CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2021 00331 00 (1772-2021) Demandante: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en acápite especial de la demanda.

Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, por conducto de su representante, presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 2698 del 30 de diciembre de 2009, 1615 del 17 de diciembre de 2014 y 1330 del 10 de octubre de 2019, expedidas por el director general de dicha entidad, en lo relacionado con la obligación de adquirir una póliza colectiva de seguro de vida para los empleados de planta, con un amparo mínimo de treinta millones de pesos ($ 30.000.000).

En acápite especial de la demanda, la parte actora solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de las siguientes normas: Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009, artículo 1, literal h): Artículo primero.- Dar por terminada la concertación de condiciones laborales entre codechocó y sintrambiente correspondiente a los años 2010 y 2011 y acceder a las siguientes peticiones de sintrambiente subdirectiva de Quibdó, así: […] Capítulo iv.

Bienestar Social. h) La administración de codechocó adquirirá una póliza colectiva de seguro de vida para los empleados de planta de la entidad que tenga un amparo mínimo de 30 millones de pesos por muerte del empleado y para lo cual cada afiliado a Sintrambiente aportará tres mil pesos (3.000.oo) que serán descontados del aporte mensual a sintrambiente.

Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014, artículo 1, literal k): artículo primero: Acójase los siguientes acuerdos del acta de acuerdo de la negociación colectiva entre la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó-codechocó y el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental sintrambiente Subdirectiva Quibdó. […] k. codechocó seguirá reconociendo el seguro de vida a los empleados de acuerdo a la negociación anterior.

Para la vigencia de 2015 codechocó incluirá en el presupuesto proyectado en el mes de octubre de 2014, que empezará a regir el 1 de enero del mismo año. Resolución 1330 del 10 octubre de 2019, artículo 9: […] artículo 9: póliza colectiva de seguro de vida: codechocó en cumplimiento del literal “h” de la Resolución 2698 de 2009, continuará adquiriendo la póliza colectiva de seguro de vida que tenga un amparo mínimo de treinta millones de pesos ($30.000.000) por cada funcionario de planta de la corporación, sin que ello implique contribución alguna por parte de los empleados, sean sindicalizados o no. Parágrafo: La póliza colectiva de seguro de vida será adquirida por codechocó en los primeros tres (3) meses de cada vigencia fiscal.

Como fundamento de la solicitud de medida cautelar, la parte accionante expuso las siguientes razones: No existe una norma legal que autorice a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó a contratar un seguro de vida como beneficio adicional a las prestaciones que prevé la Ley 100 de 1993. Mediante Concepto del 27 de noviembre de 2017, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió una consulta presentada por el Ministerio de Transporte y consideró que los artículos 34 y 35 del Decreto 3135 de 1968, que preveían un seguro por muerte para los empleados públicos y los trabajadores oficiales, fueron derogados por el artículo 98 del Decreto 1295 de 1994.

Por lo tanto, el riesgo de muerte fue asumido por el Sistema de Seguridad Social Integral de que trata la Ley 100 de 1993. En ese contexto, la Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo que la contingencia de la muerte de los servidores públicos fue cubierta por la pensión de sobrevivientes, la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos, en los términos de la Ley 100 de 1993.

Por consiguiente, precisó que los programas de bienestar social no pueden suplir las coberturas de los regímenes de pensiones y riesgos laborales, ni crear o incrementar las prestaciones sociales, según los artículos 2.2.10.3 del Decreto 1083 de 2015 y 19 de la Ley 1815 de 2016. El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 27 de enero de 2022, se dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de 5 días, dentro del cual el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental (sintrambiente), Subdirectiva Quibdó, se opuso al decreto de la cautela, por las siguientes razones: El alegato de violación de las normas invocadas en la demanda se soporta en una apreciación de la entidad accionante.

Asimismo, los actos parcialmente cuestionados no surgieron de una actuación unilateral de la administración, sino de un acuerdo bilateral con la mencionada organización sindical, en el marco de una negociación colectiva. A pesar de la obligación que surge de las normas acusadas, la entidad actora, de manera unilateral, decidió no constituir la póliza de seguro de vida e incumplió con la carga que asumió. Por ende, la negación de la medida cautelar no generaría un agravio al interés público o un perjuicio irremediable, ni haría nugatorios los efectos de la sentencia, en los términos del artículo 231 del cpaca.

Consideraciones Cuestión previa En la demanda, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó indicó que pretendía la suspensión provisional de las siguientes normas: i) artículo 1, literal h), de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009; ii) artículo 1, literal k), de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014; y iii) Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019.

Ahora bien, respecto de este último acto administrativo citado, el despacho interpreta que la entidad accionante no persigue la suspensión provisional de toda la Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019, sino del artículo 9 ibidem, pues solo esta disposición se ocupa del seguro de vida colectivo sobre el cual giran los reproches expuestos en la demanda.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las siguientes normas, expedidas por el director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó: i) artículo 1, literal h), de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009; ii) artículo 1, literal k), de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014; y iii) artículo 9 de la Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y ii) solución del caso concreto. La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como desconocidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».

En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado que el cpaca «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa temprana del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la medida cautelar solicitada por la parte actora, por las razones que se exponen a continuación: En primer lugar, la entidad accionante adujo que no existía ninguna norma legal que la habilitara para adquirir un seguro de vida colectivo como beneficio adicional a las prestaciones que regula la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, el despacho observa que las Resoluciones 2698 del 30 de diciembre de 2009, 1615 del 17 de diciembre de 2014 y 1330 del 10 de octubre de 2019 fueron expedidas en el marco de algunos procesos de concertación adelantados entre la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó y el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental, Subdirectiva Quibdó, de acuerdo con los Decretos 535 de 2009 y 160 de 2014, relacionados con los procedimientos para la negociación de las condiciones de empleo entre las entidades públicas y las organizaciones sindicales de empleados públicos.

Es decir, el seguro de vida colectivo sobre el cual gira la controversia tiene origen en ciertos procesos de negociación de condiciones laborales desarrollados por la entidad accionante y una organización sindical, los cuales se tramitaron con fundamento en normas reglamentarias de la Ley 411 de 1997, por medio de la cual se aprobó el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, referido al derecho de sindicación y a los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública.

En segundo lugar, como fundamento de sus pretensiones, la entidad accionante trajo a colación un Concepto del 27 de noviembre de 2017, a través del cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado absolvió algunas inquietudes formuladas por el Ministerio de Transporte, así: 1. ¿Es viable que el Ministerio de Transporte adquiera un seguro de vida colectivo como protección especial a través de los recursos denominados gastos de funcionamiento? 2.

¿Es viable que el Ministerio de Transporte adquiera un seguro de vida colectivo como protección especial a través del programa de bienestar, los cuales (sic) están orientados a la protección y servicios sociales de sus funcionarios y sus familias? No es viable jurídicamente que el Ministerio de Transporte adquiera un seguro de vida colectivo como protección especial, con cargo al rubro presupuestal de gastos de funcionamiento, ni a través del programa de bienestar social, por las razones expuestas en la parte considerativa. 3.

En caso que lo antes planteado no sea viable, ¿a través de qué mecanismo jurídico el Ministerio de Transporte podría adquirir un seguro de vida colectivo como protección especial para sus funcionarios públicos y bajo qué rubro presupuestal? En la actualidad no existe una norma jurídica que autorice al Ministerio de Transporte para que adquiera un seguro de vida colectivo como protección especial para sus servidores públicos, por cuanto el riesgo de muerte se encuentra cubierto por el Sistema General de Pensiones, integrante del Sistema de Seguridad Social Integral, conforme se explicó en la parte considerativa.

De la misma manera, no existe un rubro presupuestal para la adquisición de dicho seguro. 4. ¿Es viable que el Ministerio de Transporte adquiera un seguro de vida colectivo y una póliza de alto riesgo? O esto (sic) son excluyentes? No es viable jurídicamente que el Ministerio de Transporte adquiera un seguro de vida colectivo ni una póliza de alto riesgo, entendida esta como una póliza de seguro de alto riesgo laboral, por cuanto ambos riesgos se encuentran cubiertos, respectivamente, por el Sistema General de Pensiones y el Sistema General de Riesgos Laborales, integrantes del Sistema de Seguridad Social Integral de la Ley 100 de 1993.

Los dos seguros no son excluyentes, según lo explicado en la parte considerativa. En ese contexto, el despacho debe destacar i) que los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario, conforme al inciso 2 del artículo 112 del cpaca; y ii) que el supuesto de hecho que precede a las inquietudes absueltas en el Concepto del 27 de noviembre de 2017 no guarda plena identidad con el seguro de vida colectivo a cuya adquisición se comprometió la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, toda vez que este último surgió de un proceso de negociación o concertación con una organización sindical, en el marco de los Decretos 535 de 2009 y 160 de 2014, reglamentarios de la Ley 411 de 1997, tal como se indicó con antelación. En consecuencia, y sin que ello implique prejuzgamiento, el despacho concluye que los argumentos planteados por la entidad accionante no son suficientes para decretar la suspensión provisional de las disposiciones normativas atacadas.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las siguientes normas, expedidas por el director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó: i) artículo 1, literal h), de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009; ii) artículo 1, literal k), de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014; y iii) artículo 9 de la Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019, por las razones esbozadas previamente.

Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.