25000234200020130172901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-2017) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Demandado: Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda i.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Carolina Muñoz Londoño, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio CJ 5611/2012 del 30 de noviembre de 2012, expedido por el director general de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y la referida unidad existió una relación laboral producto de la subordinación a que fue sujeta en la ejecución de las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos desde el 8 de marzo de 2007 y que de manera injusta, ilegal y arbitraria dio por finalizado el vínculo laboral el 20 de diciembre de 2011; ii) declarar que no pudo disfrutar de la licencia de maternidad a que tenía derecho por el nacimiento de su hijo el 7 diciembre de 2007; iii) ordenar el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, así como reconocer y pagar el valor de la diferencia del salario adeudado entre el mayor valor pagado por la misma labor a otros profesionales del derecho y el cancelado a ella como contratista y las prestaciones debidamente indexadas por el tiempo laborado, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, licencia de maternidad y demás derechos laborales no sufragados; iv) cancelar el valor de los aportes que debió realizar al régimen de seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales; v) pagar las sumas deducidas por concepto de retención en la fuente y los costos generados como publicaciones y pólizas; vi) reconocer una indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales; vii) condenar en costas a la demandada; y viii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El 8 de marzo de 2007, la señora Carolina Muñoz Londoño se vinculó a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores a través de orden de prestación de servicios para desempeñar funciones de asesoría jurídica en los 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño procesos correspondientes a las investigaciones disciplinarias adelantadas por la entidad y fungió como miembro del comité de emergencias. ii) La vinculación se prorrogó a través de contratos de prestación de servicios hasta el 20 de diciembre de 2011, por lo que continuó ejerciendo las referidas funciones. iii) El 7 de diciembre de 2007, durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios nació su hijo; no obstante, no le fueron reconocidos sus derechos maternales.

Además, asumió el pago de la seguridad social en salud y pensión y los riesgos laborales en un 100%. iv) Los referidos contratos encubrieron una verdadera relación laboral, puesto que la prestación personal del servicio fue objeto de subordinación, ya que debía cumplir los horarios impuestos para la atención directa de los usuarios y recibir órdenes y directrices de sus superiores. v) El 13 de noviembre de 2012, mediante derecho de petición solicitó a la junta el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que hubiera lugar por el tiempo «laborado» entre el 8 de marzo de 2007 y el 20 de diciembre de 2011. vi) El 30 de noviembre de 2012, la Junta Central de Contadores dio respuesta nugatoria frente a las prestaciones solicitadas con el argumento de que la vinculación se dio como contratista y no como empleada de la institución. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 23 del Código Sustantivo del Trabajo; y 32 de la Ley 80 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño i) La conducta desplegada por la Junta Central de Contadores fue orientada a sustraerse de la obligación legal de índole laboral respecto a la demandante, quien fuera su trabajadora dependiente y subordinada, contratada para realizar las labores de asesoría jurídica y sustanciación de expedientes disciplinarios que requerían su permanencia en el sitio de trabajo en el horario determinado por su jefe inmediato. ii) La cantidad sucesiva de contratos de prestación de servicios hizo que la relación laboral que sostuvieron fuera permanente, así como la remuneración percibida de forma mensual. iii) La señora Muñoz Londoño no podía realizar su labor sin que mediara una completa subordinación y dependencia, puesto que recibía órdenes por parte de sus superiores con respecto a la ejecución del objeto del contrato, asimismo debía cumplir el horario determinado, lo que permite ver que se le exigía el cumplimiento de órdenes en cualquier tiempo. 1.2.

Contestación de la demanda Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) La Junta Central de Contadores suscribió contratos de prestación de servicios con la señora Muñoz Londoño ante la insuficiencia de personal de planta para cumplir la misión de la entidad, por lo que tuvo que acudir a ella por sus conocimientos en el campo del derecho administrativo y disciplinario. ii) En este caso se desvirtúa la existencia de un vínculo laboral entre la Junta 1 Folios 74 al 90. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Central de Contadores y la demandante, porque pese a que prestó sus servicios profesionales como abogada no cumplió con un horario laboral en las instalaciones de la entidad, no estaba sujeta a subordinación y se le cancelaron los honorarios de acuerdo con el informe mensual de actividades presentado. iii) La actora tuvo independencia y autonomía técnica en el desarrollo del objeto contractual, desvirtuando los elementos del contrato laboral, puesto que pudo ejercer su actividad profesional de manera independiente como abogada litigante al tiempo que prestó sus servicios a la Junta Central de Contadores. iv) Por la formación profesional de la accionante tenía pleno conocimiento de que este tipo de contratos era de prestación de servicios y, por ende, no hay lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, ya que al suscribirlos libremente manifestó su aceptación sobre las condiciones contractuales pactadas; tanto así que año tras año presentó nuevas propuestas de servicios para ser contratada, lo que demuestra que el actuar de la abogada resulta incoherente con el principio de que «nadie puede alegar a su favor su propia culpa».

Propuso las excepciones de inexistencia de vínculo laboral con la demandante, cobro de lo no debido, pago, buena fe y conocimiento del interesado del acuerdo contractual. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia escrita proferida el 17 de noviembre de 2016,2 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La señora Carolina Muñoz Londoño suscribió con la entidad demandada de manera consecutiva contratos de prestación de servicios desde el 8 de marzo al 12 de septiembre de 2007, del 12 de septiembre de 2007 al 2 de enero de 2008, 2 Folios 338 al 352.

Con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño del 25 de enero al 26 de diciembre de 2008, del 26 de enero al 28 de diciembre de 2009, del 20 de enero al 23 de diciembre de 2010 y del 21 de enero al 21 de diciembre de 2011, es decir, en la mayoría de los contratos sin solución de continuidad, con una contraprestación por los servicios que debían ser prestados en forma personal, pues según se desprende de los contratos la demandante no podía cederlos. ii) Examinadas las pruebas aportadas al plenario no existió subordinación continuada, por cuanto la demandante litigaba en forma simultánea, es decir, no dedicaba su tiempo exclusivamente al desarrollo del objeto contractual como lo hace un empleado de planta.

Dicha circunstancia además fue admitida por la señora Muñoz Londoño en el interrogatorio de parte. iii) No se evidenciaron directrices o lineamientos para ejecutar las órdenes de prestación de servicios que anularan la autonomía de la demandante ni llamados de atención, solicitudes de información o que tuviera que pedir permiso para ausentarse de su sitio de trabajo u otro elemento que permitiera inferir la subordinación. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Carolina Muñoz Londoño interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) Dentro del desarrollo del proceso se aportaron pruebas suficientes que demuestran, de manera fehaciente, la real existencia de un vínculo laboral con la demandante, además, la flagrante violación de los derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, al trabajo y al debido proceso. 3 Folios 356 al 367. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño ii) La accionante no fue objeto de protección por el hecho de la maternidad, pues fue constreñida para laborar continuamente una vez nació su hijo el 7 de diciembre de 2007, sin derecho a licencia de maternidad ni a tiempo de lactancia. iii) La función claramente demostrada en el plenario era la sustanciación de los procesos disciplinarios que la entidad demandada adelantaba contra los profesionales de la contaduría, por tanto, es perceptible la subordinación permanente que existía, al adelantar no solo las labores de trámite y de decisiones de fondo, sino, además, las de secretaría tales como realizar citaciones, notificaciones y trámites de los despachos comisorios, al paso que «no se conoce en el Estado Colombiano un servidor de la Rama Judicial que tramite procesos judiciales bajo la figura de la prestación de servicios que inclusive le diera lugar a ejercer la profesión de abogado como litigante o desempeñar cualquier otra actividad». iv) El hecho que la demandante manifestara que ejerció el litigio desde el año 2006 no tiene incidencia alguna en el análisis del asunto, pues para ese momento se presumía que estaba vinculada por contrato de prestación de servicios, de suerte que «la única actividad profesional que desarrolló, aunque podrían haber sido muchas más, fue ante el Consejo Superior de la Judicatura en defensa de su hermano». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Carolina Muñoz Londoño, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y señaló deslealtad procesal de la entidad accionada ante la imposibilidad de aportar algunas de las pruebas decretadas en el proceso.4 4 Memorial obrante en el índice 37 de la plataforma SAMAI. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño 1.5.2.

La demandada La Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.5 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación la Sala debe establecer si entre la señora Carolina Muñoz Londoño y la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y 5 Folios 420. 6 Ibidem. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar 7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11 9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 11 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.12 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650- 01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño 2.2.2.1. Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.13 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,14 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y 14 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño directamente por este;15 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.16 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».17 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta 15 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 16 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación – y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.18 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.

En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse. Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.19 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social 19 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».

Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3. Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca la demandante i) La señora Carolina Muñoz Londoño tuvo las siguientes vinculaciones como contratista con la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores para prestar labores como abogada sustanciadora: Contratos de prestación de servicios # núm..

Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 031- 2007 (Fl. 22, T. 2) 08/03/2007 07/09/2007 6 meses El presente contrato tiene por objeto la prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica en los procesos correspondientes a investigaciones disciplinarias adelantadas por la Junta Central de Contadores contra profesionales de la contaduría pública y personas 2 058-2007 (Fl. 63, T. 2) 12/09/2007 1/01/2008 3 meses 20 días 3 012-2008 (Fl. 94, T. 2) 25/01/2008 24/12/2008 11 meses 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño 4 021-2009 (Fl. 142, T. 2) 26/01/2009 25/12/2009 11 meses jurídicas prestadoras de servicios contables, según instrucción expresa de la Dirección Jurídica y en cumplimiento del procedimiento y los términos legales establecidos para el efecto; y en general a asesorar jurídicamente a la entidad en asuntos que son de su competencia. 5 017-2010 (Fl. 169, T. 2) 20/01/2010 19/12/2010 11 meses 6 014-2011 (Fl. 206, T. 2) 21/01/2011 20/12/2011 11 meses ii) En los referidos contratos se estipuló que la señora Luz Mila Vargas Herrera, en su calidad de asesora, código 1020, grado 06 de la Dirección Jurídica efectuaría la interventoría en cada encargo. iii) En los tomos dos y tres del expediente reposan los informes de cumplimiento de actividades de cada uno de los contratos referenciados en la tabla que antecede. iv) En el expediente obran copias de algunos actos administrativos sustanciados y suscritos por la demandante como citaciones, despachos comisorios, diligencias de versión libre y notificaciones elaboradas en los expedientes disciplinarios.20 v) El 14 de mayo de 2012, el director administrativo de la Junta Central de Contadores certificó que la entidad suscribió 6 contratos de prestación de servicios personales con la señora Muñoz Londoño para prestar servicios profesionales de asesoría jurídica en los procesos correspondientes a las investigaciones disciplinarias adelantadas por la Junta Central de Contadores contra profesionales de la contaduría pública y personas jurídicas prestadoras de servicios contables.21 vi) El 5 de marzo de 2007, 16 de enero de 2008 y 22 de enero de 2009, el director general de la Junta Central de Contadores certificó que «no se cuenta en la planta de personal de la entidad con suficiente personal que preste sus 20 Folios 172 al 257. 21 Folio 6. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño servicios profesionales de asesoría jurídica en los procesos correspondientes a investigaciones disciplinarias».22 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 13 de noviembre de 2012, la demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores fuera expedido un acto administrativo en el cual se declarara que entre esa institución y aquella existió una relación laboral entre el 8 de marzo de 2007 y el 20 de diciembre de 2011; y como consecuencia de ello reconociera y pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho, entre otras pretensiones.23 ii) El 30 de noviembre de 2012, mediante el Oficio CJ 5611/2012 007518, el director general de la Junta Central de Contadores despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal, bajo los siguientes argumentos:24 Sobre su petición es necesario mencionar, que su vinculación con la U.A.E. Junta Central de Contadores se realizó a través de contratos de prestación de servicios profesionales, contratos que de conformidad con los términos contractuales acordados, y con lo previsto en la Ley 80 de 1993, en ningún caso generan relación laboral, razón por el cual no es procedente el pago de las «acreencias laborales» que reclama. 2.3.3.

Las declaraciones rendidas en el proceso El 19 de agosto de 2016, fueron practicadas las declaraciones de las señoras Maryorie Beatriz Suárez de las Salas, testimonio solicitado por la demandante y Juddy Hayley Farfán Moreno, pedido por la Junta Central de Contadores.25 La primera de ellas señaló que existía un horario de labores dispuesto por la entidad para la atención al público, los abogados contratistas realizaban la 22 Folios 29, 89, 121, tomo 2. 23 Folios 2 al 4. 24 Folio 5. 25 Cd folio 325. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño sustanciación y todo el trámite de los procesos disciplinarios, los expedientes que sustanciaban tenían estricta reserva, razón por la cual no podían sacarse de la entidad bajo ninguna circunstancia, a los abogados, dado el cúmulo de trabajo que tenían, les era muy poco posible llevar procesos adicionales o ejercer la labor del litigio, aunque ello pudo haber ocurrido como en el caso de la señora Farfán Moreno, y que debían estar presentes el día que se reunía el Tribunal Disciplinario para sustentar sus proyectos.

Por su parte la señora Juddy Hayley Farfán Moreno, indicó que no se cumplían horarios, que podía desempeñar labores adicionales a las contratadas, que siempre pudo ejercer el litigio y suscribir contratos de prestación de servicios adicionales con otras entidades, y que todos los abogados tenían funciones diferentes. En la misma fecha a la señora Carolina Muñoz Londoño se le practicó diligencia de interrogatorio de parte, en la que manifestó lo siguiente: Me gradué en el año 94, duré 14 años en la Procuraduría General de la Nación hasta el año 2004, no 2006 discúlpeme, de ahí en adelante empecé a litigar en el ejercicio de mi profesión hasta el día de hoy. […] PREGUNTADO: La doctora Luz Mila Vargas le entregaba a usted alguna programación para citar a los disciplinados o testigos o usted podía citar de acuerdo a su disposición de tiempo.

CONTESTÓ: programación no, pero su directriz era de carácter verbal era citar para notificación o para cualquier otra actividad administrativa dentro del proceso disciplinario en las horas laborales ya mencionadas […] PREGUNTADO: como explica usted que presentó, que ejerció como apoderada judicial en el proceso judicial de radicación 2011-02578 en el Consejo Superior de la Judicatura.

CONTESTÓ: el hecho de que yo haya firmado un contrato de prestación de servicios no le quitaba ninguna condición para que yo pudiera realizar otra actividad alterna. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala El recurso de apelación se formula contra la sentencia del 17 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra el oficio del 30 de noviembre de 2012, expedido por el director general de la Junta Central de Contadores, desestimatorio de la petición de reconocimiento de una relación laboral y del pago de las correspondientes 23 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño prestaciones sociales.

Los motivos de inconformidad de la demandante se contraen a señalar que, contrario a lo afirmado en la sentencia, en el expediente están acreditados los elementos que caracterizan las relaciones laborales. Así las cosas, para resolver la alzada se debe responder el siguiente interrogante. 2.4.1. ¿Existió entre la señora Carolina Muñoz Londoño y la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente? De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada, desarrollando un objeto similar en cada contrato; no obstante, la relación que los unió no reúne los elementos propios del contrato de trabajo, en especial de la subordinación, tal como se precisa a continuación: 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio En efecto, en el plenario se acreditó a través de los 6 contratos de prestación de servicios celebrados entre el 8 de marzo de 2007 y el 20 de diciembre de 2011 que la demandante fue contratada por la entidad para cubrir las funciones pactadas en los objetos contractuales a los que se hizo referencia en el acápite de hechos probados, lo que implica que fue quien prestó el servicio. 2.4.1.2.

Subordinación continuada Siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021, son indicios de la subordinación ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre otras, las siguientes: 24 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño i) El lugar de trabajo: En el presente asunto la demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores. ii) El horario de labores: no se pudo determinar con certeza que la demandante hubiera estado supeditada al cumplimiento de horario, el cual estaba establecido entre las 8:00 am y las 5:00 pm para la atención al público de la entidad, por cuanto en los contratos no se pactó tal condición y las deponentes no fueron coincidentes al indicar esa situación, por el contrario, se contradicen. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: las únicas pruebas que se recaudaron con el propósito de su acreditación fueron los contratos de prestación de servicio y el testimonio de la señora Maryorie Beatriz Suárez de las Salas; no obstante, del estudio de dichos medios de prueba no se evidencia de manera directa dicho presupuesto indicio de subordinación. Al revisar el contenido de cada contrato se tiene que las funciones que debía desarrollar la demandante dentro de los encargos eran similares y requería de sus conocimientos como abogada, sin que de ello se pueda concluir que el ejercicio de su labor estuvo sometido al cumplimiento de órdenes diferentes a las pactadas.

Adicionalmente, examinadas en conjunto las pruebas obrantes en el expediente, se observa que no existe certeza en el plenario de que la función desarrollada en ejercicio del trámite y sustanciación de los procesos disciplinarios que se adelantan en contra de los profesionales de la contaduría en la Junta Central de Contadores se hubiera desarrollado de forma continuada, subordinada o dependiente.

Aunado a ello, según lo afirmado por la demandante en la audiencia de pruebas, ejerció el litigio en forma simultánea a la prestación del servicio profesional contratado por la Junta Central de Contadores, incluso señaló que comenzó a desarrollar actividades propias de la profesión de abogado desde el año 2006 hasta la fecha la recepción de la declaración. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Dicha situación encuentra sustento en el documento obrante a folio 91 del expediente, traído al plenario por la apoderada judicial de la Junta Central de Contadores, en el que se puede inferir que el 14 de septiembre de 2011, del computador asignado a la demandante, se elaboró y remitió un memorial dirigió al Consejo Superior de la Judicatura para incorporarlo al expediente 2011-2578, en el que la doctora Carolina Muñoz Londoño, actuando en calidad de apoderada dentro del referido proceso, solicitó la terminación anticipada del asunto.

De suerte que pueda advertir la Sala que la actividad encomendada a la contratista por parte de la entidad demandada se podía desarrollar con autonomía, por cuanto la señora Muñoz Londoño pudo ejercer, simultáneamente, su profesión al llevar encargos adicionales. Nótese que el horario de actividades de la Rama Judicial es el mismo que la entidad estableció para atención al público, tal como fue advertido por el apoderado de la demandante en el recurso de apelación, de suerte que, evidentemente, la demandante fungía ambas actividades en el mismo lapso horario, circunstancia que refleja que podía de manera autónoma e independiente coordinar sus actividades y horarios para poder cumplir con las obligaciones de cada una de las actividades con las cuales se comprometió. Luego de analizar todo lo anterior, para la Sala, el que la demandante hubiera asistido a la entidad demandada dentro del horario asignado a la atención al público y/o el seguimiento a la forma en que se cumplía la función no constituyen elementos que por sí solos sean suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación. En efecto, hechos como estos han determinado el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento de la subordinación, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las 26 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en controversias similares y ha concluido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.26 En ese orden, las aseveraciones de la testigo, a juicio de esta Corporación, no pueden considerarse por sí solas como demostrativas de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, ello en virtud a que la sola determinación de que la contratista estuviera obligada a tramitar y sustanciar los procesos disciplinarios que se adelantan en la Junta Central de Contadores y que tuviera que hacerlo desde las instalaciones de la entidad, no son pruebas suficientes, se insiste, para encontrar configurada la relación laboral que se alega. 2.4.1.3.

Remuneración Finalmente, el tercer elemento que se somete a comprobación es el relacionado con el pago de un salario periódico. En el sub lite, queda acreditada la remuneración efectuada mensualmente por la Junta Central de Contadores a la demandante con los contratos de prestación de servicios, documentos que constituyen prueba suficiente para probar que se pactó la contraprestación que percibía por los servicios prestados como abogada. 26 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño En suma, el acervo probatorio arrimado al proceso solo consigue demostrar la prestación personal del servicio del demandante y la remuneración como contratista al servicio de la Junta Central de Contadores, más no es posible establecer con total certeza si existió subordinación, por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,27 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso,28 la Sala considera que no es dable condenar en costas de segunda instancia a la demandante aun cuando el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, toda vez que la entidad demandada no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa del proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que en el expediente no se encuentra demostrado de forma contundente el elemento de «subordinación» propio de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.

Así las cosas, se confirmará la decisión del a quo. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso instaurado por la señora Carolina Muñoz Londoño en contra del Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, que negó las pretensiones de la demanda. 28 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 29 Radicado: 25000-23-42-000-2013-01729-01 (0723-17) Demandante: Carolina Muñoz Londoño Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.