Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: VÍCTOR JULIO SABOGAL SABOGAL Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, CASUR.
Temas: Causal de revisión del artículo 250-5 del CPACA. Suspensión del proceso. Prejudicialidad. SENTENCIA DE REVISIÓN O-023-2022 ASUNTO La Sala conoce el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Víctor Julio Sabogal Sabogal con el fin de que se infirme la sentencia del 11 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Víctor Julio Sabogal Sabogal contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, CASUR, con radicado 110013335009201300130.
ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Víctor Julio Sabogal Sabogal, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó la inaplicación por inconstitucionalidad de los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007, en cuanto incurren en una «omisión legislativa» al no incluir al personal de agentes de la Policía Nacional como beneficiarios del incremento porcentual que establecen tales normas.
En consecuencia, solicitó se declare la nulidad del Oficio 4238 del 17 de diciembre de 2012, proferido por CASUR a través del cual se negó al demandante el reajuste de la asignación de retiro con inclusión del porcentaje de prima de actividad que contempla el Decreto 2863 de 2007 en sus artículos 2 y 4. 2 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a CASUR: i) reliquidar y pagar con la debida indexación la asignación de retiro de que es titular teniendo en consideración el 45% de la partida computable «prima de actividad» y ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, afirmó que estuvo vinculado a la Policía Nacional en condición de agente, durante 20 años, motivo por el cual le fue reconocida asignación de retiro a partir del 4 de julio de 1986. En la liquidación de la prestación se incluyó la prima de actividad en porcentaje del 20%. Asimismo, que el demandante solicitó a CASUR el ajuste de su asignación de retiro, con inclusión de la prima de actividad en el porcentaje indicado por el Decreto 2863 de 2007, por considerar que tenía derecho a ello a partir del 1 de julio de 2007.
La petición fue denegada por medio del Oficio 4238 del 17 de diciembre de 2012, con el argumento de que dicho monto es solo para oficiales y suboficiales. Como normas transgredidas, aludió a los artículos 1, 4, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 189- 11, 216 y 230 de la Constitución Política; 2, 4, 10 y 13 de la Ley 4ª de 1992; Ley 923 de 2004; 30 del Decreto 1213 de 1990; 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007 y Decreto 1515 de 2007.
En criterio del demandante, en calidad de agente le resultaba aplicable el Decreto 1213 de 1990, que en su artículo 30 consagra el derecho a la prima mensual de actividad, equivalente al 30% del sueldo básico y que, por cada cinco años de servicio cumplido, aumenta en un 5%. A continuación, explicó que el Decreto 2863 de 2007, artículo 2, incrementó en un 50% el porcentaje de la prima de actividad de la Policía Nacional y del personal civil del Ministerio de Defensa.
En armonía con ello, el artículo 4 de la norma dispuso que los titulares de asignación de retiro, pensión de sobrevivientes o pensión de invalidez, obtenida antes del 1 de julio de 2007, tendrían derecho a que se les ajuste dicha prestación en el mismo porcentaje en que se haya ajustado el del activo correspondiente, a raíz del aumento de la prima de actividad.
Igualmente, sostuvo que el hecho de que se negara la aplicación del Decreto 2863 de 2007 en consideración a su grado de agente desconoce el principio de la condición más beneficiosa, consagrado tanto en la Constitución Política como en el Código Sustantivo del Trabajo. Señaló que el origen de dicha circunstancia es una omisión legislativa relativa que genera condiciones discriminatorias y que, por ende, debe corregirse por vía judicial.
En armonía con ello, precisó que la Fuerza Pública era una unidad por lo que no resultaba ajustado desvertebrarla al consagrar tratamientos disímiles entre sus miembros. 3 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal CONTESTACION DE LA DEMANDA1 CASUR contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y pidió negar las súplicas.
Destacó que el demandante consolidó el derecho a la asignación de retiro en vigencia del Decreto 2063 de 1984 y no del Decreto 2863 de 2007. Como excepción propuso la denominada «INEXISTENCIA DEL DERECHO», bajo el argumento de que esta última normativa no previó el derecho al reajuste de la prima de actividad para los agentes. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 El Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, en audiencia celebrada el 23 de junio de 2015 dictó sentencia en la que resolvió denegar las pretensiones de la demanda.
La decisión se fundó en las siguientes consideraciones. En primer lugar, indicó que en el sub lite no se configura la excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007 en la medida en que el demandante no cumplió con la carga de demostrar la existencia de los elementos que dan lugar a ella. En segundo, que, revisada la citada normativa, esta no prevé el aumento de la prima de actividad en favor de los agentes de la Policía Nacional.
Así mismo, explicó que, contrario a lo expuesto por el demandante, dicha disposición no atenta contra el derecho a la igualdad, pues entre los agentes de la Policía Nacional y el grupo de oficiales y suboficiales de la misma institución, quienes sí tienen derecho al beneficio descrito, no existe la misma situación de hecho que dé lugar a un trato igual, habida cuenta que su rango, jerarquía, grados y responsabilidades son disímiles.
Bajo esa línea argumentativa, destacó que, al demandante, en su condición de agente retirado, no le asiste el derecho a recibir el ajuste de la prima de actividad en los términos descritos en el Decreto 2863 de 2007, comoquiera que se creó solo para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional. Agregó que la asignación de retiro se rige por el Decreto 2063 de 1984, dado que el uniformado adquirió su derecho a partir del 4 de julio de 1986.
De ahí que la base de liquidación, las partidas computables y los porcentajes para reconocer la referida prestación atendieron las disposiciones contenidas en ese último decreto. Finalmente, y como sustento de su decisión, citó las sentencias de 16 de agosto de 2012 y 27 de marzo de 2014, en su orden, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B3 y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B4. 1 Folios 44 a 47 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Folios 86 a 95 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Expediente: 2011-00537 4 Radicado: 110010325000200900029 00 (0656-09) 4 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal RECURSO DE APELACIÓN5 Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de alzada en el que reprochó que el a quo no efectuó un análisis de fondo sobre la omisión legislativa alegada en la demanda, no explicó que existen dos tipos, a saber, absoluta y relativa, así como tampoco las examinó de cara con el concepto de violación ampliamente expuesto en la demanda, sino que se limitó a concluir «de manera global» que no existe ninguna vulneración del derecho a la igualdad.
Al respecto, recordó que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de octubre de 20086 precisó que lo que se busca con la referida figura es salvaguardar los postulados constitucionales. Textualmente, señaló lo siguiente: «El control jurisdiccional de esta omisión es procedente cuando el legislador o cualquier autoridad pública incumple el deber, expreso o tácito, de desarrollar un principio o precepto constitucional, en el término previsto por la Constitución o en un período razonable, y ello acarrea la ineficacia o la violación de las normas superiores al imposibilitar el cumplimiento de las garantías contenidas en el texto superior.
El control sobre las omisiones inconstitucionales tiene como finalidad propender por el imperio de la Constitución Política como norma fundamental y suprema.» Más adelante, expuso que, en su criterio, desconocer el aumento a la prima de actividad bajo el razonamiento de que este beneficio es solo para los oficiales y suboficiales contraviene los principios de igualdad, justicia y equidad, así como el de oscilación. Insistió en que los agentes tienen derecho a que la prima de actividad se aumente en razón a que: i) la Policía Nacional es una sola institución conformada por los oficiales, suboficiales, agentes y personal no uniformado, ii) sus miembros tienen un régimen prestacional único y iii) el factor salarial «prima de actividad» se reconoce a todo el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió decisión el 11 de marzo de 2016 en la que confirmó la sentencia apelada de conformidad con las consideraciones que siguen. En primer término, respecto de la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad, precisó que no hay lugar a su decreto por las siguientes razones: i) las pretensiones de la demanda se circunscriben a discutir que el Decreto 2863 de 2007 no incluyó como beneficiarios a los agentes de la Policía Nacional; ii) el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007 se encuentra vigente y iii) aun cuando en el Consejo de Estado está en trámite la demanda bajo el radicado 110010325000201000136, lo cierto es que, dicha normativa ya fue objeto de análisis por parte de la misma 5 Folios 97 a 106 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 Radicado: 110010325000200400092 00 (1017-04) 7 Folios 141-149 ejusdem. 5 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal corporación, a través de sentencia del 27 de marzo de 2014, en el proceso 110010325000200900029, dentro del cual se encontró que aquella disposición estaba ajustada a la Constitución y la ley.
Luego, expuso el marco normativo que rige los derechos prestacionales de los miembros de la Fuerza Pública y la Policía Nacional, para concluir que el aumento de la prima de actividad en un 50% fue establecido respecto de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, no para los agentes de esta institución. Seguidamente, sostuvo que no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007 porque los agentes no se encuentran en una situación asimilable a la de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en la medida en que se trata de servidores públicos diferentes en relación con los niveles, grados, tareas, responsabilidades, ingreso, remuneración y prestaciones.
Agregó que el Consejo de Estado en providencia del 27 de marzo de 2014, referida en párrafos precedentes, concluyó que el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007 no desconoce el derecho a la igualdad de los agentes, ya que estos no se encuentran en un plano de igualdad fáctica ni jurídica con los oficiales y suboficiales, orientación que lo llevó a definir que el artículo 4 ejusdem tampoco desconoce las garantías fundamentales invocadas.
Bajo ese razonamiento, señaló que en atención a las diversas categorizaciones del personal dentro de la Policía Nacional y dadas las responsabilidades asignadas, el legislador tiene la potestad de crear privilegios en beneficio de uno u otros, como ocurre en el sub lite, sin que dicha determinación constituya una vulneración al principio de igualdad.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN8 La parte demandante invocó como causal de revisión la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Como pretensiones de la demanda de revisión, solicitó: i) declarar la nulidad del proceso a partir de la sentencia de segunda instancia inclusive; (ii) decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad hasta el momento en que el Consejo de Estado resuelva el proceso con radicado 11001032500020100013600, en el que se pretende la simple nulidad del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007; y (iii) una vez haya lugar a la reanudación del proceso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profiera sentencia de segunda instancia atendiendo a la decisión que se tome en el mencionado asunto judicial conexo. 8 Folios 1 a 9 del cuad. ppal. 6 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal Al presentar el fundamento fáctico del recurso, indicó que, encontrándose su proceso en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, advirtió la existencia de la demanda de simple nulidad que instauró el señor Christian Fernando Joaqui Tapia, tramitada ante el Consejo de Estado con el radicado 11001032500020100013600, en la cual se pretendía la declaratoria de nulidad del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007.
Por tal motivo, explicó que, en los alegatos de segunda instancia le solicitó al ad quem decretar la suspensión del proceso por considerar configurada la causal del artículo 170, numeral 2, del Código de Procedimiento Civil, relativa a la existencia de prejudicialidad. Seguidamente, añadió que el Tribunal resolvió tal petición dentro de la sentencia de segunda instancia, lo que implicó el desconocimiento de la oportunidad procesal para interponer recurso de apelación contra tal providencia y, con ello, la violación de sus derechos a la defensa y debido proceso.
Con apoyo en esta circunstancia, alegó la configuración de la causal de nulidad consagrada en el artículo 140, numeral 5, del CPC. Sobre el particular, aludió a la providencia del 28 de octubre de 2010 (expediente 1922-09), en la que esta Corporación sostuvo que el juez está en la obligación de resolver la solicitud de suspensión antes de dictar sentencia. CONTESTACIÓN DEL RECURSO Mediante auto del 26 de septiembre de 2019 el despacho sustanciador tuvo por no contestada la demanda dado que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, presentó de forma extemporánea el poder que facultaba al abogado para actuar dentro del proceso9.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia10. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201911, que dispone: 9 Folio 194 del cuad.
Ppal. 10 En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009. 11 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones.
Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]».
Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Víctor Julio Sabogal Sabogal contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo de un año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia que prevé el artículo 251 del CPACA.
En efecto, la providencia recurrida del 11 de marzo de 2016 quedó debidamente ejecutoriada el 15 de abril de la misma anualidad12 y, el correspondiente recurso se interpuso el 6 de mayo de 201613. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada14 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas en una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal.
Es un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada15, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso. 12 Tal como se observa en la constancia secretarial suscrita por el oficial mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, obrante en el folio 35 del cuad.
Ppal. 13 Caratula del cuad. ppal. 14 Consejo De Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 15 La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.
En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado.
Sala de lo 8 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal Es un recurso que dada su naturaleza extraordinaria solo opera por razón de las causales señaladas taxativamente en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que de haberse conocido antes, habrían conducido a otro resultado diferente al plasmado en el fallo impugnado.
El recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.
En conclusión, el recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria16, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. Ahora bien, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, es pertinente recordar que quien ejerce el recurso extraordinario tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la causal que invoca.
En efecto, el artículo 252 del CPACA señaló este como uno de los requisitos del recurso extraordinario de revisión, dándose a conocer con claridad y exactitud las razones de hecho y de derecho que configuran la causal invocada. La prosperidad de este mecanismo procesal dependerá de que se acrediten los supuestos fácticos y jurídicos que condujeron a la sentencia injusta o errónea que trasgredió el orden normativo, para lo cual debe tenerse en cuenta que la procedencia del recurso se encuentra restringida a las causales taxativamente enunciadas en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003.
Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo: «[…] El recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, con miras a prescindir de una sentencia ejecutoriada, para, en el caso de prosperidad reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada.
Precisamente, por cuanto este recurso extraordinario atenta contra el principio de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales, las causales que lo fundamentan se hallan taxativamente relacionadas en la norma y su examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo […]»17 Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14) 16 O replantear temas ya litigados. 17Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión, 3 de febrero de 2015. radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. 9 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal Problema jurídico El interrogante que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Existe nulidad originada en la sentencia del 11 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y por ende, se configura la causal 5 prevista en el artículo 250 del CPACA? La causal de revisión invocada El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
De acuerdo con ello, sobre los presupuestos para que resulte procedente la causal en mención pueden plantearse las siguientes consideraciones: En primer lugar, es importante que exista una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. De otro lado, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia18. Finalmente, el requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad.
Sobre el alcance que debe otorgársele a esta exigencia, la posición actual19 del Consejo de Estado señala que la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por (i) el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula taxativamente el artículo 13320 18 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03- 15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 19 Al respecto pueden consultarse las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 20 «Causales de nulidad.
El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 10 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal del CGP o bien por (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso de manera tal que, de no haber incurrido en ellas, la decisión hubiese sido distinta.
De acuerdo con ello, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión (i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna;
(iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita21. Admitir que la nulidad de la sentencia pueda originarse tanto en las causales del artículo 133 del CGP como en casos insaneables de violación del derecho al debido proceso, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión al permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido22. 1.
Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.
Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 22 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López. 11 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal Estudio de la censura en sede extraordinaria de revisión El recurrente considera que se configuró la causal de revisión que prevé el numeral 5 del artículo 250 del CPACA puesto que en la sentencia de segunda instancia se omitió resolver la solicitud elevada en los alegatos de conclusión, consistente en la suspensión del proceso por prejudicialidad ya que, ante el Consejo de Estado, estaba en curso una demanda de simple nulidad contra el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007.
Sostuvo que esta situación dio paso a que se estructurara la causal de nulidad de que trata el artículo 140, numeral 5, del Código de Procedimiento Civil, hoy prevista en el numeral 3 del artículo 133 del Código General del Proceso. Visto lo anterior, el estudio de los presupuestos para que se configure la causal de revisión invocada en el caso concreto permite establecer las siguientes conclusiones: i) La sentencia impugnada puso fin al proceso debido a que se dictó en segunda instancia, y quedó ejecutoriada el 15 de abril de 2016 tal como se advierte en la constancia secretarial suscrita por la oficial mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C23. ii) En caso de configurarse la causal de nulidad alegada, esta habría tenido lugar en la sentencia objeto del recurso extraordinario.
Lo anterior comoquiera que fue precisamente en dicha providencia en la que se decidió la solicitud de suspensión del proceso que efectuó el demandante en los alegatos de conclusión de segunda instancia en la que adujo prejudicialidad, el 13 de octubre de 201524. Los argumentos que sirvieron de fundamento para la citada petición fueron los siguientes: «[…] me permito solicitar la suspensión del Proceso de la referencia “POR PREJUDICIALIDAD”, hasta tanto no se resuelva y quede en firme el Proceso de Nulidad Simple distinguido con el número 11001032500020100013600 […] que versa sobre la Nulidad Simple del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007 […] Lo anterior de conformidad con los artículos No. 170 y siguientes del C.P.C. aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A. […] El proceso de la referencia, depende necesariamente de las resultas de la nulidad impetrada dentro del Proceso de Simple Nulidad que cursa en el Honorable Consejo de Estado, en razón a que el contenido normativo del Decreto 2863 de 2007 discriminó sin razón alguna al personal de Agentes de la Policía Nacional, como es el caso del aquí demandante y/o de quien proviene el Derecho y en tales circunstancias el resultado influye directa y marcadamente en la Decisión que ha de proferir esa Corporación en relación con el presente proceso […]» 23 Folio 35 cuad. ppal. 24 Folios 117 a 129 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal iii) El recurrente expresó que la causal que se estructuró es la contemplada en el numeral 5 del artículo 140 del CPC, codificación aplicable al caso25 conforme a la cual se genera la nulidad del proceso «[…] Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la oportunidad debida […]».
Como puede observarse, la nulidad que alega el señor Víctor Julio Sabogal Sabogal es una de las que taxativamente contempla la ley procesal, motivo por el cual resulta procedente su estudio a efectos de determinar si en efecto se estructuró. La prejudicialidad es un fenómeno procesal que se presenta en aquellos casos en que la decisión de fondo que debe dictarse en un proceso judicial se encuentra condicionada inescindiblemente a lo que se resuelva en otro de la misma naturaleza.
Esta situación amerita la suspensión del primero de ellos hasta que el proceso al que se le atribuye una incidencia directa sea desatado en definitiva. Dado que el CPACA no reguló esta figura procesal, por remisión de su artículo 306, resulta aplicable el Código de Procedimiento Civil, en el artículo 170, numeral 2, hoy numeral 1 del artículo 161 del Código General del Proceso, que prevé la suspensión por prejudicialidad en los siguientes términos: Código de Procedimiento Civil Código General del Proceso «Artículo 170.
Suspensión del proceso. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El juez decretará la suspensión del proceso: […] 2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente Artículo 161.
Suspensión del proceso. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante 25 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en auto de 6 de agosto de 2014 (expediente 50.408), precisó en cuanto a la vigencia del C.G.P. en los procesos escriturales que «[…] deberá entenderse que la norma del artículo 267 del C.C.A. remite al Código General del Proceso y no al Código de Procedimiento Civil.
Si bien, es cierto, la disposición señalada hace una remisión expresa a este último cuerpo normativo, ello no es óbice para que a partir del 25 de junio de 2014, el CPG se aplique en lo pertinente a aquellos procesos que se iniciaron bajo la vigencia del C.C.A., pues una interpretación teleológica de la norma, permite concluir que el fin del legislador al consagrar la cláusula de integración residual, no era remitir a una codificación en concreto, sino a la legislación procesal civil vigente, que como ya se dijo, regula los aspectos más transversales a todos los procesos […] una vez entró a regir el CGP, es este el cuerpo normativo llamado a llenar regular los aspectos no contemplados en el CCA y que aún se encuentren pendientes, pues carecería de sentido que el juez de lo contencioso administrativo siguiera remitiéndose para ese efecto a disposiciones que ya han perdido su vigencia […] En consecuencia, a partir del auto de unificación del 25 de junio de 2014, en aquellos procesos que aún se tramitan en el sistema escritural, el juez deberá acudir al CGP para regular los siguientes temas, que se señalan de manera enunciativa: i) cuantía; ii) intervención de terceros; iii) causales de impedimentos y recusaciones; iv) nulidades procesales; v) trámite de incidentes; vi) condena en costas; vii) ejecución de las providencias judiciales; viii) trámite de los recursos; ix) allanamiento de la demanda; x) comisión; xi) deberes y poderes de los jueces; xii) auxiliares de la justicia; xiii) capacidad y representación de las partes; xiv) deberes y responsabilidades de las partes; xv) reglas generales del procedimiento; xvi) acumulación de procesos; xvii) amparo de pobreza; xviii) interrupción y suspensión del proceso […]». 13 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley. […]» demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. Ahora, el artículo 171 del Código de Procedimiento Civil, prevé que contra el auto que resuelva sobre la solicitud de suspensión del proceso se podrá interponer el recurso de apelación en el efecto suspensivo cuando accede, y en el devolutivo cuando se deniegue, de manera que la petición debe ser resuelta en una providencia previa a dictar el fallo definitivo, con el fin de garantizar el derecho de defensa de la contraparte mediante la presentación del respectivo recurso.
No obstante, esta corporación en casos de similares circunstancias a las que hoy se examinan26 reiteró que dicho análisis resulta relevante siempre y cuando la solicitud se formule en sede de primera instancia, toda vez que es el escenario procesal propicio para agotar el respectivo recurso contra la decisión que se produzca en relación con la suspensión del proceso.
En caso contrario, cuando dicha solicitud se formule en sede de segunda instancia, la decisión que adopte el fallador no podrá ser controvertida. Determinado lo anterior, la Sala observa, en primer lugar, que en el presente asunto se solicitó la suspensión del proceso en los alegatos de conclusión de la segunda instancia, y en esa medida no era posible que la decisión que se tomara pudiera ser controvertida por el superior funcional, al ser la instancia definitiva del proceso.
Por otra parte, se advierte que, si bien es cierto que el juez de segunda instancia se pronunció en relación con la solicitud de prejudicialidad presentada en el escrito de alegatos, también lo es que ello no tiene la entidad suficiente para incidir en el sentido de la decisión objeto de revisión, pues tal como se señaló antes no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia puede desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.
Adicionalmente, es de anotar que, tal como lo expuso el Tribunal en la decisión objeto de revisión, en el Consejo de Estado ya había un asunto en el que se estaba analizando la legalidad del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007, en virtud de la demanda promovida por el señor Carlos Arturo Arzuaga Guerrero contra el Gobierno Nacional, bajo el radicado: 110010325000200900029 00 (0656-2009), la cual finalizó con sentencia del 27 de marzo de 2014, denegando las pretensiones de nulidad de la referida normativa.
Esta decisión llevó a que dentro del asunto respecto del cual se solicitó la prejudicialidad se estuviera a lo resuelto en ella, mediante sentencia del 21 de junio de 2018. Así las cosas, aunque se hubiera 26 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, número interno: 3322-2015 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de abril de 2018, radicación: 11001-03-25-000- 2014-00766-00 (2408-14), actor: Benjamín de Jesús Cárdenas Rosas, demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 14 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal accedido a lo solicitado por el demandante, la decisión en suspenso no habría podido incidir en lo resuelto por la sentencia cuestionada.
Bajo ese contexto, es razonable inferir que la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y defensa, alegada por el recurrente, por resolverse la solicitud de prejudicialidad del proceso en la sentencia de segunda instancia, no constituye una anomalía de tal relevancia que invalide el fallo del 11 de marzo de 2016, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, toda vez que no se demostraron irregularidades que impliquen la anulación de la mencionada decisión que, en todo caso, se presenta cuando se da trámite al proceso pese a estar suspendido, lo cual no sucedió. En tales condiciones la Subsección concluye que no se configuró el fenómeno procesal de la prejudicialidad y, por consiguiente, tampoco lo hizo el de la suspensión del proceso.
En conclusión: No se configura la causal 5 de revisión del artículo 250 del CPACA pues no se demostró que se hubiera presentado una nulidad originada en la sentencia del 11 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Decisión En las anteriores condiciones, al no configurarse la causal invocada, no prospera el recurso extraordinario interpuesto.
Condena en costas En relación con la condena en costas, la Ley 1437 de 2011 no previó de manera expresa su procedencia para los recursos extraordinarios de revisión. En consecuencia, debe darse aplicación a lo consagrado por el artículo 188 ejusdem. Así, atendiendo los lineamientos que sobre la condena en costas ha desarrollado el Consejo de Estado27, y que a través del Acuerdo 10554 de 2016 el Consejo Superior de la Judicatura ha previsto que aquellas se tasarán entre 1 y 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, la Subsección considera que, si bien en el sub lite se dan los supuestos descritos en el numeral 1 del artículo 365 del CGP28 para que aquella proceda, lo cierto es que, no habrá lugar a ellas, dado que la parte demandada no intervino ni ejecutó ninguna actuación en el decurso procesal. 27 Al respecto ver las providencias del 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, actor: José Francisco Guerrero Bardi. 28 En ese sentido, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 255 también previo: «[…] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.» 15 Radicado: 110010325000201601001 00 (4520-2016) Demandante: Víctor Julio Sabogal Sabogal En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Víctor Julio Sabogal Sabogal con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 11 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 110013335009201300130.
Segundo: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto ut supra. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y archívese el recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente