CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C2, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte actora, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las Resoluciones 02358 del 29 de junio de 2017 y 02386 del 30 de junio de 2017, mediante las cuales se distribuyeron y ajustaron los empleos de la planta de personal de la entidad que no fueron suprimidos por el Decreto Ley 898 de 2017, en cuanto no incluyeron al demandante en el cargo de profesional experto, pese a que, en su criterio, le asistía el derecho a ser incorporado. 2.

También solicitó la nulidad del Oficio 200 del 30 de junio de 2017, expedido por el Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se le comunicó la supresión del cargo que venía desempeñando en provisionalidad. 1 Expediente digital en Samai. 2 Decisión suscrita por los magistrados: Samuel José Ramírez Poveda y Carlos Alberto Orlando Jaiquel Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023)1. Demandante: Carlos Eduardo Castro. Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación. Tema: Retiro del servicio por supresión de cargo. Decisión: Se confirma la sentencia apelada. No se acreditó que la supresión del cargo de profesional experto fuera inexistente o irregular. La permanencia de otros cargos de igual denominación no genera derecho de incorporación. No se demostraron los vicios de expedición irregular ni desviación de poder. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara su reintegro al cargo de profesional experto, sin solución de continuidad, así como el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 1.º de julio de 2017 hasta la fecha efectiva del reintegro, con la correspondiente indexación. Asimismo, solicitó que dicho periodo fuera tenido en cuenta para la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales a que hubiera tenido derecho, incluidos los aportes al sistema de salud y pensiones. 4.

Como fundamento de sus pretensiones, sostuvo que mediante Resolución 0792 del 18 de marzo de 2016 fue nombrado en provisionalidad en el empleo de profesional experto, asignado inicialmente a la Subdirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones de la Fiscalía General de la Nación, cargo del cual tomó posesión el 16 de junio de 2016.

Indicó que, posteriormente, mediante Resolución 2342 del 2 de noviembre de 2016, dicho empleo fue reubicado en el Departamento de Investigaciones. 5. Expuso que, con ocasión del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, se modificó parcialmente la estructura y la planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación. En particular, señaló que el artículo 59 suprimió 91 cargos de profesional experto de la planta global del área administrativa y que el artículo 61 creó 5 empleos de la misma denominación, con funciones, requisitos y conocimientos básicos iguales a los del cargo suprimido. 6.

Afirmó que, mediante Oficio 200 del 30 de junio de 2017, el subdirector de Talento Humano le comunicó la supresión del cargo que venía desempeñando en provisionalidad. Agregó que, en respuesta a una petición posterior, la entidad informó que la desvinculación se produjo en aplicación del Decreto Ley 898 de 2017, sin anexar el estudio técnico ni precisar los criterios utilizados para definir cuáles cargos serían suprimidos y cuáles servidores permanecerían en la planta. 7.

Sostuvo que la Fiscalía desconoció el parágrafo 2.º del artículo 103 del Decreto Ley 20 de 2014, pues, en su criterio, no hubo supresión efectiva del empleo, dado que en la nueva planta permanecieron cargos de profesional experto iguales o equivalentes al que desempeñaba. Indicó que, luego de la reestructuración, subsistieron 79 empleos de profesional experto con las mismas funciones, requisitos y asignación básica, por lo cual procedía su incorporación o nuevo nombramiento. 8.

Adujo, además, que el Decreto Ley 898 de 2017 creó 85 empleos de Asesor III, los cuales, según afirmó, eran similares al cargo de profesional experto, pues respondían a necesidades equivalentes de la entidad y tenían funciones y requisitos comparables. Por ello, consideró que en la nueva planta existían empleos iguales o equivalentes en los que podía ser incorporado. 9.

Finalmente, alegó que la Fiscalía no elaboró un estudio técnico suficiente que justificara la supresión específica del cargo ni definiera criterios objetivos para decidir qué servidores provisionales continuarían vinculados y cuáles serían retirados. En su criterio, 3 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. la decisión fue arbitraria, desconoció su antigüedad, experiencia específica, formación académica, idoneidad y desempeño satisfactorio, y configuró desviación de poder.

Contestación de la demanda 10. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda. Como argumentos de defensa, sostuvo que la comunicación de supresión del cargo del demandante se efectuó conforme a lo previsto en el Decreto Ley 898 de 2017, razón por la cual la entidad actuó en cumplimiento de las disposiciones que regulaban la modificación de su estructura y planta de personal. 11.

Señaló que la estructura, funciones y planta de personal de las entidades públicas no son inalterables, pues pueden ser modificadas por necesidades del servicio, nuevos retos institucionales, factores económicos o razones de modernización administrativa. En ese sentido, afirmó que la reorganización de la Fiscalía General de la Nación se ajustó a los principios de la función administrativa y tuvo como finalidad cumplir los mandatos derivados del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. 12.

Indicó que el Decreto Ley 898 de 2017 fue objeto de control por la Corte Constitucional y declarado exequible. Agregó que, para atender los compromisos derivados del Acuerdo Final, resultaba necesario reorganizar el área misional de la entidad, así como ajustar los niveles estratégicos, de apoyo, seguimiento y control, junto con la planta de personal, a efectos de responder a las necesidades del posconflicto. 13.

Finalmente, sostuvo que al demandante no se le vulneró derecho alguno, pues la decisión estuvo precedida de un estudio en el que se analizó la medición de cargas laborales. Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de inepta demanda por demandarse un acto administrativo no sujeto a control judicial, caducidad y genérica. II.

SENTENCIA APELADA 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento, sostuvo que la supresión del empleo constituye una causal legal de retiro del servicio y que, en los eventos de modificación de plantas de personal, el derecho preferencial de incorporación se predica de los servidores con derechos de carrera, de quienes se encuentran en periodo de prueba o de aquellos que acreditan una situación de especial protección constitucional.

A partir de ello, concluyó que el demandante, al estar nombrado en provisionalidad y no demostrar una condición protegida, no tenía derecho automático a ser incorporado en la nueva planta. 15. Frente a la finalidad de la reestructuración, señaló que la modificación parcial de la estructura y de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación se produjo en virtud del Decreto Ley 898 de 2017, expedido para la implementación del Acuerdo Final de Paz y la creación de la Unidad Especial de Investigación. En ese sentido, estimó que la redistribución y supresión de cargos respondió a necesidades del servicio, 4 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. racionalización del gasto, fortalecimiento de las áreas misionales y adecuación institucional para atender los compromisos derivados del posconflicto. 16.

Respecto de la alegada inexistencia de supresión efectiva, precisó que, aunque el cargo de profesional experto no desapareció totalmente de la nueva planta, sí se redujo el número de empleos de esa denominación. Por ello, concluyó que hubo una supresión efectiva de cargos y que la permanencia de algunos empleos iguales o similares no implicaba, por sí sola, el derecho del actor a ser incorporado, máxime cuando su vinculación era provisional. 17.

En cuanto al supuesto mejor derecho del demandante, indicó que le correspondía probar que quienes permanecieron vinculados en la nueva planta tenían menores calidades académicas o profesionales, o que no cumplían los requisitos del empleo. Como no allegó hojas de vida, certificaciones u otros elementos que permitieran efectuar esa comparación, el Tribunal concluyó que no demostró que la Fiscalía hubiera debido preferirlo frente a otros servidores. 18.

Sobre la desviación de poder, sostuvo que no se acreditó una actuación arbitraria, caprichosa o contraria al interés general. Por el contrario, estimó que la decisión de suprimir cargos y redistribuir la planta tuvo fundamento en el estudio de perfiles, cargas laborales, necesidades institucionales y criterios propios del proceso de reestructuración, cuyo propósito fue contar con una entidad más eficiente, menos costosa y adecuada a las exigencias del Acuerdo Final. 19.

Finalmente, el Tribunal negó la vulneración del debido proceso, al considerar que las reformas de planta se rigen por un procedimiento reglado que exige estudios previos, viabilidad presupuestal y expedición de los actos administrativos correspondientes, pero no una actuación individual previa con cada servidor afectado. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

III. RECURSO DE APELACIÓN 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Como fundamento del recurso, sostuvo que el Tribunal partió de apreciaciones subjetivas, desvaloró las pruebas aportadas y concluyó indebidamente que el retiro del actor obedeció a una supresión efectiva del cargo, que no demostró un mejor derecho frente a otros servidores y que el estudio técnico que precedió la expedición del Decreto Ley 898 de 2017 se ajustó plenamente a derecho. 21.

En primer lugar, alegó que la supresión del empleo de profesional experto no fue efectiva, porque, aunque el Decreto Ley 898 de 2017 dispuso la supresión de 91 cargos de esa denominación, en la nueva planta permanecieron cargos iguales, provistos con servidores provisionales, algunos de ellos vinculados con posterioridad al demandante.

Agregó que la dependencia en la que se encontraba adscrito, esto es, el Departamento de Investigaciones es de la Dirección Nacional del CTI, no fue modificada 5 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. sustancialmente, pues solo cambió su denominación y mantuvo las mismas funciones, aspecto que, en su criterio, no fue valorado por el Tribunal. 22.

Sostuvo que el estudio técnico aportado por la Fiscalía no analizó las cargas laborales del Departamento de Investigaciones ni explicó cuáles empleos de profesional experto debían ser suprimidos en esa dependencia. Por ello, afirmó que no existió un análisis técnico que justificara la afectación específica del cargo desempeñado por el actor, ni criterios objetivos para definir qué servidores provisionales continuarían vinculados y cuáles serían retirados. 23.

Cuestionó la conclusión según la cual al demandante no le asistía derecho de incorporación por estar nombrado en provisionalidad. Señaló que, si bien los empleados de carrera tienen prelación, cuando en la nueva planta permanecen empleos iguales y estos no están ocupados por servidores de carrera, el empleado provisional que venía desempeñando el cargo tiene derecho a permanecer, pues en tal evento no habría supresión efectiva del empleo. 24.

Afirmó que el Tribunal desconoció la estabilidad relativa de los empleados provisionales, en virtud de la cual su retiro no puede ser arbitrario y debe estar fundado en verdaderas razones del servicio. En ese sentido, reprochó que la Fiscalía no hubiera explicado por qué incorporó a algunos servidores provisionales y excluyó a otros que tenían la misma condición o incluso mayor tiempo de vinculación, ni hubiera soportado esa decisión en un análisis comparativo de hojas de vida, competencias laborales, formación académica o experiencia. 25.

Controvirtió la valoración del estudio técnico, ya que, según expuso, dicho documento tenía un alcance general y estaba orientado, principalmente, a la reducción de la planta asignada a las Subdirecciones Seccionales de Apoyo, que pasaron de 24 Subdirecciones a 8 Regionales, pero no justificaba la supresión de cargos en el Departamento de Investigaciones de la Dirección Nacional del CTI.

Por ello, sostuvo que el Tribunal fue impreciso al considerar que esa reducción afectaba el área en la que se desempeñaba el demandante. 26. Agregó que dicho estudio técnico no identificó cargos, funciones, perfiles, requisitos de educación y experiencia ni criterios comparativos que permitieran concluir por qué unos empleados provisionales fueron incorporados y otros no. En su criterio, esa omisión evidenciaba que la Fiscalía hizo uso de una facultad discrecional no autorizada por la ley, de manera arbitraria y desproporcionada, lo que configuraba desviación o abuso de poder. 27.

Finalmente, sostuvo que la Fiscalía implementó de forma inadecuada y desbordada el Decreto Ley 898 de 2017, porque aplicó la supresión a áreas que, según el apelante, no fueron objeto del análisis técnico que soportó la modificación de planta. Por ello, afirmó que los actos demandados estaban viciados de expedición irregular, al no existir un estudio técnico suficiente ni criterios objetivos que justificaran el retiro del demandante, y solicitó revocar la sentencia apelada para acceder a las pretensiones de la demanda. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 28. Mediante auto proferido el 29 de febrero de 20243 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 29. El Ministerio Público no rindió concepto. V. CONSIDERACIONES Competencia 30. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico 31. Corresponde a la Sala determinar si el a quo valoró indebidamente el material probatorio y desconoció los cargos de nulidad formulados contra las Resoluciones 02358 del 29 de junio de 2017 y 02386 del 30 de junio de 2017 y contra el Oficio 200 del 30 de junio de 2017, al concluir que dichos actos se ajustaron a derecho y que el retiro del demandante obedeció a una supresión efectiva del empleo, pese a que el apelante sostiene que en la nueva planta permanecieron cargos iguales de profesional experto provistos con servidores provisionales, que el Departamento de Investigaciones de la Dirección Nacional del CTI no fue objeto de modificación sustancial y que el estudio técnico no definió criterios objetivos ni justificó la supresión específica del cargo que aquel desempeñaba, lo que, en su criterio, configuró expedición irregular y desviación de poder.

Análisis 32. La Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto los argumentos expuestos en el recurso no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos acusados. En efecto, aunque el apelante sostiene que la supresión del empleo de profesional experto no fue efectiva, que la dependencia en la cual se desempeñaba el demandante no fue modificada sustancialmente y que el estudio técnico no definió criterios objetivos para determinar qué servidores provisionales debían permanecer en la nueva planta, lo cierto es que tales reparos no acreditan la expedición irregular ni la desviación de poder alegadas. 3 Índice 0004 de Samai. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. 33.

El Acto Legislativo 01 de 20164 otorgó al presidente de la República facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley dirigidos a facilitar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En ejercicio de dichas atribuciones se profirió el Decreto Ley 898 de 20175, mediante el cual se creó la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación, se modificó parcialmente su estructura y se dispuso la supresión de varios cargos de la planta de personal, entre ellos 91 cargos de profesional experto, uno de los cuales era desempeñado por el demandante6. 34.

Ahora bien, el apelante sostuvo, como primer motivo de inconformidad, que la supresión del cargo de profesional experto (que era ocupado por él) no fue real o efectiva, porque en la nueva planta permanecieron empleos de la misma denominación, circunstancia que, en su criterio, desconoció sus derechos de permanencia e incorporación. Sin embargo, la Sala advierte que dicho argumento no está llamado a prosperar, pues la supresión de cargos no exige la desaparición absoluta de todos los empleos iguales o equivalentes.

Esta también se configura cuando, en el marco de una planta global y flexible, se reduce el número de plazas existentes y se redistribuyen los empleos conforme a las necesidades del servicio. 35. En el presente asunto, el Decreto Ley 898 de 2017 modificó la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y dispuso la supresión de cargos de profesional experto, de modo que la permanencia de otros empleos de igual denominación no permite concluir que el cargo desempeñado por el actor subsistió ni que la entidad estuviera obligada a incorporarlo en la nueva planta. 36.

Tampoco prospera el argumento según el cual el demandante debía ser incorporado porque el Departamento de Investigaciones de la Dirección Nacional del CTI no habría sido objeto de una modificación sustancial. Ese planteamiento parte de una lectura fragmentada de la reforma, pues la reorganización no se circunscribió a una dependencia específica, sino que respondió a un rediseño institucional de mayor alcance, asociado a la implementación del Acuerdo Final, la creación de la Unidad Especial de Investigación, el fortalecimiento de áreas misionales y la racionalización de la estructura administrativa de la entidad.

En consecuencia, la eventual continuidad funcional de una dependencia no desvirtuaba la supresión del cargo ni restringía la facultad de la Fiscalía para ajustar 4 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UN TÍTULO DE DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCIÓN PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” 5 Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones 6 ARTÍCULO 59.

Supresión de empleos. Suprimir de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación los siguientes cargos: […] 91 PROFESIONAL EXPERTO. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. su planta global y flexible, redistribuir empleos y reducir plazas de una misma denominación conforme a las necesidades del servicio. 37.

Se precisa que las resoluciones 02358 del 29 de junio de 20177 y 02386 del 30 de junio de 20178 no fueron expedidas como actos autónomos de supresión de empleos, sino como actos de distribución de cargos dentro de la nueva planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. La supresión de cargos fue definida previamente por el Decreto Ley 898 de 2017, mientras que al fiscal general le correspondía distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de la planta global y flexible de la entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y programas institucionales.

Por tanto, no puede afirmarse que la exclusión del actor de la nueva distribución equivaliera, por sí misma, a una supresión de facto carente de soporte normativo. 38. Frente al Oficio STH-200 del 30 de junio de 2017, mediante el cual se comunicó al demandante la supresión del cargo que venía desempeñando en provisionalidad, la Sala estima que no es susceptible de control judicial, comoquiera que fungió como un simple acto de comunicación de las decisiones que modificaron la planta de personal y determinaron la supresión de empleos en la Fiscalía General de la Nación. En efecto, para el momento en que dicho oficio fue expedido, la situación jurídica del actor ya había quedado definida por el Decreto Ley 898 de 2017 y por los actos de distribución de la nueva planta (resoluciones 02358 del 29 de junio de 2017 y 02386 del 30 de junio de 2017), razón por la cual la comunicación no tuvo contenido decisorio propio ni creó, modificó o extinguió directamente derecho alguno. 39.

De otra parte, la Sala no advierte error del a quo al concluir que el demandante no tenía un derecho automático de incorporación. Está acreditado que el señor Carlos Eduardo Castro fue nombrado en provisionalidad en el empleo de profesional experto9, que tomó posesión el 16 de junio de 201610 y que posteriormente su cargo fue reubicado en el Departamento de Investigaciones11.

También se probó que, mediante Oficio STH- 200 del 30 de junio de 201712, la entidad le comunicó la supresión del empleo con ocasión de la modificación de la planta de personal. Sin embargo, aunque la vinculación en provisionalidad otorga una estabilidad relativa, en tanto impide que el retiro del servicio obedezca a razones caprichosas, arbitrarias o puramente subjetivas, dicha garantía no comporta un derecho preferente de incorporación en los mismos términos previstos para los servidores inscritos en carrera administrativa, quienes se encuentran en período de prueba o aquellos que acreditan una situación de especial protección constitucional. 40.

De ahí que, para desvirtuar la legalidad de los actos demandados, no bastaba demostrar que el actor cumplía los requisitos del empleo, ni que contaba con experiencia, trayectoria institucional o formación académica, sino que era necesario acreditar que la 7 Por medio de la cual se distribuyen los cargos de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. 8 Que aclara la Resolución 02358 de 2017. 9 Mediante la Resolución 00792 del 18 de marzo de 2016, visible a folio 34 de los anexos de la demanda. 10 Según acta de posesión visible a folio 36 de los anexos de la demanda. 11 Por medio de la Resolución No. 0002342 del 2 de noviembre de 2016. 12 Folios 51 y 52 de los anexos de la demanda. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. entidad desconoció un mejor derecho concreto frente a los servidores que permanecieron vinculados, carga probatoria que no fue satisfecha en este caso.

En efecto, conforme al artículo 103 del Decreto Ley 20 de 2014, el derecho preferencial de incorporación por supresión del empleo se reconoce a los servidores escalafonados en carrera administrativa. De manera adicional, la Sentencia C-013 de 201813 condicionó la protección de quienes se encontraran en los supuestos del retén social14.

En el expediente no se acreditó que el demandante estuviera inscrito en carrera administrativa ni que fuera titular de una condición de especial protección constitucional que le otorgara un derecho preferente de incorporación. 41. La Sala precisa que el Tribunal no desconoció las pruebas relativas a la formación académica y trayectoria laboral del demandante.

Por el contrario, la sentencia tuvo por acreditado que el actor era ingeniero electrónico, que contaba con cursos y especialización en Gerencia de Proyectos, y que había prestado sus servicios en la Fiscalía General de la Nación como profesional experto. No obstante, concluyó que tales circunstancias no bastaban para demostrar un derecho preferente de incorporación frente a otros servidores.

Esa valoración resulta acorde con el régimen aplicable, pues la acreditación de títulos, experiencia o desempeño satisfactorio no transforma el nombramiento provisional en uno de carrera ni genera, por sí sola, un derecho de permanencia en la nueva planta. 42. El apelante afirmó que en la nueva planta permanecieron servidores provisionales en cargos de profesional experto, algunos de ellos vinculados con posterioridad al demandante.

Para la Sala, esa circunstancia no acredita la existencia de un mejor derecho a favor del actor. Con ese propósito, era necesario aportar elementos de juicio que permitieran comparar las calidades académicas, la experiencia, los requisitos, los perfiles funcionales y las condiciones concretas de quienes fueron incorporados o continuaron vinculados, a efectos de establecer que el demandante tenía una situación administrativa, funcional o profesional prevalente.

Esa carga probatoria no fue satisfecha, pues el recurso se limitó a sostener que la Fiscalía debía justificar la selección, sin demostrar que los servidores que permanecieron en la planta se encontraran en una condición inferior a la del demandante o que su continuidad hubiera comprometido la adecuada prestación del servicio. 43. Tampoco prospera el cargo de apelación relativo a la insuficiencia del estudio técnico que sirvió de soporte al proceso de reestructuración. En el expediente obra el documento denominado “Organización de la Fiscalía de la Gente, para la Gente y por la Gente”, del 5 de enero de 2017, que fundamentó la modificación de la estructura y de la planta de 13 Que estudió la constitucionalidad del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017. 14 Sin embargo la Sala considera que dentro del proceso de ajuste institucional que se surte, resulta necesario preservar los derechos de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, en el sentido de asegurar que los hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de 2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando, no sufran la afectación de sus derechos constitucionales.

En este sentido, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido que las personas a las que se ha hecho referencia, cuyos cargos hayan sido suprimidos con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la Fiscalía General de la Nación. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. personal de la Fiscalía General de la Nación. La sentencia apelada señaló que dicho estudio fue avalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y que en él se analizaron aspectos relativos a la estructura orgánica, cargas de trabajo, perfiles, planta de personal, racionalización del gasto y adecuación institucional frente a las exigencias derivadas del Acuerdo Final. 44.

Ahora bien, el apelante sostuvo que la entidad estaba obligada a elaborar un estudio individualizado o comparativo entre todos los servidores provisionales que ocupaban cargos de profesional experto, con el fin de determinar quiénes continuarían en la nueva planta. Para la Sala, ese planteamiento tampoco tiene vocación de prosperidad, pues el soporte técnico exigible en una reforma de planta está orientado a justificar la modificación institucional, la supresión y creación de empleos, la redistribución general de la planta y las necesidades del servicio, no a realizar una ponderación individual de permanencia entre servidores vinculados en provisionalidad. 45.

La circunstancia de que el estudio técnico hubiera desarrollado de manera especial la reducción de dependencias administrativas, entre ellas el paso de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales15, no permite concluir que la reforma careciera de soporte respecto de la planta global de la entidad ni que la supresión del cargo desempeñado por el actor fuera irregular.

El documento analizó la reorganización de la Fiscalía en un contexto institucional amplio, asociado a la implementación del Acuerdo Final, al fortalecimiento misional y a la racionalización de recursos. Por tanto, el hecho de que no incluyera una justificación singular sobre el cargo específico ocupado por el demandante o sobre el Departamento de Investigaciones no configura una expedición irregular de los actos demandados. 46.

No se advierte que el estudio técnico sea falso, inexistente o ajeno a las finalidades que justificaron la modificación de la planta. Los actos acusados expresaron como fundamento la reorganización institucional derivada del Decreto Ley 898 de 201716, la 15 “La modificación estructural de la Fiscalía necesaria para cumplir con los compromisos establecidos en el Acuerdo Final, requiere un manejo gerencial del área administrativa que incluya la tendencia actual de la austeridad inteligente en el sector público.

En este sentido, se propone una reducción en el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, como se mencionó anteriormente, que pasa de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales. Como consecuencia, hay una reducción importante en los cargos del Nivel Directivo, Profesional y Asistencial (cargos de Auxiliar, Asistente, Secretario y Conductor).

Esto incide en la disminución en los gastos de personal (Tabla 34). La atomización existente de algunas dependencias, tiene como consecuencia la falta de coordinación y demora en la ejecución de los procesos en la entidad. Con miras a la optimización de la comunicación interna y mayor articulación entre dependencias, la parte misional de la Entidad, en cabeza de la Vice Fiscalía General, se organiza en tres Delegadas: La Delegada para la Seguridad Ciudadana, la Delegada contra la Criminalidad Organizada, y Delegada para las Finanzas Criminales.

Esta reorganización estructural y el análisis de las cargas laborales, mostraron una reducción significativa de cargos en todos los niveles, excepto en el Nivel Asesor, toda vez que los cargos de este nivel serán los encargados de liderar las Secciones de Fiscalía, Policía Judicial y Atención al Usuario en las 35 Direcciones Seccionales del territorio Nacional.

La reducción del nivel Directivo, permitirá financiar la ampliación de cargos misionales activos (Fiscales e Investigadores) que serán distribuidos a nivel nacional, para aumentar la efectividad de las investigaciones a cargo. En la Tabla 34, se evidencia la reducción de cargos en 4.706 y la disminución de gastos de personal total en $495.659.163.645.” 16 Resolución 02358 del 29 de junio de 2017.

Que, mediante el Decreto Ley 898 de 2017, se creó la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atentes contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesor del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la 11 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro. creación de la Unidad Especial de Investigación y la necesidad de distribuir la planta conforme a los planes, estrategias y necesidades del servicio.

Por consiguiente, no se acredita una ruptura entre los motivos invocados por la administración y la decisión adoptada. 47. De igual forma, no se configura la desviación de poder alegada. Esta causal exige demostrar que la autoridad administrativa ejerció la competencia conferida por el ordenamiento para alcanzar fines distintos de aquellos previstos por la norma, ya sea por razones personales, caprichosas, arbitrarias o ajenas al interés general.

En el presente asunto, el apelante afirmó que la Fiscalía escogió arbitrariamente a los servidores provisionales que serían incorporados; sin embargo, no existe en el plenario prueba que permita concluir que la exclusión del demandante obedeció a un motivo diferente al proceso de reorganización institucional. 48. La sola existencia de otros servidores provisionales que permanecieron en la planta no demuestra una finalidad desviada.

Esa circunstancia podía tener relevancia si estuviera acompañada de prueba concreta sobre el incumplimiento de requisitos por parte de aquellos, la existencia de menores calidades frente al actor o la aplicación de criterios discriminatorios o irrazonables. No obstante, el recurso no acreditó esos supuestos, sino que cuestionó la falta de un estudio comparativo individual, exigencia que, como se explicó, no resulta suficiente para declarar la nulidad de los actos demandados. 49.

Finalmente, tampoco se advierte vulneración del debido proceso. La modificación de una planta de personal es una actuación administrativa de alcance institucional, que no exige una audiencia previa individual con cada servidor provisional que pueda resultar afectado. En este caso, el retiro del demandante no tuvo naturaleza sancionatoria ni disciplinaria, sino que fue consecuencia de la supresión del empleo dentro de un proceso general de reestructuración. Por ello, la comunicación de la supresión del cargo no evidencia irregularidad, siempre que la actuación se encuentre respaldada en los actos generales de modificación de planta, como ocurrió en este asunto. 50.

Así las cosas, los reparos de la apelación no demuestran que el Tribunal hubiera valorado indebidamente el material probatorio ni que hubiera desconocido los cargos de nulidad formulados contra las Resoluciones 02358 y 02386 de 2017. La decisión de no incorporar al demandante en la nueva planta de personal se produjo en el marco de una reestructuración institucional autorizada por el ordenamiento jurídico, soportada en un estudio técnico y orientada a necesidades de servicio, sin que se acreditara expedición irregular, falsa motivación o desviación de poder.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Entidad y se dictan otras disposiciones. Que, como consecuencia de esta modificación, se hace necesario distribuir los cargos de la planta adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación. Que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 26 del artículo 4° del Decreto Ley 016 de 2014 y el artículo 63 del Decreto Ley 898 de 2017, el Fiscal General de la Nación tiene la facultad de distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de las plantas globales y flexibles de la Entidad y determinar sus funciones, de acuerdo con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro.

Condena en costas 51. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 52.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 53.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 54. La eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 55.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, las agencias en derecho serán fijadas conforme a lo previsto en el artículo 366 del CGP por el despacho competente y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la presente providencia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-02 (6413-2023) Demandante: Carlos Eduardo Castro.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.