Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00581-01 Accionantes: Héctor Mauro Portilla Pabón y otros Accionado: Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional y subsidiariedad. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 6 de febrero de 2023 Héctor Mauro Portilla Pabón, Sara Gómez de Portilla y Héctor Freddy Portilla Gómez, a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en procura de la protección de sus garantías fundamentales a la tutela judicial efectiva, a la seguridad jurídica, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso, las que consideran vulneradas con el auto dictado el 10 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se confirmó el proferido el 28 de febrero de 2022 por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá dentro del proceso No. 11001333603720190007700/01, que declaró probada la excepción de pleito pendiente. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Los accionantes promovieron proceso de reparación directa en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Departamento de Putumayo, de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y del municipio de Mocoa, con ocasión de los daños causados en su residencia por la avalancha ocurrida en Mocoa entre marzo y abril de 2017.
El proceso le correspondió al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá bajo el radicado No. 11001333603720190007700. 1.2.2.- Una vez admitida la demanda, Corpoamazonía, el departamento de Putumayo y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres propusieron la excepción de pleito pendiente bajo el argumento de que existen acciones de grupo con base en los mismos hechos. 1.2.3.- Por auto del 28 de febrero de 2022 el a quo ordinario declaró probada la excepción de pleito pendiente en los procesos de reparación directa Nos. 2019-076, 2019-077, 2019-085, 2019-095, 2019-140 y 2019-167, pues están vigentes acciones de grupo en las cuales los demandantes respectivos no han solicitado su exclusión. Así, señaló que están acreditadas la identidad de causa, partes y de pretensiones. 1.2.4.- Inconformes, los demandantes interpusieron recurso de apelación en el cual alegaron que el Juzgado limitó su estudio al artículo 56 de la Ley 472 de 1998 y omitió analizar el artículo 55 ejusdem, ya que el requisito de la exclusión se aplica a quienes expresamente se hicieron parte de la acción de grupo anterior; también acotaron que la interpretación objeto de la apelación desconoció sus derechos fundamentales fijados en la Constitución y en la CIDH, máxime cuando en distintos juzgados están en curso otros procesos ordinarios similares. 1.2.5.- Por auto del 10 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el recurrido.
Para ello, adujo que los accionantes de una acción de grupo representan a todas las personas que se han visto afectadas por los hechos vulnerantes sin ser necesario que cada uno ejerza por separado su propia acción y, por ende, los demandantes hacen parte de esos medios procesales. Reiteró que está en curso una acción de grupo que comparte identidad de causa, de pretensiones, de perjuicios y de partes. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Los tutelantes consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales porque: (i) “[A]l momento de desatar el recurso, varias providencias revocaron y confirmaron la misma decisión, situación que jur[í]dicamente no es correcta, pues las personas que fueren afectadas est[á]n en una desigualdad procesal frente a las que fueran favorecidas” y, por ende, les cercenaron la oportunidad de que su proceso fuese decidido de fondo por el juez ordinario;
(ii) Es absurdo exigirles que, para poder reclamar sus derechos, deban renunciar a cualquier acción de grupo que esté en curso; (iii) Otros demandantes sí han podido continuar con trámites judiciales similares al suyo, sin que se les hubiese declarado la excepción de pleito pendiente; (iv) La acción de reparación directa es diferente a una acción de grupo, pues la primera se basa en la voluntad de demandar de forma separada, además, acotaron que las partes y las pretensiones en cada proceso no son las mismas;
(v) La declaración del pleito pendiente solo aplica cuando el extremo demandante haya manifestado expresamente su voluntad de ser parte de la acción de grupo, lo que implica una errada interpretación de la Ley 472 de 1998; (vi) Según el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, quien desee hacerse parte en una acción de grupo debe cumplir unos requisitos y, acorde con el artículo 56, para excluirse debe realizar una manifestación expresa de esa intención;
(vii) Ellos optaron por una vía individual, lo que implica per se su voluntad de no pertenecer a ninguna acción de grupo; (viii) Se omitió el artículo 88 de la Constitución Política que le da prelación a las acciones individuales sobre los medios grupales, y que el hecho de que existan vías grupales no es óbice para que las personas reclamen los derechos de forma individual;
(ix) El artículo 229 de la norma normarum garantiza el derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia, el que se vulneró por la decisión cuestionada; (x) Se vulneraron las garantías judiciales previstas en el artículo 8º de la CIDH, en la medida en que se les negó el derecho de reclamar por los daños que sufrieron; 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitó (i) tutelar los derechos fundamentales alegados;
(ii) dejar sin efectos los autos preferidos por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y (iii) que se ordene proferir una decisión que les sea favorable. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 9 de febrero de 2023 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la tutela y dispuso notificar al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Territorial, al departamento del Putumayo y a los señores Dagoberto Ortega y Blanca Socorro Guacán. 2.2.- En auto posterior del 2 de mayo siguiente, el ponente de primera instancia ordenó notificar a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y a los demás intervinientes dentro de la reparación directa No. 11001333603720190007700/01. 2.3.- La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía se opuso a las pretensiones y denunció que se busca usar esta acción como si fuese una instancia adicional. 2.4.- La Gobernación del Putumayo alegó que no se vulneraron los derechos constitucionales ni se desconocieron las garantías procesales de los accionantes; afirmó que no es posible promover procesos individuales paralelos a las acciones de grupo sin haber pedido la exclusión de estas. 2.5.- El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá señaló que la tutela es improcedente; precisó que sí se configura la excepción de pleito pendiente porque los demandantes no han solicitado su exclusión del grupo ni interpusieron su demanda antes de la acción grupal por lo que hacen parte de esta.
También afirmó que pretende reabrir el debate del proceso ordinario. 2.6.- El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aseveró que no se vulneraron los derechos fundamentales denunciados y que no existe una irregularidad procesal, pues se probó el pleito pendiente. 2.7.- El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio alegó que carecía de legitimación en la causa. 2.8.- El magistrado Fernando Iregui Camelo del Tribunal accionado adujo que estaba demostrada la excepción de pleito pendiente por existir igualdad de causa, pretensiones y partes respecto de la acción de grupo No. 2017-00687-00 y recordó que las partes pueden pedir su exclusión de esta acción de grupo y así solicitar sus pretensiones de forma individual. 2.9.- La magistrada Marí Cristina Quintero Facundo del mismo Tribunal explicó que esta acción es improcedente, pues no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2.10.- La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres anotó que no está legitimada en la causa por pasiva. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 22 de junio de 2023, negó el amparo pretendido por los accionantes.
Para ello, citó los argumentos de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y agregó que no se configuró el defecto sustantivo denunciado en tanto la decisión cuestionada no se observa arbitraria ni caprichosa; igualmente indicó que las discusiones del proceso ordinario no pueden ser revividas en la acción de tutela por cuanto ello la convertiría en una tercera instancia. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión aludida, los accionantes presentaron escrito de impugnación en el cual criticaron que las apelaciones contra el auto del Juzgado 37 Administrativo de Bogotá se hayan resuelto por el Tribunal en 5 providencias separadas, de las cuales 3 lo confirmaron y 2 lo revocaron.
Señalaron que el juez de tutela nada dijo sobre el hecho de que el Juzgado de primera instancia hubiese resuelto la excepción de pleito pendiente propuesta en varios procesos en un solo auto y que así mismo debió resolverse por el Tribunal. Acotaron que no es cierto que el artículo 56 de la Ley 472 de 1998 exija que la demanda de reparación directa deba interponerse antes que la de la acción de grupo e insistieron en que se trasgredió el artículo 88 de la Constitución Política, el cual les da prevalencia a las acciones particulares sobre las grupales; reiteraron los argumentos sobre las condiciones para ser incluidos y excluidos en una acción de grupo, así como la vulneración de la Constitución Política y de la CIDH. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia En el curso de esta instancia, el extremo activo de la litis allegó un memorial en el cual solicitó que se tuviera en cuenta el salvamento de voto emitido frente a la sentencia impugnada.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada vulneró los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, los tutelantes alegan que no tiene sentido que el Tribunal hubiese resuelto en varias providencias y de forma diferente los recursos de apelación que se incoaron en contra de un solo auto; que no se les podía exigir renunciar a las acciones de grupo en curso para formular su demanda; que otras personas en iguales condiciones sí han podido continuar con sus trámites judiciales de forma individual; que la naturaleza de las demandas de reparación directa y de las acciones de grupo son disímiles, sumado a que en el caso no estaban acreditados los requisitos para declarar el pleito pendiente; que se dio una interpretación parcial y errada a los artículos 55 y 56 de la Ley 472 de 1998; que al haber optado por una vía judicial individual era claro que no tenían intención de hacerse parte en una acción de grupo; y que se desconocieron normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos elevados por la parte accionante, con excepción de aquellos atinentes a la forma en que se resolvió la apelación mediante varias providencias, no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de reparación directa, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la autoridad accionada, se dilucida el siguiente análisis: “3.4.1.
No son de recibo los argumentos expuestos en recurso de apelación, por cuanto la demandante debió adelantar el trámite previsto en el artículo 56 de la Ley 472 de 1998, para ser excluido del grupo que demando en ejercicio del medio de control de ‘Reparación de los perjuicios causados a un grupo’, dentro del término legal allí establecido para poder acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa de manera individual a través del medio de control de reparación directa.
Se reitera que en tesis de la activa los afectados tienen derecho a solicitar una reparación particular e individual, sin que le sea exigible haber sido excluido de la acción de grupo, pues los requisitos del artículo 56 la ley 472 de 1998, solo se pueden exigir para aquellas personas que se hayan vinculado al grupo accionante en los términos del artículo 55 ibídem.
(…) Visto lo anterior, debe precisarse que aunque los aquí demandantes no interpusieron de manera directa la demanda contencioso administrativa en ejercicio del medio de control de ‘Reparación de los perjuicios causados a un grupo’, ello no es óbice para entender que los mismos hacen parte de la acción, pues conforme al articulado antes señalado, el demandante de la acción de grupo representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno ejerza por separado su propia acción ni haya otorgado poder.
(…) 3.4.2. La excepción de pleito pendiente está llamada a prosperar y en tal secuencia a confirmarse la decisión de primera instancia, en virtud a la existencia de acción de grupo, que respecto del medio de control de reparación directa sub-lite, evidencia, identidad de causa, avalancha presentada el 31 de marzo y 01 de abril de 2017, en Mocoa – Putumayo; de pretensiones, resarcimiento mediante reconocimiento indemnizatorio, de los perjuicios derivados de descrito evento dañoso; y de partes, el conjunto de personas que derivaron perjuicios por causa del mismo.
(…) Encuentra igualmente probado que entre el medio de control de reparación directa sub-lite y el proceso de ‘Reparación de los perjuicios causados a un grupo’ evidencia como viene señalando, identidad de partes, causa y objeto, guardando completa similitud (…) 3.4.2.2.- En el descrito panorama, no es de recibo para la Sala el argumento de la activa, respecto a que no se encuentra configurado el requisito de identidad de objeto, como quiera que sustenta en que el resarcimiento en medio de control de reparación directa, asume individual, y en acción de grupo, se pretende una indemnización general sin atender a las particularidades de los afectados.
Supuesto que adolece de falta de fundamento normativo, y, por consiguiente, no cierto, contrastado que, el juicio de responsabilidad en la acción de grupo incluye las pretensiones individuales de los afectados, pues su finalidad es que se repare los perjuicios a cada uno de ellos”. 4.5.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal cuestionado sostuvo que no son de recibo los argumentos elevados por los tutelantes en cuanto a que para ser parte en las acciones grupales con fines indemnizatorios tenían que cumplir los presupuestos del artículo 55 de la Ley 472 de 1998 y llevar a cabo el procedimiento de inclusión, puesto que al no haber manifestado su intención de excluirse hacían parte del grupo reclamante, aunado a que en el proceso de reparación directa y en la acción de grupo evaluada se verificó la identidad de partes, de causa y de pretensiones, lo cual corresponde a una interpretación legal que no se avista, prima facie, irrazonable ni contraria a la Constitución o al bloque de constitucionalidad. 4.6.- Resulta claro, entonces, que los accionantes, además de no haber justificado debidamente los cargos elevados, pretenden acudir a esta acción como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas relativas a la prevalencia de la vía individual sobre la grupal, a que no se podía exigir la renuncia a las acciones grupales en curso para acudir a la reparación directa, a que se interpretó erradamente la Ley 472 de 1998 y se desconoció la Constitución Política y la CIDH, buscan reabrir un debate resuelto en el medio de control de reparación directa, con el fin de que prevalezca la interpretación de la parte actora sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo convocado.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.8.- Así las cosas, se seguirá con el estudio de los reproches atinentes a la forma en cómo se desataron los recursos de apelación y las consecuencias de ello. 5.- El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- Este aparece claramente expresado en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política, conforme al cual la acción de tutela resulta plausible cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable. De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 5.2.- En el subjudice, los accionantes consideran que haber resuelto en varios autos y de forma diferente las quejas elevadas en contra de una misma providencia, ocasionó la trasgresión de sus derechos porque ello implicó que algunos procesos individuales continuaran y otros no. 5.3.- Frente a este asunto, estima la Sala que existían otras vías idóneas para formular la irregularidad advertida y solicitar su corrección. En este caso, si los tutelantes consideraban que se presentó un vicio procesal por haberse declarado la excepción de pleito pendiente en un mismo auto o porque el Tribunal resolvió las quejas elevadas en su contra mediante distintas providencias, debió manifestar tal irregularidad y solicitar su saneamiento en el curso del trámite ordinario. 5.3.1.- En efecto, el artículo 207 del CPACA determina que todos los vicios que puedan conllevar alguna nulidad pueden ser saneados en cualquier etapa del proceso; a su vez, el artículo 210 ejusdem establece que las partes podrán proponer incidentes de nulidad una vez proferida una actuación que consideren conculcadora de sus derechos y garantías procesales. 5.3.2.- Por consiguiente, se torna evidente que las partes procesales tienen la carga de plantear ante el juez ordinario las circunstancias que consideren que acarrean nulidades y hacen nugatorio el ejercicio de sus derechos. 5.4.- En consecuencia, se torna diáfano que, si la parte demandante consideraba que hubo una irregularidad procesal de tal envergadura que afectó sus derechos constitucionales, tenía que acudir al juez ordinario una vez conocida la actuación que ocasionó esa vulneración. Ello, a fin de que la acción de tutela no sea considerada como una instancia adicional, ni llegue a reemplazar aquellos recursos o medios previstos por el legislador para el efecto. 5.5.- Así las cosas, los reproches sub judice no cumplen con el presupuesto de subsidiariedad según se expuso. 6.- En consecuencia, los cargos plasmados en la tutela no superan los requisitos generales de procedibilidad y esto hace que la acción constitucional resulte improcedente, por lo que se modificará en ese sentido la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 22 de junio de 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente el depreco constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado (E)