Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 4 a 12 y 28 a 31). El señor Héctor Enrique Martínez Arias, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del «acto administrativo complejo conformado por el fallo de primera instancia de fecha 03 de marzo de 2003, emitido por el Comandante del Departamento de Policía Norte de Santander, y por el fallo de segunda instancia de fecha 18 de septiembre de 2003, […] proferido por el Director General de la Policía Nacional, por medio del cual se confirma el fallo de primera instancia destituyendo de la Policía Nacional» (sic) al actor.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la demandada a reintegrarlo al cargo que ocupaba o a otro igual o de superior categoría, sin solución de continuidad; y pagarle en forma indexada los salarios y prestaciones que dejó de devengar hasta cuando se produzca el reintegro. 1.3 Hechos. Afirma el demandante que ingresó a la Policía Nacional en 1994 y laboró de manera continua hasta el 2 de octubre de 2003, fecha en la que se le notificó de la sanción de destitución impuesta a través del «fallo» de segunda instancia y cuando fue retirado estaba escalafonado en el grado de patrullero del nivel ejecutivo.
Efectúa un relato de la actuación administrativa hasta la expedición de los actos demandados, que la califica de irregulares porque, a su juicio, durante el trámite del procedimiento se desconocieron los derechos al debido proceso, por indebida valoración de pruebas, y agrega que con la ejecución del retiro se violó el principio general del derecho de que «las cosas se deshacen como se hacen» pues no se hizo de la misma manera en la que fue vinculado, es decir, a través de una resolución. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional sancionó al demandante (en primera y segunda instancias) con destitución como patrullero de la institución. Lo anterior, en razón a que demostró que durante un procedimiento adelantado en el corregimiento de «Los Patios», producto de una llamada telefónica, el 22 de junio de 1999, se capturó en «flagrancia» a tres personas, entre ellas al actor, señor Héctor Enrique Martínez Arias, por tener, en el vehículo que transitaba 500 billetes de 100 dólares falsos, que presuntamente iban a ser usados para adelantar una actividad ilícita; también se le imputó un presunto ofrecimiento de dinero a quienes hicieron el operativo para que no lo investigaran por esos hechos.
La Policía Nacional lo halló responsable de las faltas «contra el ejercicio de la profesión» previstas en los artículos 39 (numeral 13) y 40, 88 y 89 del Decreto 2584 de 1993, esto es, «[…] Dar lugar a justificadas quejas por parte de los ciudadanos por su comportamiento negligente o arbitrario dentro o fuera del servicio»; «[…] violación de las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los diferentes actos administrativos […]»; y violación del código de ética de la Policía Nacional. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Considera el accionante que las decisiones demandadas quebrantan los artículos 2, 6, 25, 29, 125 y 220 de la Constitución Política y 39 (numeral 13), 40, 53 (letra c, numeral 4-b), 88 y 89 del Decreto 2584 de 1993. En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, sustenta sus argumentos en que los actos administrativos «[…] quebranta[n] flagrantemente las anteriores normas supralegales porque en ningún momento [se cumple] la verdadera función social del estado de dar protección al trabajo […] al no comprobarse su participación en el posible tráfico de dinero extranjero falso, razón por la cual le atribuyeron faltas disciplinarias atípicas o que no podía cometer por las circunstancias de hecho […] no se allegó todas las pruebas para poder establecer la certeza de que el disciplinado MARTÍNEZ ARIAS era responsable de la comisión de la conducta que se le imputó […]».
Que «[…] el fallador de primera instancia solicitó a la dirección de la policía la destitución del servicio activo con base en el quebrantamiento de las conductas descritas en el artículo 39, numeral 13, artículo 40 en concordancia con los artículos 88 y 89 ibidem del Decreto 2584/93, fallo que fue confirmado por el Director General, destituyendo al Intendente MARTÍNEZ ARIAS, con la sola notificación personal del fallo, sin haberse emitido la resolución que diera cumplimiento a este fallo, así las cosas, esta investigación violó el debido proceso al no establecer si con la conducta imputada violó el reglamento del régimen disciplinario, se le imputaron conductas que no cometió, no se le dio aplicación a la presunción de inocencia, y para complementar la serie de falencias disciplinarias no se retiró de la Policía Nacional al encartado mediante una resolución sino con la notificación del fallo de segunda instancia […]».
Aduce que el «[…] Director General de la Policía Nacional en su condición de Juez de Segunda Instancia Disciplinaria no podía confirmar un fallo que no sancionaba al inculpado con destitución, [porque] el Comandante del Departamento de Policía Norte de Santander, se sustrajo a su obligación de fallar el proceso disciplinario en primera instancia, al no sancionar[lo] con destitución del servicio activo». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 615 a 632).
La Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opone a las súplicas de la demanda, por cuanto los actos administrativos se expidieron con plena observancia de las garantías del debido proceso, audiencia, defensa y contradicción del sancionado, como se puede verificar en el expediente administrativo. Insiste en que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no puede constituirse en una tercera instancia para conocer de estos asuntos, pues ya se surtió el trámite en sede administrativa.
Arguye que sí le fue notificado al demandante el acto administrativo que ejecuta la sanción disciplinaria, por lo que no es cierto que el accionante lo desconoce y mucho menos que la institución no lo hubiese expedido. Igualmente, en lo que se refiere a la confirmación de un fallo inexistente, recuerda que en sede administrativa se planteó un debate similar que la parte actora pretende volver a discutir ante esta jurisdicción. Concluye que «[…] habiéndose expedido los actos administrativos acusados por funcionarios competentes en forma regular y en ejercicio de las atribuciones Constitucionales y legales, conllevando la presunción de legalidad que no será desvirtuada y que no se probó que el ente investigador le hubiera vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa, comedidamente [solicita] al honorable Consejero, abstenerse de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, por encontrarse acordes a la Constitución, la ley y como consecuencia de ello deniegue las suplicas de la demanda […]».
Propuso las excepciones denominadas «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es una tercera instancia para dirimir controversias por sanciones disciplinarias»; «cosa juzgada» e «ineptitud sustantiva de la demanda». 1.6 Período probatorio (ff. 674 a 675). Mediante proveído de 13 de noviembre de 2019, se abrió el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación; de igual modo, se otorgó validez y eficacia a las pruebas practicadas y recaudadas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, decretadas por esa Corporación, previa declaratoria de nulidad de lo actuado por falta de competencia del Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta.
Lo propio se dispuso respecto de los documentos aportados con la demanda. 1.7 Alegatos de conclusión. Con auto de 28 de abril de 2023 (f. 723), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público, oportunidad que solo aprovechó el último. 1.8 Concepto del Ministerio Público. La señora procuradora delegada de intervención 7, segunda ante esta Corporación expresa que «se establece que el actor o su apoderado fueron notificados oportunamente de las decisiones adoptadas en desarrollo de la investigación y que en su mayoría los hechos fueron verificados por las declaraciones ofrecidas por los involucrados en lo ocurrido el 22 de junio de 1999, ante la fiscalía de instrucción y el juzgado penal de conocimiento del ilícito que dio lugar a la investigación y la sanción disciplinaria».
Agrega que «[…] el proceso disciplinario adelantado en contra del actor se encuentra debidamente ajustado a las disposiciones que facultan a la entidad demandada para sancionar al investigado por la conducta que le fue señalada en el pliego de cargos, reúne los requisitos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, y en el trámite se preservaron los principios que gobiernan el proceso disciplinario, entre otros, el debido proceso, legalidad, congruencia, ilicitud sustancial y la debida motivación, razón por la cual no le asiste razón al demandante, por lo cual, conforme las disposiciones legales y la jurisprudencia en cita, sugiere esta delegada del Ministerio Público, negar las pretensiones de la demanda».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010 y 18 de mayo de 2011, este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales. 2.2 Actos acusados. 2.2.1 Acto administrativo de 3 de marzo de 2003, mediante el cual el comandante del departamento de policía de Norte de Santander sancionó al demandante con destitución (ff. 637 a 646). 2.2.2 Decisión administrativa de 18 de septiembre de 2003, con la que el director general de la Policía Nacional confirmó la sanción (ff. 647 a 669). 2.3 Excepciones.
La demandada propuso las siguientes excepciones, que se pasan a resolver: 2.3.1 Alega que «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es una tercera instancia para dirimir controversias por sanciones disciplinarias, toda vez que para el presente caso, al actor le fue garantizado el debido proceso, el principio del juez natural por haber sido investigado y sancionado por el juez disciplinario competente según lo dispone el artículo 54 de la ley 1015 de 2006, el principio de publicidad se surtió en toda la actuación porque el disciplinado y su abogado fueron notificados y comunicados de todas las actuaciones procesales garantizándole una participación activa en el proceso, derecho de defesa y contradicción, es decir, en sede administrativa le fue resuelta su situación disciplinaria, que al ser vencido en juicio, le fue impuesta la SANCIÓN DE DESTITUCIÓN» (sic).
Respecto de esta denominada «excepción», la Sala encuentra que contiene argumentos de defensa que por corresponder al fondo del asunto, se resolverán al decidir sobre este en la presente sentencia. 2.3.2 Cosa juzgada. Afirma que «opera la cosa juzgada toda vez que el proceso disciplinario al proferir el fallo de Primera Instancia. que fue resuelto en segunda Instancia, quedado ejecutoriado y posteriormente ejecutado.
Al respecto en sentencia C-1076 de 2002, la corte dijo: "El principio del non bis in Ídem constituye una aplicación más general de la cosa juzgada, aplicable a los campos de las sanciones penales y administrativas. La finalidad última de este principio consiste en evitar que los mismos hechos o conductas disciplinables, que han sido objeto de controversia y decisión en un proceso de esta naturaleza, posteriormente vuelvan a serlo en otro de igual carácter"» En principio, acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil (hoy 303 del Código General del proceso, GGP), aplicable por remisión del 267 del CCA (hoy 306 del CPACA), establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en igual causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.
Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.
El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto).[…].
En el sub lite no existe fallo proferido por autoridad judicial de manera que se pueda predicar la existencia de una decisión que amerite declarar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada; es decir, que frente a las súplicas planteadas dentro del presente proceso, no resulta procedente revisar si se colman o no los presupuestos procesales exigidos para que se configure ese fenómeno, pues simplemente no hay decisión jurisdiccional para realizar tal cotejo.
Por tanto, la excepción no prospera. 2.3.1 Discute una «INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, pues el demandante, solicita la nulidad del acto que ejecuta la sanción disciplinaria que para el caso en estudio se enunció como Diligencia de Notificación de Retiro de fecha tres (03) de Octubre de 2003, mediante el cual se le notifica personalmente el AUTO de fecha 18 de septiembre de 20031, emitida por La Oficina de Recursos Humanos del Departamento de Policía de Santander, por la cual se ejecutó la sanción impuesta al señor SI HECTOR ENRIQUE MARTINEZ ARIAS, por ser un acto de ejecución, el cual según la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no es enjuiciable ante esta jurisdicción porque no decide un asunto de fondo sino es de mero trámite» (sic).
Esta excepción en los términos propuestos debe desestimarse de plano, por cuanto lo cierto es que no se demandó en nulidad el acto de notificación, sino solo las decisiones administrativas sancionatorias, de manera que este medio exceptivo carece de asidero fáctico y jurídico. 2.4 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados se profirieron con sujeción a las normas superiores en las que debían fundarse o si, por el contrario, inobservaron la normativa citada como quebrantada en la demanda.
Para tal efecto, se examinarán los cargos de anulación planteados por la parte demandante, que se condensan en: (i) falsa motivación y expedición irregular y (ii) violación del debido proceso y del derecho de defensa. 2.5 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional. En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores.
En desarrollo de lo anterior, el Decreto 2584 de 1993 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 1º dispuso que las normas de ese reglamento rigen: «[…] 1. A los oficiales, Suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional en servicio activo»; y el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 200 de 1995, o la norma que la modifique.
En síntesis, según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, y de la lectura de la propia Ley 200 de 1995, la Policía Nacional desarrolla el régimen disciplinario conforme a sus propias normas sustanciales y al procedimiento y principios descritos en el entonces vigente código disciplinario único (Leyes 200 de 1995 y/o 734 de 2002).
Al respeto, la citada Corporación al definir la inconstitucionalidad contra el artículo 79 del Decreto ley 2584 de 1993, en sentencia C-88 de 1997, sostuvo: En los procesos disciplinarios que se adelantan contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales, con observancia de los principios rectores y el procedimiento señalado en la ley 200 de julio 28 de 1995.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelantaran contra los destinatarios del Decreto 2584 de 1993, debían aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único (o Leyes 200 de 1995 o 734 de 2002) en el campo procedimental, como ocurrió en el asunto sub examine. 2.6 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las que guardan relación con los problemas jurídicos derivado de las causales de nulidad invocadas en la demanda, así: i) Según consta en el extracto de hoja de vida del demandante ingresó a la institución policial el 3 de octubre de 1994 y para la época de los hechos investigados (1999) se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional, adscrito al departamento de policía del Norte de Santander, y prestaba sus servicios en la ciudad de San José de Cúcuta (ff. 13 y 14). ii) Hace parte del proceso el expediente administrativo de la investigación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional. iii) Con Resolución 1408 de 23 de octubre de 2009, el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción impuesta al actor (f. 1023).
A las demás pruebas en particular hará referencia la Sala al momento de resolver cada uno de los cargos planteados en la demanda contra los actos acusados. 2.7 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la demanda. 2.7.1 Solución a los problemas jurídicos. La Sala negará las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 2.7.1.1 De antemano, reitera esta Corporación que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa material, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello, no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. 2.7.1.2 Se estableció la comisión de la falta disciplinaria, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del demandante.
El actor fue sancionado con destitución, en razón a que la autoridad disciplinaria demostró que, mientras estaba de vacaciones transitaba armado en un vehículo, con otras 2 personas, donde se encontraron 500 billetes falsos de 100 dólares, durante un procedimiento efectuado por el entonces Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) el 22 de junio de 1999, además de que pidió de uno de los operativos, antes de encontrar el dinero, que no lo reportara.
El demandante fue inculpado y sancionado por las faltas disciplinarias descritas en el Decreto 2584 de 1993, que preceptúa: Artículo 39. Enumeración. Constituyen faltas contra el ejercicio de la profesión las siguientes: […] 13. Dar lugar a justificadas quejas por parte de los ciudadanos por su comportamiento negligente o arbitrario dentro o fuera del servicio»; […] Artículo 40.
Otras faltas. Además de las definidas en el artículo anterior, constituyen faltas disciplinarias, la violación de las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los diferentes actos administrativos. […] Artículo 88. Postulados. El ejercicio de la profesión policial se regirá por los siguientes postulados: Como policía tengo la obligación fundamental de servir a la sociedad, proteger vidas y bienes, defender al inocente del engaño, a los débiles de la opresión y la intimidación; emplear la paz contra la violencia y el desorden y respetar los derechos constitucionales de libertad, igualdad y justicia de todos los hombres.
Llevaré una vida irreprochable como ejemplo para todos; mostraré valor y calma frente al peligro, al desprecio, al abuso o al oprobio; practicaré la moderación en todo y tendré constantemente presente el bienestar de los demás. Seré honesto en mi pensamiento y en mis acciones; tanto en mi vida personal como profesional, seré un ejemplo en el cumplimiento de las leyes y de los reglamentos de mi institución. Todo lo que observe de naturaleza confidencial o que se me confíe en el ejercicio de mis funciones oficiales, lo guardaré en secreto a menos que su revelación sea necesaria en cumplimiento de mi deber.
Nunca actuaré ilegalmente ni permitiré que los sentimientos, prejuicios, animosidades o amistades personales lleguen a influir sobre mis decisiones. Seré inflexible pero justo con los delincuentes y haré observar las leyes en forma cortés y adecuada, sin temores ni favores sin malicia o mala voluntad, sin emplear violencia o fuerza innecesaria y sin aceptar jamás recompensas.
Reconozco que el lema Dios y Patria, simboliza la fe del público y que lo acepto en representación de la confianza de mis conciudadanos y que lo conservaré mientras que siga fiel a los principios de la ética policial. Lucharé constantemente para lograr estos objetivos e ideales, dedicándome ante Dios a la profesión escogida: LA POLICIA. Artículo 89.
Violación al Código de Ética. Cualquier violación al código de ética, será sancionada con arreglo a las normas del presente decreto. La conducta se imputó y sancionó a título de dolo. Con fundamento en el material probatorio recaudado, la Policía Nacional concluyó que «para el día 22-06-99, desobedeció, motivo por el cual se ve comprometido en los hechos ocurridos en el cementerio LA ESPERANZA, según informe rendido por el Director Seccional D.A.S. Norte de Santander, da a conocer que a eso de las 15:30 horas, fue sorprendido, conducido y retenido en compañía de los particulares […] a quienes se le incautó 500 billetes de 100 dólares cada uno, moneda extranjera que según experticia legal resultó ser falsa» (sic para toda cita) [f. 1004].
En la difusa y abstracta argumentación de la demanda, el accionante censura que: (i) él solo estaba de acompañante de las personas que tenían en su poder los dólares, quienes, además, desconocían su procedencia, (ii) no fue cierto que el demandante ofreciera dádivas a quien realizó el operativo para que lo excluyera de responsabilidad, (iii) se le dio plena credibilidad al informe del DAS sobre la incautación de los dólares falsificados, (iv) no hay certeza acerca de su responsabilidad en la comisión del hecho disciplinable, (v) cuando ocurrieron los hechos el demandante estaba de vacaciones;
(vi) la conducta no se adecuó a los tipos disciplinarios, (vii) la decisión sancionatoria de primera instancia no lo destituyó, simplemente dejó a disposición del director general la sanción y (viii) no se expidió el acto de ejecución o que le diera cumplimiento al «fallo» sancionatorio. En suma, los actos sancionatorios están incursos en las causales, de anulación de violación de los derechos al debido proceso y defensa, falsa motivación y expedición irregular.
Sin embargo, durante el curso de la investigación disciplinaria, la Policía Nacional demostró con creces, mediante abundante material probatorio, la existencia de las faltas y la responsabilidad del implicado en los hechos. Así, al examinar el expediente de la actuación administrativa y la motivación de los actos sancionatorios, la Sala encuentra que la Policía Nacional, dentro del nutrido recaudo probatorio, obtuvo las declaraciones e informes del DAS, en los que se constató que el demandante estaba con un arma de fuego dentro de un automóvil, en el que se encontraron 500 billetes de 100 dólares; este operativo fue coordinado, previa información de seis «[…] unidades de esta seccional para la fecha 22-06-99 participaron los detectives agentes identificados con los carnés Nos. 1128, 4270, 5265, 0885 y 5397. // Junto con el patrullero HECTOR ENRIQUE MARTINEZ ARIAS, fueron igualmente capturados CARLOS ELI GOMEZ RINCON Y MAXIMO QUINTILLA QUINSABOY, quienes fueron puestos a disposición de la Fiscalía Seccional del Municipio de Los Patios, Norte de Santander, junto con los demás elementos incautados […]», informe signado por el coordinador operativo y de investigaciones DAS de Norte de Santander (f. 9, c. 4).
Congruente con lo anterior, aparece el informe 67. DAS.SNS.CINTE.FASE de 23 de junio de 1999, que indica la captura en flagrancia del demandante y las dos personas antes mencionadas, también aparece el «ACTA DE APREHENSION» del día anterior, en el que consta el decomiso de «quinientos billetes de cien dólares falsos distribuidos en cinco fajos»; actas de derechos del capturado de los detenidos; actas de decomiso del vehículo marca Jeep Willis, clase campero y relación de billetes decomisados y de motocicleta marca Yamaha, modelo 1999 (ff. 24 a 40).
Según lo demostró la Policía Nacional en la actuación disciplinaria, «en el caso concreto, se empañó la imagen institucional, al resultar envuelto en un hecho criminoso y de tipo doloso, como el tráfico de moneda falsa y haber propuesto un arreglo a los funcionarios del DAS, que solo cumplían con verificar la información que se había obtenido y que resultó positiva para ellos, pues lograron frustrar una actividad ilícita y coadyuvaron a la justicia sometiendo a quienes estaban infringiendo la ley. […] Otro aspecto a tener en cuenta es que no aportó prueba alguna sobre el alto riesgo que corría su integridad, como justificación del porte del arma que le fue decomisada, tampoco mencionó persona alguna como testigo de las supuestas flores que afirma el señor MAXIMINO QUINTILLA (f. 44) había comprado, lo cual es extraño que sea él quien indique esto cuando los dolientes eran del encartado y el señor CARLOS y ni el, ni el disciplinado mencionaran nada al respecto, solo se limitaron a sostener lo de la visita al cementerio y quien no tenía deudos allí sí refirió haber comprado flores, aspecto que da serios indicios para involucrarlo en la negociación frustrada por el apresuramiento de los funcionarios del DAS» (ff. 151 a 160).
En el mismo sentido, se precisó en el acto sancionatorio de segundo grado que «Así mismo está probado a través de las pruebas testimoniales y documentales que los billetes de moneda extranjero eran falsos, fueron encontrados en la cajuela del vehículo Jeep campero de propiedad de MAXIMINO QUINILLA, quien suministró las llaves a los funcionarios del DAS como el mismo lo corrobora en su jurada del folio 43 del cuaderno original, para realizar la respectiva requisa y donde se transportaba con el encartado, lo cual resulta improcedente que el disciplinado en su afán de evadir su responsabilidad, pretenda hacer creer que los mencionados billetes fueron dejados por el cuarto sujeto que huyó del lugar en el momento de la captura, cuando dicho rodante se encontraba debidamente cerrado, tan cierto es que para abrirlo hubo necesidad de solicitarle las llaves a su propietario, dichos que no son aceptables por este Despacho, dando credibilidad a los señores detectives del DAS, quienes sin el mayor asomo de animadversión al encartado relatan el modo, tiempo y lugar como fue capturado el investigado y encontrado con billetes falsos de moneda extranjera; además de las manifestaciones de arreglo que le hizo el encartado WILLIAM RICARDO ANTOLINEZ, uno de los funcionarios del DAS y la insistencia en saber quién era el comandante del operativo, como lo expresa DIXON FORERO VARGAS, detective que también conoció el caso motivo de investigación. // Son los anteriores planteamientos que permiten endilgar la responsabilidad al inculpado, el cual infringió el Decreto 2584 de 1993 en su artículo 39, numeral 13 “Dar lugar a justificadas quejas por parte de los ciudadanos por su comportamiento negligente o arbitrario dentro o fuera del servicio”.
Se debe entender que una queja no tiene formalidad, solo debe entenderse como una forma de dar a conocer un hecho que es reprochable y que no está acorde con el comportamiento que debe asumir una persona, en este caso un funcionario público […]». (ff. 647 a 669). Para la Sala no pueden ser más contundentes las declaraciones y pruebas documentales recaudadas en el sentido de que el demandante participó del hecho reprochable de estar con dos personas más en tenencia de 500 billetes de 100 dólares falsos, actuación irregular que no aparece justificada, puesto que así lo muestra la incontrovertible realidad material y jurídica.
Por otra parte, resulta ajustada a derecho la forma de culpabilidad atribuida y sancionada al demandante por el ente estatal accionado, en el sentido de que «inculpado actuó a título de dolo entendido como la reprochable actitud de la voluntad dirigida conscientemente a la realización de una conducta típica y antijurídica […]» (f. 667). De igual modo, para esta Corporación, se muestra indicativo de la actitud dolosa del accionante que quisiera no quedar comprometido en el ilícito de tener moneda extranjera falsa en su poder, cuando de manera consciente le propone al integrante del DAS que lo excluya de esa captura, pues de este hecho conocido se deduce que dentro del vehículo estaba la prueba de que se cometía un acto reprochable.
En conclusión, existe certeza de que el demandante no estaba solo de acompañante, sino que era consciente de que transportaba en el vehículo dólares falsificados. La Sala precisa que el demandante no fue investigado por la conducta de tratar de incidir en que el integrante del DAS omitiera su deber de poner en conocimiento que estaba en contubernio con los ocupantes del vehículo que transportaban la divisa extranjera falsa, pero esta conducta sí comporta un indicio grave de su conducta dolosa.
Con todo, el actor insiste en desconocer las evidencias que de manera irrefutable lo comprometen en la ilicitud sustancial atribuida y sancionada; es más, sugiere que por estar de vacaciones estaría autorizado para ser partícipe de un hecho repudiable, como es ser coparticipe de transportar dinero, con desconocimiento de su deber de proteger la imagen y el honor institucional, aún de civil, de franquicia o en vacaciones Lo cierto es que, como integrante de la institución policial y autoridad visible en el sector territorial le era exigible otro comportamiento, que lo obligaba a asumir una conducta ética y ejemplar frente a la comunidad, y no en deshorna de la institución. Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular imputada al expolicía tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento de los deberes funcionales imputados en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter gravísimo y doloso, que motivó la destitución del empleo.
De suyo, se torna ignominiosa la postura de la parte accionante de sobreponerse al orden jurídico contra las evidencias. Como autoridades de policía y, por consiguiente, como el más llamado a respetar y garantizar los derechos de las personas, intenta (una vez más) ignorar el hecho de ser coparticipe de transportar dinero extranjero falsificado.
Por consiguiente, para la Sala, las alegadas desviaciones de poder, falsa motivación, extralimitación de funciones y violación del debido proceso no existieron. Las acusaciones de la parte actora resultan, en general, contraevidentes de cara a las pruebas recopiladas y a la especificidad de la motivación fáctica y jurídica de las decisiones demandadas.
Por otro lado, alega expedición irregular de los actos enjuiciados porque, en su criterio, (i) el acto sancionatorio de primera instancia no lo destituyó, sino que defirió esa decisión al director general de la Policía; y (ii) no se expidió un acto expreso que ejecute la decisión. Respecto de que la primera decisión administrativa no lo sancionó, encuentra la Sala que en su parte motiva expresamente señala: «siendo ejemplarizante para así mantener firme las virtudes policiales, por ende, solicitará a la Dirección General de la Policía Nacional LA DESTITUCIÓN DEL CARGO, así como las sanciones accesorias que a bien tenga imponer» (f. 646); disposición que resulta congruente con la parte resolutiva, cuando indica: «RESPONSABILIZAR DISCIPLINARIAMENTE al señor SI.
MARTINEZ ARIAS HECTOR ENRIQUE […] y en su efecto SOLICITAR a la Dirección General de la Policía Nacional la DESTITUCIÓN, del servicio activo». Es decir, que está claro que la sanción impuesta al actor fue la de destitución, pero, si no fuera suficiente, en el acto administrativo que decidió la alzada de 18 de septiembre de 2003, se consignó: «No acceder a las pretensiones del apelante, en consecuencia, confirmar el fallo de primera instancia y destituir de la Policía Nacional al hoy Subintendente HECTOR ENRIQUE MARTINEZ ARIAS […]».
Frente al segundo punto, se tiene que el demandante al momento de su retiro era beneficiario de una pensión de invalidez, por tener una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, y esta clase de prestaciones las paga directamente la Policía Nacional y su reconocimiento lo efectúa la dirección general; por ende, ante tal circunstancia, esta dependencia optó por reconocer la prestación, de manera que tácitamente ejecutó la decisión de retirarlo del servicio, para así ponerlo en condición de pensionado.
En síntesis, en este caso específico la ejecución del acto sancionatorio se dio en forma tácita cuando le concedió la condición de retirado, además, por tener derecho a la pensión de invalidez. En el caso sub examine, la autoridad disciplinaria utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para retirar del servicio al integrante de la institución que, con su comportamiento reprochable, desconoció que el personal de la fuerza pública tiene el deber de observar mayor disciplina y pulcritud en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior).
Destaca esta Colegiatura que la actividad policial no es un simple empleo: «Es una profesión. Como tal sólo podrá ser ejercida por personas que acrediten títulos de idoneidad profesional, expedidos por los respectivos centros de educación policial y reconocidos por el Gobierno según normas vigentes» (se destaca), de acuerdo con lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 1791 de 2000 y precisamente por ello la misma normativa dispuso que «La formación integral del profesional de policía, estará orientada a desarrollar los principios éticos y valores corporativos, promover capacidades de liderazgo y servicio comunitario para el eficiente cumplimiento de las funciones preventiva, educativa y social.
En tal virtud, los contenidos programáticos harán particular énfasis en el respeto por los derechos humanos, para el ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica de los residentes en el territorio colombiano» (artículo 15, ibidem) [negrilla de la Sala]. En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo preceptúa el Decreto 2584 de 1993 (artículos 2 y 3), «la disciplina es la condición esencial para la existencia de la Institución Policial e implica la observancia de las leyes, reglamentos y órdenes que consagran el deber profesional.»; «La disciplina se mantiene cumpliendo los propios deberes y ayudando a los demás a cumplir los suyos.
Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los miembros de la Institución» (artículo 3). Reitera esta Corporación que los funcionarios públicos en general y los integrantes de la fuerza pública en particular, son representantes inmediatos del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud y respeto en el desenvolvimiento de su vida pública y particular.
Por tal razón, la conducta del sancionado de estar en contubernio para transportar dólares falsos, se opone totalmente a la ética institucional, al orden jurídico que estaba obligado a honrar y respetar como policía de la patria. Una persona que así se comporta, no merece portar las insignias de la Policía Nacional, cuya misión es eminentemente ejemplarizante frente a la comunidad.
Al respecto, resulta oportuno traer al caso la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto ha sostenido: Entre los esfuerzos y medidas que el Estado debe adoptar, -como antes se señaló-, encaminados a asegurar el cabal cumplimiento de la noble y trascendental misión que deben cumplir los componentes de la trilogía mencionada, -los jueces, maestros y policías-, figuran en primer lugar los que tengan por objeto asegurar su formación profesional, moral y ética, que los hagan aptos para el desempeño de su noble oficio y para asumir a plenitud la enorme responsabilidad que sobre ellos pesa. […] En el caso concreto de la Policía Nacional encontramos, entonces, que las condiciones esenciales para el ingreso y permanencia de un individuo en la institución debe ser -como en general ocurre para todos los servidores públicos- además de la eficiencia, la de una moralidad y una ética a toda prueba.
Cabe recordar, a este propósito, que uno de los principios fundamentales de la función pública, señalados en el artículo 209 de la C.P. es el de la moralidad. Si ella falta en una institución, como la Policía Nacional, naturalmente los valores que ella debe respetar y defender como son la protección de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, estarán gravemente amenazados o conculcados.
Por ello resulta apenas razonable y lógico que en una institución de esta naturaleza sus directivas tengan las más amplias facultades legales y reglamentarias para remover a aquellos de sus miembros, cualquiera que sea su rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben regir su accionar. Si ello resulta lógico en cualquier tipo de entidades estatales, o aún particulares, con más razón lo es en el caso de la Policía Nacional [sentencia C- 525 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa].
Por otra parte, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetó al actor las garantías procesales y sustanciales para ejercer los derechos de contradicción y defensa técnica, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, oponer nulidades, pedir copias del expediente, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas.
Es decir, que no se afectó la participación del disciplinado en el procedimiento, ni sus prerrogativas iusfundamentales. La Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que la institución analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad, y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su gradación, se insiste, como se evidencia en los folios 637 a 669 del expediente.
Además, la Corte Constitucional ha precisado como regla inicial que la simple trasgresión de las normas procesales no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, no obstante, dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional.
Reitera esta Sala que en sede judicial se realiza un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. No obstante, revisada la actuación disciplinaria, encuentra esta Colegiatura que la Policía Nacional realizó en las decisiones acusadas un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que la parte actora esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en expedición irregular por falsa motivación, desviación de poder, violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, vía de hecho o que no existieran razones suficientes para sancionar, se itera.
La demandada articuló la apreciación de las pruebas con todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra el actor, y desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar. Por consiguiente, el cargo de violación del derecho al debido proceso por indebida valoración probatoria tampoco está llamado a prosperar.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados fueron expedidos con apego al orden jurídico vigente, por consiguiente, se negarán las súplicas de la demanda. 2.8 Otros aspectos procesales. 2.8.1 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación, la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable.
Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Declárase no probadas las excepciones previas denominadas «cosa juzgada» e «ineptitud sustantiva de la demanda», opuestas por la accionada, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 2º. Niéganse las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Héctor Enrique Martínez Arias contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, conforme a la parte motiva. 3°.
Sin condena en costas. 4º. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS