Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionante: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros Accionados: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Referencia: Acción de tutela Acción de tutela.
Suspensión de imposición de sanciones en el marco de trámites incidentales iniciados en contra de funcionarios de la Nueva EPS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora en contra de la sentencia del 17 de octubre de 2025 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela1 Bernardo Armando Camacho Rodríguez y Luis Fernando Bernal Jaramillo, en nombre propio; y Aldemar Casadiegos Jaime, Ana María Mariscal Jiménez, Bertha Jimena Fajardo Rosero, Bibiana María Díaz Ruiz, Indira Janeth Beltrán Acosta, Irma Luz Cárdenas Gómez, Javier Cortés Salazar, Joddy Marcela Cubillos Moreno, Lain Eduardo García Rincón, Laura Alejandra López Velasco, Lisseth Herlides Camargo Doria, Magda Viviana Garrido Pinzón, Marcela Uribe Pérez, María Fernanda Lanao Tapia, Mariam Liliana Carrillo Peña, Mario Jair Campo Trochez, Martha Irene Ojeda Sabogal, Rocío Mora Díaz, Rosa Milena Barros Cuello, Sandra Yamile Ricaurte Vargas, Wilmar Rodolfo Lozano Parga y Yurani Tatiana Barrera Alonso, a través de apoderado judicial, presentaron escrito de tutela en el que solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la honra, al buen nombre y de acceso a la administración de justicia. Los actores, que se desempeñan como funcionarios de la Nueva EPS, consideraron que sus garantías se han visto afectadas, en la medida que entre los años 2023 y 2025 1 La Sala se remite al escrito inicial de tutela (índice 00002), así como al radicado el 15 de julio de 2025 (índice 00008) que corresponde a la subsanación consecuencia del auto del 3 de julio de 2025 emitido por el a quo constitucional (índice 00004).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 2 se instauraron 154.392 acciones de tutela en contra de dicha entidad, en las que se han derivado múltiples incidentes de desacato en los que se han impuesto sanciones por incumplimiento a fallos de tutela, sin que se haya tenido en cuenta la crisis estructural así como la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) declarara mediante auto 0007 de 2025 por parte de la Corte Constitucional.
Mediante escrito de subsanación radicado el 15 de julio de 20252 los accionantes aclararon que la solicitud de amparo no pretende cuestionar las decisiones judiciales a través de las cuales se les impuso la sanción por incumplimiento de los fallos de tutela, sino que busca “un pronunciamiento judicial que reconozca y atienda el problema estructural que atraviesa el Sistema General de Seguridad Social en Salud, particularmente en lo que concierne a la capacidad de las Entidades Promotoras de Salud —como NUEVA EPS— para cumplir simultáneamente múltiples órdenes judiciales proferidas en sede de tutela”. 2.
Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica: 2.1. Los accionantes se encuentran vinculados a la Nueva EPS, de la siguiente manera: Bernardo Armando Camacho Rodríguez Agente interventor Luis Fernando Bernal Jaramillo Representante legal y judicial Aldemar Casadiegos Jaime Gerente regional, Bogotá Ana María Mariscal Jiménez Gerente de zona, Armenia Bertha Jimena Fajardo Rosero Coordinadora gestión del riesgo primario, Pasto Bibiana María Díaz Ruiz Gerente de zona, Barraquilla Indira Janeth Beltrán Acosta Gerente regional, Bogotá Irma Luz Cárdenas Gómez Gerente de zona, Sincelejo Javier Cortés Salazar Coordinador gestión del riesgo primario, Popayán Joddy Marcela Cubillos Moreno Gerente de zona, Quibdó Lain Eduardo García Rincón Gerente de Zona, Santa Marta Laura Alejandra López Velasco Directora zonal médico, Yopal Lisseth Herlides Camargo Doria Gerente de zona, Montería Magda Viviana Garrido Pinzón Gerente de zona, Arauca Marcela Uribe Pérez Gerente regional de salud, Envigado María Fernanda Lanao Tapia Coordinadora gestión del riesgo primario, Cúcuta Mariam Liliana Carrillo Peña Gerente de zona, Sogamoso Mario Jair Campo Trochez Gerente de zona, Popayán Martha Irene Ojeda Sabogal Gerente de zona, Manizales Rocío Mora Díaz Gerente de zona, Neiva Rosa Milena Barros Cuello Gerente de zona, Valledupar Sandra Yamile Ricaurte Vargas Gerente de zona, Riohacha 2 Índice 0008 del aplicativo Samai del expediente de tutela de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 3 Wilmar Rodolfo Lozano Parga Gerente de zona, Ibagué Yurani Tatiana Barrera Alonso Gerente de zona, Bogotá 2.2.
Mediante la Resolución 2024160000003012-6 del 3 de abril de 2024 la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la posesión inmediata de bienes, haberes y negocios de la Nueva EPS. Por su parte, la Superintendencia Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud, los días 1 y 2 de abril de 2024, presentó ante el comité de medidas especiales, concepto técnico en el que concluyó lo siguiente: - Los problemas financieros de la EPS afectan de forma directa la garantía del derecho fundamental a la salud, al incumplir las normas que regulan la prestación del servicio.
Esta situación desconoce los mandatos constitucionales de protección y limita el goce efectivo del derecho a la salud de los afiliados, entendido como preservación del bienestar y la integridad. - En el criterio de reconocimiento de prestaciones económicas del grupo IV, la EPS registra un cumplimiento del 33,3%. Este resultado impacta gravemente a los afiliados del régimen contributivo, al desconocer el derecho al auxilio económico por incapacidades derivadas de enfermedad de origen común, previsto por el legislador. - En los criterios del grupo VI sobre gestión de peticiones, quejas, reclamos y requerimientos judiciales, la EPS alcanza un cumplimiento del 25% y del 0%, respectivamente.
Esta deficiencia impide la atención oportuna y adecuada de las solicitudes y acciones judiciales presentadas por los afiliados. - En los criterios del grupo VIII relacionados con la prestación efectiva de servicios, red de prestadores y referencia y contrarreferencia, la EPS presenta un cumplimiento del 0%. Este incumplimiento resulta inadmisible, al comprometer la función esencial de aseguramiento y poner en grave riesgo el acceso efectivo a los servicios de salud. - En los grupos X, XI y XII, referentes a contratación, pagos, talento humano y tecnologías de la información, la EPS registra un cumplimiento del 0%.
Estas falencias inciden de manera directa en la atención en salud, afectan el derecho a la información y generan impactos negativos en la red de prestadores. - Desde 2017 hasta diciembre de 2023 se evidencia un incremento alarmante de reclamaciones, con más de un millón de quejas y una alta tasa de incidencia por afiliado. Esta situación refleja una brecha estructural entre los servicios ofrecidos y los efectivamente prestados, así como una crisis en la capacidad operativa de la entidad. - En enero de 2024 persiste el aumento de reclamaciones, asociadas principalmente a fallas en citas, entrega de tecnologías y autorizaciones.
Este Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 4 escenario vulnera los principios de continuidad, disponibilidad, accesibilidad, calidad y oportunidad del servicio, y desconoce el contenido esencial del derecho a la salud consagrado en el artículo 6 de la Ley 1751 de 2015. 2.3.
Con la Resolución No. 2025320030001956-6 de 2025 la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó la intervención administrativa de la Nueva EPS, con vigencia hasta el 3 de abril de 2026. Esta determinación se justificó en el incumplimiento de las condiciones financieras y operativas necesarias para garantizar la prestación adecuada de los servicios de salud. 2.4.
En la actualidad la referida EPS “continúa enfrentando un comportamiento de cumplimiento parcial a indicadores clave, lo que afecta el flujo de recursos, los pagos a la red y operadores logísticos, el suministro de medicamentos y atención en salud, poniendo en riesgo su sostenibilidad y el servicio a los usuarios”. El análisis de tal situación permitió identificar brechas de gestión por parte de la red prestadora originadas en factores externos, que no permitieron garantizar oportunidad en la programación de los servicios de salud. 2.5.
Como consecuencia de lo anterior, entre los años 2023, 2024, y hasta marzo de 2025, se notificaron 154.392 acciones de tutela en contra de la Nueva EPS relacionadas con la prestación del servicio de salud, de las cuales el 79% corresponden al Plan Básico en Salud (PBS). 2.6. Señalaron que la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) constituye un factor que afecta directamente el cumplimiento del aseguramiento en salud.
Sobre el particular la Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008, mediante auto 0007 de 2025 declaró la insuficiencia de la UPC para el año 2024 y resaltó que son mayores los costos que los ingresos, además, que la tendencia a la siniestralidad ha sido creciente, lo que ha impactado de manera negativa la habilitación financiera, el cumplimiento de los requisitos de patrimonio adecuado, así como la inversión de las reservas técnicas.
La parte actora afirmó que tales circunstancias generaron acumulación de deudas con diferentes prestadores. El mencionado auto advirtió que “continúa enfrentando un comportamiento de cumplimiento parcial a indicadores clave, lo que afecta el flujo de recursos, los pagos a la red y operadores logísticos, el suministro de medicamentos y atención en salud, poniendo en riesgo su sostenibilidad y el servicio a los usuarios”. 2.7.
Adujeron que la Nueva EPS atraviesa una crisis estructural de carácter financiero, administrativo, jurídico, técnico y científico. Esto, repercute en la prestación de los servicios de salud a los afiliados, así como en el aumento de las acciones de tutela promovidas por estos y de los requerimientos judiciales emitidos al interior de incidentes de desacato.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 5 Las sanciones impuestas a los funcionarios de la entidad ascienden a $9.471.696.000, suma que resulta desproporcionada de cara al tiempo de funcionamiento de la EPS. Adicionalmente, el arresto administrativo aplicado al interventor de la NUEVA EPS presenta un carácter reprochable, al configurarse como una medida imprescriptible y desprovista de beneficios, en contraste con el régimen penal, que prevé múltiples alternativas de flexibilización y extinción de la pena, lo cual revela la naturaleza inhumana e inquisitiva de esta figura por su falta de regulación. Asimismo, el interventor enfrenta un arresto de duración indefinida y sin beneficios, lo que hace inviable el cumplimiento de las órdenes de tutela debido a las fallas estructurales del Sistema.
Esta situación ha derivado, además, en procesos penales sucesivos por fraude a resolución judicial, generando un ciclo punitivo interminable que, dada su edad, se traduce en una sanción humanamente irredimible y no prevista en la legislación colombiana. Ello desnaturaliza la finalidad del incidente de desacato, que según el Decreto 2591 de 1991 y la Sentencia SU-034 de 2018 no persigue sancionar, sino inducir el cumplimiento efectivo de la orden judicial. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional “PRINCIPALES:
PRIMERO. Que se AMPAREN los derechos fundamentales al Debido Proceso, Buen Nombre e igualdad de los accionantes y los vinculados, en contra de las autoridades accionadas con fundamento en la parte motiva de la presente acción.
SEGUNDO: SUSPENDER la ejecución total de las sanciones de arresto y multa impuestas en sede de incidente de desacato de tutela, así como la ejecución en contra de NUEVA EPS SA que estén relacionadas con el incumplimiento de la atención misional de esa EPS con sus afiliados. Según se relacionan en el anexo adjunto como prueba documental identificado con el nombre “Base de Datos consolidado - sanciones Nueva EPS”, verificable en la nube que se accede a través del link.
TERCERO: La suspensión en el numeral anterior, cubrirá un periodo de un (1) año contado a partir de las notificaciones respectivas, término dentro del cual la NUEVA EPS SA, deberá cumplir con las órdenes de tutela impuestas cuyo incumplimiento motiva la sanción de arresto y multa, de lo cual rendirá informe a los juzgados de conocimiento periódicamente.
CUARTA: en ejercicio de sus facultades ultra petita y extra petita, y con fundamento en el principio iura novit curia, profiera una decisión que garantice de manera integral la protección de los derechos fundamentales comprometidos, incluso si ello implica conceder un amparo más amplio o distinto al expresamente solicitado, conforme a los hechos probados y al ordenamiento jurídico aplicable.
Lo anterior, en aras de asegurar la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia del principio de favorabilidad en materia de derechos fundamentales, y la efectividad del acceso a la justicia. SUBSIDIARIAS: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 6 PRIMERO: De manera subsidiaria y en la eventualidad de negarse las anteriores pretensiones, declárese la prescripción de las sanciones administrativas según desarrollo del artículo 29 constitucional”. 3.2.
Como fundamento de la acción de tutela, la parte actora expuso lo siguiente: 3.2.1. Se hace necesaria la acción de tutela ante la amenaza y vulneración de derechos fundamentales del Agente Interventor y demás sancionados, derivada de una falla estructural del sistema de salud ajena a su voluntad, asociada a la insuficiencia de la UPC y a la ineficacia de la intervención administrativa. 3.2.2.
El Agente Interventor se ha visto en la necesidad de destinar la capacidad operativa de la EPS con el fin de atender el cumplimiento simultáneo de fallos de tutelas, incidentes de desacato, procesos penales e investigaciones administrativas, lo cual ha profundizado la crisis estructural y ha afectado la prestación del servicio a los afiliados. 3.2.3.
Las sanciones impuestas por la Superintendencia Nacional de Salud, que pueden alcanzar hasta 2.000 SMLMV, han agravado de manera significativa la situación financiera de Nueva EPS, y ha debilitado su capacidad de respuesta institucional. 3.2.4. En la actualidad, se registran 34 investigaciones adelantadas por la Superintendencia, con sanciones que superan los $3.743 millones, lo que incrementa la presión económica y operativa sobre la entidad intervenida. 3.2.5.
Se encuentran comprometidos los derechos fundamentales a la libertad personal, al debido proceso, a la igualdad, a la honra y al buen nombre del interventor y de los demás funcionarios sancionados, en contravía de los artículos 13, 15, 28 y 29 de la Constitución Política. 3.2.6. La imposición acumulada de sanciones administrativas de arresto, que superan los diecisiete (17) años para el interventor, resulta desproporcionada, más aún si se considera su edad, condiciones de salud y el corto tiempo de ejercicio en el cargo. 3.2.7.
La sanción desconoce el derecho fundamental a la libertad personal, al no atender los límites constitucionales, ni la exigencia de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad en la restricción de este derecho. 3.2.8. Se evidencia vulneración del debido proceso, pues las sanciones no valoran la imposibilidad material de cumplimiento derivada de la crisis estructural, ni diferencian entre el factor objetivo del incumplimiento y la inexistencia de responsabilidad subjetiva. 3.2.9.
Se encuentra comprometido el derecho a la igualdad, en la medida que se han desconocido precedentes jurisprudenciales en casos análogos de crisis de las EPS, en los cuales la Corte Constitucional suspendió sanciones al reconocer causas estructurales ajenas a la voluntad de los funcionarios. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 7 Dicha circunstancia fue reconocida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia dictada el 30 de enero de 2025 al interior de la acción de tutela identificada con el radicado 11001-03-15-000-2024-04475-00, en la cual se constató la existencia de un problema estructural en el sistema de salud y se ordenó la suspensión de sanciones impuestas en sede de desacato.
En tal sentido, los accionantes consideran que dicha decisión constituye un precedente debido a la similitud procesal y sustantiva con el caso bajo estudio. 3.2.10. Las sanciones han afectado gravemente la honra y el buen nombre de Bernardo Armando Camacho Rodríguez, cuya trayectoria científica y profesional resulta incompatible con el trato sancionatorio y la estigmatización pública generada. 3.2.11.
El incidente de desacato ha perdido su finalidad constitucional, pues se ha transformado en un mecanismo punitivo continuo que no garantiza el cumplimiento de los fallos de tutela ni la protección efectiva de los derechos fundamentales. 3.2.12. La ausencia de reglas claras sobre la prescripción de las sanciones administrativas derivadas del desacato expone a los sancionados a medidas indefinidas, en contravía del artículo 28 constitucional y del principio de seguridad jurídica. 3.2.13.
La Corte Constitucional ha reconocido, en precedentes como las sentencias T- 315 de 2020 y T-1234 de 2008, que en contextos de crisis estructural no procede el desacato por falta de responsabilidad subjetiva, criterio aplicable al caso de Nueva EPS. 3.2.14. La entidad ha diseñado un plan de intervención y mejoramiento orientado a reducir progresivamente las acciones de tutelas y sanciones por incumplimiento, optimizar recursos financieros y fortalecer la prestación del servicio, conforme a los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional. 3.2.15.
La solicitud de amparo pretende una intervención judicial de carácter estructural y preventivo, y no se orienta a la revisión individual de cada incidente de desacato. Además, su objetivo es suspender la ejecución de medidas privativas de la libertad mientras se adoptan correctivos institucionales que permitan garantizar de manera efectiva los derechos fundamentales comprometidos.
Por consiguiente, el asunto planteado no corresponde a una situación ordinaria, sino a un fenómeno excepcional vinculado a la crisis estructural del Sistema General de Seguridad Social en Salud y a sus efectos sobre el cumplimiento de órdenes judiciales. En este contexto, busca una concentración procesal razonada. Dicha concentración se encuentra jurídicamente habilitada por el Decreto 1834 de 2015, cuando concurren identidad fáctica, derechos presuntamente vulnerados y un mismo sujeto pasivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 8 4. Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 8 de julio de 20253 la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado requirió a la parte actora para aclarar el escrito de tutela inicial. El 15 de julio siguiente4 los actores presentaron escrito con las modificaciones pertinentes.
En consecuencia, a través de providencia emitida el 12 de agosto de 20255 i) se admitió la acción de tutela; ii) se vinculó en calidad de tercero con interés a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-; iii) se negó la vinculación de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia; y iv) se negó la medida provisional solicitada. 4.2.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial6 al oponerse al amparo, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que su vinculación obedece a un formalismo, en tanto en el escrito de tutela se indicó que la entidad es la encargada de ejecutar las sanciones impuestas por los jueces de los incidentes de desacato. Precisó que la División de Cobro Coactivo y las oficinas seccionales no tienen competencia para suspender, revocar o terminar las sanciones económicas impuestas por los jueces de la República, pues su actuación se limita al cumplimiento de las órdenes judiciales relacionadas con el cobro, la inaplicación o la revocatoria de las multas.
Señaló que conforme al artículo 11 de la Ley 1743 de 2014, el cobro coactivo corresponde a la Dirección Ejecutiva y a las Oficinas de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, y sus actuaciones se rigen por las facultades previstas en el artículo 136 de la Ley 6ª de 1992 y el procedimiento aplicable es el establecido en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
Por último, señaló que, para iniciar el cobro el juez competente debe remitir la providencia que impuso la multa con constancia de ejecutoria y certificación del vencimiento del plazo de pago. 4.3. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES7 – señaló que no le asiste legitimación en el presente trámite, dado que, del análisis de los hechos y de las pruebas aportadas no se advierte que la entidad haya incurrido en la vulneración denunciada por los accionantes. 3 Índice 00004 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 4 Índice 00008 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 5 Índice 00010 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia 6 Índices 00014, 00016, 00017 y 00018 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 7 Índice 00015 o del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 9 4.4.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 puso de presente que no tiene legitimación en la causa por pasiva, ni interés en las pretensiones de la acción de tutela. Agregó que el aumento anual del UPC no tiene relación con las funciones de la cartera, por lo que solicitó que se declare improcedente el amparo. 4.5. La Superintendencia Nacional de Salud9 presentó escrito en el que manifestó que no cuenta con legitimación para pronunciarse sobre las pretensiones de la parte actora, en tanto no encuentran relación con las funciones asignadas a la entidad.
En tal sentido, solicitó su desvinculación. 5. La sentencia de primera instancia La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dictó sentencia de fecha 21 de octubre de 202510 mediante la cual negó la protección constitucional reclamada. 5.1. De manera preliminar, el a quo constitucional estableció que el problema jurídico consiste en determinar si, en un contexto reconocido de falla estructural del Sistema General de Seguridad Social en Salud se produjo la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes como consecuencia de la imposición de sanciones de desacato sin un análisis suficiente del factor subjetivo de incumplimiento.
Para lo anterior, explicó que la solicitud de amparo no se estructuró como una tutela contra decisiones judiciales, sino que planteó un cuestionamiento de carácter general sobre la razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones impuestas. Asimismo, precisó que los asuntos relacionados con la insuficiencia de la UPC, los efectos de la medida de intervención y las actuaciones administrativas adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud, si bien se relacionan con el contexto fáctico de la controversia, no aportan elementos para dilucidar la controversia que se pone a consideración del juez de tutela. 5.2.
Respecto a los presupuestos generales de procedencia, señaló lo siguiente: Legitimación en la causa por activa. Los actores demostraron estar habilitados para promover el amparo, en tanto demostraron ser funcionarios de la Nueva EPS y destinatarios de las sanciones por desacato. Legitimación en la causa por pasiva. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial fue vinculada como accionada por su condición de representante de la Rama Judicial, a la cual se atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, los Ministerios de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, así como la ADRES, fueron vinculados como terceros con interés, en atención a su integración al subsistema de salud y a la necesidad de que, dentro del ámbito de sus competencias, se pronunciaran sobre la falla estructural alegada y su incidencia en los derechos invocados. 8 Índices 00019 y 00021 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 9 Índices 00020, 00022 y 00023 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. 10 Índice 00028 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 10 Subsidiariedad.
No se advirtió la existencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, dado que la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada se originó en una problemática estructural del sistema de salud que no resulta susceptible de protección por vías ordinarias. La Corte Constitucional, en la sentencia SU-092 de 2021, precisó que cuando las vulneraciones de derechos fundamentales se presentan en contextos de estados de cosas inconstitucionales o problemáticas estructurales, el abordaje judicial exige coherencia y coordinación institucional.
En ese marco, la competencia para impartir órdenes de carácter estructural se atribuye de manera exclusiva a las Salas de Seguimiento, mientras que los jueces de tutela, incluidas las Salas de Revisión, deben circunscribir sus decisiones a la solución del caso concreto, aun cuando estas puedan revestir complejidad. 5.3. Frente al caso concreto, resaltó que en el escrito de subsanación radicado por los actores el 15 de julio de 202511, se precisó que la solicitud de amparo no estaba dirigida a “resolver individualmente cada una de las cerca de 7.500 situaciones jurídicas derivadas de sanciones por desacato, sino a solicitar un pronunciamiento judicial que reconozca y atienda el problema estructural que atraviesa el Sistema General de Seguridad Social en Salud, particularmente en lo que concierne a la capacidad de las Entidades Promotoras de Salud —como NUEVA EPS— para cumplir simultáneamente múltiples órdenes judiciales proferidas en sede de tutela”.
En tal sentido “lo que se busca mediante esta acción de tutela no es una revisión detallada de cada expediente, sino una intervención judicial estructural y preventiva, que permita suspender la ejecución de medidas privativas de la libertad mientras se adopten correctivos institucionales y se garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales comprometidos”.
A partir de lo anterior, centró el análisis en dos aspectos i) la relación causal entre el problema estructural y los incumplimientos judiciales y; ii) la proporcionalidad de la respuesta judicial que se pretende. 5.3.1. La relación causal entre el problema estructural y los incumplimientos judiciales El a quo precisó que este aspecto se fundamentó en dos premisas concretas: i) que existe una crisis institucional y operativa que afecta al sistema de salud y, por consiguiente, a la Nueva EPS; ii) que la merma en el poder decisorio de los accionantes, como representantes de la entidad, no permite garantizar el cumplimiento de fallos de tutela.
En punto de lo anterior, consideró que, si bien la crisis del sistema de salud constituye un hecho cierto, diagnosticado y sometido a seguimiento por la Corte Constitucional, ello no permite concluir, de manera automática, que tal circunstancia haya creado una barrera real que impidiera a la Nueva EPS y a sus representantes, cumplir los fallos de tutela.
En tal sentido, precisó que la problemática estructural no tiene al alcance de suficiente para justificar la anulación del deber de cumplimiento. 11 Índice 0008 del aplicativo Samai del expediente de tutela de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 11 Señaló que la insuficiencia de la UPC, el incremento de solicitudes tuitivas y la intervención administrativa son asuntos ya valorados por la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008, la cual ha advertido que el aumento de tutelas constituye un indicador estructural del sistema y un hecho excepcional.
En ese sentido, sostuvo que la variación en dichas cifras no puede ser utilizada para pretender una exoneración del incumplimiento de las responsabilidades individuales. Puntualizó que, aunque la crisis del sistema y de la EPS puede limitar el margen de acción de sus representantes, esto no afecta su poder decisorio. Tampoco los releva del cumplimiento de los fallos emitidos por los jueces de la república.
Además, indicó que los actores no demostraron circunstancias relativas de una imposibilidad material para acatar las providencias, ni que las órdenes allí contenidas resultaran desproporcionadas frente las capacidades de la entidad. Concluyó que, acceder a las pretensiones de la parte actora conllevaría al establecimiento de una regla de exclusión subjetiva.
Igualmente, se entendería como una limitación a la autonomía de los jueces de tutela, especialmente, en el marco de los trámites incidentales. A partir de lo anterior, sostuvo que aceptar la posición del extremo activo desnaturalizaría la función del juez de tutela, incentivaría el incumplimiento de órdenes y afectaría de manera grave los derechos fundamentales de los afiliados al sistema de salud, quienes deben contar con protección eficaz a pesar de los problemas estructurales que se presenten. 5.3.2.
La proporcionalidad de la respuesta judicial que se pretende. La medida judicial de suspensión solicitada no superó el test de proporcionalidad Sobre el particular indicó que, si en gracia de discusión, se aceptara que los accionantes, como representantes de la Nueva EPS han visto afectada la capacidad del ejercicio sus funciones como consecuencia la crisis diagnosticada al sistema de salud, lo cierto es que la solicitud de suspensión general de imposición en incidentes de desacato no superó el test de proporcionalidad.
Para ello, explicó que dicha metodología ha sido acogida por la Cote Constitucional en el control abstracto de constitucional con el propósito de evaluar medidas legislativas. De la misma forma ha sido aplicado en algunas acciones de tutela respecto del análisis de medidas administrativas. Lo anterior resultó relevante en vista de la tensión de derechos que se puede presentar entre los accionantes y los usuarios de la EPS, que han acudido al amparo a los trámites incidentales para la garantía de su derecho a la salud.
Precisó que, si bien la referida suspensión persigue la protección de los derechos fundamentales invocados12 por los accionantes. No obstante, advirtió la falta de 12 Al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, a la honra, al buen nombre y de acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 12 idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida de suspensión solicitada en la acción de tutela.
En cuanto a la idoneidad, consideró que la misma resulta aparente en tanto: i) se orientó a no recibir los efectos adversos de las sanciones por desacato mientras se adopten los correctivos administrativos del caso, sin tener en cuenta que la problemática de sistema fue establecida hace varios años. En consecuencia, no consideró posible que el término de un (1) año sea suficiente para el fin perseguido; ii) no demostró certeza de que se garantice el cumplimiento de las órdenes judiciales.
Por el contrario, solo implicaría que se difiera la ejecución de las sanciones, sin eliminar sus efectos finales. En línea con lo anterior, destacó que los actores no probaron que el volumen de sanciones afecte de manera grave la capacidad operativa de la entidad o la potestad decisoria de sus representantes. Respecto de la necesidad abordó el estudio de manera individual frente cada uno de los derechos identificados por los accionantes, y concluyó que no se acreditaron afectaciones concretas que justificaran una restricción general de los mecanismos coercitivos previstos por el legislador.
Lo anterior, en tanto: i) las sanciones por desacato no configuraron una privación ilegítima de la libertad, pues constituyen mecanismos legales para asegurar el cumplimiento de órdenes judiciales y no se acreditó afectación desproporcionada; ii) la presunta irrazonabilidad de las sanciones exigía el estudio de casos concretos, lo cual fue expresamente descartado por los accionantes en el escrito de subsanación; iii) la suspensión solicitada no evitaría afectaciones a la honra y al buen nombre de los tutelantes, quienes ejercen cargos de nivel directivo y asumen los riegos propios de su desempeño; iv) no se cumplió con una carga argumentativa que demuestra la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia. Finalmente, frente a la proporcionalidad, advirtió la carencia de motivos sólidos sobre la real afectación de las garantías constitucional.
Resaltó que la tesis planteada por la parte actora privaría a los usuarios del sistema de salud de los mecanismos judiciales idóneos para la protección de su derecho a la salud, además, podría implementarse como un aval para que la EPS se abstenga de cumplir con sus obligaciones. Finalmente, destacó que cada sanción impuesta refleja un incumplimiento de una orden judicial destinada a proteger el derecho fundamental a la salud, por lo que la medida solicitada deshumanizaría la prestación del servicio y debilitaría la tutela judicial efectiva. 5.3.3.
Precedente judicial invocado El a quo indicó que las sentencias T-1234 de 2008 y T-315 de 2020 no constituían precedentes vinculantes para adoptar la decisión de fondo, en tanto fueron proferidas en sede de tutela con efectos inter partes. Además, precisó que el contexto fáctico allí Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 13 analizados presentaba diferencias sustanciales con el planteado por los actores en este asunto.
Agregó que en la sentencia T-1234 la Corte Constitucional no ordenó la suspensión de las sanciones por desacato a fallos de tutela, sino que, hizo el llamado a los jueces para valorar el estado de cosas inconstitucional establecido para el caso de Cajanal EICE, en relación con el ejercicio del derecho de petición en materia pensional, por lo que no se encontró relación con la base de este trámite.
Respecto de la sentencia T-315 explicó que el amparo concedido versó sobre la privación de libertad del representante legal de Coomeva EPS y la decisión judicial que negó una petición de habeas corpus. Por ende, no evaluó una posible suspensión de trámites incidentales o de las ejecuciones de las providencias emitidas en su desarrollo.
Finalmente, frente al fallo del 30 de enero de 2025 dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado al interior de la acción tuitiva identificada con el número 11001-03- 15-000-2024-04475-00, en la que se accedió al amparo reclamado con fundamento en hechos similares, indicó que i) surte efectos inter partes; ii) fue objeto de impugnación, por lo que no se encontraba ejecutoriada; iii) provino de una Sección diferente y por tanto, el criterio allí planteado no ata la definición de la litis. 6.
Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación13 en el que solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, acceder a las pretensiones planteadas en el escrito inicial. Para sustentar su petición, expuso los argumentos que se condensan a continuación. 6.1. Manifestó que el a quo se apartó del precedente judicial obligatorio, respecto de las sentencias de primera y segunda instancia que se dictaron el 30 de enero y el 6 de octubre de 2025, respectivamente, por la Sección Quinta y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el marco de la acción de tutela identificada con el número de radicado 11001-03-15-000-2024-04475-00/02.
Indicó que, en dichas decisiones, se “resolvió un asunto idéntico en sus fundamentos fácticos y jurídicos, promovido por Emssanar EPS SAS y sus funcionarios, igualmente afectados por sanciones de desacato debido a problemas estructurales del sistema de salud”. Además, se reconoció expresamente que la imposición de sanciones por desacato en escenarios en el que existe una imposibilidad materia del cumplimiento derivada de una falla estructural vulnera los derechos fundamentales de los funcionarios al desconocer el factor subjetivo de responsabilidad que exige la jurisprudencia constitucional (SU-034 de 2018, T-1234 de 2008 y T-315 de 2020). 6.2.
Respecto de la sentencia T-1234 de 2008, expuso que la Corte Constitucional evaluó la situación en la que estuvo incursa Cajanal EICE, cuyo representante fue 13 Índice 00032 del aplicativo SAMAI del expediente digital de primera instancia, certificado 7C48FBC9AC45D9B3 8E8290DDDD2D1259 4F66FF95E6826812 62040AA731C264C2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 14 objeto de múltiples sanciones por incumplimiento de fallos de tutela, pese a que la entidad se encontraba bajo la intervención administrativa y en medio de una crisis estructural.
En esa oportunidad, dicha corporación señaló que en tales eventos el juez constitucional debía privilegiar las medidas estructurales y de coordinación institucional sobre las sancionatorias. Esto, mientras se adoptaban los planes graduales de cumplimiento. Agregó que dicho precedente fue acogido en las sentencias del 30 de enero y del 6 de octubre de 2025, para decidir de fondo la acción de tutela promovida por Emmsanar con fundamento en un contexto fáctico similar al que sustentó esta petición de amparo.
Destacó que en tales decisiones la Sección Quinta y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado precisaron que el desacato solo genera responsabilidad cuando existe dolo o negligencia y una posibilidad real de cumplimiento, por lo que no proceden sanciones cuando el incumplimiento deriva de imposibilidades materiales o fallas estructurales reconocidas institucionalmente.
En tal sentido, sancionar en esos contextos desvirtúa la finalidad del incidente, orientado a garantizar derechos y no a castigar personas, razón por la cual dispuso la suspensión de las sanciones y la adopción de un plan gradual de cumplimiento bajo seguimiento institucional. A partir de lo anterior, indicó que el fallo de primera instancia desconoció el efecto vinculante de la sentencia T-1234 de 2008, reproducido en decisiones de tutela por el Consejo de Estado. 6.3.
En cuanto a la sentencia T-315 de 2020, puntualizó que el juez de tutela, al resolver un trámite incidental, debe valorar el factor objetivo y subjetivo con el fin de establecer el cumplimiento o el incumplimiento de una decisión judicial. Esto, en armonía con dicha providencia, implica evaluar la disponibilidad de medios materiales y jurídicos para ejecutar una orden en concreto, pues no es procedente imponer una sanción ante la existencia de deficiencias estructurales o institucionales ajenas a la voluntad del funcionario.
Añadió que esta tesis también hizo parte del sustento de los fallos del 30 de enero y 6 de octubre de 2025 con los que el Consejo de Estado amparó los derechos de los funcionarios de una EPS incursa en una situación similar a la de la Nueva EPS, que afecta directamente el ejercicio institucional y las competencias de la entidad para dar cumplimiento a fallos de tutela.
Contrario a esto, la sentencia impugnada, pese a que reconoce la falla asociada a la insuficiencia de la UPC y la crisis de la Nueva EPS, se apartó del mandato constitucional que impone la suspensión de las sanciones. 6.4. Afirmó que el fallo impugnado vulneró el derecho fundamental a la igualdad al negar el amparo, pese a que su situación fáctica y jurídica resultó idéntica o más grave que la analizada por el Consejo de Estado en el caso de Emssanar EPS.
Señaló que en esos precedentes se reconoció que la imposición de arrestos y multas por desacato, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 15 ante una imposibilidad material derivada de fallas estructurales del sistema de salud, desconoció derechos fundamentales y exigió medidas estructurales graduales.
Expuso que el escrito de tutela replicó, e incluso, agravó los supuestos del caso Emssanar, al encontrarse bajo intervención forzosa, afrontar una crisis financiera estructural por la insuficiencia de la UPC y soportar un volumen masivo de tutelas y sanciones. Así, las sanciones acumuladas al agente interventor evidenciaron una desproporción extrema, atribuible a causas ajenas a su voluntad, circunstancia acreditada en el trámite sumarial.
Agregó que despachar desfavorablemente las pretensiones en estas condiciones constituyó un trato desigual injustificado y un desconocimiento del precedente judicial obligatorio, lo que configuró una discriminación negativa judicial. 6.5. Insistió en que el juez de primera instancia reconoció la existencia de una falla estructural del sistema de salud, pero omitió ejercer su deber de protección constitucional.
Esto, por cuanto se limitó a describir el contexto crítico y se abstuvo de dictar órdenes orientadas a suspender sanciones de arresto y multa, así como a prevenir su reiteración, pese a la imposibilidad material de cumplimiento demostrada. Afirmó que dicha omisión desconoció la finalidad de la acción de tutela y el mandato de los artículos 23 y 24 del Decreto 2591 de 1991, que obligan al juez a adoptar medidas efectivas de corrección y prevención. Indicó que la falta de decisiones concretas permitió la continuidad de la afectación a la libertad personal, el debido proceso y el buen nombre de los funcionarios, en contravía de la doctrina constitucional sobre la eficacia real e inmediata del amparo. 6.6.
Aludió a una “aplicación errónea del principio de subsidiariedad”, por cuanto, el a quo evadió su responsabilidad al remitir el caso al seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008. Esta postura, a su juicio, ignoró que la controversia busca proteger derechos fundamentales concretos frente a sanciones de desacato imposibles de cumplir. Precisó que la existencia de un seguimiento estructural no elimina la competencia de los jueces para resolver casos individuales, además, la Sala Especial de Seguimiento no funciona como una instancia para particulares.
Por el contrario, los jueces de tutela mantienen la obligación de impartir órdenes directas para evitar afectaciones actuales y graves. 6.7. Indicó que el fallo impugnado vulneró el derecho al debido proceso al omitir el análisis del factor subjetivo del desacato. Señaló que la sentencia aplicó una responsabilidad objetiva prohibida por la Constitución y la jurisprudencia. Igualmente, el juez ignoró la falta de capacidad material y operativa de los funcionarios para cumplir las órdenes.
Sostuvo que, el incidente de desacato exige un examen orientado a determinar el dolo o la negligencia del servidor. Expuso que la SU-034 de 2018 prohíbe el uso de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 16 sanción como un castigo automático. Indicó que el contexto de crisis financiera y el desborde de tutelas impedían la ejecución simultánea de los mandatos.
Reiteró que la decisión se apartó del precedente del Consejo de Estado sobre casos de colapso estructural. 6.8. Adujo que las sanciones contra el señor Bernardo Camacho, cuya edad supera los setenta años, vulneran la proporcionalidad y la dignidad humana. En este sentido, la acumulación de arrestos por varias décadas constituye una pena perpetua imposible de extinguir para un adulto mayor.
Bajo esta premisa, el fallo ignoró la protección reforzada que la Constitución otorga a sujetos en condición de vulnerabilidad. Manifestó que el desacato carece de naturaleza punitiva, pues su finalidad es persuasiva y debe ser coherente con el ciclo vital del afectado. Por tal motivo, resulta inadmisible imponer cargas más gravosas que las del sistema penal a un servidor público sumido en una crisis estructural.
De este modo, la severidad de la medida se torna irracional ante la incapacidad material de cumplimiento. Sostuvo que la sentencia omitió la prohibición de sanciones imprescriptibles al permitir la sumatoria indefinida de órdenes de captura. Sumado a lo anterior, la falta de un examen sobre la prescripción de estas medidas desconoce la seguridad jurídica y el debido proceso.
En consecuencia, la ausencia de un juicio de razonabilidad obliga a la revocatoria inmediata para restablecer los derechos fundamentales. 6.9. Denunció que el fallo impugnado incurrió en una incongruencia omisiva al ignorar la petición sobre la prescripción de las sanciones. Según el escrito, el juez eludió el deber de exhaustividad al no pronunciarse sobre un aspecto que afecta directamente la validez de las medidas.
Por tal razón, la providencia vulnera el principio de congruencia que obliga a resolver cada pretensión formulada. Precisó que esta falta de respuesta impide verificar si los arrestos perdieron fuerza ejecutoria por el paso del tiempo. Bajo este escenario, la omisión judicial priva a los accionantes de una decisión integral y permite la vigencia de órdenes potencialmente extinguidas.
En consecuencia, el silencio del juez sobre la caducidad de las sanciones constituye un defecto sustantivo que vicia la totalidad de la sentencia. 6.10. Consideró imperativo extender los efectos inter communis de la decisión para garantizar la igualdad material y la efectividad del amparo. Según el planteamiento, la exclusión de otros sujetos en idéntica situación fáctica y jurídica implicaría un trato discriminatorio e injustificado.
Por tal motivo, el superior funcional debe aplicar el precedente de la Sentencia T-247 de 2023 sobre la extensión excepcional de la protección constitucional. Manifestó que el caso cumple plenamente con la triple identidad de hechos, accionados y pretensiones requerida por la jurisprudencia. Precisó que diversos colaboradores enfrentan sanciones derivadas del mismo conjunto de órdenes judiciales bajo condiciones de imposibilidad material.
En este sentido, la situación Gloria Libia Polanía Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 17 (interventora de la Nueva EPS), con más de mil arrestos acumulados, ilustra la homogeneidad de la afectación estructural. Sostuvo que existe una coincidencia total en los derechos fundamentales amenazados, específicamente el debido proceso, la libertad y el buen nombre.
Afirmó que no existe ningún elemento diferenciador que justifique un trato jurídico diverso para los funcionarios que no acudieron a la tutela. Bajo este escenario, la protección debe abarcar a todo el grupo sometido a los mismos deberes institucionales y escenarios de responsabilidad. Finalmente, subrayó que limitar los efectos del fallo a los accionantes iniciales perpetuaría una vulneración generalizada contra el principio de igualdad.
Indicó que la naturaleza de la crisis operativa de la entidad exige una respuesta judicial coherente y uniforme para todos los afectados. En consecuencia, solicitó al juez de alzada que la orden de amparo cobije a todos los colaboradores que compartan las mismas circunstancias de indefensión. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de los accionantes relacionados el inicio de esta providencia, al ser los titulares de los derechos que afirma fueron vulnerados. Esto, en la medida que con el escrito de tutela se aportaron las constancias laborales que dan cuenta su vinculación como funcionarios de la Nueva EPS.
Además, conforme a lo narrado en la solicitud de amparo, desde el ámbito de sus competencias individuales, tienen a su cargo la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de los fallos constitucionales que protejan el derecho a la salud de los afiliados. 2.2. Por otro lado, está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 270 de 1996, dicha entidad “es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de gobierno y de administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura”.
Igualmente, el artículo 99.8 ibídem dispone que el Director Ejecutivo de Administración Judicial tiene dentro de sus funciones, la de ejercer la representación de la Rama Judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 18 En punto de lo anterior, una eventual orden de suspensión de imposición de las sanciones al interior de trámites incidentales recaería sobre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Por ende, es la llamada a pronunciarse sobre los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por la parte accionante. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado. 4.
Crisis estructural del sistema de salud 4.1. El artículo 49 de la Constitución Política prevé que el servicio de salud se encuentra a cargo del Estado, quien tiene la responsabilidad de dirección, reglamentación y prestación bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad14, y ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser”15.
Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que se trata de una garantía fundamental autónoma e irrenunciable que protege múltiples ámbitos de la vida humana16, postura que fue acogida en el artículo 217 de la Ley 1751 de 201518, en la que se indicó que “comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud”; además, la jurisprudencia ha resaltado que el derecho a la salud adquiere una doble connotación como garantía fundamental y servicio público, lo que impone la observancia de los principios orientadores previstos en el artículo 6 de la mencionada norma para garantizar una prestación oportuna, eficaz y de calidad19.
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar la necesidad de existencia de un sistema que garantice la adecuada prestación de los servicios de salud en los términos del artículo 49 de la Constitución. En tal sentido, le corresponde al Estado, por mandato constitucional, cumplir con las siguientes obligaciones i) organizar, dirigir y regular la prestación de los servicios de salud; ii) establecer las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas, y ejercer su vigilancia control; iii) establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y iv) determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley20. 14 Sentencia SU124 de 2018. 15 Sentencias T-597 de 1993, T-454 de 2008, T-566 de 2010, T-931 de 2010, T-355 de 2012, T-176 de 2014, T-132, T-331 de 2016, T-170 de 2017, y T-017 de 2021. 16 Sentencias T-859 de 2003, T-760 de 2008, T-361 de 2014 y SU124 de 2018. 17 Declarado exequible mediante sentencia C-313 de 2014. 18 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. 19 Sentencia T-259 de 2019. 20 Sentencia T-760 de 2008.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 19 En punto de lo anterior, la Corte Constitucional ha precisado que, acorde al artículo 421 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social, en su conjunto, es un servicio público esencial, cuya garantía recae de manera principal en el Estado.
En tal condición, corresponde a las autoridades públicas establecer un marco normativo idóneo que permita a las entidades del sector asegurar la prestación efectiva y oportuna de los servicios de salud. Esta obligación no se agota en la formulación de políticas, sino que exige la adopción de reglas claras y operativas para su implementación. La omisión o insuficiencia de dicha regulación implica una falla estatal que compromete la protección del derecho fundamental a la salud.
En consecuencia, el deber de garantía estatal se erige como presupuesto indispensable para el goce efectivo de este derecho22. 4.2. En virtud de la problemática que ha presentado la prestación del servicio de salud, la Corte Constitucional en la sentencia T-760 de 2008, asumió un rol correctivo frente a las fallas estructurales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, al constatar que las decisiones administrativas vigentes resultaban insuficientes para garantizar el derecho fundamental a la salud.
Dicha corporación estableció que la diferencia en las coberturas entre los regímenes contributivo y subsidiado carecía de justificación constitucional y producía una afectación directa a los afiliados de este último. En consecuencia, ordenó la unificación de los planes de beneficios, condicionada a la adecuación de la UPC del régimen subsidiado como mecanismo de sostenibilidad financiera.
De igual forma, impuso a la autoridad regulatoria el deber de diseñar un programa y un cronograma orientados a la unificación gradual de los planes de los adultos. Con ello, la Corte afirmó que la superación de las desigualdades en el sistema no constituye una opción de política pública, sino una obligación constitucional exigible al Estado.
En concreto, se destacan los mandatos vigésimo primero (21) y vigésimo segundo (22) de la parte resolutiva de la providencia, orientados, principalmente, alcanzar la suficiencia de la UPC y de los presupuestos requeridos para garantizar la prestación de todos los servicios del Plan Básico de salud (PBS). 4.3. Con el propósito de verificar el cumplimiento a las órdenes impartidas, se constituyó la “Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008”, la cual, en ejercicio de sus competencias, ha adelantado las siguientes actuaciones: i) Autos 261 y 262 de 2012, mediante los cuales declaró el cumplimiento parcial de la orden 22 y el incumplimiento parcial de la orden 21, al constatar que, si bien se había expedido la normatividad para la unificación de los planes de beneficios, persistían falencias estructurales que comprometían la sostenibilidad financiera y la capacidad 21 Artículo 4.
Del Servicio Público de Seguridad Social. La Seguridad Social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control están a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidos en la presente Ley. Este servicio público es esencial en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Con respecto al Sistema General de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones. 22 Sentencia T-760 de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 20 real del sistema para garantizar el derecho a la salud, razón por la cual impuso requerimientos adicionales al Ministerio de Salud y a la entonces CRES. ii) Ajuste del alcance de las órdenes relativas a la UPC, al advertir que no existía justificación técnica ni constitucional para mantener una prima diferenciada entre regímenes cuando se exigía la prestación de los mismos servicios, lo que condujo a ordenar la equiparación progresiva de la UPC, la elaboración de una metodología de suficiencia basada en estudios técnicos y el diseño de un sistema de información robusto que permitiera evaluar la sostenibilidad del SGSSS. iii) Auto 411 de 2016, por medio del cual se declaró un cumplimiento alto de algunos mandatos específicos y un cumplimiento medio respecto de aquellos relacionados con la calidad y confiabilidad del sistema de información, al evidenciarse que la ausencia de datos sólidos impedía evaluar adecuadamente la suficiencia de la UPC y, con ello, la capacidad de respuesta de las EPS para garantizar la prestación continua y oportuna de los servicios de salud. iv) Órdenes reforzadas al Ministerio de Salud, orientadas a superar las deficiencias del sistema de información, lograr la equiparación de la UPC del régimen subsidiado en al menos un 95% frente al contributivo y asegurar la suficiencia de la prima en ambos regímenes, así como la intervención de la Contraloría General de la República y la Superintendencia Nacional de Salud para adelantar investigaciones sobre la suficiencia financiera del aseguramiento. v) Auto de valoración 109 de 2021, en el que la Sala concluyó que persistían fallas estructurales graves, al no haberse superado las deficiencias del sistema de información ni acreditarse una UPC suficiente, situación que continuaba afectando la financiación del PBS y la capacidad operativa de las EPS, lo que comprometía la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud. vi) Seguimiento a las actuaciones del Estado, particularmente del Ministerio de Salud y Protección Social, relacionadas con el fortalecimiento de la infraestructura hospitalaria, la adopción de medidas regulatorias para asegurar la capacidad técnico- administrativa de las EPS, la mejora de los sistemas de información, la depuración de bases de datos y la implementación de metodologías para el cálculo de una UPC suficiente, todo ello orientado a enfrentar la crisis estructural del sistema y asegurar la prestación continua, equitativa y sostenible de los servicios de salud.
Este conjunto de actuaciones evidencia que tanto la Sala Especial de Seguimiento como las autoridades estatales han desplegado intervenciones continuas para corregir las fallas estructurales del sistema, especialmente aquellas vinculadas con la suficiencia de la UPC, la capacidad de respuesta de las EPS y la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud. vi) Auto 996 de 2023, en el que se evaluó el nivel de acatamiento de las órdenes 21 y 22, y concluyó que su cumplimiento se mantenía en un nivel medio, ante la persistencia de fallas estructurales que afectan la suficiencia de la UPC, la financiación del PBS y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 21 la capacidad de respuesta de las EPS.
En particular, advirtió deficiencias graves y sostenidas en el sistema de información del SGSSS, las cuales impiden verificar avances reales y garantizar la sostenibilidad del aseguramiento en salud. En consecuencia, la Sala reiteró las órdenes impartidas en los autos 411 de 2016 y 109 de 2021 y dispuso que el Ministerio de Salud y Protección Social adoptara medidas efectivas para asegurar la suficiencia de la UPC en ambos regímenes, establecer indicadores claros y verificables para su cálculo, y rendir informes semestrales con datos cuantitativos uniformes.
Asimismo, ordenó al Ministerio informar sobre la existencia de una crisis del sistema de salud, y dispuso que la Contraloría General de la República y la Superintendencia Nacional de Salud continuaran las investigaciones dirigidas a verificar el uso adecuado de los recursos, la incidencia de la insuficiencia de la UPC en el detrimento patrimonial de las EPS y los efectos de su liquidación en la garantía del servicio de salud. vii) Auto 007 de 2025, mediante el cual se mantuvo el nivel de cumplimiento medio de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda, al constatar un escenario de crisis estructural persistente del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La Sala advirtió que la ausencia de avances significativos y sostenibles en la suficiencia de la UPC, sumada a la imposibilidad de verificar la permanencia de los resultados reportados, revela una situación de desfinanciación estructural que afecta la estabilidad del sistema y limita su capacidad para garantizar la prestación continua del servicio público esencial de salud.
La Corte señaló que esta crisis se manifiesta de manera concreta en las deficiencias graves del sistema de información, las cuales impiden identificar con precisión las necesidades reales de la población, las barreras de acceso a los servicios y la frecuencia efectiva de uso, especialmente en el régimen subsidiado. A ello se agrega que el Estado no acreditó la suficiencia de la UPC ni de los presupuestos máximos, incluso cuando trasladó nuevas cargas financieras a la UPC sin respaldo técnico confiable, lo que compromete la capacidad operativa y financiera de las EPS.
Frente a este contexto, la Sala reiteró y reforzó las órdenes estructurales previamente impartidas, exigió indicadores claros y verificables, impuso la rendición periódica de informes y dispuso la intervención de los órganos de control, al concluir que la persistencia de esta crisis impide al Estado cumplir su obligación constitucional de garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que confirmará el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado. Lo anterior, con fundamento en las razones que se exponen a continuación. 5.1. En el presente asunto, la parte actora sustentó su impugnación, en los siguientes argumentos: i) desconocimiento del precedente judicial obligatorio de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al omitir la aplicación de las sentencias T-1234 de 2008, T-315 de 2020 y SU-034 de 2018, así como de los fallos del 30 de enero y 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 22 de octubre de 2025, pese a la identidad fáctica y jurídica; ii) vulneración del derecho fundamental a la igualdad y configuración de una discriminación negativa judicial, por el trato desigual e injustificado frente al caso Emssanar EPS, en un contexto incluso más grave de crisis estructural; iii) aplicación errónea del principio de subsidiariedad, al eludirse el deber de protección inmediata mediante la remisión al seguimiento de la sentencia T-760 de 2008; iv) vulneración del debido proceso por la omisión del análisis del factor subjetivo del desacato y la aplicación de una responsabilidad objetiva proscrita por la jurisprudencia; v) incumplimiento del deber de protección constitucional, pese al reconocimiento expreso de una falla estructural del sistema de salud, sin adopción de medidas efectivas para suspender o prevenir sanciones; vi) desconocimiento de los principios de proporcionalidad, dignidad humana y protección reforzada del adulto mayor, ante la acumulación indefinida de sanciones de arresto; vii) incongruencia omisiva por la falta de pronunciamiento sobre la prescripción de las sanciones; y viii) negativa injustificada de la extensión de los efectos inter communis del amparo, pese a la acreditada identidad fáctica, jurídica y de derechos fundamentales afectados.
A partir de lo anterior, consideró necesario, desde una perspectiva constitucional, la suspensión de las sanciones derivadas de incidentes de desacato por el término de un (1) año, a efectos de implementar un plan de mejoramiento institucional. Dicha petición se sustentó, además, en el precedente contenido en las sentencias del 30 de enero y del 6 de octubre de 2025, emitidas, respectivamente, por la Sección Quinta y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el marco de la acción de tutela identificada con el número de radicado 11001-03-15-000-2024-04475-00/02. 5.2.
La Subsección precisa que el precedente23 se constituye en un pilar del Estado de Derecho, pues busca asegurar la coherencia en la aplicación del ordenamiento jurídico, a través de las decisiones judiciales que sean razonablemente previsibles. Por su alcance, se constituye en una herramienta de protección de los principios de la confianza legítima y la buena fe al momento de resolver un caso sometido a su jurisdicción. Adicionalmente, su origen radica en la autoridad judicial que lo crea, por lo que existen dos clases de precedente a saber: el horizontal y el vertical.
El primero, comprende “aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial”; mientras que el segundo, “se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”24. 23 Sentencia SU 113/2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 23 Las sentencias del 30 de enero y del 6 de octubre de 2025 emitidas, respectivamente, por la Sección Quinta y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el marco de la acción de tutela identificada con el número de radicado 11001-03-15- 000-2024-04475-00/02, ampararon los derechos fundamentales alegados por la EPS Emssanar.
Para ello, consideraron que la imposición masiva de sanciones por desacato desconoció el debido proceso, al no valorar la imposibilidad material de cumplimiento derivada de la crisis estructural, financiera y operativa de la EPS intervenida. Señalaron que las órdenes de tutela se dictaron en un contexto de insuficiencia de recursos y limitaciones institucionales ajenas a la voluntad de los funcionarios sancionados, por lo cual la atribución automática de responsabilidad resultó desproporcionada.
Indicaron que el desacato no puede operar como un mecanismo punitivo, sino como un instrumento orientado al cumplimiento efectivo de los fallos, lo que exige verificar la capacidad real de acatamiento y la existencia de culpa. No obstante, lo anterior, lo decidido, aún cuanto se derive de un asunto similar, no implica que constituya precedente horizontal con fuerza vinculante y obligatoria de una sentencia de unificación. Por tanto, no se puede atribuir que estas providencias componen un precedente en el cual, se debe basar la Sala para decidir el estudio de este asunto, pues no existe una posición unificada frente al tema, por lo tanto, prevalece el principio de autonomía judicial. 5.3.
Ahora, en la sentencia T-1234, se revisó la posible vulneración como motivo de las sanciones de desacato impuestas al representante legal de Cajanal EICE por el incumplimiento reiterado de fallos de tutela. El amparo se motivó en la imposibilidad material y jurídica de cumplimiento, derivada de la intervención administrativa de la entidad y de una crisis estructural que desbordó su capacidad operativa.
La Corte Constitucional concluyó que, en ese contexto, la imposición automática de sanciones vulneró el debido proceso y la finalidad del incidente de desacato. Por su parte, en la decisión T-315, se ampararon los derechos fundamentales de la gerente general y representante legal de Coomeva E.P.S. El amparo se motivó en la imposición reiterada de dichas sanciones sin valorar la existencia de un problema estructural del sistema de salud ni la posibilidad real de cumplimiento de las órdenes judiciales.
La Corte Constitucional concluyó que el incidente de desacato exige el análisis de los factores objetivo y subjetivo de responsabilidad y proscribe la aplicación de una responsabilidad objetiva. La controversia planteada por los actores, en esta oportunidad, coincide con dichas providencias en la existencia de una crisis estructural del sistema de salud y la imposibilidad operativa para cumplir órdenes impartidas en fallos de tutela.
No obstante, resulta relevante señalar que las referidas decisiones judiciales, al igual que las sentencias del 30 de enero y del 6 de octubre de 2025 tuvieron efectos inter partes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 24 Sobre este concepto, la jurisprudencia constitucional25 ha indicado que “por disposición legal, la decisión y órdenes contenidas en la parte resolutiva de las sentencias de tutela siempre tienen efectos “inter partes”.
Sólo en casos excepcionales es posible hacerlos extensivos a otros sujetos, por vía del establecimiento de los efectos “inter comunis” o “inter pares”. El uso de estos “dispositivos amplificadores” es una competencia reservada a las autoridades judiciales que adoptan las providencias. Particularmente, como se vio, la jurisprudencia vigente ha establecido que la determinación y aplicación de estas figuras están autorizadas únicamente a la Corte Constitucional”.
En punto de lo anterior, si bien las referidas decisiones presentan similitud fáctica en algunos aspectos, lo cierto es que sus efectos no abarcan las demás situaciones similares ni pueden ser implementadas como un mecanismo de limitación de la autonomía judicial. 5.4. A partir de las órdenes impartidas en la sentencia T-760 de 2008, es clara la existencia de una crisis estructural en el sistema de seguridad social en salud, que ha implicado no solo la intervención del máximo tribunal constitucional, sino también la articulación de las acciones institucionales.
Las actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento dicha providencia tiene una finalidad exclusiva y prevalente, que no es otra que garantiza el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de los afiliados al sistema, mediante la corrección de las fallas identificadas que han sido imputables al Estado.
En tal sentido, los esfuerzos judiciales y administrativos han estado orientados a asegurar suficiencia financiera y la capacidad operativa del sistema, más no a redefinir de alguna manera el régimen de responsabilidad individual de los funcionarios encargados del cumplimiento de fallos de tutela que, en vista de las mismas falencias, ampararon el derecho a la salud de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, para la Sala dichas decisiones no traslada ni relativizan la naturaleza del derecho para privilegiar derechos individuales de los funcionarios sancionados por el incumplimiento de fallos de tutela.
En efecto, las fallas estructurales del sistema no pueden generan otro agravante traducido en la imposición de barreras (ahora judiciales) para el ejercicio y activación del incidente de desacato, máxime cuando la salud mantiene su carácter de fundamental, exigible de manera inmediata. En esa misma línea, no resulta jurídicamente adecuado atribuir el desbordamiento operativo de la entidad promotora de salud a la interposición masiva de acciones de tutela o a la promoción de incidentes de desacato.
Tales mecanismos no constituyen la causa de las dificultades que enfrenta el sistema, sino una consecuencia de las fallas estructurales que han sido ampliamente reconocidas en el seguimiento de la sentencia T-760 de 2008. Esta situación se ha visto agravada por la persistencia de deficiencias en el diseño y ejecución de políticas públicas orientadas a garantizar la sostenibilidad y adecuada prestación del servicio, así como por el cumplimiento parcial de las órdenes estructurales impartidas en dicho proceso de seguimiento.
En ese contexto, las 25 SU-349 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 25 acciones de tutela y los incidentes de desacato operan como instrumentos de garantía para los usuarios, razón por la cual la superación de las dificultades del sistema no puede trasladarse al ámbito judicial mediante la suspensión de estos mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud.
En tal sentido, los argumentos expuestos por los accionantes no dan cuenta de la necesidad de una intervención del juez constitucional. Por el contrario, propenden por la desactivación judicial del único mecanismo con el que cuentan los usuarios del sistema de salud para garantizar el acceso a un servicio público esencial. A esto, se suma que el escrito de amparo no contiene una carga argumentativa que muestre de manera fehaciente la manera en que los trámites incidentales han entorpecido la capacidad operativa de la Nueva EPS.
Tampoco es claro en identificar los puntos principales del plan de mejoramiento para cuya aplicación se solicita la suspensión de sanciones. 5.5. En concordancia con lo expuesto, resulta relevante precisar que el incidente de desacato se promueve a solicitud de parte, surge del incumplimiento de una orden de tutela y se inscribe dentro de las potestades disciplinarias del juez constitucional26.
Se trata de un procedimiento especial cuyo propósito no es punitivo, sino persuasivo, orientado a inducir el cumplimiento efectivo de lo ordenado en el fallo de tutela, y que debe adelantarse con pleno respeto del debido proceso, dada su estrecha vinculación con el ejercicio de facultades sancionatorias27. En este marco, los funcionarios obligados al cumplimiento de la orden cuentan con un trámite incidental estructurado en diversas etapas que les permite acreditar el cumplimiento, exponer las razones que lo han impedido o justificar eventuales retrasos.
La imposición de sanciones no opera de manera automática, sino que depende de la valoración judicial sobre la conducta desplegada, la posibilidad real de ejecución y las explicaciones aportadas por el incidentado, en el marco del incidente mismo. Así, frente a cada decisión de tutela, el presunto incumplido dispone de la oportunidad procesal para presentar argumentos, pruebas y evidencias que justifiquen la inejecución de la orden, así como para solicitar ajustes razonables o ampliaciones del plazo inicialmente concedido.
Lo anterior desvirtúa la alegada urgencia invocada en la acción de tutela y evidencia que el ordenamiento ya prevé mecanismos idóneos para valorar la procedencia, necesidad y proporcionalidad de las sanciones por desacato, sin que resulte necesario suspenderlas de manera generalizada. 5.6. Finalmente, la Sala no es competente para ordenar la prescripción la ejecución de las por desacato.
En efecto, dicha solicitud debe elevarse ante la autoridad competencia con el sustento que se considere pertinente. Además, se advierte el 26 Sentencia C-367 de 2014. 27 Auto A-300 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03924-01 Accionantes: Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros 26 carácter económico de dicha pretensión, que resulta incompatible con la naturaleza de la acción tuitiva. 5.7.
Con fundamento en lo anterior, la Subsección confirmará el fallo de primer grado, que negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de octubre de 2025 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que negó la solicitud de tutela de Bernardo Armando Camacho Rodríguez y otros contra la Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS