laboral.
Se concluye entonces que la entidad atendió las restricciones que ha planteado la ley y la jurisprudencia para el retiro del 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS servicio del personal por disminución de la capacidad psicofísica, no obstante, las cuales, para el caso concreto del demandante no fue posible que se adoptara una decisión diferente a aquella de retiro, siendo importante añadir que si bien es cierto, ha sido enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que en casos en que la determinación de la disminución se da en porcentajes que no dan derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez, no obstante lo cual, tampoco se avala la posibilidad de continuar laborando o de ser reubicado, resultan incoherentes, habrá de resaltarse que el demandante tuvo la posibilidad de impugnar el porcentaje asignado a su disminución y no lo hizo, siendo que tanto en el trámite administrativo como en el judicial, ha manifestado expresamente su aceptación respecto del porcentaje asignado, no resultando esta Corporación competente para emitir un pronunciamiento al respecto […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia proferida por el TRIBUNAL, se extrae que la autoridad judicial accionada realizó un análisis de las pruebas obrantes en el expediente, así como de los pronunciamientos emitidos tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado dispuestos para el retiro del servicio del personal por disminución de la capacidad psicofísica, para lo cual concluyó que el concepto emitido por el Tribunal Médico Laboral contaba con suficiente sustento, por lo que resultó idóneo el retiro del actor de la institución, sin que de ello pudiera desprenderse nulidad alguna.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de la relevancia constitucional, porque a través de esta 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS la parte actora lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.
Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. Cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional15, de manera 15 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.16 Conforme con lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, en el escrito introductorio el actor se limitó a afirmar que las providencias cuestionadas adolecen de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, fundamentándose únicamente en las inconformidades precisamente planteadas en el proceso ordinario frente al acto demandado que lo retiró del servicio.
En efecto, el actor se limitó a exponer los mismos argumentos que sirvieron de sustento en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin advertir con claridad en que consistió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de las autoridades judiciales accionadas. Lo que pone de manifiesto que las inconformidades descritas por el actor pretenden traer a este debate asuntos que fueron objeto de análisis por el TRIBUNAL, sin aportar argumentos nuevos que 16 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS evidencien el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional que permita estudiar el fondo de la acción de tutela.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en particular, porque pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia cuestionada, lo que torna la acción de tutela improcedente frente a estos defectos, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201717, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201818, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02402-01 ACTOR: HERIBERTO LUÍS ALZATE HOYOS SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.