CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: ADMINISTRACIÓN TEMPORAL PARA EL SECTOR EDUCATIVO EN EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – desembolso de una suma de dinero por una orden dentro de un proceso ejecutivo contractual / DAÑO – si bien existieron irregularidades en el proceso ejecutivo, lo cierto es que estas no causaron un daño que deba ser reparado por la demandada.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se concedieron las súplicas de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se solicita la reparación de los perjuicios ocasionados en el trámite de un proceso ejecutivo en el que se ordenó el embargo y retención de unos recursos del Sistema General de Participaciones -sector educación- del departamento del Chocó, para lograr el pago de una obligación que dicho ente territorial adquirió con la Diócesis de Quibdó, a pesar de que los mismos no eran administrados por este, ni tenían esa destinación, en virtud de una medida correctiva de asunción temporal de la competencia por parte del Ministerio de Educación Nacional.
II.
ANTECEDENTES 1.- La demanda El 14 de marzo de 20131, la administración temporal del sector educativo del departamento del Chocó, por intermedio de apoderado judicial2, interpuso demanda 1 Folios 15-106, cuaderno 1. 2 Folios 1-2, cuaderno 1. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 2 en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a raíz del error judicial, tanto normativo como fáctico, en el que incurrió el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, durante el trámite de un proceso ejecutivo contractual, debido, entre otras irregularidades, a la expedición de las siguientes providencias: i) auto 1000 del 8 de junio de 2010, que libró el mandamiento ejecutivo; ii) auto 2154 del 13 de octubre de 2010 que decretó el embargo y retención de los recursos del SGP – sector educación; iii) auto 1570 del 17 de agosto de 2010, que aprobó la “transacción” celebrada entre las partes, aceptó la renuncia al término de ejecutoria del auto por parte del departamento, modificó la liquidación del crédito presentada por el ejecutante por valor de $3.126.085.939 incluidas las agencias en derecho y ordenó la entrega de $783.851.269 como remanente del proceso ejecutivo 2010-00161; iv) auto 2336 del 8 de noviembre de 2010, que rechazó de plano las solicitudes del administrador temporal del sector educativo y del Ministerio de Educación Nacional, tendientes al levantamiento de la medida cautelar de embargo de los recursos del SGP.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se reconocieran las siguientes pretensiones: Segundo: Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la Nación, Administración Judicial, Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial a pagar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Administración Temporal del Sector Educativo en el departamento del Chocó la suma de tres mil cuatrocientos dieciocho millones quinientos treinta y ocho mil setecientos treinta y seis pesos ($3.418.538.736), los cuales estaban destinados para la atención del sector educativo en el departamento del Chocó durante la vigencia fiscal del 2010 y que fueron embargados y entregados al demandante por orden del señor Juez Primero (1°) Administrativo de Quibdó. Tercera: Más los intereses moratorios sobre el valor antes señalado desde el momento en que se perfecciona el embargo de los recursos hasta la fecha en que se efectúe la devolución real y efectiva de los mismos a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Administración Temporal del Sector Educativo en el departamento del Chocó. El 28 de enero de 2013, la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 41 Judicial II Administrativa, la cual se llevó a cabo el 14 de marzo siguiente3. 3 Folios 289-293, cuaderno 2 Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 3 2.- Trámite en primera instancia 2.1.
Mediante auto de 1° de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la demanda4 y las notificaciones se efectuaron en debida forma5. 2.2. Dentro de la oportunidad legal para contestar la demanda, la demandada se opuso a las pretensiones6; no obstante, el 14 de agosto de 2013 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se tuvo por no contestada la demanda, toda vez que el apoderado no aportó el poder que lo facultaba para ejercer la representación judicial de la entidad.
En razón de lo anterior, no hubo lugar a pronunciarse frente a excepciones previas. En la misma diligencia se agotaron las etapas de fijación del litigio y conciliación, y se profirió decisión en relación con las solicitudes probatorias elevadas por la parte demandante7. 2.3. El 13 de noviembre de 2013 se llevó a cabo la audiencia de pruebas y en esa misma diligencia se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir su concepto8. 2.3.1 La parte demandada9 refirió que la demanda carecía de objeto y fundamento, pues la mayoría de los hechos y argumentaciones estaban basados en suposiciones y apreciaciones personales sobre el trámite dado al proceso ejecutivo que adelantó el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. Adujo que, si bien los dineros embargados y entregados a la ejecutante tenían el carácter de inembargables, por pertenecer al SGP, lo cierto es que a los mismos les aplicaba el principio de excepción a la regla, teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, en la que se dejó claro que si la obligación provenía de la misma fuente, en este caso el servicio educativo, resultaba procedente obtener el embargo de tales dineros.
Por último, recalcó que la administración temporal del servicio educativo en el departamento del Chocó es un ente en representación del Ministerio de Educación Nacional y que el contrato con la diócesis estaba destinado a este mismo fin, que era cubrir el servicio de educación para la población vulnerable del Chocó. 2.4. La parte actora10 reiteró los argumentos presentados en la demanda, además, refirió que con el error judicial en el que incurrió el Juez Primero Administrativo de 4 Folios 296-299, cuaderno 2. 5 Folios 303-306, cuaderno 2. 6 Folios 312-319, cuaderno 2. 7 Folios 333-347, cuaderno 2. 8 Folios 364-369, cuaderno 2. 9Folios 371-375, cuaderno 2. 10 Folios 382-483, cuaderno 2.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 4 Quibdó le causó un perjuicio al sector educativo del departamento del Chocó, porque los recursos que fueron embargados y retenidos no han podido ser recuperados en razón a que los mismos se entregaron a la parte ejecutante. 3.- Sentencia de primera instancia El 15 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió sentencia11 en la que accedió a las pretensiones de la demanda, condenó a la demandada a pagar, por concepto de perjuicios materiales, la suma de $3.133’851.269 y fijó las costas en $31’338.512.
Para soportar la decisión, se arribó a las conclusiones que pasan a exponerse: El juzgado Primero Administrativo de Quibdó libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo y ordenó el embargo de recursos del SGP, los cuales fueron entregados al ejecutante; sin embargo, con posterioridad revocó tales decisiones y ordenó el levantamiento de las medidas y la devolución de los títulos ejecutivos a las cuentas de origen, órdenes que no cumplieron su finalidad, toda vez que los dineros retenidos no fueron reintegrados al ahora demandante.
Consideró que las actuaciones del juez de la causa le causaron un daño antijurídico a la demandante, dado que se demostró que los recursos retenidos y entregados al ejecutante eran inembargables; además, se acreditó que el referido juez carecía de competencia en razón de la cuantía para tramitar el proceso ejecutivo, toda vez que la pretensión ascendía a la suma de $1.545’000.000, la cual resultaba superior a los 1.500 salarios mínimos para el 2010, y que a pesar de haber sido dividida en dos cuotas, en realidad se constituía en una sola obligación. Concluyó que se configuró el error judicial por indebida aplicación de la norma procedente y que, con las decisiones adoptadas, la parte demandante sufrió una afectación en su patrimonio, por haberse extraído de su presupuesto recursos con los cuales debía cubrir la prestación del servicio de educación. 4.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior determinación, la parte demandada interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación12.
Manifestó que el A quo desconoció los fundamentos jurídicos sobre los cuales el Juez Primero Administrativo de Quibdó basó las decisiones que adoptó en el trámite 11 Folios 489-525, cuaderno principal. 12 Folios 530-555, cuaderno principal. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 5 del proceso ejecutivo, dado que las mismas se apegaron a los lineamientos legales exigidos por la normativa aplicable al caso.
Señaló que el proceso contencioso administrativo no podía convertirse en una tercera instancia de un proceso ya fallado y que hacía tránsito a cosa juzgada, lo que vulneraba la autonomía del juzgador en sus decisiones y, además, desconocía que el departamento del Chocó, en el referido proceso, no interpuso recurso alguno contra los autos por medio de los cuáles se libró mandamiento de pago y se decretó el embargo y retención de los recursos existentes en las cuentas del SGP; además, renunció a las excepciones de mérito propuestas; transigió la Litis; renunció a los términos de notificación y ejecutoria del auto que aprobó la transacción, actuaciones que consolidaron la existencia de la obligación y el allanamiento a su cumplimiento.
Expuso que el A quo no tuvo en cuenta que el Juez Primero Administrativo de Quibdó, en el trámite del proceso ejecutivo, verificó por diferentes medios la posibilidad de embargar los recursos que fueron entregados al ejecutante, con las restricciones establecidas en la ley y, dado que la actividad que generó la obligación correspondía al sector educación, atendiendo el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, dichos recursos eran embargables hasta una tercera parte de los mismos.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos durante la primera instancia, pidió revocar la providencia impugnada y, en su lugar, rechazar las pretensiones de la demanda. - El 12 de agosto de 2014 se llevó a cabo audiencia de conciliación judicial, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio y se concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandada13. 5.- El trámite en segunda instancia 5.1.
En proveído del 3 de octubre de 2014, esta Corporación admitió14 el recurso de apelación interpuesto y, por auto del 27 de febrero de 2015, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto15. 13 Folios 655-657, cuaderno principal. 14 Folios 664-665, cuaderno principal. 15 Folio 667, cuaderno principal.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 6 5.1.1. En esa oportunidad procesal, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y durante la primera instancia16. 5.1.2.
La parte demandada reiteró los argumentos expuestos durante la primera instancia. 5.1.3. El Ministerio Público emitió concepto17 en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia recurrida. A su juicio, el Juez Primero Administrativo de Quibdó realizó acciones que no correspondían dentro del proceso ejecutivo, pues decretó el embargo de dineros que, por orden constitucional, eran inembargables y fundamentó su decisión en una excepción que no resultaba aplicable al caso; además, ordenó la entrega de los dineros al ejecutante a pesar de que se encontraba en trámite un recurso de apelación que daba efecto suspensivo a dicha orden, lo cual ocasionó que cuando el Tribunal resolvió el referido recurso ya no fue posible recuperar los dineros.
I. CONSIDERACIONES 1.- Competencia En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en los artículos 150 y 152 del CPACA razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 15 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.- Oportunidad En el presente caso se demandó por el error judicial en el que incurrió el Juez Primero Administrativo de Quibdó al ordenar el embargo y posterior entrega de recursos del SGP -sector educación del departamento del Chocó, al interior del proceso ejecutivo contractual 2010-00432-00.
Conviene resaltar que, aunque esa determinación fue revocada por el mismo juez que la profirió, mediante providencia del 21 de enero de 2011, la parte actora alegó un “error judicial” respecto de aquella; no obstante, la imputación del daño alegado no debe analizarse desde la perspectiva del error jurisdiccional, sino bajo la óptica de la falla en el servicio, dado que la revocatoria de tal decisión comporta la falta de uno de los presupuestos previstos en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, esto es, la firmeza de la decisión cuestionada.
Lo anterior no modifica la causa petendi, ni los supuestos de la demanda ni de la defensa. 16 Folios 669-734, cuaderno principal. 17 Folios 747-755, cuaderno principal. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 7 En vista de lo anterior, los perjuicios que esa situación le pudo acarrear al titular de los recursos del SGP -sector educación, solo vendrían a adquirir carácter cierto cuando el Juez Primero Administrativo de Quibdó revocó el auto que ordenó, entre otras cosas, el levantamiento de las medidas cautelares decretadas sobre los recursos del SGP y la devolución de los títulos a sus cuentas de origen, lo cual ocurrió el 21 de enero de 2011, providencia que fue notificada por estado el 25 de enero de 2011.
En esas condiciones, el término de caducidad18 empezó a correr el 29 de enero de 2011, día siguiente de aquel en que quedó ejecutoriada la referida providencia, por lo que, en principio, la demanda podía ser presentada hasta el 29 de enero de 2013; sin embargo, el 28 de enero anterior había sido radicada la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 41 Judicial II Administrativa, esto es, cuando faltaban 2 días para que operara la caducidad.
La audiencia se llevó a cabo el 14 de marzo siguiente, ese mismo día se expidió la respectiva constancia y se presentó la demanda, por lo cual resulta evidente que se hizo oportunamente. 3.- Objeto del recurso de apelación Le corresponde a la Sala determinar si las decisiones adoptadas en el trámite del proceso ejecutivo contractual 2010-00432, por el Juez Primero Administrativo de Quibdó, derivaron en un daño que deba ser indemnizado y, de ser procedente, si debe modificar, confirmar o revocar la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. 3.1.
De la legitimación en la causa La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica (legitimación de hecho) o relación jurídica (legitimación material) que surge de la controversia o litigio planteado en el proceso y de la cual, según la ley, se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas19.
En otras palabras, tendrá legitimación en la causa aquel sujeto autorizado para intervenir en el proceso y formular pretensiones o controvertirlas, en atención a su condición de sujeto activo 18 De conformidad con lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2008, expediente 13.503, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Reiterada en decisión del 21 de junio de 2018, expediente 40.353, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 8 o pasivo de la relación jurídica sustancial objeto de la decisión del juez, en caso de que esta exista.
La legitimación de hecho se refiere a la relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, activa u omisiva, que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho por pasiva, claro está, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
La legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o sido demandadas, razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. Visto lo anterior, se tiene que las facultades y deberes del administrador temporal, también denominado administrador designado, conforme al Decreto 2613 de 2009, se estipulan en los artículos 4 y 5, en los cuáles se dispuso que este ejerce “las competencias y facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público objeto de la medida de asunción temporal”.
El parágrafo20 primero del artículo 5° del referido decreto permite deducir que, tratándose de una intervención del servicio educativo departamental, el administrador temporal ejerce, en relación con dicho servicio, las facultades del gobernador, conforme al artículo 305 de la Constitución Política, en las cuales quedan incluidas “las demás que le señalen la Constitución, las leyes y las ordenanzas”.
Ahora bien, el artículo 6 ibídem dispuso que, en el evento de asunción temporal de la competencia, la representación judicial y extrajudicial por actuaciones u omisiones generadas en desarrollo de la aplicación de la medida correctiva, estaría a cargo de la entidad que asumiera temporalmente la competencia y que dicha representación se ejercería ordinaria y exclusivamente en relación con situaciones jurídicas originadas durante la ejecución de la medida correctiva, razón por la que, claramente, el administrador temporal podía ejercer la representación judicial del sector educativo del departamento del Chocó en el proceso de la referencia. 20 “PARÁGRAFO PRIMERO. Las facultades propias del jefe del organismo intervenido se refieren, en el caso de las entidades territoriales, a las contenidas en los artículos 305 y 315 de la Constitución Política”.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 9 Así las cosas, la Sala encuentra acreditada la legitimación del administrador temporal del sector educativo, para reclamar la reparación de los perjuicios causados al departamento del Chocó -sector educativo- y, por consiguiente, se procederá con el estudio de fondo del problema jurídico.
De otra parte, la Nación -Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se encuentra legitimada para constituir la parte pasiva de la litis, en consideración a que se atribuyó la configuración del daño a las actuaciones desarrolladas por el Juez Primero Administrativo de Quibdó, durante el trámite del proceso ejecutivo 2010-00432, las cuales considera erróneas la parte demandante. 3.2.
De la representación del departamento del Chocó en el presente proceso Debe tenerse en cuenta que, si bien el administrador temporal del sector educativo confirió poder al profesional de derecho para que diera inicio al proceso de la referencia, lo cierto es que en el presente caso se entiende que lo hace representando los intereses del departamento del Chocó, lo anterior, en razón a que el administrador temporal no solicita las pretensiones para sí mismo, sino que quien se verá beneficiado con una eventual condena a favor sería el ente territorial.
Si bien en el proceso ejecutivo el referido administrador ejerció su intervención como un tercero interesado, ya que al ver afectados los recursos que fueron objeto de la medida de embargo y posterior entrega al ejecutado, aquel no podía dar cumplimiento a la función que le fue encomendada, consistente en administrar los recursos del sector educativo, con el fin de procurar una adecuada prestación del servicio educativo, no es menos cierto que en el presente asunto, el referido administrador interviene como representante del departamento del Chocó y de ninguna manera puede entenderse que se trata de dos personas distintas, esto es, el sector educativo del departamento por una parte y, por otra, el departamento del Chocó, sino que se trata de la misma persona jurídica quien actúa como demandante, es decir, el ente territorial. 3.3.
Análisis de la existencia del daño en el caso concreto En ese sentido, en el análisis del presente caso se buscará determinar si, efectivamente, el departamento del Chocó sufrió un daño antijurídico que deba ser reparado a través del presente proceso. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 10 La Sala verificará la existencia del daño, por cuanto es el primer elemento que debe observarse en el correspondiente análisis de responsabilidad, pues solo ante su acreditación hay lugar a analizar si aquel resulta imputable o no al Estado21.
El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Sección del Consejo de Estado22 ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: (i) que el daño sea antijurídico, esto es, que la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo, “se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”23;
(ii) que lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y (iii) que el daño sea cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura y que, además, debe ser personal. En ese orden de ideas, el primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad es la existencia del daño, el cual, además debe ser antijurídico, comoquiera que este constituye un elemento necesario de la responsabilidad, de allí la máxima “sin daño no hay responsabilidad” y sólo ante su acreditación hay lugar a estudiar la imputación del mismo.
En el caso examinado, la parte actora alegó que se le causó un daño, ya que tuvo que entregar una suma de dinero al ejecutante dentro del proceso ejecutivo contractual, a pesar de que esos recursos no estaban siendo administrados por el departamento del Chocó, la orden de embargo de los mismos no se encontraba en firme y finalmente fue revocada por el mismo juez que la profirió, pero los dineros no pudieron recuperarse pues ya se habían entregado al ejecutante.
Todo lo anterior, a pesar de que la medida correctiva de asunción temporal de la competencia que recaía sobre el sector educativo del Chocó fue informada al juez de la causa, quien hizo caso omiso a la misma. Sin embargo, esta Subsección considera que, a pesar de las irregularidades que se evidenciaron en el proceso ejecutivo, no hay daño, dado que el dinero se destinó a pagar una obligación que, 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2015, expediente 28.389, M.P. Hernán Andrade Rincón. La Subsección, de forma pacífica, ha reiterado el criterio antes expuesto.
Al respecto se pueden consultar las siguientes decisiones: i) expediente 38.824 del 10 de noviembre de 2017; ii) expediente 50.451 del 10 de noviembre de 2017; iii) expediente 42.121 del 23 de octubre de 2017; iv) expediente 44.260 del 14 de septiembre de 2017; v) expediente 43.447 del 19 de julio de 2017; vi) expediente 39.321 del 26 de abril de 2017, entre otras. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, expediente 16.516, M.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012 dictada por esta Subsección dentro del expediente No. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente 32.985B, entre otras. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 14837 y 23 de abril de 2008, expediente 16271. Reiterada por la Subsección A, en sentencia del 1° de marzo de 2018, expediente 52.097, y por la Subsección C, en sentencia del 7 de mayo de 2018, expediente 40.610. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 11 efectivamente, existía en cabeza del ente territorial y que, además, pertenecía al sector educativo, como pasa a exponerse: De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, para la Sala resulta necesario destacar los siguientes hechos: - La Gobernación del Chocó suscribió un contrato24 con la diócesis de Quibdó, el 25 de mayo de 2007, cuyo objeto era la prestación de servicios educativos a las comunidades indígenas del departamento del Chocó, por un valor máximo de $3’692.500.00025.
De este valor, la entidad territorial pagó el 50%, por lo que las partes suscribieron un acuerdo de pago el 13 de octubre de 2009, por el saldo restante, cuyo plazo vencía el 31 de diciembre del mismo año. - El 26 de mayo de 2010, la diócesis celebró “contrato de cesión de derechos litigiosos”26 a favor del señor Jesús Xavier Gómez Lozano, quien, por medio de apoderado judicial, instauró ante los juzgados administrativos de Quibdó demanda ejecutiva contractual, el 27 de mayo de 2010, con una pretensión de $772’500.00027, proceso con radicado 2010-004320.
Aunado a lo anterior, solicitó como medida cautelar el embargo y retención del remanente que quedara o llegare a quedar dentro del proceso ejecutivo 2010-0161. -El 28 de mayo de 2010, el secretario del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó pasó la demanda al despacho del juez. El 31 de mayo siguiente, antes de que fuera admitida la demanda, el ejecutante la adicionó, para lo cual incluyó una pretensión adicional por $772’500.000, por concepto de “pago parcial del título”28. - Mediante auto 1000 del 8 de junio de 2010, el juzgado libró mandamiento ejecutivo contra el departamento por la suma total de $1.545’000.000, correspondiente a los dos “pagos parciales” solicitados en la demanda, más el interés del 1% mensual29. 24 Este contrato resultaba ajeno a la destinación de los recursos del SGP -sector educación- para la vigencia del año 2010, toda vez que la obligación se adquirió con anterioridad a la entrada en vigencia de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia, como más adelante pasará a explicarse. 25 El valor del contrato se pactó por la suma que resultara de multiplicar $875.000 por el número de estudiantes atendidos, teniendo como límite la cifra de 4.220 alumnos. En el expediente no reposa prueba alguna que acredite la manera en la que se efectuó la liquidación del referido contrato. 26 En dicho negocio jurídico transfirió, a título de venta, los derechos que le llegaran a corresponder en el proceso ejecutivo contractual que se instauraría en los juzgados administrativos contra el departamento del Chocó, en virtud del incumplimiento del contrato. 27 En la cláusula sexta de la demanda ejecutiva el ejecutante señaló que el saldo restante sería pagado por el departamento del Chocó, de forma directa en varias cuotas, de conformidad con el acuerdo verbal efectuado con el gobernador. 28 Folios 99-100, C.1. 29 Folios 126-127, C.1.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 12 - El 10 de junio de 2010 el juzgado decretó el embargo y retención del crédito o remanente que tuviera el demandado -departamento del Chocó-, dentro del proceso ejecutivo 2010-00161, limitado a la suma de $1’500.000.000. - El 13 de agosto de 2010, los apoderados de las partes allegaron al juzgado un documento denominado “transacción del litigio”, por la suma de $3.561’991.946 por concepto de capital e intereses; además, el ejecutante le concedió 38 días al ejecutado para que realizara las gestiones administrativas y presupuestales que permitieran definir una fórmula de pago de la obligación30. - Por medio de auto 1570 del 17 de agosto de 2010, el juzgado le impartió su aprobación a la transacción, aceptó la renuncia al término de ejecutoria del auto por parte del departamento, modificó la liquidación del crédito presentada por el ejecutante por valor de $3.107’762.488 y ordenó entregarle a este último la suma de $783’851.269, correspondiente al remanente del proceso - En providencia 1994 del 23 de septiembre de 2010, el juzgado, entre otras decisiones, corrigió la liquidación total del crédito y la fijó en la suma de $3.126’085.939,37 - Mediante auto 2154 del 13 de octubre de 2010, el juez decretó el embargo y retención de los dineros que la entidad territorial tuviera en las cuentas 066.11461- 2 y 066.06111-0 del Banco Popular–Av.
Chile de Bogotá, denominadas “Recursos del Sistema General de Participaciones”, manejados mediante encargo fiduciario de la Fiduprevisora S.A., limitado a la suma de $2.350’000.000. Ese mismo día remitió el oficio 2247 al Banco Popular31. - El Ministerio de Educación Nacional y el administrador temporal del sector educativo solicitaron revocar la medida cautelar ordenada respecto del embargo y retención de los recursos del SGP- sector educación. - El 22 de octubre de 2010, el ejecutante solicitó al juzgado reiterar el oficio 2247 del 13 de octubre anterior, con el fin de que el Banco Popular diera cumplimiento a la medida cautelar decretada.
Mediante providencia del 27 de octubre el referido juzgado ordenó reiterar dicho oficio, so pena de imponer las multas a que hubiere lugar32. 30 Folios 104-108, C.1. En este documento las partes refirieron que si bien dentro del proceso ejecutivo sólo se reclamaba una parte del valor adeudado ($1.545’000.000), lo cierto era que la demandante pretendía la satisfacción de la totalidad del crédito adeudado, es decir, la suma de ($1.846’250.000), lo cual sumado a los intereses causaba un saldo total de ($3.561’000.000). 31 Folio 112, C.1. 32 Folio 176, C.1.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 13 - El 3 de noviembre siguiente, el Banco Popular informó al juzgado que consignó $2.350’000.000 para el proceso 2010-00432, debitados de las cuentas de ahorros 220.066.11461.2 y 110.066.06111.0 denominadas “FIDUPREVISORA S.A. EFP MEN SGP 028 SECTOR EDUCACIÓN” y “FIDUPREVISORA S.A. EFP MEN SGP 028 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN”33. - El 8 de noviembre de 2010, mediante auto 2236, el juzgado rechazó de plano las solicitudes del Ministerio de Educación Nacional y del administrador temporal del sector educativo, tendientes al levantamiento de la medida cautelar de embargo de los recursos del SGP que fue ordenada por auto 2154 del 13 de octubre de 2010. - El Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior, el cual fue negado por parte del juzgado, mediante providencia del 18 de noviembre de 2010. - El 2 y el 14 de diciembre de 2010, encontrándose en trámite un recurso de queja, el juzgado emitió dos documentos denominados “COMUNICACIÓN DE LA ORDEN DE PAGO DEPÓSITOS JUDICIALES”, en las que le ordenó al Banco Agrario pagar a los señores Jesús Xavier Gómez Lozano y Elkin Mena Bechará34, respectivamente, la suma de $2.341’060.172,93 y $8’939.827,0735. - Encontrándose en trámite un recurso de queja interpuesto por el departamento del Chocó y la Administración Temporal del Sector Educativo, el juzgado, de manera oficiosa, expidió el auto 93 del 21 de enero de 2011, por medio del cual revocó las providencias del 13 de octubre y del 8 de noviembre de 2010 y, en consecuencia, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en ese proceso sobre los recursos del SGP en educación. Además, ordenó el archivo del expediente y la devolución de los títulos a sus cuentas de origen. - No reposa en el expediente constancia de que la ahora demandante logró recuperar el dinero, toda vez que el mismo fue entregado al ejecutante.
Conforme con las pruebas allegadas al expediente, se encuentra acreditado que el departamento del Chocó - sector educativo-, asumió el pago de una deuda a favor del ejecutante, en el marco de un proceso ejecutivo contractual, que no debía ser satisfecha con los recursos del SGP - sector educativo- para la vigencia del año 2010, teniendo en cuenta que los mismos no estaban siendo administrados por el ente territorial en virtud de la medida correctiva de asunción temporal de la 33 Folio 177, C.1. 34 El señor Jesús Xavier Gómez Lozano era el ejecutante y el señor Elkin Mena Bechará su apoderado. 35 Folios 358 y 360, C.2.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 14 competencia que recaía en el referido sector, aunado a que la normativa que reguló dicha medida establecía que las obligaciones adquiridas por el ente territorial con anterioridad a la entrada en vigencia de la misma debían ser pagadas con otros recursos del departamento, distintos de aquellos que finalmente fueron embargados, pues, se insiste, estos no estaban a disposición del ente territorial.
Entonces, se tiene que el daño alegado consistió en el pago de una obligación que se encontraba a cargo del departamento del Chocó, pero que fue cubierta con recursos que, si bien, pertenecían a ese ente territorial, no estaban destinados para cubrir esa deuda específica. No obstante, a pesar de las evidentes irregularidades en las que incurrió el Juez Primero Administrativo de Quibdó, al interior del proceso ejecutivo, la Subsección no encuentra acreditado que el ente territorial sufriera una aminoración en su patrimonio, pues está probado que asumió el pago de una deuda a favor del ejecutante, obligación que ciertamente estaba a su cargo y que, además, tuvo su origen en un contrato suscrito para la prestación del servicio educativo, tanto es así que a lo largo del proceso ejecutivo el departamento del Chocó aceptó la existencia de dicha deuda.
En el presente caso, lo cierto es que se pagó una deuda que efectivamente existía, por lo que el perjuicio no puede entenderse como la pérdida del dinero, sino como aquel que, eventualmente, se derive del hecho de no haber podido utilizar ese dinero para la destinación para la que se comprometió, situación que no fue acreditada en el proceso, ya que el demandante no allegó pruebas que permitieran determinar que efectivamente los recursos del Sistema General de Participaciones -sector educación-, para la vigencia 2010, se encontraban comprometidos y que en razón a la imposibilidad de ejecutarlos se causaron perjuicios a terceros que tuvieran que ser reparados por el ente territorial.
Observa la Sala que el esfuerzo probatorio de la parte actora estuvo dirigido a probar que, a raíz de las decisiones del Juez Primero Administrativo de Quibdó, el sector educativo del departamento del Chocó sufrió la pérdida de $3.418’538.736, que fueron utilizados, erróneamente, para pagar una obligación que adquirió el ente territorial con la diócesis de Quibdó; no obstante, no acreditó los perjuicios que se derivaron de tal decisión, pues se insiste, se pagó una obligación que existía con recursos que tenían otra destinación, pero que, finalmente, pertenecían al departamento, por lo cual no están acreditadas las repercusiones patrimoniales que tal decisión acarreó para la demandante.
Todo lo anterior significa que la parte actora desatendió lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 15 persiguen”.
En otras palabras, la parte demandante no cumplió con la carga probatoria que le imponía la norma legal en cita, toda vez que, se reitera, no allegó al proceso oportunamente la prueba idónea y eficaz que diera cuenta del daño derivado de la actuación que se reprocha, relacionado con las obligaciones que debía cumplir el departamento del Chocó en materia del pago de los servicios de educación que debía brindar a la población y, por ende, ante la ausencia de daño, hay lugar a revocar el fallo apelado y negar las pretensiones de la demanda. 4.
Condena en costas El recurso de apelación fue interpuesto el 24 de junio de 2014, por tanto, la norma aplicable, en materia de costas, es el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, sin la reforma introducida por la Ley 2080 de 202136. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso.
En este orden de ideas, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte demandante, toda vez que la presente sentencia revocará el fallo de primera instancia y denegará el reconocimiento de perjuicios. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del CGP.
En relación con las agencias en derecho correspondientes, en atención a lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiera. En el presente caso se observa que en ambas instancias se encuentra acreditada que la gestión del apoderado de la demandada fue continúa, consistente y coherente, pues interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado y alegó de conclusión en ambas instancias. 36 Esto, por cuanto, de conformidad con el artículo 86 de esta última normativa, la reforma procesal prevalece sobre las anteriores normas de procedimiento; no obstante, “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 16 Ahora bien, el Acuerdo 1887 de 200337, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda38, estableció que para los asuntos contencioso administrativos con cuantía, las agencias en derecho, debían fijarse, en primera instancia, hasta el 20% del valor de las pretensiones negadas o reconocidas en la sentencia, mientras que, en segunda instancia, hasta el 5% sobre el mismo concepto.
Por lo anterior, la Sala fijará las agencias en derecho por ambas instancias en la suma equivalente al 0.5% de las pretensiones negadas por cada instancia, equivalente a diecisiete millones noventa y dos mil seiscientos noventa y tres pesos $17'092.69339, para un total del 1% de las pretensiones negadas, es decir, treinta y cuatro millones ciento ochenta y cinco mil trescientos ochenta y siete pesos $34’185.387, monto que deberá pagar la parte actora a favor de la Rama Judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 15 de mayo de 2014 y, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, en ambas instancias, a la parte demandante y a favor de la Rama Judicial. En primera instancia, las agencias en derecho se fijan en la suma de diecisiete millones noventa y dos mil seiscientos noventa y tres pesos ($17'092.693). 37 “ACUERDO 1887 DE 2003 ‘Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho’.
(…). Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.
Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. (…). Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…). 3.1.3. Segunda instancia. ( ) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia” 38 La demanda se presentó el 14 de marzo de 2013.
El Acuerdo 1887 de 2003 se encontraba vigente para ese momento. 39 El valor total de las pretensiones negadas ascendió a la suma de $3.418’538.736. Radicación número: 27001-23-33-000-2013-00099-01 (52044) Actor: Administración temporal para el sector educativo en el departamento del Chocó Demandado: Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 17 En esta instancia, las agencias en derecho se fijan en la suma de diecisiete millones noventa y dos mil seiscientos noventa y tres pesos ($17'092.693).
Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES (E) VF