CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000232500020110116101 (3079-2022) Demandante: Vladimir Leonardo Flórez Beltrán Demandado: Fiscalía General de la Nación Temas: Pago de salarios y prestaciones con ocasión del reintegro dispuesto por sentencia de tutela Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de noviembre de 2018 por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Fiscalía General de la Nación a pagar al demandante los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir entre 14 de abril de 2010 fecha de su retiro del servicio y el 4 de mayo de 2011 en que se produjo su reintegro. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo[1], Vladimir Leonardo Flórez Beltrán presentó demanda contra la Fiscalía General de la Nación en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto surgido con ocasión del silencio de la entidad respecto de la petición del 13 de junio de 2011 tendiente a que se reconociera y pagara los salarios, prestaciones sociales con ocasión del reintegro dispuesto mediante fallo de tutela del 24 de marzo de 2011.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que i) se condenara a la demandada a pagar los salarios, prestaciones sociales y cotizaciones a la seguridad social dejados de recibir durante el tiempo que estuvo por fuera del servicio, esto es, desde el 14 de abril de 2010 hasta el 4 de mayo de 2011; ii) se ordenara que todas las sumas a pagar fueran debidamente actualizadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A; iii) se condenara a la demandada al pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la sentencia hasta su cumplimiento efectivo y iv) se condenara en costas de acuerdo a lo previsto en el articulo 171 del C.C.A 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes[2]: Mediante Resolución 812 del 8 de abril de 2010, el fiscal general de la Nación dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de Vladimir Leonardo Flórez Beltrán del cargo de fiscal delegado ante los jueces penales el circuito para dar paso al nombramiento en periodo de prueba de la persona que superó el concurso y ocupó un puesto en la lista de elegibles de la convocatoria 2 de 2017.
La entidad al momento de proceder al retiro del servicio no tuvo en cuenta la protección reforzada por ser una persona que padece de una discapacidad, la cual le limita la facultad de locomoción como consecuencia de la escoliosis postural secundaria con deformaciones óseas y musculares en los miembros inferiores, además de padecer insuficiencia renal crónica que lo llevó a ser trasplantado en el año 2008.
Ante tal situación, procedió a interponer acción de tutela tendiente a que se le garantizara los derechos fundamentales a la salud, trabajo, mínimo vital, seguridad social, dignidad y debido proceso vulnerados como consecuencia de la terminación del nombramiento en provisionalidad sin atender su grave estado de salud. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante fallo del 20 de enero de 2011 negó el amparo tutelar solicitado por el demandante, decisión que fue impugnada cuyo conocimiento le correspondió a esta Subsección y a través de sentencia del 24 de marzo de 2011, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social, en consecuencia, dispuso dejar sin efecto la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 y que la Fiscalía General de la Nación reintegrara al actor al mismo cargo y en las mismas condiciones al que venía desempeñando.
El 12 de abril de 2011, el demandante solicitó aclaración y/o complementación de la sentencia del 24 de marzo de 2011 en el sentido que se ordenara el reconocimiento del retroactivo correspondiente a los meses que dejó de devengar el salario y prestaciones con ocasión del retiro del servicio, solicitud que fue negada mediante proveído del 28 de abril de 2011.
En cumplimiento del fallo de tutela, mediante la Resolución 1069 del 13 de abril de 2011 dejó parcialmente sin efecto la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 y reintegró al demandante al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, haciéndose efectivo el 4 de mayo de 2011 mediante acta de posesión 56 ante el director seccional administrativo y financiero de la Fiscalía General de la Nación Cundinamarca.
Así las cosas, estuvo desvinculado del cargo durante el periodo comprendido entre el 14 de abril de 2010 y el 4 de mayo de 2011. El 13 de junio de 2011, solicitó se adelantara el trámite administrativo tendiente al pago de los salarios, cotizaciones a seguridad social, cesantías y demás prestaciones a las que tuvo derecho como consecuencia del reintegro dispuesto en el fallo de tutela sin obtener respuesta a lo pretendido. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 12, 13, 15, 21, 24, 28, 29, 32, 42, 43, 45, 90, 93 y 228 de la Constitución Política; 2, 4, 83, 132, 134, 136, 150, 176, 177, 182 y 183 del Decreto 1 de 1984. En cuanto al concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos[3]: La consecuencia principal de los fallos que ordenan reintegros laborales es la de retrotraer las cosas a su estado anterior, bajo la consideración de que no hubo suspensión del vínculo laboral.
Ello se traduce en la garantía para el trabajador de que sus derechos salariales y prestacionales se encuentran intactos, al punto que las cotizaciones por ese tiempo cuentan para todos los efectos pensionales. En caso de no reconocérsele el derecho pretendido se le discriminaría respecto de los demás sujetos que se encuentran en la misma condición de discapacidad y con un estado de salud precario. 1.2.
Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación[4]: La entidad en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales convocó a concurso de mérito para proveer, entre otros, los cargos de carrera de fiscal delegado ante los jueces del circuito y con base en los resultados del concurso expidió la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 a través del cual dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de Vladimir Leonardo Flórez Beltrán para dar paso al nombramiento en periodo de prueba de la persona que superó el proceso de selección y ocupó un puesto en la lista de elegible de la convocatoria 2 de 2017.
Después de 9 meses de haberse producido el retiro del servicio del actor, interpuso acción de tutela con el fin de obtener el amparo y protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida en conexidad con la salud y seguridad social presuntamente vulnerados con el acto administrativo que le dio por terminada la provisionalidad en el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, la cual en primera instancia fue negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual, dicha decisión fue apelada y en segunda instancia esta corporación mediante sentencia del 24 de marzo de 2011 dispuso «[…] dejar sin efecto la resolución No 0-812 del 8 de abril de 2010 (parcial), proferida por el Fiscal General de la Nación, reintegrando al actor al mismo cargo y en las mismas condiciones al que venía desempeñando».
El 12 de abril de 2011, el demandante solicitó se aclarara y complementara la sentencia del 24 de marzo de 2011, en el sentido que se ordenara el reconocimiento del retroactivo correspondiente a los meses que dejó de devengar el salario y prestaciones sociales como consecuencia de la terminación del vínculo, ante lo cual, esta subsección el 28 de abril de esa anualidad declaró improcedente la solicitud de adición en la medida que no se había omitido pronunciamiento alguno. En cumplimiento del fallo de tutela, la entidad reintegró al demandante al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito a través de la Resolución 1069 del 13 de abril de 2011 y resolvió dejar sin efecto parcialmente la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 en lo relacionado con la terminación del nombramiento en provisionalidad, reintegro que se hizo efectivo el 4 de mayo de 2011 con efectos fiscales a partir de esa fecha. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria mediante sentencia proferida el 6 de noviembre de 2018 declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, condenó a la demandada a pagar al actor a título de restablecimiento del derecho la suma de $87.059.456 que incluye los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el 14 de abril de 2010 hasta el 4 de mayo de 2011.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos[5]: El demandante presentó petición el 13 de junio de 2011 en la cual solicitó a la Fiscalía General de la Nación «[…] se adelanten los trámites administrativos pertinentes para el pago de todos los salarios, cotizaciones a pensión, cesantías y demás prestaciones alas que tengo derecho, conforme a mi REINTEGRO ordenado por el Consejo de Estado (sic)», pretensión que tuvo como premisa el hecho que el juez de tutela concedió el amparo solicitado y ordenó a la entidad demandada el reintegro del actor sin que haya dispuesto el pago de los salarios y prestaciones sociales a las que tenía derecho, por ser tal reclamación del conocimiento de esta jurisdicción. Como consecuencia del fallo de tutela, el órgano acusador expidió la Resolución 1069 del 13 de abril de 2011 a través del cual dispuso el reintegro del demandante al cargo que desempeñaba sin que hubiera hecho alusión al pago de los salarios y demás prestaciones, razón por la cual, el 13 de junio de 2011 solicitó le fueran reconocidos los derechos económicos derivados de la orden de reintegro sin que recibiera respuesta alguna sobre el particular, lo que conllevó a que se configurara el acto ficto que por ficción legal, negó lo pretendido en sede administrativa.
El efecto lógico al ser reintegrado en el cargo que venía desempeñando, es que debe ser restablecido en la totalidad de los derechos de los cuales se vio privado durante el tiempo que permaneció retirado del servicio y por tal motivo, su situación debe ser la de restablecer su situación a la que tenía al momento de haber sido retirado del cargo y en consecuencia, procede el reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales durante el tiempo que cesó en el ejercicio de sus funciones. 1.4.
El recurso de apelación La Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación[6] y lo sustentó así: La entidad cumplió el fallo de tutela en virtud del cual profirió la Resolución 1069 del 13 de abril de 2011 que reintegró al demandante al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito el cual se hizo efectivo mediante acta de posesión 56 del 4 de mayo de 2011.
El actor cuando interpuso la acción de tutela buscó que le fueran amparados los derechos fundamentales al mínimo vital, vida, trabajo, debido proceso, seguridad social y dignidad, derechos que fueron protegidos por esta corporación a través del fallo del 24 de marzo de 2011 que dispuso «[…] ordenara a la Fiscalía General de la Nación dejar sin efectos la resolución No 0-0812 del 8 de abril de 2010 (parcial) proferida por el fiscal general de la Nación, reintegrando al actor al mismo cargo y en las mismas condiciones al que venía desempeñando» y la entidad dio cumplimiento al aludido proveído, el cual en ningún sentido hizo referencia al pago de prestaciones sociales o emolumentos dejados de percibir durante el periodo de desvinculación. Insistió en la configuración de la caducidad al considerar que el acto acusado no era ficto, sino que el actor debió demandar oportunamente la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 que lo desvinculó del servicio y ante lo cual, el medio de control se encuentra caducado. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante indicó que se encuentra probado que en cumplimiento del fallo de tutela la Fiscalía General de la Nación ordenó mediante Resolución 1069 del 13 de abril de 2011, su reintegro al cargo que desempeñaba en la entidad, pero sin que se haya hecho alusión al pago de los salarios y demás prestaciones a las que tenía derecho, omisión que debe ser subsanada en acatamiento de lo dispuesto por la jurisprudencia de la corporación al señalar que «[…] cuando el juez ordena que como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro, el demandante sea reintegrado al cargo, se le paguen los salarios y prestaciones dejadas de devengar, se tenga para todos los efectos legales como de servicio el tiempo que permaneció desvinculado de la administración y adicionalmente sean indexadas las sumas que se le deben por ese lapso, está haciendo efectiva la consecuencia de volver las cosas a su estado anterior, como si el empleado nunca hubiere sido retirado del servicio, es decir que restablece el derecho».
Por su parte, la FGN sostuvo que el fallo de tutela no mencionó el pago de prestaciones sociales o emolumentos dejados de percibir durante el periodo de desvinculación y en esa medida, olvidó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que la orden de reintegro viene de un fallo de tutela que dispuso dejar sin efectos la Resolución 812 del 08 de abril de 2010 y no se trata de un fallo de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que haya declarado la nulidad del acto administrativo que retiró del servicio al demandante. 1.6.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿ Vladimir Leonardo Flórez Beltrán tiene derecho a que se le reconozcan y paguen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el periodo en que permaneció retirado del servicio, esto es, desde el 14 de abril de 2010 hasta el 4 de mayo de 2011, cuyo reconocimiento y pago no fueron dispuestos en la sentencia de tutela proferida por esta corporación que amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social y dispuso su reintegro al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito? 2.2.
Marco normativo Propósito del mecanismo constitucional de tutela La acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991[7], el cual se ocupa de regular directamente los elementos básicos para su ejercicio. Tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto.
Asimismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de 4 meses a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[8].
En ese contexto, se define la acción de tutela como un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley.
El estudio de esta acción, desde el punto de vista de su regulación constitucional, ha permitido identificar una serie de características que la individualizan. Así, la Corte ha señalado que la acción de tutela se caracteriza por ser un instrumento «i) subsidiario, porque sólo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo, ii) es inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar, iii) es sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio, iv) es específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, v) es eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo bien sea para conceder o negar lo solicitado»[9].
Ahora, si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido[10], de manera excepcional, la procedencia de la tutela para ordenar reintegros laborales, siempre que el juez constitucional se percate de que el medio de defensa existente no resulta eficaz para la protección efectiva de los derechos fundamentales invocados, también es cierto que no le es dable al juez constitucional desplazar la competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer del juicio de legalidad de la decisión de la administración que pudo generar la vulneración reclamada en sede constitucional.
Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Características y efectos de la sentencia En el artículo 85 del Decreto 1 de 1984, se reguló la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual «[…] toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente».
Dicha acción fue diseñada para que, una vez anulados los actos administrativos particulares contrarios a la Constitución o la ley, puedan restablecerse los derechos subjetivos afectados por la irregularidad o pueda restituirse las cosas al estado anterior a la ilegalidad. Entonces, la demanda únicamente puede ser presentada por la persona que tiene interés jurídico para restablecer su derecho particular, concreto y subjetivo.
Las pretensiones de la demanda en ejercicio de esta acción – hoy medio de control-, cuyo ámbito limita la competencia del juez contencioso administrativo, expresarán dos peticiones diferenciadas: de un lado, la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo particular ilegal y, de otro, la que como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante, reparar el daño causado o la devolución de pagos indebidamente cobrados.
Por lo tanto, es natural que la sentencia que resuelve el litigio formulado en ejercicio de este medio de control, no sólo se refiera a la validez del acto administrativo, sino también a las consecuencias dañinas del mismo que generaron la afectación de derechos individuales o concretos. Conviene resaltar que la indemnización de perjuicios se puede perseguir bajo dicha acción cuando el origen de estos se le atribuye directamente a un acto administrativo, caso en el cual tiene como condición sine qua non la declaración de nulidad del acto administrativo que se indique como causante del daño o vulnerador del derecho, pues como se dijo, se trata de actos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas, por ende, su anulación genera también una situación igual, en tanto vuelve las cosas al estado anterior respecto de la parte demandante.
Entonces, tal acción se erigió con precisos caracteres que lo diferencian de otras acciones. En efecto, a través de este medio, no puede perseguirse una pretensión indemnizatoria que no resulte de la anulación de un acto administrativo definitivo, pues, ésta es la condición necesaria para restablecer un derecho e indemnizar el perjuicio derivado del acto administrativo que se anula, si es el caso.
Puntualizando, este medio de control se reserva para proteger directamente el derecho subjetivo del administrado que ha sido vulnerado por un acto particular de la administración. De ahí que envuelva dos pretensiones que se complementan, a saber: i) la anulación del acto administrativo particular contrario al ordenamiento jurídico; y (ii) como consecuencia necesaria de ello, el restablecimiento del derecho transgredido o la reparación del daño. 2.4.
Caso concreto El argumento central expuesto por la Fiscalía General de la Nación en el recurso de apelación radica esencialmente en que, el fallo de tutela proferido por esta corporación mediante proveído del 24 de marzo de 2011 no dispuso el pago de los salarios y demás prestaciones sociales solicitadas por el actor, razón por la que, debe entenderse que cumplió con lo ordenado por el juez de tutela reintegrándolo al cargo de fiscal delegada ante los jueces del circuito sin estar obligada a sufragar suma alguna por concepto de salarios y prestaciones sociales no dispuestas en la sentencia de tutela.
Respecto de la controversia motivo de examen de esta Corporación, de acuerdo con los hechos constatados por la Sala, se destaca lo siguiente: Sentencia de tutela del 24 de marzo de 2011[11] por medio del cual, esta Subsección amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social y en consecuencia dispuso lo siguiente: «[…] ORDENASE a la Fiscalía General de la Nación dejar sin efectos la Resolución No 0-812 del 8 de abril de 2010 (parcial), proferida por el Fiscal General de la Nación, reintegrando al actor al mismo cargo y en las mismas condiciones al que venía desempeñando».
Auto del 28 de abril de 2011[12] a través del cual la Subsección negó la solicitud de adición de la sentencia del 24 de marzo de 2011 presentada por el demandante tendiente a que le fuera reconocido los salarios y prestaciones dejados percibir durante el tiempo que perduró desvinculado de la entidad, por la siguiente razón: «[…] Si el actor considera que tiene derecho al reconocimiento y pago del retroactivo dejado de percibir durante el periodo que duró cesante, puede acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa quien decidirá sobre el perjuicio ocasionado por el actuar de la Fiscalía General de la Nación, siendo improcedente en principio el reconocimiento de derechos prestacionales por vía de tutela.
En estas condiciones, no es viable acceder a la adición de la sentencia solicita por el demandante». Resolución 1069 del 13 de abril de 2011[13] por medio del cual la Fiscalía General de la Nación en cumplimiento del fallo de tutela del 24 de marzo de 2011, dejó sin efectos parcialmente la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 en lo relacionado con la terminación del nombramiento en provisionalidad de Vladimir Leonardo Flórez Beltrán en el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito y como consecuencia, reintegró al actor a dicho empleo que venía desempeñando en el órgano acusador en los siguientes términos: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO. - Orden de reintegro. Dejar sin efectos parcialmente, en cumplimiento a los ordenado por el honorable Consejo de Estado en sentencia de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011) la Resolución No 0-0812 del 8 de abril de 2010, en los relacionado con la terminación del nombramiento en provisionalidad del doctor Vladimir Leonardo Flórez Beltrán del cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito.
Como consecuencia de lo anterior, REINTEGRAR al doctor Vladimir Leonardo Flórez Beltrán, identificado con la cédula de ciudadanía No 79.484.557, al cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, en cumplimiento de lo ordenado por el honorable Consejo de Estado en sentencia de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011) …».
Negrillas original de texto. Acta 56 del 4 de mayo de 2011[14] por medio del cual, el demandante se posesionó en el cargo de fiscal delegado ante jueces del circuito en cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela del 24 de marzo de 2011. Petición radicada el 13 de junio de 2013 a través del cual el actor solicitó a la Fiscalía General de la Nación «[…] adelantar los tramites administrativos pertinentes para e pago de todos los salarios, cotizaciones a pensión, cesantías y demás prestaciones», sin que sobre el particular haya recibido respuesta alguna.
De las pruebas relacionadas en precedencia se obtiene que i) mediante Resolución 812 del 8 de abril de 2010 (parcial), el fiscal general de la Nación dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del actor en el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito; ii) que con ocasión de su retiro, interpuso acción de tutela y obtuvo mediante sentencia del 24 de marzo de 2011 el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social y en consecuencia, el reintegro al mismo cargo y en las mismas condiciones en el que venía desempeñando; iii) la entidad demandada en cumplimiento de lo dispuesto en el aludido fallo, por medio de la Resolución 1069 de 2011 dispuso su reintegro al cargo sin hacer pronunciamiento alguno respecto del pago de salarios y prestaciones durante el periodo que duró la desvinculación, es decir, la autoridad judicial se sujetó a lo ordenado en el fallo de tutela.
El a quo como sustento de la decisión que accedió a las súplicas de la demanda sostuvo que el efecto lógico al ser reintegrado el actor al cargo que venía desempeñando, es que debe ser, igualmente restablecido en la totalidad de los derechos los cuales se vio privado durante el retiro del servicio y por tal motivo, su situación debe ser restablecido al que tenía al momento de haber sido retirado del cargo.
Al respecto, se observa que el mecanismo constitucional estabelcido en el artículo 86 de la Constitución Política, tiene un propósito determinado y por ende, diferenciado del que se persigue al ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que, a través de aquel se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos señalados en el Decreto 2591 de 1991, mientras que con el segundo, se busca un juicio de legalidad en contra de la decisión de la administración. En el caso bajo estudio, se encuentra demostrado que la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación en el fallo de tutela del del 24 de marzo de 2011 tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social y como consecuencia de ello, dispuso el reintegro del actor al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito sin hacer alusión al pago de salarios y prestaciones sociales, pese a que el accionante solicitó se adicionara el fallo de tutela en el sentido que se reconociera los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo que permaneció cesante, lo cual fue resuelto de manera desfavorable a lo pretendido por el demandante a través del proveído del 28 de abril de 2011.
Si bien es cierto el restablecimiento del derecho derivado del reintegro ordenado debe implicar el reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales reclamados por el demandante, por ser ello la consecuencia legal y natural que emana de tal ordenación, también lo es que, tal efecto es propio en el escenario del proceso ordinario contencioso laboral en el cual, se declare la nulidad del acto administrativo y como consecuencia de la prosperidad de la pretensión declarativa, en el sentido que, a título de restablecimiento del derecho se ordene el reintegro de la parte demandante, precisándose la manera como debe producirse el mismo, de tal suerte que, en dicho proceso no solo se define lo atinente a la legalidad de la decisión cuestionada sino que también, se precisa el restablecimiento del derecho no siendo ello lo ocurrido en el presente asunto, en la medida que lo sucedido fue sencillamente la protección de los derechos fundamentales alegados por el accionante en el cual, se dispuso solo su reintegro.
El argumento expuesto por el tribunal de primera instancia no resulta válido para el caso en concreto, por cuanto desconoció que en ningún momento se ha debatido la legalidad el acto administrativo que culminó con el retiro de Vladimir Leonardo Flórez Beltrán; en efecto, no obra prueba alguna que demuestre que el afectado hubiese acudido ante la jurisdicción contenciosa a controvertir la legalidad de la Resolución 812 del 8 de abril de 2010 que dio por terminado el nombramiento provisional en el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, pues lo que hizo fue que con ocasión de la sentencia de tutela que ordenó su reintegro, provocó de la administración un nuevo pronunciamiento con el que pretendió el pago de los salarios y prestaciones sociales por el tiempo en que estuvo retirado del servicio.
En esas condiciones, el actor no puede pretender un reconocimiento económico cuando el mismo no tiene origen ni en la sentencia de tutela del 24 de marzo de 2011 proferida por esta subsección, ni en un proceso ordinario laboral adelantado ante la jurisdicción contenciosa en el que se hubiera debatido la legalidad del acto de retiro, pues, se insiste, a través del amparo tutelar le fueron protegidos los derechos fundamentales que invocó como vulnerados, pero sin que tal proveído hubiera dispuesto el pago de salarios y prestaciones, toda vez que, lo que produce que las cosas vuelvan a su estado anterior es la declaratoria de nulidad del acto administrativo por haberse configurado una de las causales que afecta la validez del acto administrativo acusado o, en su defecto, cuando el juez de tutela se abroga la competencia del juez administrativo y por vía de una sentencia sustitutiva o de reemplazo, declara dicha nulidad, condiciones éstas que no fueron precisamente las ocurridas en el presente asunto.
No podía soslayar el a quo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo de control de legalidad de los actos administrativos de contenido particular que por vía del derecho de acción permite «restablecer» a través de la sentencia, las situaciones subjetivas afectadas por el acto ilegal. Por ello, el restablecimiento del derecho es consecuencial a la declaratoria de nulidad y por excelencia comprende aquellas órdenes tendientes a retrotraer la condición perdida o desconocida por el acto anulado, como es el hecho de reintegrar a la persona al cargo ocupado con pago de salarios y prestaciones, sin solución de continuidad o, reconocer el derecho que debió ostentarse en anterior oportunidad, entre otras circunstancias que así lo dejan ver.
De acuerdo con lo dicho, la orden estimatoria que profiere el juez administrativo dentro de un juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, en sus componentes declarativo y condenatorio, tienen efectos ex – tunc, es decir, que su impacto se verifica aún sobre situaciones jurídicas que con el paso del tiempo se consolidaron en determinada forma, para retrotraerlas al estado inicial que en derecho debió corresponder, esto es, que el efecto de la nulidad es desde siempre.
Así, cuando se ordena un reintegro, para todos los efectos legales la situación administrativa del reintegrado en el tiempo que estuvo cesante se convierte en servicio activo sin solución de continuidad. Entonces, cuando el juez contencioso ordena que como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro el demandante sea reintegrado al cargo y, además se le paguen los salarios y prestaciones dejados de devengar, se tenga para todos los efectos legales como de servicio activo el tiempo que permaneció desvinculado de la administración, haciendo efectiva la consecuencia de volver las cosas a su estado anterior como si el empleado nunca hubiera sido retirado del servicio, es decir, que se restablece el derecho por estatuirse disposiciones nuevas en reemplazo de las anuladas, justo con éste último propósito.
Sin embargo, en el caso bajo estudio pretendió el demandante con ocasión del cumplimiento del fallo de tutela que le amparó sus derechos fundamentales, se le restableciera el derecho y en esa medida, se le reconociera en virtud del reintegro al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, los salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculado de la entidad, desconociendo el objeto y finalidad que tiene el mecanismo constitucional de tutela respecto de los efectos de la sentencia proferida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, encontrando que el actor no acudió a ejercer este último como medio idóneo a través del cual ha podido cuestionar no solo la legalidad de la decisión de la administración que generó la ruptura del vínculo laboral sino también, acceder a título de restablecimiento del derecho al pago de los salarios y prestaciones como consecuencia de la nulidad de la decisión de la administración. 2.5.
Costas Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida, en atención a que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que las partes hayan desplegado un actuar temerario. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Vladimir Leonardo Flórez Beltrán no tiene derecho a que se le reconozcan y paguen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el periodo en que permaneció retirado del servicio, en la medida que cuyo reconocimiento y pago no fueron dispuestos en la sentencia de tutela proferida por esta corporación que amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y vida en conexidad con la salud y seguridad social y ordenó su reintegro al cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, ni tampoco controvirtió en sede del proceso ordinario contencioso, la legalidad de la decisión que generó la ruptura de la relación laboral en virtud del cual cesó el pago de los salarios y prestaciones, para que a través de la sentencia que resolviera el asunto litigio se ordenara a título de restablecimiento del derecho la aludida pretensión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia del 6 de noviembre de 2018 proferida por la Sala transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Fiscalía General de la Nación a pagar al demandante los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir entre 14 de abril de 2010 fecha de su retiro del servicio y el 4 de mayo de 2011 en que se produjo su reintegro, para en su lugar;
Segundo. – Negar las pretensiones de la demanda instaurada por Vladimir Leonardo Flórez Beltrán contra la Fiscalía General de la Nación de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de este proveído. Tercero. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante CPACA. [2] Folios 33 y 34. [3] Folios 35 [4] Folios 47 al 51 [5] Folios 146 al 159 [6] Folios 161 al 16. [7] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [8] Decreto 2591 de 1991, artículo 8.
La tutela como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)” [9] Sobre el particular, consultar entre otras las sentencias T-270 de 1996, SU-257 de 1997 y SU-058 de 2003. [10] Ver sentencia T-824 de 2014 [11] Folios 3 al 14 [12] Folios 15 al 18 [13] Folios 19 y 20 [14] Folio 21 ----------------------- Radicado: 25000232500020110116101 (3079-2022) Demandante: Vladimir Leonardo Flórez Beltrán