Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999).
Demandante: Daniel Avilés Rodríguez, y otros. Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional. Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación. Tema: Naturaleza, objeto y alcance del recurso extraordinario de unificación. Subtema 1. Criterios metodológicos para identificar una sentencia de unificación– ratio decidendi. Subtema 2. encuadramiento entre la formulación de las reglas de unificación y su vinculatoriedad al caso particular.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 Isabel Rodríguez, Yon Edinson Rodríguez, Orleyda Avilés Rodríguez, Adriana Jazmín Avilés Rodríguez, Aicardo Avilez Rodríguez2, Mauricio Avilés Rodríguez, Daniel Avilés Rodríguez, Yojan Estiben Rodríguez, Omar Rodríguez y Yamile Rodríguez interpusieron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios derivados de la muerte de Abundio Avilés. 1.2.
Sentencia de primera instancia3 Surtido el trámite procesal correspondiente, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Bogotá4, en sentencia proferida el nueve (9) de agosto de dos mil dieciséis (2016), declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación–Ministerio de Defensa Nacional–Ejército Nacional por la muerte del señor Abundio Avilés, y la condenó al pago de perjuicios morales.
Lo anterior, en aplicación del título de imputación de daño especial, al tener en cuenta que, indiciariamente, podía establecerse que aquel deceso se produjo por el fuego cruzado entre el Ejército 1 Fls. 20 a 30 cdno. 2. 2 Se deja constancia de que no hay uniformidad en la forma como se escribe el apellido “Aviles” de los demandantes.
Por ejemplo, respecto de este demandante aparece con “z”, respecto de otros con “s”, en unas ocasiones aparece sin tilde y en otras tildado. La Sala utilizará la forma tildada, sin perjuicio de que se entienda que la forma adecuada es la que figure en cada uno de los registros civiles de nacimiento. 3 Fls. 252 a 263 cdno 2. 4 Que se creó por el Acuerdo número PSAA16-10535 del 27 de junio de 2016 para procesos escriturales.
Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 2 Nacional y un grupo al margen de la ley, en momentos en que uniformados de la institución castrense repelían un hostigamiento, sin que pudiera determinarse de dónde provino el disparo que acabó con la vida del señor Avilés, perteneciente a la población civil, a la que debía mantenerse fuera del contexto bélico y sobre la cual el Estado tenía una posición de garante, que impedía atribuirle el hecho a un tercero. Negó las demás pretensiones de la demanda, en particular, el daño relativo a la alteración grave de las condiciones de existencia. 1.3.
Recurso de apelación5 La Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, con el fin de que se desestimaran las súplicas de la demanda. Como sustento de la alzada, manifestó que, al no poderse construir de forma fehaciente prueba indiciaria que pusiera en evidencia su participación en los hechos que llevaron al fallecimiento del señor Abundio Avilés, no era posible dar por configurado el título de daño especial sino, por el contrario, el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero, como lo es el grupo insurgente llamado Héroes de Marquetalia de las FARC6.
Adicionalmente, argumentó que tampoco se superó el estudio de la falla en el servicio. 1.4. Sentencia de segunda instancia7 El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017), revocó la providencia impugnada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considera que: 1.4.1.
La inspección técnica al cadáver del señor Abundio Avilés, arrojó como resultado una muerte violenta. No obstante, “el cuerpo fue bañado, la vestimenta cambiada y las heridas vendadas por lo que estas no se pudieron observar ni fotografiar”. Además, no obra en la foliatura ninguna otra prueba sobre las lesiones, la posición en que fue encontrado el cuerpo, la trayectoria de las balas, las huellas o el tipo de arma que fue utilizada. 1.4.2.
En cuanto a las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos, a pesar de que los testimonios de Edinson Osma Rincón, Édgar Buenaventura Salazar y Jairo Oyola Gaviria “fueron coincidentes en manifestar que fue el Ejército Nacional quien ultimó al señor Aviles”, ninguno de los deponentes estuvo presente en el sitio del suceso y, por tanto, sus declaraciones únicamente podían ser tenidas en cuenta como apreciaciones subjetivas, producto de rumores carentes de sustento.
En concreto, precisó que el señor Oyola Gaviria estaba a cuarenta minutos del lugar en que fue encontrado el cuerpo de la víctima. Adicionalmente, en las declaraciones que rindieron los soldados profesionales dentro de la investigación preliminar que adelantó la Brigada Móvil número 8 del Batallón de Contraguerrillas número 68, no se constató la muerte de un civil el 17 de abril de 2010, día en que se registró un combate entre el frente Héroes de Marquetalia de las FARC y el Ejército Nacional, pese a que se realizó una inspección en el lugar de los hechos.
De manera que, no se acreditó baja alguna. Del mismo modo, el informe de inteligencia de la Quinta División de la Brigada Móvil número 8 del 18 de abril de 2010, indicó que el cuerpo de la víctima se encontró en 5 Fls. 266 a 277 cdno. 2. 6 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. 7 Fls. 314 a 320 cdno 2. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 3 la Vereda el Paujil en unas coordenadas8 que eran distintas a aquellas en las que se ubicó el Ejército Nacional9.
Detalló que estos documentos fueron aportados por la demandada y la parte actora no los reprochó. Aunado a ello, refirió que obraba la denuncia número 7341/ MDN- CGFM- CE- DIV05- FTSUT-BRIM8- B5 que presentó la Quinta División de la Brigada Móvil el 27 de abril de 2010, en la que aludió que Abundio Avilés recibió tres impactos de arma de fuego percutidas por miembros del grupo Héroes de Marquetalia. 1.4.3.
Si bien se probó que hubo un enfrentamiento el 17 de abril de 2010 entre el Ejército Nacional y las FARC, en desarrollo de la operación que se denominó Armagedón, al efectuar un análisis de responsabilidad bajo un título de imputación subjetivo, no se acreditó que la causa eficiente de la muerte del señor Abundio Avilés haya sido el actuar del cuerpo militar.
Así, la parte demandante omitió la carga probatoria que le asiste, por cuanto no logró dilucidar que la víctima estuviera presente en el lugar donde se produjo el combate, ni cuáles fueron las heridas que presentó, ni la identificación del arma que las propició; de ahí que no se probó la existencia del nexo causal entre el daño y actuaciones de la demandada.
En tal sentido, el análisis del a quo en torno a la construcción de la prueba indiciaria soslayó por completo la realidad, pues no era dable inferir de la existencia del cadáver (hecho conocido), que este ocurrió por causa de un enfrentamiento (hecho desconocido), al existir múltiples premisas inconclusas que no hacen posible que el enfrentamiento se perfile “como la causa más probable el hecho indicado”. 1.4.4.
Al margen de ello, analizó la responsabilidad según el régimen objetivo de imputación de daño especial; análisis a partir del cual determinó que, si bien nadie está obligado a soportar la existencia de un conflicto armado interno, el daño antijurídico no sería imputable a la administración, toda vez que no se acreditó, entre otras, que el deceso hubiera sido consecuencia del conflicto, y por el contrario, se aportó la denuncia de la Quinta División de la Brigada Móvil número 8 que refirió un ajuste de cuentas como situación exógena determinante del daño. 1.5.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017), Yon Edinson Rodríguez, Orleyda Avilés Rodríguez, Adriana Jazmín Avilés Rodríguez, Aicardo Avilez Rodríguez, Mauricio Avilés Rodríguez, Daniel Avilés Rodríguez, Yojan Estiben Rodríguez, Omar Rodríguez y Yamile Rodríguez interpusieron recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, con el fin de que se anule la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima y se confirme la del Juzgado Administrativo de Descongestión de Bogotá, pues, a su juicio, aquella inaplicó la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, con radicado n° 050012325000199901063-01 (32.988) dictada por el Consejo de Estado.
Los argumentos del recurso extraordinario, en síntesis, son los siguientes10: 1.5.1. El Ejército Nacional desconoció el principio de distinción propio del Derecho Internacional Humanitario (DIH), al llevar a cabo la operación en un poblado de la vereda el Paujil de Ataco (Tolima). La parte demandada debió demostrar que aplicó el aludido principio, sin embargo, no allegó ninguna prueba al respecto; omisión a partir de la cual es posible inferir que se disparó sin precaución al confundir a la víctima con un integrante de la guerrilla. 8 “[A]proximadas N 03° 21´ 41´´- W 75° 40´ -28´´”. 9 Coordenadas “N 03° 19´44´´ - W75° 39´35´´”. 10 Extraídos tanto del contenido del recurso como del escrito de sustentación. Fls 357 a 363, cdno 2.
Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 4 1.5.2. El Tribunal no tuvo en cuenta que el lugar en el que ocurrieron los hechos estaba alejado del casco urbano del municipio de Ataco, específicamente en el caserío o poblado de la vereda el Paujil, zona de concentración de viviendas habitadas por la población civil, sin que el Ejército Nacional hubiera adoptado, en atención a ese contexto, precaución alguna.
De este modo, el juzgador de segunda instancia omitió tener en cuenta las circunstancias del lugar en que ocurrieron los hechos11. 1.5.3. El Tribunal aplicó con rigor el principio de carga probatoria a la parte demandante, pese a que, a la luz de la sentencia de unificación referida, debió flexibilizarlo en privilegio de medios de prueba indirectos e inferenciales, por tratarse de un asunto que compromete graves violaciones al DIH.
En cambio, decidió con base en conjeturas, ya que la denuncia penal del Mayor Oscar Emilio Reyes Oviedo no acreditaba que el asesinato hubiera sido producto del actuar de las FARC, ni que esta hubiera hostigado a los militares, ni el punto concreto en donde se ubicaban los miembros del Ejército Nacional y el grupo al margen de la ley (ni que estos y aquellos estuvieran ubicados en el mismo sitio).
De manera que, la decisión del Tribunal no se fundó en prueba que legitimara la revocación de la condena. 1.5.4. Con los testimonios quedó acreditado que el fallecimiento del señor Abundio Avilés fue consecuencia de los disparos de arma de fuego con ocasión del conflicto armado, hecho éste indicativo sólido de responsabilidad. En particular, al proceso se incorporaron los testimonios de Edinson Osma Rincón, Édgar Buenaventura Salazar y Jairo Oyola Gaviria que depusieron sobre las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que falleció el señor Abundio Avilés, que, valorados de forma flexible, hubieran permitido acreditar que: (i) los disparos provinieron del campamento del Ejército Nacional, que se ubicaba lejos del camino que recorrió el señor Abundio Avilés;
(ii) se identificó al occiso como un integrante del grupo subversivo; (iii) los proyectiles disparados tenían suma potencia, porque destrozaron árboles y causaron hendiduras en la barranca por la que transitó la víctima; y (iv) la zona en que se presentaron los hechos es conocida por ser de confrontación, circunstancia que llevó a que el señor Abundio Avilés falleciera en el marco de una operación militar en la que los integrantes del Ejército dispararon sus armas de dotación oficial, entre estas, la ametralladora M-60 que provocó el desenlace fatal de la víctima.
Adicionalmente, con la prueba documental allegada por la Fiscalía 28 Seccional de Chaparral quedaron demostradas las irregularidades que se presentaron en la investigación penal por la muerte del señor Abundio Avilés, siendo notorio que la policía judicial no se hizo presente para la práctica de inspección técnica del cadáver; circunstancia que dio lugar a que fuera la misma comunidad la que se encargara del traslado del cuerpo, de modo que la aludida inspección se realizó el 18 y 19 de abril de 2010.
Todo esto derivó en la pérdida de material probatorio, que, de acuerdo con la sentencia de unificación, constituye una denegación de justicia. Al pasar por alto lo anterior, el Tribunal omitió que la unificación previó que la valoración probatoria debía ajustarse a los estándares internacionales, y que consideró que es pertinente la aplicación del artículo 175 del Código de 11 Específicamente, de acuerdo con el radiograma de resultados, consideró que solo quedó reportada una coordenada, lo que hacía imposible que los dos grupos combatientes estuvieran ubicados en la misma zona.
Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 5 Procedimiento Civil (CPC)12, relativo a la posibilidad de hacer uso de cualquier otro medio de prueba que le permita al juzgador alcanzar el convencimiento. 1.5.5. El Tribunal inobservó que la muerte ocurrió en el marco del conflicto armado interno, como dio cuenta: (i) el radiograma de resultados operacionales del 17 de abril de 2010, en el que el Ejército Nacional constató el desarrollo de la operación Faraón; y (ii) las declaraciones que múltiples soldados rindieron en la indagación preliminar número 002 de 2010, quienes de manera coherente afirmaron que las armas de dotación oficial fueron utilizadas. 1.6.
Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1.6.1. El Tribunal Administrativo del Tolima concedió el referido recurso13, que admitió esta Corporación el 14 de enero de 202014, en proveído que fue notificado por estado el 31 de enero siguiente15. En esta misma providencia se corrió traslado del escrito de recurso a la demandada y al Ministerio Público para que se pronunciaran.
El 12 de noviembre de 202116 se dictó auto que prescindió de la audiencia y concedió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este emitiera concepto. 1.6.2. En dicha oportunidad procesal, la parte demandante insistió en los fundamentos del recurso17, relativos a la falta de aplicación de los criterios flexibles de valoración probatoria referidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2014; criterios que, si hubieran sido tenidos en cuenta, habrían dado lugar a la declaración de responsabilidad patrimonial.
Trajo a colación las consideraciones de la sentencia de unificación sobre el estándar probatorio y puntualizó que existía una relación entre la ratio decidendi de la unificación y el sub lite, pues la sentencia de unificación fijó reglas en torno a los topes indemnizatorios por perjuicios morales en casos de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH y la clasificación de perjuicios inmateriales denominada afectaciones a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados, ratio compatible con el presente caso, que se enmarca en una afectación a los derechos humanos y al DIH, lo que hace obligatoria la aplicación de la unificación al caso en concreto. 1.6.3.
El Ministerio Público, por conducto de la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, rindió el concepto número 141 del 1 de diciembre de 202118, en el que precisó que los hechos del litigo de reparación directa no podían enmarcarse en las reglas fijadas por la sentencia de unificación, precisamente debido a la ausencia de material probatorio, razón por la cual la sentencia de unificación invocada no fue desconocida.
En consecuencia, solicitó la desestimación de la solicitud de anulación19. 12 Si bien la parte expresamente refirió el artículo 75 del CPC, el contenido que invocó se ajusta al del artículo 175 de la misma codificación. 13 Fl. 356 cdno.2 14 Fls. 390 a 393, cdno. ppal. Si bien inicialmente el recurso fue inadmitido, tal providencia fue objeto del recurso de súplica, que finalmente dispuso su revocación. 15 Fl. 394, cdno. ppal 16 Documento contenido en el expediente electrónico en SAMAÍ, con certificado 3A201A8ABDA29E5A 72C09FD8B356EA09 865D2A8F2E88D87F B9B40ACC31158D56, ubicado en el índice 040. 17 Documento contenido en el expediente electrónico en SAMAÍ, con certificado C8D349F7D0D02027 6CB8AA8CF87D398B 6D04F9FAF209ABC9 BF65EC0A1AC221E1, índice 044. 18 Documento contenido en el expediente electrónico en SAMAÍ, con certificado 82811DE899850E9F 13CC9E2BF94A6AB1 2F4A1A6749C4CC9D 515DE308ADCB6918, índice 046. 19 Este concepto se rindió extemporáneamente, toda vez que se radicó el 1 de diciembre de 2021, a las 5:22pm, según obra en el índice 046 de SAMAÍ. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 6 1.6.4.
La demandada se pronunció de manera extemporánea sobre el recurso20. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites de rigor, sin que exista causal alguna que invalide lo actuado, procede la Sección Tercera del Consejo de Estado a decidir el asunto sometido a su consideración. La decisión, metodológicamente discurrirá, así: (i) presupuestos procesales, (ii) problema jurídico, (iii) naturaleza, objeto y alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia;
(iv) análisis del recurso, y (v) condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales 2.1.1. La Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 259 del CPACA y artículo 14.1 del Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Así mismo, de conformidad con el artículo 257 CPACA, el recurso extraordinario de unificación procede contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única o en segunda instancia21.
En el presente caso, atendiendo a que el recurso examinado se interpuso contra una decisión del Tribunal Administrativo del Tolima en segunda instancia y que se supera la cuantía exigida22, se declara su procedencia. 2.1.2. Este recurso fue interpuesto oportunamente, de acuerdo con el artículo 261 del CPACA, el cual prevé que el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial deberá presentarse, a más tardar, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la providencia atacada23 y sustentarse dentro de los veinte (20) días siguientes al momento en el que el recurso sea concedido.
En el caso en concreto, como la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima del 13 de julio de 2017 cobró ejecutoria el 27 de julio de 201724, el término para interponer el recurso extraordinario inició al día siguiente, de manera que vencía el 3 de agosto de 2017, y como la parte interesada lo radicó el 1 de agosto de dicha anualidad25, se concluye que se ejerció en término. Adicionalmente, la providencia del 30 de noviembre de 2017 que lo concedió, se notificó por estado el 4 de diciembre siguiente, de manera que el término para sustentarlo vencía el 24 de enero de 2018 y como la parte 20 Índice 47 del SAMAI.
El término para presentar alegatos corrió desde el 18 de noviembre de 2021 al 1 de diciembre de 2021 y el demandado presentó sus alegaciones hasta el 3 de diciembre de 2021. 21 Lo que debe interpretarse de conformidad con lo dispuesto en el auto de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2019, que dispuso que “el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente respecto de sentencias dictadas en procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el impero de leyes anteriores a la vigencia de aquel, como lo es el Código Contencioso Administrativo.
Ello en virtud de su naturaleza extraordinaria y de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA”. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de unificación jurisprudencial del 28 de marzo de 2019, rad. 0288-15. Esta norma fue modificada por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, que acogió expresamente esta interpretación. 22 Tal como lo prevé el artículo 257 del CPACA, “Si el recurso recae sobre sentencias de contenido patrimonial o económico, procederá cuando la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda iguale o exceda 450 SMLMV para procesos de reparación directa”.
En el presente caso, el proceso se tramitó en vigencia del CCA. Así mismo, la sumatoria de las pretensiones de la demanda ascendió a la suma de DOS MIL OCHOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CIEN PESOS ($2.861.835.100 ), valor que supera con creces los 450 SMLMV exigidos para cuando se interpuso el recurso (el salario mínimo en Colombia en 2017 ascendió a la suma de $737.717). 23 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Artículo 261. “Interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta”. 24 Esto, teniendo en cuenta que la sentencia del Tribunal se notificó a las partes por edicto que se fijó el 19 de julio de 2017 y se desfijó al término de tres (3) días finalizado el 24 del mismo mes y año. 25 Según sello de correspondencia por el Tribunal.
Folio 344, C.2. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 7 descorrió la sustentación el 11 de enero de dicha anualidad26, su actuación se efectuó en la oportunidad pertinente. 2.1.3. En cuanto a la legitimación, el artículo 260 del CPACA prevé que cualquiera de las partes o los terceros que hayan resultado agraviados por la providencia se encuentran legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Sin embargo, no está legitimado para interponerlo quien no hubiere apelado la sentencia de primera instancia o adherido a la apelación de la parte contraria, cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio.
En el asunto sub judice Yon Edinson Rodríguez, Orleyda Avilés Rodríguez, Adriana Jazmín Avilés Rodríguez, Aicardo Avilez Rodríguez, Mauricio Avilés Rodríguez, Daniel Avilés Rodríguez, Yojan Estiben Rodríguez, Omar Rodríguez y Yamile Rodríguez están legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque conforman el extremo demandante del proceso de reparación directa y el fallo recurrido revocó la decisión de primera instancia, de manera que esta solo fue apelada por la demandada. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el escrito contentivo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia proferida el 13 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima contravino la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2014, dentro del proceso con radicación interna 32.988, toda vez que el Tribunal realizó una valoración probatoria inflexible y aplicó con rigor el principio de carga probatoria? 2.3.
Naturaleza, objeto y alcance del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial El fin del recurso extraordinario de unificación consiste en asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y la garantía de los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la providencia recurrida (artículo 256, CPACA).
El recurrente, a su vez, tiene la carga de indicar, con precisión, la sentencia de unificación que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento (art. 262.4 CPACA). Este recurso tendrá vocación de prosperidad cuando la sentencia recurrida contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (artículo 258, CPACA) y, más concretamente, a la regla de unificación en ella fijada.
Ahora, en la identificación de las providencias de unificación, debe tomarse en consideración, que: (i) según el artículo 270 del CPACA, lo son aquellas que haya dictado el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social, por la necesidad de unificar jurisprudencia o precisar el alcance de las divergencias interpretativas27;
(ii) también lo son las proferidas para desatar el 26 Sustentación del recurso extraordinario de unificación. Fls 357 a 363, cdno 2. 27 A título ilustrativo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo identificó los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar la labor unificadora de la jurisprudencia: “- Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubieren merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; || - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; || - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 8 mecanismo de revisión eventual en acciones populares o de grupo, que hayan sido seleccionadas con el fin expreso de unificar jurisprudencia, de acuerdo con el artículo 36 A de la Ley 270 de 199628;
(iii) son así mismo, sentencias de unificación las proferidas para desatar el recurso de súplica, previsto en el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, contra providencias en las que se haya acogido un doctrina contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado29-30; y (iv) por último, lo son las dictadas en los asuntos remitidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por su importancia jurídica o trascendencia social, según el artículo 38 de la Ley 446 de 199831.
Los anteriores criterios materiales de identificación de las sentencias de unificación pueden ser complementados con un criterio funcional, de carácter auxiliar, en el cual se observa el órgano que profirió la providencia, que lo es el Consejo de Estado en el pleno de su contencioso; y, dentro de este, las Salas Plenas de cada una de las cinco (5) secciones que, por su especialidad, integran el pleno de la Sala Contenciosa32 y, las Salas Especiales de Decisión33.
Por otra parte, la sentencia recurrida debe oponerse a la regla de unificación invocada, de acuerdo con la ratio decidendi que motivó su adopción. Como lo ha precisado la Sala34, las providencias de unificación tienen una fuerza vinculante reforzada, que las hace objeto del recurso en comento, debido a que cumplen la “función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable”35-36.
Pero, las sentencias de unificación tienen asimismo unas consecuencias jurídicas subjetivas, circunscritas al caso concreto; y unos efectos generales, con trascendencia erga omnes, en cuanto definen el alcance y sentido en el que deben entenderse y aplicarse las normas cuya interpretación dio lugar a la elección del asunto como objeto de unificación. Este último es el propósito primordial de este tipo de providencias y, por ende, el que tiene una fuerza vinculante reforzada37-38, que es el que protege el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ahora bien, el precedente judicial vinculante está conformado por la “conjunción inescindible” de tres (3) elementos, como son: “(i) los hechos relevantes del caso a decidir, (ii) la subregla o criterio jurisprudencial en el cual se soporta la decisión adoptada por el juez o tribunal ─la ya comúnmente llamada ratio decidendi─ y (iii) la parte resolutiva del correspondiente fallo ─decisum─”39.
La identidad de patrones fácticos supone que, en principio, se aplique una subregla jurisprudencial a casos jurisprudencia de esta Corporación. || - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. […] Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión”.
CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de julio de 2009, radicación número 20001-23-31-000- 2007-00244-01(IJ) AG. Reiterado en: Auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP). 28 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-713 de 2008. 29 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena.
Sentencia de 31 de agosto de 1988, expediente S-032 30 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-104 de 1993. 31 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia de C-180 de 2006. 32 Con fundamento en lo previsto en el artículo 14 del Acuerdo 080 de 2019 ─Reglamento Interno del Consejo de Estado─. 33 En virtud de lo dispuesto en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019. 34 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 15 de julio de 2018, exp. 55972. 35 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-588 de 2012. 36 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 25 de septiembre de 2017, exp. 50892. 37 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP). 38 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-335 de 2008 y C- 252 de 2001. 39 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011, exp. 19957. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 11 de septiembre de 2012, radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP).
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 31190 Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 9 futuros; y la ratio decidendi conecta tales hechos con la parte resolutiva, definiendo argumentativamente la subregla. En este orden de ideas, “solo serán subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares que permitan hacer extensivo el precedente” 40; y en relación con “la ratio decidendi del caso concreto” que “es la que resulta útil para tal efecto”41.
De esta forma, de acuerdo con lo expuesto en precedencia, se evita, de un lado, que se pretenda aprovechar reglas que, pese a estar en la sentencia de unificación no fueron materia de unificación42 y, de otro, que se aproveche el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cual si fuera una etapa adicional para reabrir el debate del proceso originario como si se tratara de una tercera instancia para discutir, verbigracia, la valoración probatoria que efectuó el juez de la causa, pues “el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo”43. 2.4.
Análisis del recurso Para efectos de resolver el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue sometido ante esta Corporación, la Sala verificará si se cumplen los presupuestos que hacen procedente acoger la solicitud, lo que realizará metodológicamente, en el siguiente orden: (i) la connotación de sentencia de unificación de la cual se pretende hacer valer el criterio unificado;
(ii) la identificación de las reglas y subreglas unificadas; y (iii) la subsunción de las reglas unificadas al caso concreto, para determinar si la sentencia impugnada contraría o se opone a la providencia de unificación invocada. 2.4.1. La connotación de sentencia de unificación invocada La Sala considera que, efectivamente, la sentencia expedida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2014 (exp. 32.988), corresponde a una sentencia de unificación porque: (i) fue expedida por el pleno de la Sección Tercera;
(ii) en la introducción se define como sentencia de unificación; (iii) fueron enunciados los tópicos específicos que serían materia de unificación44; y (iv) tanto en su parte motiva como resolutiva se encargó de unificar criterios frente a los temas anunciados y sentó las subreglas de unificación. 2.4.2. Identificación de las reglas y subreglas unificadas en la sentencia invocada 2.4.2.1.
La Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia del 28 de agosto de 2014 (exp. 32.988), unificó jurisprudencia en relación con (i) la reparación de los perjuicios inmateriales derivados de afectaciones relevantes a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados; y (ii) el tope indemnizatorio de los perjuicios morales en casos en los que el daño antijurídico imputable al Estado tiene su origen en graves violaciones a los DDHH e infracciones al DIH. 40 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp. 58.317. 41 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2020, exp. 63.357.
En el mismo sentido: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp. 58.317. 42 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 18 de mayo de 2023, Rad. 64.849. 43 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-179 de 2016. 44 En la parte introductoria de la referida sentencia se indicó: “Procede la Sala, previa unificación jurisprudencial en relación con i) la excepción a los topes indemnizatorios de los perjuicios morales en casos en los que el daño antijurídico imputable al Estado tiene origen en graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario y ii) en materia de reparación integral de perjuicios inmateriales por vulneraciones o afectaciones relevantes a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados”.
Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 10 Para el primer nodo de unificación, concerniente a los perjuicios inmateriales derivados de afectaciones relevantes a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados, estableció la siguiente regla: Se reconoce, dentro del derecho de daños, una tercera categoría de daños inmateriales autónomos — que no depende para su configuración de otros— denominada “afectaciones a bienes o derechos constitucional o convencionalmente amparados”.
Se trata de vulneraciones o afectaciones relevantes, las cuales producen un efecto dañoso, negativo y antijurídico a bienes o derechos constitucionales y convencionales. Tal vulneración o afectación relevante puede ser temporal o definitiva. Debe ser expresamente declarado por el juez y, se incardina en el principio de reparación integral.
En desarrollo de la regla de unificación, se establecieron de forma unificada las siguientes subreglas para la indemnización del mencionado perjuicio: (i) propende por reparar plenamente a la víctima, esto es, restaurar sus derechos o bienes constitucionales o convencionales afectados, enervar las causas de la lesión, poner a la víctima en condiciones de disfrute del derecho lesionado, evitar afectaciones futuras y garantizar el derecho a la igualdad sustancial;
(ii) la reparación procede de oficio, siempre que esté demostrada su existencia; (iii) se reconoce en favor de la víctima directa y su núcleo familiar hasta el primer grado de consanguinidad, incluida la relación familiar biológica, la civil derivada de la adopción y aquellas denominadas "de crianza", en atención a las relaciones de solidaridad y afecto que se presumen entre ellos;
(iv) se repara principalmente con medidas no pecuniarias, no indemnizatorias; (v) excepcionalmente, si las medidas no pecuniarias son insuficientes, podrá reconocerse únicamente en favor de la víctima directa una indemnización pecuniaria de hasta 100 SMLMV, siempre y cuando la indemnización no hubiere sido reconocida con fundamento en el daño a la salud, dicho quantum deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño o a la naturaleza del bien o derecho afectado.
Para el segundo nodo de unificación, consistente en el tope indemnizatorio de los perjuicios morales en casos en los que el daño antijurídico imputable al Estado tiene su origen en graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH, se estableció que, en asuntos excepcionales, la indemnización que se otorgue por perjuicio moral podrá ser mayor al tope de 100 SMLMV para los casos de muerte —quantum que deberá motivar el juez— cuando esté probado que el daño revistió una considerable intensidad y gravedad, siempre y cuando el reconocimiento no exceda el triple de los montos indemnizatorios inicialmente dispuestos.
Las anteriores fueron, por disposición expresa, las subreglas definidas en ejercicio de la función de unificación y, por consiguiente, las que constituyen un precedente jurisprudencial reforzado. 2.4.2.2. Como consideraciones adicionales, pero que no fueron enmarcadas expresamente en el ámbito de las reglas de unificación, en la referida sentencia se abordó la adopción de criterios flexibilizados para la apreciación y valoración de los medios probatorios en casos de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH.
Dentro del acápite “[s]obre la validez de los medios de prueba” se dio un trato privilegiado a los medios de prueba indirectos y a las inferencias lógicas, como una forma de garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en razón a la innegable desigualdad de armas de las partes concurrentes al proceso. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 11 Particularmente la Sala: (i) refirió que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha realizado exigencia probatorias mayores para los Estados en casos de desaparición forzada y de ejecuciones sumarias, (ii) incorporó el contenido del artículo 175 del CPC; y (iii) anunció que adecuaría la valoración probatoria a los estándares que ya han sido reconocidos por los instrumentos internacionales.
Sin soslayar la importancia de estas consideraciones, al fallar un asunto de esta naturaleza, lo cierto es que no fue objeto de unificación. 2.4.3. La subsunción de las reglas unificadas al caso concreto 2.4.3.1. En el siguiente cuadro se muestra la identidad o disparidad entre las subreglas de unificación y las invocadas en el presente asunto, pues la sincronía entre lo unificado y lo que se solicita aplicar determina la prosperidad del recurso extraordinario de unificación. Reglas de Unificación de la sentencia del 28 de agosto de 2014 Reglas que se pretenden extender al caso (i) Procedencia y forma de reparar los perjuicios inmateriales derivados de afectaciones relevantes a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados.
(ii) Tope indemnizatorio de los perjuicios morales en casos en los que el daño antijurídico resulta imputable al Estado por graves violaciones a los DDHH y al DIH. (i) Criterios de valoración probatoria flexible por tratarse de un asunto de graves violaciones a Derechos Humanos y al DIH. (ii) Inversión del principio de la carga probatoria, por tratarse de un asunto de graves violaciones a Derechos Humanos y al DIH.
(iii) La valoración probatoria ajustada a los estándares internacionales. Así las cosas, aun cuando la sentencia de unificación abordó un asunto de infracción al DIH y trató el tema de la flexibilización en la apreciación probatoria, este no fue el objeto de la unificación. De ahí, que las reglas que pretende hacer valer la parte actora quedaron expuestas dentro del fundamento general no unificado y, por ende, no tienen la condición de ratio decidendi que sería extensible a todos los casos análogos que compartan identidad.
En otras palabras, en punto a la eficacia probatoria, la providencia si bien trajo a colación los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y refirió que, incluso, esta Corporación en decisión anterior45, ya había tratado el tema de la flexibilización de los estándares probatorios en materia de prueba documental, lo cierto es que la Sala no le dio a este fundamento un carácter de unificación. 2.4.3.2.
La Sala advierte, por demás, que el aludido desconocimiento del principio de distinción y del lugar en que se presentaron los hechos, así como una eventual inobservancia de que la muerte ocurrió en el marco del conflicto armado interno, y una posible valoración soportada en conjeturas, que son las razones adicionales por las que el recurrente aduce que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente, tampoco se fundan en las reglas unificadas con la sentencia invocada, sino que corresponde a argumentos propios del debate surtido en el trámite de reparación directa.
Con estos argumentos, se hace patente el interés que tiene la recurrente en reabrir el debate propio del proceso originario, como si se tratara de una tercera instancia judicial, al discutir, primordialmente, la valoración que de los testimonios y de las documentales efectuó el Tribunal Administrativo del Tolima y, al poner de presente los hechos que, a su juicio, quedaron probados, así como a descalificar el análisis que llevó a cabo el Tribunal al catalogarlo de inadecuado y conjetural en contravía 45 Subsección B de la Sección Tercera.
Sentencia del 27 de septiembre del 2013, rad. 19939. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 12 de lo previsto en el artículo 175 del CPC, todo lo cual permitiría solidificar la postura en torno a la responsabilidad del ente estatal. 2.4.3.3. Así las cosas, al no estar satisfechos los supuestos para la prosperidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, será desestimado. 2.5.
Costas El artículo 267 del CPACA, establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA46) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Conforme a las reglas antes citadas, no se condenará en costas ni se fijarán agencias en derecho por cuanto no se probó que se hubieran causado, pues si bien es cierto que el extremo demandado descorrió el traslado de los alegatos, lo fue de manera extemporánea47, y, además, actuó por conducto de apoderada judicial, sin aportar el poder respectivo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DESESTÍMASE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por los demandantes, en contra de la sentencia del trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente 46 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta). 47 Índice 47 del SAMAI.
El término para presentar alegatos corrió desde el 18 de noviembre de 2021 al 1 de diciembre de 2021 y el demandado presentó sus alegaciones hasta el 3 de diciembre de 2021. Radicado: 73001-33-31-005-2012-00016-01 (60999) Demandante: Daniel Avilés Rodríguez y otros 13 MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ausente con excusa VF