Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) Demandante: Rosa Esther de Jesús Escobar Patiño Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
No se valora el acto de reconstrucción del expediente administrativo, pero sí las demás pruebas en conjunto. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Rosa Esther de Jesús Escobar Patiño instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 025172 del 5 de noviembre de 2020 y (ii) RDP 001561 del 26 de enero de 2021; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde el 24 de diciembre del año 2011, debidamente ajustada anualmente y con el ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad accionada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA y asuma el pago de las costas a que haya lugar, sin realizar descuento alguno por aportes al SGSS.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 24 de diciembre de 1961 e inicialmente se desempeñó al servicio del municipio de Túquerres como docente oficial con vinculación desde el 1.º de octubre de 1980 hasta el 13 de enero de 1981 cuando fue declarado insubsistente su nombramiento en virtud del Decreto 019 de la misma fecha.
Que también fue nombrada bajo tal calidad por el departamento de Nariño entre el 14 de enero y el 9 de marzo de 1981, y, por último, volvió a ser designada para desempeñarse como maestra del 17 de marzo de 1981, al menos hasta la presentación de la demanda (8 de junio de 2021). Que el 11 de junio de 2020 reclamó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución RDP 025172 del 5 de noviembre de 2020, confirmada por la Resolución RDP 001561 del 26 de enero de 2021 que resolvió el recurso de apelación, indicando que para el período posterior a 1981 sus salarios fueron pagados con recursos de la Nación. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989.
Que la decisión tomada por la UGPP afirma sin razón alguna que los períodos de labor de la actora no pueden ser tenidos en cuenta para contabilizar el requisito de los 20 años de servicio al considerar que estos fueron de carácter nacional, cuando en realidad está plenamente demostrado que ello no es así, ya que durante toda su vida laboral se ha desempeñado como profesora territorial en una escuela de entidades del mismo orden.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) El 6 de octubre de 2021 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, no es cierto que la actora haya prestado sus servicios al municipio de Túquerres a partir del 1.º de octubre de 1980, toda vez que la reconstrucción de los actos administrativos que dan cuenta de la vinculación legal y reglamentaria no cumplen con los requisitos previstos en la Ley 50 de 1886, en el entendido de que no puede ser admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes o con lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 1564 de 2012.
Que, en todo caso, a la demandante como docente se le cancelaron sus salarios con recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones, los cuales según definición de la Ley 715 de 2001 están constituidos por los dineros que el Gobierno Central transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales para la financiación de los servicios de salud, educación y vivienda, lo cual implica que la reclamante no tiene derecho a la pensión pretendida.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) genérica. El 12 de septiembre de 20224 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio, se decretaron e incorporaron pruebas y finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 10 de noviembre de 2023 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la reclamante a partir del 24 de diciembre de 2011, liquidada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a esta fecha, pero con efectos fiscales desde el 11 de junio de 2017 por prescripción trienal.
Adicionalmente se abstuvo de condenar en costas a la parte accionada por disposición del artículo 365, numeral 5º del CGP. Que, atendiendo el contenido de las pruebas recopiladas por el ente territorial para avalar la solicitud de reconstrucción realizada por la accionante, el municipio de Túquerres procedió a lo propio, por lo que, a diferencia de lo alegado por la entidad 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) demandada, sí se justificó la ausencia de pruebas documentales, circunstancia que permite tener probado el vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que ello se respalda con el certificado de historia laboral del 25 de septiembre de 2019 que además precisó que el nombramiento había sido del orden territorial, pagada con recursos propios del municipio.
Que, al margen de lo anterior, la designación de la demandante en la Escuela Integrada Fátima del Municipio de Túquerres por parte de la respectiva autoridad territorial se realizó con posterioridad al 1.º de enero de 1976, por lo que debe tenerse la relación legal de naturaleza nacionalizada, tal como lo certificó la Secretaría de Educación Departamental de Nariño. Que, en relación con la vinculación desde 1981, debe tenerse en cuenta que el fenómeno de la derogatoria surte efectos hacia el futuro y no afecta lo ocurrido durante la vigencia de la norma, en consecuencia, la emisión del Decreto 378 del 9 de marzo de 2021 que derogó el Decreto 023 del 12 de enero de 1981 con el que inicialmente se había nombrado a la actora, no hace ilegal la vinculación de la docente durante el período comprendido entre el 14 de enero y el 9 de marzo de 1981.
Que, adicionalmente, la accionante fue nombrada mediante el Decreto 422 del 17 de marzo de 1981, expedido por el gobernador de turno del departamento de Nariño, con la sola concurrencia del secretario de educación pública, cargo en el que permaneció a partir de esa fecha y, por lo menos, según se acredita en el proceso, hasta el 17 de enero de 2020 cuando así lo certificó la respectiva Secretaría de Educación; condiciones que permiten inferir que fue una labor del orden territorial y no nacional como lo afirma la entidad de previsión. Que, al sumar estos tiempos, y, una vez verificado el cumplimiento de los demás requisitos, se advierte que la educadora sí tenía derecho al pago de la pensión gracia desde el 24 de diciembre de 2011 cuando adquirió el estatus, calculada con el promedio salarial del año anterior a esta fecha, pero con efectividad a partir del 11 de junio de 2017 por cuanto se configuró la prescripción de mesadas, ya que la actora solicitó el reconocimiento del derecho el 11 de junio de 2020, esto es, por fuera de los 3 años siguientes a su consolidación como lo prevé el artículo 102 del Decreto 1048 de 1969.
RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación afirmando que, conforme a la ley y la jurisprudencia, no está permitida la sumatoria de los tiempos de vinculación como docente nacional y los que eventualmente se hubieran consolidado como docente nacionalizado al servicio del departamento, del distrito o del municipio, con 6 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) el fin de forzar el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, que, como bien es sabido, solo incumbe a los docentes del ámbito territorial o nacionalizado.
Que, en tal sentido, a la demandante no le asiste el derecho que reclama toda vez que no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, pues, si bien se vinculó al servicio de la docencia con carácter nacionalizado desde el 1.º de octubre de 1980 hasta el 14 de enero de 1981, este tiempo no fue certificado por la entidad nominadora.
Que, pese a haber sido nombrada nuevamente mediante el Decreto 023 del 12 de enero de 1981, posesionada del 14 de enero de 1981 hasta el 9 de marzo de 1981, lo cierto es que también se vinculó el 17 de marzo de 1981, pero mediante una relación legal del orden nacional, pues se logró demostrar que los dineros pagados por sus salarios se pagaron con recursos del Gobierno Central, lo que hace inviable tener en cuenta estos tiempos para acceder al derecho en litigio.
Que, en todo caso, el proceso de descentralización de la educación desarrollado en virtud de la Ley 60 de 1993 no convierte la vinculación de la docente del orden nacional en territorial, pues la participación financiera y administrativa de la Nación en el servicio público educativo por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política es directa, es decir, con dineros remitidos conforme a la disponibilidad presupuestal de las arcas de la Dirección Nacional del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales no hacen parte de las rentas de las entidades territoriales, dado que la disponibilidad presupuestal y de la plaza a ocupar por la educadora fue certificada por el delegado del Ministerio de Educación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 6 de mayo de 20247 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El Ministerio Público8 emitió concepto para el presente caso solicitando que se confirme el fallo apelado, para lo cual señaló que de los anexos se observa los actos de reconstrucción de los decretos de nombramiento de la actora, de los cuales se aprecia que las vinculaciones se realizaron en escuelas cuya naturaleza jurídica es del orden municipal, lo que determina la vinculación territorial de la docente. 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índice 8 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) Que dichos documentos guardan la presunción de autenticidad y verdad, dado que la entidad recurrente, si bien no comparte su contenido, advierte que estos fueron reconstruidos y no indica ningún argumento en concreto para desestimar este documento y otros posteriores allegados luego de la audiencia inicial, por lo que se concluye que la demandante demostró haber sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, desempeñando su labor por más de 20 años con un vínculo municipal, pagada con recursos de la propia entidad y no de la Nación como lo adujo la UGPP, lo que le permite adquirir la pensión reclamada.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza del cargo a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 24 de diciembre de 1961,13 de modo que cumplió los 50 años el 24 de diciembre de 2011.
Para el segundo requisito relativo a la acumulación de 20 años de servicio de la accionante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 1.º de octubre de 1980 al 14 de enero de 1981 De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño el 17 de enero de 2020,14 así como la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) expedido por el municipio de Túquerres el 18 de noviembre de 2020,15 y la constancia del 15 de septiembre de 201916 generada por el jefe de la oficina de talento humano de esta última entidad, la accionante laboró para dicha autoridad mediante una vinculación sostenida durante el período bajo estudio, la cual se asegura que fue del orden territorial, pagada con recursos propios.
Adicionalmente, en el expediente reposan los Decretos 028 y 029 del 28 de febrero de 2019,17 por medio de los cuales el mencionado ente territorial ordenó la reconstrucción del Decreto 079 A del 1.º de octubre de 1980, con el que se nombró 13 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 14 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) a la demandante en el cargo de maestra municipal, así como de la respectiva acta de posesión de la misma fecha. Para adoptar esta decisión se señaló que, ante la falta de reporte del encargado del archivo de la alcaldía sobre la existencia de tales documentos, resultaba necesario reconstruir tales antecedentes, ello sin especificar con base en qué fundamento jurídico se hacía, sino solo asumiendo como cierto una declaración juramentada y el testimonio de la propia reclamante.
De hecho, al referido procedimiento no se aportaron elementos diferentes a los allegados según las manifestaciones de la misma docente, razón por la cual resulta improcedente tener en cuenta los decretos de reconstrucción como pruebas plenas en el presente proceso, pues además de lo anterior, se advierte que para adoptar estas decisiones no hubo ningún sustento normativo, pese a que, para el año 2019 cuando se expidieron dichos actos ya se encontraba vigente el Acuerdo 07 del 15 de octubre de 2014 mediante el cual el Archivo General de la Nación fijó los lineamientos para la reconstrucción de los expedientes administrativos, esto con aplicación y obligatoria observancia para las entidades públicas.
Tal situación implica que, sin desvirtuar la presunción de legalidad ni advirtiendo o declarando vicios de nulidad respecto de los decretos en mención (por no ser esta la oportunidad judicial para hacerlo), lo cierto es que, como medios de convicción documentales, más que como manifestación jurídica, estos pierden toda idoneidad probatoria por inconducencia,18 ya que al no seguir los lineamientos reglamentarios para restablecer un expediente administrativo, la autoridad judicial no puede darle valor a los mismos al no generar la certeza y convencimiento suficiente de su contenido.19 Sin perjuicio de lo expuesto, es dable precisar que en virtud de la libertad probatoria prevista en el artículo 165 del CGP, así como del principio de la sana crítica para la valoración de los medios de prueba, tal como lo consagra el artículo 176 de dicha norma, el hecho del tiempo de servicio bajo estudio sí podría tenerse acreditado con base en otro tipo de evidencia. Pues bien, además de los actos de reconstrucción, la parte demandante allegó las certificaciones laborales enlistadas inicialmente donde se indican los pagos salariales realizados a la educadora, así como un certificado emitido el 24 de febrero de 2014 por el rector del Instituto Técnico Girardot de Túquerres (Nariño),20 en el 18 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 19 Esta tesis sobre los actos de reconstrucción y la valoración de las demás pruebas ya fue expuesta en un caso similar al presente, dictado por esta misma Subsección el 2 de octubre de 2024 en el proceso con radicado 54001-23-33-000-2018-00129-01 (0813-2023). 20 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) que se indica que la actora: «[…] firma como docente seccional en el libro de hojas acumulativas de calificaciones de la Escuela Integrada Fátima de la ciudad de Túquerres del período lectivo 1980 – 1981, obtenidas en cinco bimestres en el que se encuentran 21 estudiantes matriculados en el grado segundo y es firmado por el docente Oswaldo Patiño Guerrero como director de plantel. […]» También reposa en el expediente el Decreto 019 del 14 de enero de 1981,21 por medio del cual el alcalde del municipio de Túquerres declaró insubsistente el nombramiento de la accionante en el cargo de “maestra municipal” de la Escuela Integrada Fátima, ello sin que se observe intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación o de su delegado para adoptar o convalidar esta decisión. Con todo, al realizar un análisis en conjunto de estas pruebas adicionales aportadas por la parte actora, ratificadas en el expediente administrativo allegado por la entidad demandada, se logra deducir con certeza y convicción que la demandante prestó materialmente el servicio para la aludida autoridad territorial durante el lapso bajo estudio Esto en la medida en que, el hecho de que existan documentos que ratifiquen el pago de emolumentos y que incluso corroboren que su vínculo legal y reglamentario fue declarado insubsistente en la fecha certificada, permite entender que ello tuvo lugar porque la actora sí desempeñó la labor educativa desde el 1.º de octubre de 1980, tal como su propio empleador lo reconoció en diferentes certificaciones.
Ahora, frente al tipo de vinculación para dicho interregno bastará con verificar, según este mismo material probatorio, que en el certificado de historia laboral del 17 de enero de 2020 se indicó con total precisión que el nombramiento se había hecho para que la reclamante ocupara una plaza del orden municipal, pagada con recursos propios.
Lo expuesto puede ser ratificado al advertir que fue el propio alcalde de Túquerres sin ninguna intervención de la Nación el que la retiró del servicio en ejercicio de su facultad nominadora, lo que se ajusta con total precisión a la definición de docente territorial prevista en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989,22 por evidenciarse que se trató de una designación de la propia autoridad local sin que se advierta el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
En consecuencia, aún ante la ausencia del decreto de nombramiento y la consecuente reconstrucción del mismo que no puede ser tenida en cuenta en esta oportunidad por su falta de idoneidad, lo cierto es que la restante documentación 21 Ibid. 22 «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) aportada es coincidente, certera y coherente, por lo que su valoración en conjunto derivado del principio de la unidad de la prueba permite tener acreditado el hecho en comento de manera inequívoca como es exigido jurisprudencialmente para el efecto.
Por tal motivo, el período de labor oficial de la accionante comprendido entre el 1.º de octubre de 1980 y el 13 de enero de 1981 (3 meses y 13 días), sí debe ser tenido en cuenta para colmar el requisito en estudio, pues la vinculación con la que se desarrolló este tiempo fue del orden territorial, y, por tanto, resulta compatible para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. • (i) Del 14 de enero al 9 de marzo de 1981, y (ii) del 17 de marzo de 1981, al menos hasta el 17 de enero de 202023 Según los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de Historia Laboral emitidos el 17 de enero de 2020 por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño,24 así como la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) emanada de la misma autoridad el 9 de junio de 2020 en lo que respecta al primer período en mención,25 se observa que la actora laboró durante estos lapsos bajo estudio como docente oficial de la mencionada entidad territorial en unas plazas de las cuales no se identificó su naturaleza jurídica.
En lo que respecta al interregno (i), obra en el expediente el Decreto 023 del 12 de enero de 1981,26 con el que el gobernador del aludido ente territorial nombró directamente a la accionante en un cargo de maestra, del que se precisó, hace parte de su misma planta de personal prevista para la Escuela Mixta Fátima de Túquerres, y del cual tomó posesión desde el 14 de enero de 1981.27 Sin embargo, también se observa que mediante el Decreto 378 del 9 de marzo de 198128 se derogó puntualmente su designación, para reintegrar al señor Oswaldo César Patiño Guerrero (quien ocupaba inicialmente el mencionado cago) a dicha plaza con efectos fiscales desde el 12 de enero del mismo año. Aun así, lo cierto es que, tal como lo analizó el tribunal de origen, no es dable desconocer el hecho de que la reclamante prestó materialmente su servicio entre el 14 de enero y el 9 de marzo de 1981, pues así está debidamente certificado con la constancia de tiempo de servicio en la que, además, se corrobora que incluso 23 Esta fecha corresponde a la del certificado de historia laboral en el que se indica que la actora continuaba activa en el servicio como docente, la cual es anterior a la de radicación de la reclamación administrativa (11 de junio de 2020), por lo que este período se encuentra dentro del que fue sometido a decisión previa por parte de la entidad demandada. 24 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 25 Ver índices 5 y 26 de SAMAI – Tribunales. 26 Ibid. 27 Ibid. 28 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) estuvo afiliada a un fondo de previsión a lo largo de este período, recibiendo salario por ese mismo vínculo. Ello implica que, como la derogatoria o revocatoria de un acto administrativo no acarrea su nulidad (que es la única figura que puede tener efectos retroactivos o retrospectivos según el caso), deberá entenderse que la situación creada para la demandante no podría desconocerse, pues el primer fenómeno en mención solo tiene consecuencias hacia futuro por no haber sido derivado de una causa anterior o concomitante a la expedición de la decisión, permitiendo contabilizar este interregno para acreditar los 20 años de labor oficial educativa.
De otra parte, en lo relacionado con el lapso (ii), se encuentra el Decreto 422 del 17 de marzo de 1981,29 aclarado por el Decreto 610 del 7 de mayo de 1981,30 con los que el gobernador de Nariño nombró a la actora en calidad de docente seccional de la Escuela Urbana de Niñas “Fátima” del mismo municipio de Túquerres, plaza de la cual tomó posesión desde la primera fecha.
En atención de lo anterior, es posible asegurar que en el presente proceso se obtuvo el material probatorio suficiente y eficaz para demostrar la clase de vínculo de la demandante, pues finalmente se recaudaron los elementos necesarios para establecer el hecho que se pretende demostrar, tal como se planteó en la regla jurisprudencial de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.31 Bajo ese contexto, se confirma que ambos lapsos de labor oficial fueron desarrollados mediante vinculaciones territoriales, ya que en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por la reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese ingresado al magisterio por intermedio de dichos entes locales en calidad de representantes de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se concluye que la relación legal y reglamentaria no fue del orden nacional.
Esto incluso al margen del argumento de apelación de la entidad demandada sobre el origen de los recursos, pues no solo es evidente que los haberes laborales y la relación legal fueron asumidos por una autoridad departamental, sin ninguna evidencia de que se hayan girado recursos del Gobierno Nacional, sino que, además, así este lo hubiese hecho a través del SGP, tal circunstancia no era la que determinaba la naturaleza del vínculo, sino que lo hacía el tipo de plaza ocupada 29 Ibid. 30 Ibid.
Este acto aclara respecto del primero aludido que no se trató de un traslado de la docente, sino de su nombramiento oficial para la fecha. 31 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) por la educadora en razón del verdadero nominador, tal como se precisó en sentencia de unificación de esta corporación. De hecho, también se estima que estos tiempos no fueron como educadora nacionalizada, a pesar de que así lo estimó el tribunal de origen, toda vez que en la parte motiva de dichos decretos no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación a través de su delegado, intervención que tampoco se encuentra en tales actos para poder inferir lo propio.
Estos planteamientos se ajustan a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este tiempo de servicio, y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora durante los siguientes lapsos: del 14 de enero al 9 de marzo de 1981 (1 mes y 23 días), y, del 17 de marzo de 1981 al 17 de enero de 2020 (38 años y 10 meses), observa la Sala que, sumando todos períodos analizados previamente, la actora sí satisfizo el requisito en comento, pues en total acumuló 39 años, 3 meses y 5 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de igual naturaleza jurídica a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva del hecho de que la reclamante se desempeñó como tal al servicio del municipio de Túquerres en virtud de un nombramiento del orden territorial, comprendido entre el 1.º de octubre de 1980 y el 14 de enero de 1981, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmado el presupuesto analizado.
Frente al cumplimiento el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024) administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por la actora, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues este fenómeno efectivamente se consolidó si se tiene en cuenta que la fecha de exigibilidad de la prerrogativa fue el 24 de diciembre de 2011, mientras que la petición de reconocimiento pensional se presentó el 11 de junio de 202032 y la demanda el 8 de junio de 2021,33 es decir, por fuera de los 3 años siguientes a la adquisición del estatus, lo que implica conceder el pago de las mesadas adeudadas a partir de la fecha de su consolidación, pero con efectos fiscales desde el 11 de junio de 2017, tal como se determinó en la sentencia recurrida.
Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202134 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. 32 Ver fecha de radicación en el acto demandado, visible en el expediente administrativo del índice 2 de SAMAI. 33 Ibid. 34 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2021-00289-01 (1685-2024)
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Rocío del Pilar Arenas España, y como apoderada sustituta a la abogada Mayra Alejandra Padilla Niviayo, portadoras de las tarjetas profesionales 287.249 y 399.821 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 13 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente