CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00192-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia de la Economía Solidaria, Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras.
Asunto: autoridad competente para conocer la solicitud de expedición del certificado especial de existencia y representación legal en los términos indicados en los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
El 25 de septiembre de 2023, la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, a través de apoderado, solicitó a la Superintendencia de la Economía Solidaria la expedición del certificado de existencia y representación especial de que trata el artículo 7° del Decreto 427 de 19964, reglamentario del 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00192-00 que reposa en SAMAI. 4 Artículo 7º.- Modificado por el Decreto Nacional 2574 de 1998.
Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas. La inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refieren el parágrafo del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, deberá hacerse a partir del 2 de enero de 1997, en los libros que para el efecto llevarán las cámaras de comercio. Para la inscripción, el representante legal de cada persona jurídica entregará a la Cámara de Comercio Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Decreto Ley 2150 de 19955, con el objeto de obtener la inscripción y registro de esa cooperativa ante la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena.
En la solicitud se precisó que «la entidad COOPERATIVA DE TRABAJADORES DE ANTEX OIL AND GAS COMPANI, es una entidad de economía solidaria, del tipo cooperativa, con personería jurídica reconocida». [Subraya de la Sala] 2. El 4 de octubre de 2023, la Superintendencia de la Economía Solidaria respondió, a través de Oficio núm. 20233110482941, que se abstenía de emitir la certificación especial solicitada.
Argumentó que esa entidad no certifica ninguna actividad desarrollada por las organizaciones solidarias relacionadas con su objeto social, solamente expide constancias de vigilancia, en razón a que sus funciones son únicamente de supervisión, vigilancia y control. 3. El 11 de octubre de 2023, la Cooperativa de trabajadores de Antex Oil And Gas Compani interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra la decisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria, pero esa entidad el 14 de noviembre del mismo año, mediante Oficio núm. 20233110544771, se negó a tramitarlos por improcedentes. 4.
El 16 de febrero de 2024, la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante Oficio núm. 20243210055391, amplió la respuesta inicialmente dada en el Oficio núm. 20233110482941 de 4 de octubre de 2023. En esta oportunidad la entidad efectuó un recuento y revisión de la normativa que regula el registro de las empresas cooperativas ante las Cámaras de Comercio, y concluyó que son esas entidades de carácter privado las competentes para expedir las certificaciones de existencia y representación legal de las mismas. 5.
El 27 de febrero de 2024, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá amparó el derecho fundamental de petición de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani en relación con el trámite de los recursos de reposición de apelación interpuestos. En consecuencia, la autoridad judicial ordenó a la Superintendencia de la Economía Solidaria tramitarlos y resolverlos. 6.
El 4 de marzo de 2024, la Superintendencia de la Economía Solidaria impugnó el fallo de tutela, no obstante, el intendente de cooperativas y otras respectiva un certificado de existencia y representación, especialmente expedido para el efecto por la entidad competente para tal función hasta antes de esa fecha. Dicho certificado deberá contener los datos establecidos en el artículo 1º del presente Decreto y el nombre de la persona o entidad que desempeña la función de fiscalización. (Subraya la Sala). // El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. 5 «[p]or el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 organizaciones de la Delegatura para la Supervisión del Ahorro y de la Forma Asociativa Solidaria de esa entidad, a través de la Resolución núm. 2024321001215 de la misma fecha, resolvió el recurso de reposición de forma negativa.
Reiteró que la entidad carecía de competencia para expedir certificaciones de existencia y representación legal, y que dicha facultad estaba atribuida a las Cámaras de Comercio. 7. El 26 de marzo de 2024, la superintendente de la Economía Solidaria resolvió, por medio de Resolución núm. 2024110002025, el recurso de apelación, confirmando la decisión del 4 de marzo de 2024.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, ordenó a la Delegatura para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria de la Superintendencia de la Economía Solidaria realizar el correspondiente traslado a la autoridad competente. 8. El 8 de abril de 2024, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá– Sala de Decisión Laboral, si bien confirmó el amparo del derecho fundamental de petición de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, revocó la orden emitida por el juez de primera instancia, pues ordenó, con fundamento en el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), trasladar la solicitud elevada por dicha cooperativa a la autoridad que la Superintendencia considerara competente, sin resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos, con fundamento en lo siguiente: De manera que, contrario a lo que consideró el despacho judicial de primera instancia, en amparo del derecho fundamental de petición no resulta procedente ordenar el trámite a los recursos interpuestos; con mayor razón cuando la propia entidad había expresado a la accionante, que tal determinación no era susceptible de recursos.
Pese a lo anterior, no puede pasar desapercibido para la Sala que la entidad accionada desconoció el contenido y alcance del artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 «modificada por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015» en tanto no remitió la referida solicitud a la entidad competente como era su obligación. Las consideraciones expuestas son suficientes para modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar, en amparo del derecho fundamental de petición, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente determinación proceda a dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, mediante el que se sustituyó el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011. 9.
El 18 de abril de 2024, la Superintendencia de la Economía Solidaria con Oficio núm. 20243210172461 remitió, por competencia, a la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena la petición de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 10. El 24 de abril de 2024, la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani elevó solicitud a la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena para que expidiera el certificado especial bajo los lineamientos del artículo 7° del Decreto Reglamentario 427 de 19966. 11.
El 16 de mayo de 2024, la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena formuló conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Argumentó que no cuenta con la información necesaria para expedir el certificado de existencia y representación especial de que trata el artículo 7° del Decreto Reglamentario 427 de 19967.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el 21 de mayo de 2024 el edicto núm. 1878, por el término de cinco (5) días hábiles en la Secretaría de la Sala. Consta que el 20 de mayo de 20249, se comunicó el conflicto a la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, a la Superintendencia de la Economía Solidaria y a los señores Melchor de Jesús Tirado Torres y José Joaquín García Mier, representante legal y apoderado de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, respectivamente.
Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones. De acuerdo con el informe secretarial del 28 de mayo de 202410, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
El consejero ponente, mediante Auto del 3 de julio de 202411, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias al presente conflicto negativo 6 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. 7 Ibidem 8 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único. 5725E66CD1A84F9C 48F25E561A4F5DFA 44C8C2605FDF18DB 962806128E58D0EB. 9 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único.
A630FBAA38FC9521 227759284D346970 CFCFCB16DC836F80 FB1EF7EEB11B0E91. 10 Expediente digital, archivo 4, consecutivo Samai 00004, folio único. 1D7DEF825FC3B78C A2DE0A8EA772F9AF 4DDF5942C1090EA5 800387B9BB2A0020. 11 Expediente digital, archivo 5, consecutivo Samai 00005, folios 1 a 6. BFC438F3379A7939 6913852B015DFFBC 339692DF4EC0D196 7D9FE9493ECDEDCE.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 de competencias administrativas, y ordenó, por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar a la Superintendencia de la Economía Solidaria para que allegará unas pruebas documentales relacionadas con la actuación administrativa que originó el conflicto de competencias. Asimismo, ordenó requerir al representante legal de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani y a su apoderado para que remitieran a este proceso los antecedentes relacionados con la constitución y existencia de la cooperativa, entre ellos los estatutos aprobados por la autoridad respectiva y el acto administrativo, mediante el cual se le reconoció la personería jurídica, así como las respectivas certificaciones de inscripción y/o de funcionamiento.
En informe de la Secretaría de la Sala del 12 de julio de 2024, consta que la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias presentó consideraciones y que la Superintendencia de la Economía Solidaria allegó las pruebas solicitadas. El apoderado de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, igualmente allegó unas pruebas documentales.
El representante legal de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani también allegó documentos según el informe rendido por la Secretaría de la Sala el 30 de julio de 2024. Posteriormente, mediante Auto del 20 de septiembre de 2024, el consejero ponente vinculó a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras al presente conflicto negativo de competencias administrativas.
Lo anterior, en razón a que, al parecer, los registros de las entidades del sector solidario a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria, habían sido enviados a esa confederación, con el objeto de que las cámaras de comercio expidieran los respectivos certificados históricos. En el mismo auto, se le solicitó a Confecámaras informar si había recibido información sobre la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani.
En informe de la Secretaría de la Sala del 7 de octubre de 2024, conta que la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras presentó consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1 La Superintendencia de la Economía Solidaria12 12 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00003, folios 1 a 9. C57831B4A0867A16 A39657819FC71188 5595B0CA126CFF11 E3FED9BED397FF27.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 El apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria, en su escrito de alegatos, indicó que esa entidad se encuentra regulada por las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998, y por el Decreto Ley 2150 de 1995; y que esta normativa no le otorgó competencia alguna para expedir certificados especiales, ni de existencia y representación de las organizaciones de la economía solidaria.
Señaló que para la época en que se expidió el Decreto Reglamentario 427 de 199613, la Superitendencia de la Economía Solidaria no existía y aquella normativa es clara al señalar que la entidad competente para expedir el certificado especial para las organizaciones solidarias creadas antes del 2 de enero de 1997, es la entidad que expedia los certificados «hasta antes de esa fecha».
En consecuencia, adujo que, por temporalidad, la Superintendencia no podia expedir el citado certificado. Afirmó que a partir de la vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, la constitución de las entidades de naturaleza cooperativa se hace por escritura pública o documento privado y su incripción se realiza ante la cámara de comercio del domicilo principal, en consecuencia, añadió que, a partir del 2 de enero de 1997, la competencia para expedir el certificado de existencia y representación recae en las Cámaras de Comercio.
Apuntó que la Ley 454 de 1998 mantuvo aquella facultad a cargo de las cámaras de comercio en su artículo 63, al igual que su Decreto Reglamentraio 1798 de 1998. Explicó que antes del 2 de enero de 1997, la entidad que expedía los certificados de existencia y representación legal de las organizaciones solidarias era el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas [DANCOOP], pero esa facultad no fue trasferida a la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Precisó que con la reestructuración del DANCOOP realizada por la Ley 454 de 1998, surgió el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria [DANSOCIAL], el cual fue transformado posteriormente en la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias [UAEOS]. 3.2 La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias – (UAEOS)14 La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias señaló que las cooperativas, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2º 13 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. 14 Expediente digital, archivo 13, consecutivo Samai 00013, folio 1 a 5.
E8CFDB578A83651D 20A0A5E16DF7CFA4 0E4D9BFD7948B353 BEDE128726D7034A. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 del artículo 6° de la Ley 454 de 1998, hacen parte de las organizaciones de la economía solidaria, y en consecuencia, les aplica el régimen contenido en la citada ley. Afirmó que, inicialmente, por virtud del artículo 63 de la Ley 454 de 1998, le correspondía a la Superintendencia de la Economía Solidaria el registro e inscripción de las cooperativas, sin embargo, explicó, que, posteriormente, el artículo 146 del Decreto Ley 019 de 2012, modificó el citado artículo 63, en el sentido de otorgar la competencia para el registro e inscripción de aquellas entidades sin ánimo de lucro a las cámaras de comercio del domicilio de cada una de ellas.
En ese sentido, concluyó que «el trámite de registro de las cooperativas, actualmente, en los términos de lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 146 del Decreto ley 019 de 2012, está en las Cámaras de Comercio del domicilio de la organización». En consecuencia, señaló que la autoridad competente para expedir la certificación solicitada es la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena. 3.3 La Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena15 La cámara de comercio involucrada no presentó alegatos.
Sin embargo, del oficio del 16 de mayo de 202416, mediante el cual formuló el conflicto negativo de competencias, se pueden extraer los argumentos que sustentan su posición en el presente asunto. Advirtió, en primer lugar, que los registros públicos delegados a las cámaras de comercio son: (i) registro mercantil, (ii) registro único de proponentes, (iii) registro de entidades sin ánimo de lucro, (iv) registro nacional de turismo, (v) registro único de operadores de libranza, (vi) registro de entidades extranjeras de derecho privado sin ánimo de lucro, (vii) registro de entidades de economía solidaria, (viii) vendedores de juegos de suerte y azar y (ix) registro de veedurías.
Señaló que en la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena no se encuentra registrada la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, toda vez que, conforme a la solicitud presentada, dicha cooperativa fue constituida con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995 y el Decreto Reglamentario 42717 de 1996, normas mediante las cuales, se trasladó a 15 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio 1 a 3. 914D48BFB1740D1E 787E8073EEF78CF0 69A4B40FECB0DBD8 84DBCA2B9A3D81B7. 16 Ibidem 17 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 las cámaras de comercio la facultad de llevar la inscripción de las entidades del sector solidario. En ese sentido, afirmó que no puede dar respuesta a la mencionada petición. 3.4 La Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani18 El representante legal de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani no presentó consideraciones acerca de la competencia de las autoridades involucradas en el conflicto.
Sin embargo, en atención a que el consejero ponente había requerido a dicha sociedad para que aportara los antecedentes de la cooperativa (estatutos, acto de reconocimiento de personería jurídica, certificaciones de inscripción y/o de funcionamiento), informó lo siguiente: «( ) debido a problemas de organización de la entidad y situaciones que generaron pérdida de copias de documentos sustanciales, no se cuentan con los documentos requeridos, siendo por la misma razón, además del traslado de registro de la Cooperativa a la entidad competente, que se requiere a la Superintendencia de Economía Solidaria para contar con documento que de cuenta de la existencia de dicha entidad.
Ante (sic) el momento las únicas pruebas que se tienen de la existencia de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil and Gas Compani - SINTRANTEX-, son los certificados de tradición y libertad de bienes inmuebles que se encuentran a su nombre, además de un proceso judicial donde fue vinculada como demandada, los cuales se proceden a aportar al presente memorial para su constancia.» 3.5 Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras19 El secretario general de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras señaló que la inscripción de las entidades a que hace referencia el parágrafo primero del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, debe efectuarse en las Cámaras de Comercio a partir del 2 de enero de 1997. [Subraya la Sala] Señaló que, con posterioridad a la expedición del Decreto Ley 019 de 2012, se consolidó el Registro Único Empresarial y Social (RUES) con todos los registros administrados por las Cámaras de Comercio incluidas las entidades sin ánimo de lucro y las entidades de la economía solidaria. 18 Expediente digital, archivo 12, consecutivo Samai 00012, folios 1 a 2. 3A13B9096AEDACBA FF7F9A3D5B7997D5 8985141ADCA9A5CE F37127540B1976AD. 19 Expediente digital, archivo 26, consecutivo Samai 00026, folios 1 a 3. 386B3FB58B9E8C20 D88469FDDE3959FA 09603BF1B231743D 8E26FDBD6978333A Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Manifestó que la certificación contemplada en el inciso 2 del artículo 7° del Decreto Reglamentario 427 de 199620 «[…] es competencia exclusiva de la entidad que tenía la función de reconocer originalmente la personería jurídica de este tipo de entidad sin ánimo de lucro antes de la fecha mencionada en el Decreto y tenía como propósito acreditar su existencia y representación legal para los efectos del traslado a las cámaras de comercio.» [Subraya la Sala].
Afirmó que las cámaras de comercio certifican la existencia y representación legal de dichas entidades a partir del 2 de enero de 1997 y con posterioridad a la expedición del Decreto Ley 019 de 2012 para las cooperativas de trabajo asociado. Frente a la expedición de los certificados especiales históricos contemplados en la Circular Externa núm. 008 de 2012, refirió que los mismos se expiden a petición de parte, sobre información que estuvo vigente o que no es visible en el certificado correspondiente.
Aclaró que, frente a las cooperativas de trabajo asociado, cuyo traslado a las cámaras de comercio se efectuó con el Decreto Ley 019 de 2012, para que fuere procedente la generación de estos certificados históricos de información que reposa en los expedientes, es necesario que dicha información hubiera sido entregada y su inscripción efectuada en la respectiva cámara de comercio.
Informó que, efectuada la búsqueda en la información del Registro Único Empresarial y Social – RUES-, se validó que la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani no se encuentra incorporada en el mismo ni cuenta con registro alguno en la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena. Por último, manifestó que no reposaba, en dicha entidad, protocolo o convenio que acreditará la entrega de los expedientes correspondientes a las cámaras de comercio por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están previstas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: 20 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza] En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ]. Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, los cuales se relacionan a continuación: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, que consiste en la solicitud de expedición del certificado especial de existencia y representación legal de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani, con personería jurídica reconocida por el Estado. En este punto, resulta preciso señalar que si bien la Superintendencia de la Economía Solidaria en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto que declaró la falta de competencia, estas dos decisiones administrativas quedaron sin efecto alguno, por cuanto la orden de tutela Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 fue modificada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito Judicial – Sala de Decisión Laboral21.
Adicionalmente, cabe recordar que el tribunal concluyó que aquella decisión de falta de competencia no tenía la condición de un acto administrativo y por lo tanto no estaba sujeto a recursos. En su lugar, ordenó a la Superintendencia, simplemente, trasladar, por competencia, la solicitud elevada por la cooperativa a la entidad presuntamente competente, como en efecto sucedió, pues esa entidad la remitió a la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, quien también declaró su falta de competencia. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto.
La Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras y la Superintendencia de la Economía Solidaria, han negado la competencia para expedir una certificación especial de existencia y representación legal de la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este conflicto de competencias, dos de las autoridades involucradas son del orden nacional, a saber, la Superintendencia de la Economía Solidaria adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, adscrita al Ministerio de Trabajo. La Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras se estableció como una institución autónoma, con personería jurídica y sin ánimo de lucro, constituida para fines de ayuda mutua y de interés colectivo para las cámaras de comercio del país. La Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena es una persona jurídica de derecho privado que cumple funciones administrativas y que, por delegación 21 Lo anterior, en aplicación del artículo 7 del Decreto 306 de 1992, reglamentario de la acción de tutela, el cual prescribe: «De los efectos de las decisiones de revisión de la corte constitucional y de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela.
Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 legal, entre otras, cuenta con la función de administrar el registro público de algunas entidades sin ánimo de lucro de su jurisdicción, por virtud del Decreto Ley 2150 de 1995.
Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»22.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la precitada norma, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los plazos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 22 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la solicitud de expedición del certificado especial de existencia y representación legal en los términos indicados en los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, solicitado por la Cooperativa de Trabajadores de Antex Oil And Gas Compani.
La Superintendencia de la Economía Solidaria rechazó la competencia con el argumento de que esa entidad no existía para el 2 de enero de 1997. También sostuvo que no tiene competencia para expedir certificados de existencia y representación de cooperativas, pues actualmente las entidades competentes para esos efectos son las cámaras de comercio.
La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias coincidió con la Superintendencia de la Economía Solidaria, en el sentido de indicar que, actualmente, las entidades competentes para expedir certificados de existencia y representación de cooperativas son las cámaras de comercio. La Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras explicó que la inscripción de ciertas entidades en las Cámaras de Comercio inició el 2 de enero de 1997, y que con el Decreto Ley 019 de 2012, se consolidó el Registro Único Empresarial y Social (RUES) para administrar los registros de entidades sin ánimo de lucro, incluyendo las del sector solidario.
Manifestó que la certificación de existencia y representación legal de estas entidades antes de 1997 era responsabilidad de la entidad que originalmente reconocía su personería jurídica, pero ahora corresponde a las Cámaras de Comercio. La Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, rechazó la competencia, por cuanto no tiene información alguna de dicha cooperativa antes del 2 de enero de 1997, ni con posterioridad a esa fecha.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: (i) Constitución, registro y supervisión de las cooperativas. Superintendente Nacional de Cooperativas y Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP). Antecedentes normativos correspondientes al periodo de 1931 a 1996.
(ii) El nuevo modelo de la economía solidaria. Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) y la Superintendencia de la Economía Solidaria. Ley 454 de 1998. (iii) Competencia para el registro otorgada por la Ley 454 de 1998. Normas de carácter transitorio condicionadas a la entrada en funcionamiento de la Superintendencia de la Economía Solidaria (Decreto Reglamentario 1798 de 1998).
Antecedentes normativos correspondientes al período de transición de 1998 a 1999. (iv) Vigencia de la competencia transitoria conferida a las cámaras de comercio para continuar con la inscripción y registro de las Entidades sin Ánimo de Lucro (en adelante ESAL) del sector solidario, mientras entraba en funcionamiento la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Decreto Ley 019 de 2012. Registro Único Empresarial y Social (en adelante RUES). Antecedentes normativos correspondientes al período comprendido entre 2000 y 2012. (v) La función de expedición del certificado especial de existencia y representación señalado en el Decreto Reglamentario 427 de 1996 a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Antecedentes normativos correspondientes al período comprendido entre el 2012 y el 2015. (vi) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Constitución, registro y supervisión de las cooperativas. Superintendente Nacional de Cooperativas y Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP).
Antecedentes normativos correspondientes al periodo de 1931 a 1996 Ley 134 de 193123 23 «Sobre sociedades cooperativas» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 La primera regulación de la actividad cooperativista ocurrió con la Ley 134 de 1931, la cual, frente a la naturaleza de las sociedades cooperativas, señaló: Artículo 23.
Considerase cooperativa toda sociedad de capital y personal variables e ilimitados, en que los asociados organizan en común y con objeto determinado sus actividades o sus intereses Individuales, a fin de realizar el progreso económico o social de los que componen la asociación, sin ánimo de lucro y sobre la base de distribución de los beneficios a prorrata de la utilización que cada uno haga de la función social. [Cursiva del texto].
El artículo 20 de la citada ley estableció que todos los asuntos relacionados con las sociedades cooperativas estarían a cargo del Ministerio de Industrias, el cual debía ejercer la inspección y vigilancia de estas. De igual manera, se configuró como órgano dependiente, el Consejo Nacional de Cooperación24, el cual tenía carácter consultivo25, en todo lo relacionado con la dirección, fomento y difusión de las sociedades cooperativas.
Respecto al funcionamiento de las sociedades cooperativas, el artículo 40 ibidem señaló que no operarían hasta tanto el Poder Ejecutivo las autorizará y aprobará sus estatutos, dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de la solicitud. En efecto, el artículo 29 de la Ley 134 de 1931, establecía: Las sociedades que se organicen con arreglo a la presente Ley, cuyos estatutos sean aprobados por el Poder Ejecutivo, serán personas jurídicas, capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones y de ser representadas judicial y extrajudicialmente. [Subraya la Sala].
Decreto 874 de 193226 - Decreto 1108 de 193227. Mandato de creación de la Superintendencia A partir de las facultades extraordinarias conferidas por las Leyes 9928 y 11929 de 1931, se expidieron los Decretos 874 y 1108 de 1932, por medio de los cuales se autorizó al Ejecutivo para que estableciera una Superintendencia con el fin de dar oportunidad y conveniente ejecución a las disposiciones normativas relacionadas 24 En ese sentido ver también Decreto 1219 de 1934. «Por el cual se reforman algunas disposiciones sobre el consejo nacional de Cooperación». 25 En igual sentido el Decreto 1219 de 1934 «Por el cual se reforman algunas disposiciones sobre el consejo nacional de Cooperación». 26 «Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre cooperativas» 27 «Por el cual se reforma la ley 134 de 1931, sobre sociedades cooperativas».
Otras normas concordantes: Decreto 1645 de 1934 28 «Por el cual se conceden unas facultades extraordinarias al gobierno nacional» 29 «Por la cual se prorroga el plazo señalado al Presidente de la República para ejercer las facultades extraordinarias que le concede el artículo 4o de la Ley 99 de 1931, y se dictan otras disposiciones.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 con las sociedades cooperativas, y para el ejercicio de las funciones de vigilancia y control de estas (Artículo 2° Dto. 874/32).
De igual manera, el artículo 3° del Decreto 874 de 1932, señaló que las funciones y atribuciones de la Superintendencia y del Consejo de Cooperación (creado por la Ley 134/31), se fijarían por el Poder Ejecutivo en los Decretos reglamentarios. Decreto Reglamentario 1339 de 193230 - Superintendente de Sociedades Cooperativas [SSC]. El artículo 3° de este Decreto señaló que, en el primer período del Consejo, se elegiría entre sus miembros y para el mismo período, un Superintendente de Sociedades Cooperativas31.
Para los demás períodos la designación correspondería al Gobierno. Por otra parte, el artículo 7° señaló que el Gobierno nacional ejercería la inspección y vigilancia de las sociedades cooperativas por medio del Superintendente32, debiendo llevar el registro y la estadística de estas (Artículo 16), especificando, con claridad, que no podrían empezar a funcionar sino después de que el poder Ejecutivo (Ministerio de Industrias) las autorizara y aprobara los estatutos de conformidad con la normativa aplicable (Arts. 25 - 26).
De conformidad con el artículo 28 del mencionado decreto, la resolución ejecutiva de autorización expedida por el Ministerio de Industrias implicaba el reconocimiento de la personería jurídica de las cooperativas33. Ley 128 de 193634. La Ley 128 de 1936 adicionó y reformó la Ley 134 de 1931, y respecto de las sociedades cooperativas reiteró que no podrían empezar a funcionar mientras el Poder Ejecutivo no las autorizará y aprobará sus estatutos.
De igual manera, dispuso que las sociedades cooperativas que se hubieren constituido por instrumento privado se protocolizarían35 en la notaría correspondiente al domicilio principal de la sociedad. 30 «Por el cual se reglamentan la ley 134 de 1931 y los decretos números 874 y 1108 de 1932, sobre sociedades cooperativas» 31 En complemento: Decreto 624 de 1933 «Por el cual se adiciona el artículo 3° del decreto número 1339 de 1932».
(Falta absoluta o temporal del Superintendente de Cooperativas). 32 En igual sentido Decreto 624 de 1933 «Por el cual se adiciona el artículo 3° del decreto número 1339 de 1932» 33 Frente al procedimiento administrativo véase los art. 25 y siguientes del citado cuerpo normativo. 34 «Por la cual se adiciona y reforma la Ley 134 de 1931 y se modifica la 132 del mismo año.» 35 Según el parágrafo segundo del numeral 15° del artículo 36 de la Ley 134 de 1931 derogado por el artículo 16 de la Ley 128 de 1936, el instrumento constitutivo de una sociedad terminaba con la Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Estipuló que las sociedades cooperativas adquirían personería jurídica cuando el Ministerio de Industrias y Trabajo, mediante resolución, aprobaba sus estatutos.
Para su funcionamiento, se exigía, como requisito, la publicación de la resolución de aprobación en el diario oficial. Estaban exentas del registro y de las publicaciones que exigía la ley para las sociedades comerciales. [Subraya la Sala]. Decreto 611 de 197436 En virtud de las facultades conferidas por la Ley 2 de 197337 se expidió el Decreto 611 de 1974, mediante el cual se reestructuró la Superintendencia Nacional de Cooperativas, señalando que la misma sería: ARTÍCULO 1º.
DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS. <Decreto derogado por el artículo 43 de la Ley 24 de 1981> La Superintendencia Nacional de Cooperativas es un organismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que goza de la autonomía establecida en el presente Decreto y en las disposiciones legales pertinentes, la cual tendrá a su cargo la dirección y ejecución de la política cooperativista del Gobierno, el fomento, la educación y la asistencia técnica cooperativa, y la vigilancia y control de todas las actividades de las sociedades cooperativas de los organismos cooperativos de grado superior, de las instituciones auxiliares del cooperativismo, de los grupos precooperativos, de los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativos, de los fondos de empleados, sociedades mutuarias y entidades similares.
El numeral 10° del artículo 2° del referido decreto señaló como función de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, la de otorgar personería jurídica a las sociedades cooperativas. En ese sentido, contaba con una sección de personerías jurídicas y reformas que se encargaba de: […] Estudiar las solicitudes de reconocimiento como personas jurídicas, que se presenten en debida forma a la Superintendencia por las organizaciones, asociaciones, sociedades o entidades, que pretendan adoptar el régimen jurídico cooperativo, y conceptuar si pueden reconocerse o no en tal calidad, según se ajusten a los requisitos legales exigidos; […] (Artículo 19). [Resalta la Sala].
Es claro que la Superintendencia Nacional de Cooperativas contaba con las funciones de registro, evaluación y reconocimiento de personería jurídica de las sociedades cooperativas a su cargo. En ese sentido, el artículo 35 del comentado firma de los socios fundadores o de sus representantes o mandatarios. Esta disposición estuvo en vigencia entre diciembre 12 de 1931 y septiembre 27 de 1936. 36 «Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Cooperativas.» 37 «Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para revisar la organización administrativa nacional.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 decreto señaló que le correspondía a cada una de las Secciones Departamentales de la Superintendencia Nacional de Cooperativas dentro de su jurisdicción: e) Expedir certificados sobre personería jurídica y representantes legales de las Sociedades a cargo, con base en los documentos debidamente legalizados; […] Ley 24 de 198138 – Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas [DANCOOP].
La Ley 24 de 1981 transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas en un departamento administrativo, bajo la denominación de Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (en adelante DANCOOP), para cumplir con los siguientes objetivos y finalidades: Artículo 1º. Transformase la Superintendencia Nacional de Cooperativas reestructurada por el Decreto extraordinario número 611 de 1974, en un Departamento Administrativo que se denominará Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas cuyo objetivo y finalidades serán: Dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; colaborar en la planeación económica cooperativa; propiciar el fomento financiero cooperativo; prestar asistencia técnica cooperativa; impartir educación e instrucción cooperativa, y, ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas, los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias. [Subraya la Sala].
En concordancia con lo anterior, al DANCOOP39 se le asignaron, las siguientes funciones: «Artículo 2º. En desarrollo de los objetivos señalados en el artículo anterior el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas cumplirá las siguientes funciones: 1º. Aplicar y desarrollar las disposiciones generales que regulan las cooperativas y las demás entidades a que se refiere el artículo 1º. de esta Ley. 2º.
Promover el fomento, la educación y el desarrollo cooperativo; ejercer la representación del Gobierno en los organismos de financiamiento, educación, investigación, fomento, desarrollo y asistencia técnica cooperativa, en los casos en 38 «Por la cual se transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, se fijan sus objetivos, estructura y funciones, se provee a su dotación presupuestal y se dictan otras disposiciones.» 39 En igual sentido Decreto 1688 de 1997 «por el cual se suprimen y fusionan unas dependencias del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 que éste lo determine y servir de entidad coordinadora entre el Estado y tales organismos. 3º.
Adelantar los estudios de base e investigación necesarios para la formulación de planes y proyectos de desarrollo que requiere el sector cooperativo. 4º. Elaborar proyectos de planes y programas de desarrollo cooperativo y presentarlos al Departamento Administrativo Nacional de Planeación para su inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo. 5º.
Ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades que cobija su acción, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y los intereses de los asociados. 6º. Promover la integración económica y social de las entidades cooperativas a nivel regional y nacional, para ramas de actividad económica con criterio de empresa a fin de lograr su desarrollo integral mediante la adecuada racionalización y planificación de sus actividades. 7º.
Prestar asesoría y asistencia técnica en la constitución y funcionamiento de las entidades sometidas a su control. 8º. Supervisar la ejecución de los planes, programas y labores de carácter cooperativo que proyecten desarrollar las entidades oficiales o privadas de carácter nacional o extranjero. 9º. Servir de organismo consultivo de las entidades oficiales y privadas y de las personas naturales en relación con la aplicación de las normas vigentes respecto al régimen de las organizaciones que vigila y controla. 10.
Organizar un sistema de estadística relativo a las entidades a su cargo, conjuntamente con el DANE, llevar el registro de ellas, y hacer la evaluación correspondiente. 11. Propiciar con las instituciones de carácter financiero el apoyo económico para el sector cooperativo. 12. Reconocer personería a las sociedades a que se refiere el artículo 1º., respecto de las cuales tendrá además las siguientes funciones: a) Practicar investigaciones administrativas de oficio y a petición de parte; b) Imponer las sanciones previstas en las leyes cooperativas, en los decretos y demás disposiciones sobre la materia; c) Congelar los fondos y suspender o clausurar temporal o definitivamente el desarrollo de sus operaciones;
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 d) Suspender temporalmente o cancelar en forma definitiva su personería jurídica; e) Decretar su disolución y ordenar la liquidación de conformidad con la ley; f) Excluirlas temporal o definitivamente, del registro del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.» [Subraya la Sala]. Como se aprecia, al DANCOOP se le otorgaron facultades de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista del Estado, pero además, funciones de inspección, control y vigilancia sobre las sociedades cooperativas.
Por tal razón, se le asignaron, entre otras, las funciones de organizar un sistema de estadística, conjuntamente con el DANE, respecto de las entidades a su cargo, llevar el registro de ellas y hacer la evaluación correspondiente. Además, se le atribuyeron las funciones de reconocer, suspender o cancelar la personería jurídica de las sociedades cooperativas.
Ley 79 de 198840 La Ley 79 de 1988 actualizó la legislación cooperativa. No se modificaron las funciones del DANCOOP de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política la cooperativista del Estado, otorgadas por la Ley 24 de 1981. Las funciones de inspección control y vigilancia de las cooperativas continuaron igualmente en cabeza del DANCOOP, pero de forma concurrente con otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones, de conformidad con el artículo 151 de la Ley 79 de 1988: «Artículo 151.
Las cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias.
Además de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, los organismos cooperativos se someterán a la inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones. Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas.» (Subrayado fuera del texto original).
Lo anterior, por cuanto la Ley 79 de 1988 contempló varias clases de cooperativas (especializadas, multiactivas e integrales). Estas, según su clase, pueden 40 «Por la cual se actualiza la legislación cooperativa» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 desarrollar no solo una actividad especifica, sino varias actividades conexas o complementarias.
Además, la Ley 79 de 1988 creó las denominadas cooperativas de trabajo asociado41 y estas pueden desarrollar actividades de producción de bienes, ejecución de obras o prestación de servicios de ahorro y crédito, consumo, de bienestar social y solidaridad. Respecto a la constitución y reconocimiento de las cooperativas, la Ley 79 de 1988 dispuso que se constituirían por documento privado, reiteró que su personería jurídica sería reconocida por el DANCOOP (Artículo 13)42, y señaló que en el acto de reconocimiento de personería jurídica se debía ordenar el registro de la cooperativa, el de los órganos de administración y vigilancia y el del representante legal de la cooperativa (Artículo 17)43.
Es importante precisar que las entidades del sector cooperativo constituidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 79 de 1988, estaban obligadas a adoptar sus estatutos a las prescripciones de la misma (Artículo 159 L. 79/88), bajo la supervisión del DANCOOP. Al respecto: Artículo 159. En un plazo de dos años, contados a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, las entidades del sector cooperativo constituidas con anterioridad a dicha fecha, deberán adoptar sus estatutos a las prescripciones de la misma.
En relación con los certificados, es importante resaltar el artículo 18 de la citada norma, el cual señaló: Artículo 18. Para todos los efectos legales será prueba de la existencia de una cooperativa y de su representación legal, la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. [Subraya la Sala]. Es decir, la prueba de existencia de una cooperativa y de su representación legal, era la certificación que expidiera el DANCOOP. Decreto Ley 2150 de 199544 41 Artículo 70.
Las cooperativas de trabajo asociado son aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios. 42 Artículo 13. En desarrollo del acuerdo cooperativo, las cooperativas se constituirán por documento privado y su personería jurídica será reconocida por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. 43 Artículo 17.
En el acto de reconocimiento de personería jurídica se ordenará el registro de la cooperativa, el de los órganos de administración y vigilancia y el de su representante legal, debidamente identificado, y se autorizará su funcionamiento. 44 «Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 La Ley 190 de 199545 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley con el objeto de «suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública».
Para estos efectos, el ejecutivo expidió el Decreto Ley 2150 de 1995. El decreto ley abolió para las entidades privadas sin ánimo de lucro el requisito del acto de reconocimiento de la personería jurídica emanado por el Estado, y ordenó, en adelante, la inscripción de ellas ante las cámaras de comercio: «ARTÍCULO
40. SUPRESIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. Suprímase el acto de reconocimiento de personaría jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente: […] Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye. […]» [Subraya de la Sala].
Respecto a la prueba de existencia y representación legal que inicialmente estaba en cabeza del DANCOOP, según el artículo 18 de la Ley 79 de 1988, señalado con anterioridad, se radicó en cabeza de las Cámaras de Comercio. Sobre el particular:
ARTÍCULO
43. PRUEBA DE LA EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL. La existencia y la representación legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere este capítulo se probará con certificación expedida por la Cámara de Comercio competente, la cual llevará el registro de las mismas, con sujeción al régimen previsto para las sociedades comerciales y en los mismos términos, tarifas y condiciones que regulan sus servicios. [Subraya la Sala].
De igual manera, la norma en cita estableció lo siguiente:
ARTÍCULO
44. PROHIBICIÓN DE REQUISITOS ADICIONALES. Ninguna autoridad podrá exigir requisito adicional para la creación o el reconocimiento de personas jurídicas a las que se refiere este capítulo. 45 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Es así que, a partir del Decreto Ley 2150 de 1995, para las entidades privadas sin ánimo de lucro46, con excepción de las enlistadas en el artículo 45, no se hace exigible el acto o resolución de reconocimiento de la personería jurídica por parte del Estado:
ARTÍCULO 45. EXCEPCIONES. <Artículo modificado por el artículo 1o. de la Ley 537 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones, asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de 1993 de seguridad social, los sindicatos y asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos; cámaras de comercio, a las organizaciones comunitarias de primero, segundo, tercero y cuarto grados y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regula en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales. [Subraya de la Sala].
De esta manera, las entidades sin ánimo de lucro adquieren su personalidad jurídica a partir del registro del acto de su creación (escritura pública o documento privado) ante la Cámara de Comercio de su domicilio principal. A las Cámaras de Comercio, por su parte, les corresponde llevar el registro y expedir las certificaciones de existencia y representación legal de aquellas personas jurídicas inscritas en su jurisdicción. Ahora bien, el capítulo XV del Decreto Ley 2150 de 1995, fue titulado como: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS.
En este capítulo se reguló, de manera particular, lo relacionado con la inscripción y registro de las entidades de naturaleza cooperativa. También entregó otras competencias a esa entidad. En dicho acápite, se determinó que las entidades de naturaleza cooperativa formarían una persona distinta de sus miembros individualmente considerados, una vez se formalizara su registro ante la respectiva cámara de comercio, y que su inscripcion, se sometería al mismo régimen previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro: «ARTÍCULO 143.- Constitución de entidades de naturaleza cooperativa, fondos de empleados y asociaciones mutuas.
Las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del cooperativismo son 46 Lo anterior, teniendo en cuenta que la eliminación del acto administrativo de reconocimiento de la personería jurídica no se aplica para las entidades sin ánimo de lucro enlistadas en el artículo 45 del Decreto Ley 2150 de 1995.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 entidades sin ánimo de lucro y se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual deberá ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia acerca de la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa.
PARÁGRAFO. - Las entidades de que trata el presente artículo formarán una persona distinta de sus miembros individualmente considerados, cuando se realice su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la empresa asociativa, el fondo de empleados o la asociación mutua.
ARTÍCULO 144. - Registro en las cámaras de comercio. La inscripción en el registro de las entidades previstas en el artículo anterior, se someterá al mismo régimen previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, contenido en el Capítulo II del Título 1 de este Decreto.» (Subraya la Sala) Sin embargo, el Decreto Ley 2150 de 1995 otorgó la facultad al DANCOOP para ordenar, en cualquier momento, la cancelación del registro de una entidad de naturaleza cooperativa de su competencia:
ARTÍCULO 145. - Cancelación del registro o de la Inscripción. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas podrá ordenar, en cualquier momento, la cancelación del registro de una entidad bajo su competencia o de la inscripción en el mismo de los nombramientos de los miembros de sus órganos de dirección y administración, revisores fiscales, en caso de advertir que la información presentada para su inscripción no se ajusta a la realidad o a las normas legales o estatutarias.
En ese sentido, el artículo 146 ibidem ordenó reportar al DANCOOP todas las reformas estatutarias de las entidades supervisadas por dicha entidad, a pesar de que no se requería su autorización para su inscripción ante las cámaras de comercio ni para la inscripción de las reformas de los estatutos ante las mismas, tal como señaló la citada norma:
ARTÍCULO 146. - Reformas estatutarias. A partir de la vigencia del presente Decreto, las reformas de estatutos de las cooperativas y demás organismos vigilados por el Dancoop no requerirán ser autorizadas por parte de ese organismo, sin perjuicio de las demás autorizaciones especiales que éste debe otorgar de acuerdo con sus facultades.
Sin embargo, las reformas estatutarias deberán ser informadas a ese Departamento tan pronto sean aprobadas, para el cumplimiento de sus funciones para que pueda ordenar las modificaciones respectivas cuando las reformas se aparten de la ley.» (Subraya la Sala) Así la cosas, si bien se eliminó el requisito del acto de reconocimiento de la personería jurídica de las cooperativas que expedía el DANCOOP, esta entidad continuó con el deber de inspección de vigilancia y control de las mismas y con la función de fiscalización del cumplimiento de los requisitos de la inscripción y modificación de los estautos u órganos de dirección y administración ante las Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 cámaras de comercio.
Incluso podía ordenarla cancelación de los registros o inscripciones de las cooperativas. Por su parte, el artículo 148 de la Ley 2150 de 199847 dispuso que el Gobierno nacional también reglamentaría la forma y los plazos dentro de los cuales se inscribirían en el registro de las cámaras de comercio las entidades de naturaleza cooperativa con personería jurídica reconocida.
Por último, es de resaltar que la inscripción en las cámaras de comercio de aquellas personas jurídicas de derecho privado con personeria jurídica reconocida, quedó sujeta a la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional, de conformidad con el parágrafo del artículo 40 de ese cuerpo normativo:
ARTÍCULO
40. SUPRESIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. […]
PARÁGRAFO. Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio. […] [Subraya de la Sala]. Bajo ese marco normativo, se expidió el Decreto Reglamentario 427 de 1996, que estableció, como requisito, para las cooperativas reconocidas, la presentación de un certificado especial, con el objeto de obtener su inscripción en las cámaras de comercio, tal como se verá a continuación: Decreto Reglamentario 427 de 199648 47 ARTÍCULO 148.- Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuas actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio. 48 «Por el cual se reglamenta el Capítulo II del Título y el Capítulo XV del Título II del Decreto 2150 de 1995.» Posteriormente, el inciso 1° del artículo 7° del Decreto 427 de 1996, fue modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 en los siguientes términos: «Artículo 1º.
El inciso 1º del artículo 7º del Decreto 0427 de 1996, quedará así: Artículo 7º. Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas. La inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refieren el parágrafo del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, deberá hacerse a partir del 2 de enero de 1997, en los libros que para el efecto llevarán las cámaras de comercio.
La inscripción de las Juntas de Acción Comunal reconocidas como personas jurídicas de derecho privado, se realizará en el registro que lleven las Cámaras de Comercio, a partir del 31 de diciembre de 1998.». Dicha disposición fue de nuevo modificada por el Decreto 2574 de 1998 en los siguientes términos: «Artículo 1°. El inciso primero del artículo 7 del Decreto 427 de 1996, modificado por el Decreto 2376 de 1996, quedará así: Artículo 7°.
Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas. La inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refiere el Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 El Decreto Reglamentario 427 de 199649 que entró en vigencia el 5 de marzo de 1996, en el artículo 1° señaló que las personas jurídicas sin ánimo de lucro y las cooperativas de que tratan los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995 se inscribirían en las respectivas Cámaras de Comercio: «Artículo 1º.
Registro de las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro de que tratan los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995 se inscribirán en las respectivas Cámaras de Comercio en los mismos términos, con las mismas tarifas y condiciones previstas para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales.» Para la inscripción de las personas jurídicas que ya se encontraban reconocidas a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, se dispuso en el Decreto Reglamentario 427 de 199650, lo siguiente: «Artículo 7º.- Modificado por el Decreto Nacional 2574 de 1998.
Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas. La inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refieren el parágrafo del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, deberá hacerse a partir del 2 de enero de 1997, en los libros que para el efecto llevarán las cámaras de comercio. Para la inscripción, el representante legal de cada persona jurídica entregará a la Cámara de Comercio respectiva un certificado de existencia y representación, especialmente expedido para el efecto por la entidad competente para tal función hasta antes de esa fecha.
Dicho certificado deberá contener los datos establecidos en el artículo 1 del presente Decreto y el nombre de la persona o entidad que desempeña la función de fiscalización. En el evento de faltar la información señalada en el inciso anterior, las Cámaras de Comercio deberán abstenerse de efectuar la inscripción, en cuyo caso, a solicitud del particular interesado, la autoridad que expide el certificado de que trata el inciso precedente deberá complementarla o aclararla.
Parágrafo. - Los representantes legales de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refiere el presente Decreto deberán, al momento de solicitar el registro en la Cámara de Comercio respectiva, informar la dirección, teléfono, parágrafo del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, deberá hacerse a partir del 2 de enero de 1997, en los libros que para el efecto llevarán las cámaras de comercio.
La inscripción de las juntas de acción comunal reconocidas como personas jurídicas de derecho privado con anterioridad al 6 de marzo de 1996, se realizará en el registro que llevan las cámaras de comercio a partir del 2 de enero del año 2002.» 49 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. 50 Ibidem.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 fax y demás datos que permita la ubicación exacta de la misma.» [Subraya de la Sala]. Por su parte, el artículo 8° del citado cuerpo normativo estableció lo siguiente: «Artículo 8º.-Certificación y archivo. A partir del registro correspondiente, las Cámaras de Comercio certificarán sobre la existencia y representación de las entidades de que trata el presente Decreto, así como la inscripción de todos los actos, libros o documentos respecto de los cuales la Ley exija dicha formalidad.
A partir del 2 de enero de 1997, las entidades que certificaban sobre la existencia y representación de las personas jurídicas de que trata este Decreto, solamente podrán expedir el certificado especial que se indica en el artículo anterior y con destino exclusivo a la Cámara de Comercio respectiva. Sin embargo, dichas autoridades conservarán los archivos con el fin de expedir, a petición de cualquier interesado, certificaciones históricas sobre las reformas de estatutos u otros eventos que consten en los mismos, ocurridos con anterioridad al 2 de enero de 1997.
Parágrafo Transitorio. - Las autoridades que a la fecha de expedición del presente Decreto certifican la existencia y representación legal de las entidades sin ánimo de lucro continuarán expidiendo dicho certificado hasta el 2 de enero de 1997.» Del marco normativo citado, la Sala vislumbra dos tipologías de certificados y tres criterios temporales, a saber: A. Certificado de existencia y representación legal i) Antes del 6 de diciembre de 1995.
Antes de la supresión del reconocimiento de la personería jurídica que realizaba el Estado, según lo señalado en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, el reconocimiento de la personería jurídica y el registro de las cooperativas se efectuaba ante el DANCOOP de conformidad con lo establecido en los artículos 1351 y 1752 de la Ley 79 de 1988. 51 Artículo 13.
En desarrollo del acuerdo cooperativo, las cooperativas se constituirán por documento privado y su personería jurídica será reconocida por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. 52 Artículo 17. En el acto de reconocimiento de personería jurídica se ordenará el registro de la cooperativa, el de los órganos de administración y vigilancia y el de su representante legal, debidamente identificado, y se autorizará su funcionamiento.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 El certificado de existencia y representación legal lo expedía el DANCOOP en los términos del artículo 1853 de la Ley 79 de 1988. ii) Después del 6 de diciembre de 1995. El Decreto 2150 de 1995, entró en vigencia el 6 de diciembre de 1995. A partir de dicha fecha se suprimió el reconocimiento de las personerías jurídicas de las entidades privadas sin ánimo de lucro, y se señaló que las mismas obtendrían su personería jurídica, a partir de su registro ante la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica.
(Arts. 143 – 144 Dto. 2150/95). Es decir, el registro de las sociedades cooperativas que por primera vez se iban a inscribir para obtener personería jurídica, debía realizarse ante la respectiva cámara de comercio. B. Certificado especial de existencia y representación legal. Arts. 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996. iii) Después del 2 de enero de 1997.
El parágrafo segundo del artículo 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, señaló que para la inscripción de las personas jurídicas que ya se encontraban reconocidas ante las cámaras de comercio, debería hacerse a partir del 2 de enero de 1997. Para ello el representante legal de la persona jurídica debía solicitar y entregar a la cámara de comercio respectiva un certificado especial de existencia y representación expedido para el efecto por la entidad competente para tal función hasta antes de esa fecha.
En razón a que para la fecha del 2 de enero de 1997, el DANCOOP era la entidad competente para expedir los certificados de existencia y representación de conformidad con el artículo 18 de la Ley 79 de 1988, es a esa entidad a la que le correspondía elaborar y expedir el certificado especial con destino a las cámaras de comercio, según lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996 que a su tenor señala: «A partir del 2 de enero de 1997, las entidades que certificaban sobre la existencia y representación de las personas jurídicas de que trata este Decreto, solamente podrán expedir el certificado especial que se indica en el artículo anterior y con destino exclusivo a la Cámara de Comercio respectiva.» [Subraya la Sala]. 53 Artículo 18.
Para todos los efectos legales será prueba de la existencia de una cooperativa y de su representación legal, la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Es importante precisar que la norma reglamentaria no estableció ningún plazo o fecha límite para las inscripción en las cámaras de comercio de aquellas entidades de naturaleza cooperativa con personería jurídica reconocida, tan solo odenó su inscripción a partir del 2 de enero de 1997.
Este certificado especial, lo deben aportar los representantes legales de la entidad privada sin ánimo de lucro para su incripción ante las cámaras de comercio, y tiene que contener, como lo dice la norma reglamentaria, no solamente los requisitos del artículo 1º del mismo decreto54, sino «el nombre de la persona o entidad que desempeña la función de fiscalización».
Se deduce, además, que cuando se inscriban en las cámaras de comercio aquellas cooperativas antiguas con personería jurídica reconocida con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995, son esas organizaciones las que, en adelante, expiden las certificaciones de existencia y representación legal de las sociedades cooperativas.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, al DANCOOP se le dio la competencia para expedir certificados denominados históricos de conformidad con el Decreto Reglamentario 427 de 1996, con el fin de certificar, para cada entidad de naturaleza cooperativa, hechos o novedades ocurridas con anterioridad al 2 de enero de 1997. Conclusiones de lo hasta aquí expuesto: De acuerdo con el análisis efectuado, se concluye que, cuando entró en vigencia el Decreto Reglamentario 427 de 1996, el DANCOOP tenía a su cargo las siguientes funciones respecto de la actividad cooperativa: a) Funciones de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista del Estado. b) Funciones de inspección, control y vigilancia de las entidades de naturaleza cooperativa. c) Funciones de supervisión y fiscalización en el cumplimiento de los requisitos de inscripción y actualización de las reformas de los estatutos de las 54 “1.
El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes. 2. El nombre. 3. La clase de persona jurídica. 4. El objeto. 5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes. 6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal. 7.
La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias. 8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución. 9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación. 10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso. 11.
Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.” Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 entidades de naturaleza cooperativa adelantadas ante las cámaras de comercio. d) La competencia para ordenar la cancelación del registro de aquellas entidades. e) La función de expedir el certificado especial con destino a las cámaras de comercio para la inscripción de las entidades de naturaleza cooperativa reconocidas con anterioridad al 2 de enero de 1997; y la competencia para expedir cualquier otro certificado histórico, para certificar los antecedentes de las mismas entidades registradas hasta esa fecha. [Subraya la Sala].
Finalmente, es importante recordar, que, el acto de reconocimiento de la personería jurídica se abolió para algunas entidades privadas sin ánimo de lucro, entre ellas las cooperativas, pero no para todas, de conformidad con las excepciones previstas en el artículo 4555 del Decreto Ley 2150 de 1995. 5.2. El nuevo modelo de la economía solidaria.
Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) y la Superintendencia de la Economía Solidaria. Ley 454 de 1998. Ley 454 de 199856. La Ley 454 de 1998 determinó un marco conceptual y regulatorio de un nuevo modelo que denominó: De la economía solidaria. Fijó los principios, fines, características de sus organizaciones, prohibiciones, entre otros aspectos57.
Definió la economía solidaria como «el sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, 55 Artículo 45. EXCEPCIONES. Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos; cámaras de comercio a las organizaciones comunitarias de primero, segundo, tercero y cuarto grados y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regula en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales. 56 «Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.» 57 Artículos 4 a 11 de la Ley 454 de 1998 Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía»58.
Asimismo, integró bajo este nuevo modelo, a todas las organizaciones de la economía solidaria y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplieran con las características de las organizaciones de economía solidaria señaladas en el artículo 6° de la Ley 454 de 199859. Bajo esa lógica, la Ley 454 de 1998 reestructuró las entidades de dirección y control del sector solidario existentes.
Se creó la Superintendencia de la Economía Solidaria, se redistribuyeron las funciones del DANCOOP y se confirieron unas funciones transitorias, entre otros aspectos. En efecto, el DANCOOP, se transformó en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (en adelante DANSOCIAL): «Artículo 29. Transformación. A partir de la vigencia de la presente ley, transformase el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, el cual se 58 Artículo 2 ibidem. 59 ARTICULO 6o.
CARACTERISTICAS DE LAS ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA. Son sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento las siguientes características: 1.
Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario. 2. Tener establecido un vínculo asociativo, fundado en los principios y fines contemplados en la presente ley. 3. Tener incluido en sus estatutos o reglas básicas de funcionamiento la ausencia de ánimo de lucro, movida por la solidaridad, el servicio social o comunitario. 4.
Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros sin consideración a sus aportes. 5. Establecer en sus estatutos un monto mínimo de aportes sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia. 6. Integrarse social y económicamente, sin perjuicio de sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro que tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano.
PARAGRAFO 1 o. En todo caso, las organizaciones de la economía solidaria deberán cumplir con los siguientes principios económicos: 1. Establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de liquidación, la del remanente patrimonial. 2. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.
PARAGRAFO 2 o. Tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con las características mencionadas en el presente capítulo.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 denominará Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, el cual podrá identificarse también con la sigla Dansocial.» Al DANSOCIAL, el artículo 30 de la citada ley, le otorgó funciones de dirección y coordinación de la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de todas las organizaciones de la economía solidaria: «ARTÍCULO 30.
OBJETIVOS Y FUNCIONES. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria tendrá como objetivos: dirigir y coordinar la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de la Economía Solidaria, determinadas en la presente ley, y para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en la Constitución Política de Colombia.
Para cumplir con sus objetivos el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, tendrá las siguientes funciones generales: 1. Formular la política del Gobierno Nacional con respecto a las organizaciones de la Economía Solidaria dentro del marco constitucional. 2. Elaborar los planes, programas y proyectos de fomento, desarrollo y protección del Estado con respecto a las organizaciones de la economía solidaria y ponerlos a consideración del Departamento Administrativo Nacional de Planeación. 3.
Coordinar las políticas, planes y programas estatales para el desarrollo de la economía solidaria, entre las diversas entidades del Estado del orden nacional, departamental, distrital o municipal, así como frente a las funciones específicas que dichas instituciones públicas realicen en beneficio de las entidades de la economía solidaria y en cumplimiento de sus funciones. 4.
Procurar la coordinación y complementación de las políticas, planes, programas y funciones del Estado relacionadas con la promoción, fomento y desarrollo de la economía solidaria, con respecto a similares materias que tengan establecidas las entidades de integración y fomento de dicho sector, o las que adelantan otras instituciones privadas nacionales o internacionales, interesadas en el mismo. 5.
Coordinar redes intersectoriales, interregionales, e interinstitucionales para la promoción, formación, investigación, fomento, protección, fortalecimiento y estímulo del desarrollo empresarial, científico y tecnológico de la economía solidaria. 6. Adelantar estudios, investigaciones y llevar estadísticas que permitan el conocimiento de la realidad de las organizaciones de la economía solidaria y de conocimiento de la realidad a su entorno, para el mejor cumplimiento de sus objetivos.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 7. Promover la creación y desarrollo de los diversos tipos de entidades de la economía solidaria, para lo cual podrá prestar la asesoría y asistencia técnica, tanto a las comunidades interesadas en la organización de tales entidades, como a estas mismas. 8. Impulsar y apoyar la acción de los organismos de integración y fomento de las entidades de la economía solidaria, con los cuales podrá convenir la ejecución de los programas. 9.
Divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las de la economía solidaria y promover la educación solidaria, así como también la relacionada con la gestión socio empresarial para este tipo de entidades. 10. Identificar, coordinar e impulsar los recursos a nivel interinstitucional e intersectorial. 11. Organizar los procesos de inducción y educación en la práctica de la economía solidaria y expedir certificados de acreditación sobre educación en teoría y práctica de economía solidaria.» Del inciso primero del artículo 31 de la Ley 454 de 1998, que a continuación se transcribe, se deduce que, con el nuevo modelo de la Economía Solidaria, el DANSOCIAL asumió las funciones de dirección y coordinación de la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de la economía solidaria (Art. 30 L. 454/98), así como el fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista que venia desarrollando el DANCOOP, al disponer lo siguiente:
ARTÍCULO 31. - Asunción de obligaciones y funciones transitorias. Reglamentado por el Decreto 1798 de 1998. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, asumirá las obligaciones del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, siempre y cuando correspondan a sus propias funciones. Así mismo desempeñará las funciones de control, inspección y vigilancia, hasta tanto se organice la nueva Superintendencia de la Economía Solidaria, organismo que de forma inmediata las asumirá.» [Subraya de la Sala].
En este último inciso se observa que, a pesar de las funciones transitorias entregadas al DANSOCIAL, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le correspondió, cuando entrara en operación, asumir las funciones de inspección, vigilancia y control. Para el caso de las cooperativas, el artículo 34 de la misma ley, lo reiteró:
ARTÍCULO 34. - Entidades sujetas a su acción. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria la Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado.60 [Subraya la Sala].
Conclusión de lo hasta aquí expuesto: A modo de conclusión de lo hasta aquí expuesto se tiene lo siguiente: a. El DANSOCIAL asumió las funciones de dirección y coordinación de la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de la economía solidaria. b. La competencia otorgada al DANCOOP por el artículo 18 de la Ley 79 de 198861 para certificar la existencia y representación de las cooperativas, se trasladó a la Superintendencia de la Economía Solidaria, por cuanto esta entidad, para aquella época, asumió las funciones de inspección, vigilancia y control que venía ejerciendo el DANCOOP. Es importante recordar que estas funciones de supervisión, incluyen la facultad para cancelar el registro de las cooperativas, atribuida por el Decreto Ley 2150 de 1995.
Las anteriores conclusiones se sustentan en la Ley 454 de 1998, que pretendió modificar la competencia atribuida a las cámaras de comercio; y el Decreto Reglamentario 1798 de 1998. Estas normas se analizas a continuación. 5.3. La competencia para el registro otorgada por la Ley 454 de 1998. Normas de carácter transitorio condicionadas a la entrada en funcionamiento de la Superintendencia de la Economía Solidaria (Decreto Reglamentario 1798 de 1998).
Antecedentes normativos correspondientes al período de transición de 1998 a 1999 Si bien el Decreto Ley 2150 de 199562 había radicado en cabeza de las cámaras de comercio la función de registro de las organizaciones solidarias que se ha venido 60 El artículo 98 de la Ley 795 de 2003. adicionó a ese artículo 34 el siguiente inciso: “Para el efectivo ejercicio de sus funciones, así como de los objetivos de la supervisión, el control y la vigilancia asignados por la Constitución Política y las leyes, el Superintendente de la Economía Solidaria contará con las facultades previstas para el Superintendente Bancario, en lo que resulte aplicable a las entidades sujetas de su vigilancia. En consecuencia, el régimen de toma de posesión previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se aplica a las entidades sujetas a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria en lo que resulte pertinente de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.” 61 Artículo 18.
Para todos los efectos legales será prueba de la existencia de una cooperativa y de su representación legal, la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. 62 El artículo 67 de la Ley 454 de 1998, dispuso: “ARTÍCULO 67.- Vigencia. La presente Ley empezará a regir a partir de su promulgación, modifica en lo pertinente el Decreto 2150 de 1995 Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 estudiando, la Ley 454 de 1998, modificó algunos aspectos de esta normativa, entre ellos, la competencia para el registro, inscripción y certificación de las entidades de la economía solidaria63.
En efecto, los artículos 36 (numeral 10°) y 63 de la Ley 454 de 1998 asignaron la función de registro e inscripción a la Superintendencia a la cual correspondiera su supervisión: «ARTÍCULO 36.- Funciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Son facultades de la Superintendencia de la Economía Solidaria para el logro de sus objetivos: […] 10.
Realizar los actos de registro e inscripción previstos en el artículo 63 de la presente Ley. […]
ARTÍCULO 63. - Registros e inscripción. Los actos de registro e inscripción de las entidades de la economía solidaria a que se refiere la presente Ley, serán realizados por la Superintendencia a la cual corresponda su supervisión. Para el registro de acto de constitución, será condición previa la presentación del certificado de acreditación sobre educación solidaria expedido por el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria.» [Subraya la Sala].
Así las cosas, con la Ley 454 de 1998, los actos de registro e inscripción para el caso de las entidades de naturaleza cooperativa quedaron a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria, que es la entidad que las vigila y no a cargo del DANSOCIAL. [Subraya la Sala]. Decreto Reglamentario 1798 de 199864. El Decreto Reglamentario 1798 de 1998 previó un período de transición, para las funciones de registro y certificación, así: y deroga las disposiciones que le resulten contrarias, en particular el artículo 17 del Decreto 1688 de 1997 y el Decreto 619 de 1998.
La Ley 79 de 1988 continuará vigente en lo que no resulte contrario a lo dispuesto en la presente Ley. [resalta la Sala]. 63 «Las cooperativas, las instituciones auxiliares de la economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas y las empresas asociativas de trabajo.» 64 Decreto 1798 de 1998 (septiembre 02) “Por el cual se reglamentan los artículos 31 y 36 numeral 10 y 63 de la Ley 454 de 1998.” Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 «ARTÍCULO 1°. - Registro y certificación de las entidades de la economía solidaria.
Las cámaras de comercio continuarán ejerciendo la función de registro de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esta formalidad y de certificación de existencia y representación legal de las entidades de la economía solidaria de que trata el parágrafo segundo del artículo 6 de la Ley 454 de 1998, hasta tanto se organice la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Esta función será ejercida por las cámaras de comercio en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales, observando para el efecto las previsiones de los Decretos 2150 de 1995 y 427 de 1996. ARTÍCULO 2°.- Mientras se organiza y entra en funcionamiento la Superintendencia de la economía Solidaria y se reglamenta el ejercicio de las competencias atribuidas por el artículo 63 de la Ley 454 de 1998 a las superintendencias, el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria continuará ejerciendo las funciones relativas a reconocimiento de personería jurídica, aprobación de reformas estatutarias, registro de órganos de administración, vigilancia y control y certificación de tales situaciones respecto de las entidades de las que venía conociendo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.» [Subraya la Sala].
Entonces, a pesar de que la ley le otorgó la competencia de registro e inscripción a la nueva Superintendencia de la Economía Solidaria, por lo dispuesto en el artículo 1º transcrito, las cámaras de comercio continuaron realizando, de forma transitoria, la inscripción y registro de las cooperativas y de las demás entidades de la economía solidaria, en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales, observando para el efecto las previsiones de los Decretos 2150 de 1995 y 427 de 1996.
Asimismo, por lo dispuesto en el artículo 2º, arriba transcrito, DANSOCIAL asumió, también de forma transitoria, la expedición de los certificados, entre ellos el que ordenó el Decreto Reglamentario 427 de 1996 con destino a las cámaras de comercio para la inscripción de las entidades de naturaleza cooperativa reconocidas, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995, y las certificaciones históricas de los antecedentes de aquellas entidades registradas hasta antes de esa fecha.
Lo anterior, mientras se cumplía la condición establecida en el artículo 1º del Decreto 1798 de 1998, es decir, hasta que la Superintendencia de la Economía Solidaria se organizará para asumir la función de registro. La competencia transitoria otorgada al DANSOCIAL por el Decreto Reglamentario 1798 de 1998, para el ejercicio de las funciones relacionadas con reconocimientos de personería jurídica, aprobación de reformas estatutarias, registro de órganos de Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 administración, vigilancia y control, y de expedición de certificados, tuvieron vigencia hasta el año 1999.
En efecto, el Decreto 1402 del 28 de julio de 1999, por el cual se estableció la planta de personal de la Superintendencia de la Economía Solidaria, señaló en el artículo 4º65 que dicha entidad asumiría las funciones consagradas en la Ley 454 de 1998 y en las demás normas que la desarrollaron, una vez se incorporara el 70% de los funcionarios previstos para la planta de personal.
Cumplida la condición establecida en el citado Decreto 1402 de 199966, el Superintendente de la Economía Solidaria, de la época, mediante Resolución núm. 129 del 27 de octubre de 199967, resolvió asumir, a partir de esa misma fecha, las funciones asignadas en la Ley 454 de 1998 y en las demás normas que la desarrollaron. En conclusión, puede señalarse que DANSOCIAL, a partir del nuevo modelo de la economía solidaria, asumió, de forma permanente, las funciones de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista que tenía, en su momento, el DANCOOP. Pero respecto de las demás competencias transitorias que le fueron otorgadas, para la expedición de certificados históricos de las entidades registradas hasta la entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995, entre ellos el certificado especial de que trata el Decreto Reglamentario 427 de 1996, y para el ejercicio de las demás funciones de vigilancia y control que eran de competencia del DANCOOP, perduraron hasta el 27 de octubre de 1999, pues a partir de esta fecha, las asumió, de forma permanente, la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es necesario señalar que la Ley 1444 de 201168, escindió el Ministerio de Protección Social, creando, por un lado, el Ministerio de Salud y Protección Social, y por otro, el Ministerio del Trabajo. A esta última cartera ministerial, mediante Decreto 4108 del 2 de noviembre de 201169, se 65 ARTÍCULO 4.
La Superintendencia de la Economía Solidaria asumirá las funciones consagradas en la Ley 454 de 1998 y demás normas que la desarrollan, una vez se organice incorporando mínimo el 70% de los funcionarios que conforman la planta de personal que por el presente decreto se adopta, en un término no superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto. 66 «Por el cual se establece la Planta de Personal de la Superintendencia de la Economía Solidaria y se dictan otras disposiciones.» 67 Publicada en el Diario Oficial 43.757 del 27 de octubre de 1999. 68 «Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.» 69 «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 le otorgó las funciones de formulación y adopción de las políticas para el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria.
Como la formulación de políticas en actividades de economía solidaria era de competencia del DANSOCIAL, y además quedaron asignadas al nuevo Ministerio del Trabajo, para evitar la duplicidad de funciones, el presidente de la República, mediante Decreto Ley 4122 de 201170, transformó el DANSOCIAL en una Unidad Administrativa Especial, a la cual denominó Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (en adelante UAEOS), adscrita al Ministerio del Trabajo.
A esa nueva entidad no se le atribuyeron las funciones de formulación de políticas en actividades de economía solidaria sino las relacionadas con el diseño, adopción, dirección, coordinación y ejecución de los programas y proyectos para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones solidarias (Art. 3 Dto.
L. 4122/11). Al respecto, el artículo 4° del Decreto Ley 4122 de 2011 establece frente a las funciones de esta entidad lo siguiente: «[…] Artículo 4°. Funciones. Como consecuencia del cambio de naturaleza la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, además de las que determina la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales, cumplirá las siguientes funciones: 1.
Diseñar, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones solidarias. 2. Elaborar los planes, programas y proyectos de fomento, desarrollo y protección del Estado con respecto a las organizaciones solidarias de conformidad con la política formulada por el Ministerio del Trabajo. 3.
Coordinar los planes y programas para el desarrollo de las organizaciones solidarias, entre las diversas entidades del Estado del orden nacional, departamental, distrital o municipal, así como frente a las funciones específicas que dichas instituciones públicas realicen en beneficio de estas organizaciones y en cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con las políticas formuladas por el Ministerio del Trabajo. 4.
Coordinar redes intersectoriales, interregionales e interinstitucionales, para la promoción, formación, investigación, fomento, protección, fortalecimiento y 70 «Por el cual se transforma el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, Dansocial, en una Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, se fija su objetivo y estructura.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 estímulo del desarrollo empresarial, científico y tecnológico de las organizaciones solidarias. 5.
Establecer estrategias que promuevan el fortalecimiento de las actividades de economía solidaria y el trabajo decente en estas organizaciones solidarias. 6. Adelantar estudios, investigaciones y llevar estadísticas que permitan el conocimiento de la realidad de las organizaciones solidarias y de su entorno, para el mejor cumplimiento de sus objetivos, y que sirvan de fundamento para la formulación de la política pública. 7.
Promover estrategias para la creación y desarrollo de los diversos tipos de organizaciones solidarias, para lo cual podrá prestar la asesoría y asistencia técnica, tanto a las comunidades interesadas en la integración de tales organizaciones, como a estas mismas. 8. Divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las organizaciones solidarias y promover acciones para la educación solidaria, así como también la relacionada con la gestión socio empresarial para este tipo de organizaciones. 9.
Organizar los procesos de inducción y educación en la práctica de la economía solidaria y expedir certificados de acreditación sobre educación en teoría y práctica de economía solidaria, de acuerdo con las orientaciones del Ministerio del Trabajo. 10. Diseñar, adoptar, coordinar, ejecutar y promover los planes, programas y proyectos asociados con la economía solidaria, popular, comunitaria y social en el marco de la Agenda de la Asociatividad Solidaria para la Paz. 11.
Las demás que le asigne la ley.» Conclusiones de lo hasta aquí expuesto: A modo de conclusiones se pueden señalar las siguientes: a. Los artículos 36 (numeral 10) y 63 de la Ley 454 de 1998, modificaron la competencia para el registro, inscripción y certificación de las entidades de la economía solidaria, trasladando dicha función a la Superintendencia de Economía Solidaria. b. El Decreto Reglamentario 1798 de 1998 estableció un período de transición mientras entraba en funcionamiento la Superintendencia de la Economía Solidaria.
En consecuencia, el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) continuó ejerciendo las funciones de Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 certificación que venía conociendo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP). c. Mediante Resolución núm. 129 del 27 de octubre de 1999, la Superintendencia de la Economía Solidaria resolvió asumir, a partir de esa fecha, las funciones asignadas en la Ley 454 de 1998, como quiera que se alcanzó el 70% de la planta de personal prevista en el Decreto 1402 de julio 28 de 1999 para entrar en funcionamiento71. d. En el marco del nuevo modelo de la economía solidaria, el DANSOCIAL, asumió, de forma permanente, las funciones de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista. e. El Decreto 4122 de 2011, transformó el DANSOCIAL en la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS).
A efectos de evitar la duplicidad de funciones con el Ministerio del Trabajo, se asignó como funciones de la Unidad las de diseñar, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos para la promoción y fortalecimiento de las organizaciones solidarias. f. La Superintendencia de la Economía Solidaria asumió las funciones señaladas en el artículo 36 de la Ley 454 de 1998 y demás normas concordantes, entre las que destaca la expedición del certificado especial de que tratan los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996. 5.4 Vigencia de la competencia transitoria conferida a las cámaras de comercio para continuar con la inscripción y registro de las ESAL del sector solidario, mientras entraba en funcionamiento la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Decreto Ley 019 de 2012. RUES. Antecedentes normativos correspondientes al período comprendido entre 2000 y 2012. La competencia transitoria de registro de las organizaciones supervisadas por la Superintendencia de la Economía Solidaria entregadas transitoriamente por el Decreto 1798 de 1998 a las cámaras de comercio, fue prorrogada sucesiva e ininterrumpidamente por decisiones administrativas de aquella entidad hasta el año 2012. 71 «Artículo 4 º.
La Superintendencia de la Economía Solidaria asumirá las funciones consagradas en la Ley 454 de 1998 y demás normas que la desarrollan, una vez se organice incorporando mínimo el 70% de los funcionarios que conforman la planta de personal que por el presente decreto se adopta, en un término no superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 En efecto, la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante las Resoluciones 154 de 1999, 0681 de 2000, 0695 de 2001, 0023 de 2003, 874 de 2004, 671 de 2006, 5215 de 2008 y 4385 de 2010, prorrogó la competencia transitoria atribuida a las cámaras de comercio en el Decreto Reglamentario 1798 de 1998.
Estas resoluciones se expidieron con base en las facultades concedidas por el numeral 3 del artículo 8 del Decreto 1401 de 1999, y luego, por el numeral 3 del artículo 5 del Decreto 186 de 200472. Para ilustrar lo anterior, se trascribe la parte resolutiva de la última Resolución 4385 de 2010, mencionada:
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: Las cámaras de comercio, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta resolución, continuarán ejerciendo por veinticuatro (24) meses más, a partir del 28 de julio de 2010, la función de registro de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esta formalidad, y de certificación de existencia y representación legal de las organizaciones supervisadas por la Superintendencia de la Economía Solidaria, según la condición establecida en el artículo primero del Decreto de 1998.
ARTÍCULO SEGUNDO: Esta función la ejercerán las cámaras de comercio en los mismos términos y condiciones previstas en el registro mercantil para los actos de las sociedades comerciales, observando para el efecto lo dispuesto en los decretos 2150 de 1995 y 407 de 1996 y sin perjuicio de las autorizaciones especiales que de acuerdo con sus facultades deba expedir la Superintendencia, en algunos casos, para efectuar los registros.
En dichas prórrogas siempre se excluyeron a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado y las organizaciones e instituciones de la economía solidaria que apoyan y desarrollan la actividad de educación, por cuanto estas estaban exceptuadas del ámbito de competencia de las cámaras de comercio, por disposición del Decreto Ley 2150 de 1995.
Por lo aquí expuesto, puede afirmarse que la función transitoria de registro e inscripción de las cooperativas continuaron a cargo de las cámaras de comercio, de forma ininterrumpida, hasta el año 2012, y que dicha inscripción estuvo siempre sujeta a las formalidades y requisitos señalados en el Decreto Ley 2150 de 1995 y en el Decreto Reglamentario 427 de 1996. 5.4.1 Decreto Ley 019 de 201273 72 Dichos decretos entregaron facultades a Superintendencia de la Economía Solidaria para expedir los actos administrativos y los reglamentos, manuales o instructivos necesarios para el cabal funcionamiento de la entidad. 73 «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Ahora bien, en el mismo año 2012 se expidió el Decreto Ley 019 de 2012, que tuvo por finalidad racionalizar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de ley.
En lo que atañe al objeto de estudio que se viene analizando, dicho decreto ley otorgó, de forma permanente, a las cámaras de comercio, la función de los actos de registro e inscripción de las entidades de la economía solidaria: «ARTÍCULO 146. Registro para las entidades de economía solidaria. El artículo 63 de la Ley 454 de 1998 quedará así:
ARTÍCULO 63. Registro e inscripción. Los actos de registro e inscripción de las entidades de la economía solidaria a que se refiere la presente ley, se realizarán ante la cámara de comercio de su domicilio principal, de conformidad con las normas del registro mercantil. Para el registro del acto de constitución, será condición previa la presentación del certificado de acreditación sobre educación solidaria, expedido por la Unidad Administrativa Especial para las Entidades Solidarias.
Las entidades del sector de la economía solidaria que manejen, aprovechen o inviertan recursos de asociados o de terceros o que desarrollen cualquier actividad que requiera autorización o reconocimiento especial, deberán obtenerlos y presentarlos previamente, para que proceda el respectivo registro o inscripción. Dicha autorización o reconocimiento serán emitidos por la entidad encargada de su supervisión o por la entidad que corresponda, de conformidad con el procedimiento establecido en la normatividad vigente para cada caso.
En todo caso, serán objeto de registro y en esa medida surtirán efecto, los actos que aprueben fusiones, escisiones, transformaciones, incorporaciones y conversiones. Las cámaras de comercio se abstendrán de inscribir a una entidad del sector de la economía solidaria, con el mismo nombre de otra entidad mercantil o sin ánimo de lucro ya inscrita, mientras este registro no sea cancelado por orden de autoridad competente o a solicitud del representante legal respectivo.
Igualmente, las Cámaras de Comercio establecerán mecanismos que permitan el intercambio eficaz de información con la Superintendencia o entidad que ejerza control.
PARÁGRAFO. Las cámaras de comercio llevarán el registro de las entidades de economía solidaria establecido en el artículo 6 de la Ley 454 de 1998 en los mismos términos y con las mismas tarifas previstos para el registro mercantil.» [Subraya la Sala]. Como quiera que esta norma se encuentra vigente, puede afirmase, sin dubitación alguna, que las cámaras de comercio desde la vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995 hasta la fecha, han tenido a cargo, de forma ininterrumpida, la inscripción y registro de los actos de las ESAL del sector solidario.
Por primera vez, por mandato del Decreto Ley 2150 de 1995; luego, por la facultad transitoria que otorgó el Decreto 1798 de 1998, reglamentario de la Ley 454 del Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 mismo año, cuyos efectos se extendieron hasta el año 2012, debido a las prórrogas emitidas por la Superintendecia de la Economía Solidaria; y a partir del año 2012, de forma permanente, por virtud del Decreto Ley 019 de 2012. 5.4.2 Registro de las entidades de la economía solidaria - Certificado de existencia y representación legal – Control de legalidad - Cámaras de Comercio - Registro Único Empresarial y Social – RUES Si bien, en un inicio, el artículo 11 de la Ley 590 de 200074 concibió el Registro Único Empresarial (RUE) como una gran central de información que integraba el registro mercantil y el registro único de proponentes a cargo de las cámaras de comercio, con el propósito de simplificar la actividad empresarial, lo cierto es que el Decreto Ley 019 de 2012 modificó tal situación jurídica, al establecer en el artículo 166, el Registro Único Empresarial y Social (RUES), y en el cual, a partir del 1 de marzo de 2012, se incorporarían e integrarían las operaciones de diferentes registros, entre los que se encontraban los de la Economía Solidaria de que trata la Ley 454 de 1998.
Al respecto:
ARTICULO 166. DEL REGISTRO ÚNICO EMPRESARIAL Y SOCIAL. Al Registro Único Empresarial (RUE) de que trata el artículo 11 de la Ley 590 de 2000, que integró el Registro Mercantil y el Registro Único de Proponentes, se incorporarán e integrarán las operaciones del Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro creado por el Decreto 2150 de 1995, del Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar de que trata la Ley 643 de 2001, del Registro Público de Veedurías Ciudadanas de que trata la Ley 850 de 2003, del Registro Nacional de Turismo de que trata la Ley 1101 de 2006, del Registro de Entidades Extranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior que establezcan negocios permanentes en Colombia de que trata el Decreto 2893 de 2011, y del Registro de la Economía Solidaria de que trata la Ley 454 de 1998, que en lo sucesivo se denominará Registro Único Empresarial y Social -RUES-, el cual será administrado por las Cámaras de Comercio atendiendo a criterios de eficiencia, economía y buena fe, para brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional.» [Subraya la Sala].
Tal y como se desprende de la norma citada, a las cámaras de comercio se les asignó la función de administrar el RUES, y respecto al procedimiento de registro de las organizaciones solidarias es diciente la evolución normativa que se ha 74 «Por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresa.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 señalado frente a dicho (i) procedimiento (registro), (ii) la expedición del certificado de existencia y representación legal, (iii) el control de legalidad que se adelanta en la inscripción de la constitución de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario, y (iv) la diferenciación que se realiza respecto del certificado especial de existencia y representación de que trata el Decreto Reglamentario 427 de 1996.
Sobre el particular, se resaltan los siguientes aspectos: (i) Registro de las entidades de la economía solidaria – Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio. Frente al registro de las entidades de la economía solidaria, la Superintendencia de Industria y Comercio expidió la Circular Externa núm. 8 de 201275, estableciendo que frente a la supresión de la personería jurídica efectuada por el Decreto 2150 de 1995, y de conformidad con la disposición del artículo 40 ibidem el registro de dichas organizaciones se realizaría en las cámaras de comercio, en los términos previstos para el registro de actos de las sociedades comerciales.
(ii) Certificado de existencia y representación legal - Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio. Frente a las características de los certificados de existencia y representación legal de las entidades del sector solidario, en atención a lo dispuesto en el Decreto Ley 019 de 2012, la Circular Externa núm. 8 de 2012 de la Superintendencia de Industria y Comercio, señaló: «En los certificados de existencia y representación legal de las entidades del sector solidario, las Cámaras de Comercio deberán dejar constancia visible que corresponde a una entidad de economía solidaria, especificando el tipo de entidad, de acuerdo al parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 454 de 1998, donde se relacionen los datos referentes a documento de constitución, nombre, domicilio, término de duración, objeto social, administradores, representantes legales y sus facultades, revisores fiscales, valor del patrimonio y las providencias judiciales y/o administrativas.» [Subraya la Sala].
(iii) Control de legalidad en la inscripción de la constitución de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario - Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio. 75 Publicada en Diario Oficial 48.356 de febrero 27 de 2012. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 En el capítulo segundo del título octavo de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio76, respecto de las funciones de las cámaras de comercio al momento de ejercer el control de legalidad en la inscripción de la constitución de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario, señaló: «2.2.2.2.
Procedimiento para hacer el registro 2.2.3.2.1. Del control de legalidad en la inscripción de la constitución de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario En las entidades del sector solidario, adicional a lo establecido en el numeral 1.11 de la presente Circular, las Cámaras de Comercio se abstendrán de inscribir el documento de constitución cuando: […] - El certificado especial no contenga toda la información requerida.» [Subraya la Sala].
Si bien, estas disposiciones fueron derogadas en atención a lo señalado en el artículo 70 de la Ley 2069 de 202077, según el cual, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades ejercería las competencias asignadas por la ley a la Superintendencia de Industria y Comercio para la inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio, lo cierto es que, al momento de asumir las nuevas funciones, la Superintendencia de Sociedades expidió la Circular Externa núm. 100- 000017 del 27 de diciembre de 2021, por medio de la cual se adoptó transitoriamente el Título VIII78 de la referencia, siendo derogada posteriormente por la Circular Externa núm. 100-000002 de 25 de abril de 202279 de la Superintendencia de Sociedades.
Al revisar la nueva normativa, se evidencia la uniformidad en los mismos aspectos estudiados, así como el estudio de vigencia y concordancia que realiza dicha Circular frente al Decreto Ley 2150 de 1995, el Decreto Reglamentario 427 de 1996, el Decreto Ley 019 de 2012 y el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo 1074 de 2015 (asunto que se analizará más adelante).
En ese sentido señala: 76 Publicada en el Diario Oficial núm. 44511 del 06 de agosto de 2001. 77 «Por medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia.» 78 Finalmente, el Título VIII de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio fue derogado por la Resolución núm. 28173 de 11 de mayo 2022. «Por la cual se derogan y se dejan sin efectos todas las reglamentaciones e instrucciones de carácter general expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, como autoridad para la inspección, vigilancia y control de las cámaras de comercio, y se dictan otras disposiciones.». 79 Emisión de las instrucciones a las cámaras de comercio.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Del marco normativo citado, y a efectos de realizar el mismo análisis con la legislación vigente, se obtienen los siguientes parámetros: (i) Registro de las entidades de la economía solidaria – Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Sociedades. En dicho documento, respecto al registro de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario se señala lo siguiente:
1.6. REGISTRO DE ENTIDADES DE ECONOMÍA SOLIDARIA. 1.6.1.2. Libro III. Registro de las entidades de economía solidaria. En este libro se inscribirán: - El certificado de existencia y representación legal expedido por la entidad competente para efectos del registro de las personas jurídicas que ya han sido reconocidas con anterioridad. […]. 1.6.2.
Procedimiento para hacer el registro de entidades sin ánimo de lucro del sector solidario. Las cámaras de comercio inscribirán todas las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario, independientemente de que se encuentren relacionadas en los artículos 45 del Decreto 2150 de 1995 y 2.2.2.40.1.3. del Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015, siempre y cuando las mismas se constituyan cumpliendo con las prescripciones referidas en esta Circular.
Frente a los aspectos no regulados para el registro de entidades de la economía solidaria, las cámaras de comercio deberán aplicar las instrucciones generales impartidas para el Registro Mercantil, tales como, liquidación de los derechos de inscripción, cambio de domicilio, aceptaciones e identificación de los órganos colegiados, entre otros. [Subraya la Sala].
(ii) Certificado de existencia y representación legal - Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Sociedades. Y frente a las características de los certificados de existencia y representación legal de las entidades del sector solidario, señala: Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00
2.2.1. CERTIFICADO DE EXISTENCIA REPRESENTACIÓN LEGAL DE LAS PERSONAS INSCRITAS EN LOS REGISTROS DE ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO Y DE ECONOMÍA SOLIDARIA. 2.2.1.2. Los certificados de existencia y representación legal de las personas jurídicas inscritas en el Registros de Entidades Sin Ánimo de Lucro y Entidades del Sector Solidario deberán atender los esquemas gráficos aprobados para cada uno de ellos, además de las reglas previstas para los certificados de existencia y representación legal de las personas jurídicas inscritas en el Registro Mercantil, en lo que le sean aplicables. 2.2.1.2.
El patrimonio que se certifica en los certificados de existencia y representación legal, corresponderá al señalado en el documento de constitución o en las reformas estatutarias que sean inscritas.» [Subraya la Sala]. (iii) Control de legalidad en la inscripción de la constitución de las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario - Supervisión integral de las cámaras de comercio a cargo de la Superintendencia de Sociedades.
Y respecto al control de legalidad en la inscripción de la constitución de todas las entidades sin ánimo de lucro del sector solidario, señala el numeral 1.6.2.1 de la Circular Externa núm. 100-000002 de 2022 de la Superintendencia de Sociedades, que las cámaras de comercio se abstendrán de inscribir el documento de constitución cuando: «- El certificado especial no contenga toda la información requerida.» [Subraya la Sala].
Resulta claro, que el certificado de existencia y representación legal a cargo de las cámaras de comercio tiene como objeto jurídico, demostrar la existencia de las organizaciones solidarias (parágrafo 2° del artículo 6° L. 454/98), así como determinar quién es su representante legal, entre otros aspectos con fuerza probatoria, y no debe confundirse con el certificado especial de existencia y representación legal a cargo de la entidad competente (Arts. 7° y 8° Dto. 427/96), que tiene por objeto jurídico, demostrar la existencia jurídica para el caso, de una sociedad cooperativa, que se había constituido antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, para la inscripción en las cámaras de comercio respectivas a efectos de obtener su personería jurídica.
En síntesis, la función de expedición del certificado de existencia y representación legal de las entidades del sector solidario por parte de las cámaras de comercio de conformidad con las funciones que se asignaron en el Decreto Ley 019 de 2012, son diametralmente diferentes a la función de expedición del certificado especial de existencia y representación legal expedido por la entidad competente de que tratan los artículo 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, para aquellas Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 sociedades cooperativas que se encontraban constituidas hasta antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995.
Conclusiones de lo hasta aquí expuesto: A modo de conclusiones se pueden señalar las siguientes: a. La competencia del registro de las ESAL del sector solidario por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria se entregó transitoriamente, en virtud del Decreto 1798 de 1998, a las cámaras de comercio; situación que se prorrogó sucesiva e ininterrumpidamente hasta el año 2012. b. El artículo 146 del Decreto Ley 019 de 2012, modifició el artículo 63 de la Ley 454 de 1998 y otorgó, de forma permanente, a las cámaras de comercio, la función de los actos de registro e inscripción de las entidades de la economía solidaria. c. Las cámaras de comercio, desde la vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995 hasta la fecha, han tenido a cargo, de forma ininterrumpida, la inscripción y registro de las organizaciones solidarias. d. La causa y objeto jurídico del certificado de existencia y representación legal es diferente a la del certificado especial de existencia y representación legal expedido para la inscripción en las cámaras de comercio de las organizaciones cooperativas que ya estaban constituidas antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995. e. La Circular Externa núm. 100-000002 de 25 de abril de 2022 de la Superintendencia de Sociedades, es concordante con lo establecido en el Decreto Ley 2150 de 1995 y el Decreto Reglamentario 427 de 1996.
En lo que respecta a la entidad competente para expedir el certificado especial de existencia y representación legal de que trata el Decreto Reglamentario 427 de 1996, se procederá a realizar el respectivo análisis en el acápite siguiente. 5.5 La Función de expedición del certificado especial de existencia y representación señalado en el Decreto Reglamentario 427 de 1996 a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Antecedentes normativos correspondientes al periodo comprendido entre el 2012 y el 2015. En ejercicio de las atribuciones legales que se han venido estudiando, resulta claro que la Superintendencia de la Economía Solidaria cuenta con la función de expedición del certificado especial de existencia y representación señalado en el Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Decreto Reglamentario 427 de 1996.
Sobre este punto, la Circular Básica Jurídica80 núm. 007 de 2008 expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria, señalaba, respecto a la función de registro con meridiana claridad, lo siguiente: «La función de registro de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esta formalidad, y de certificación de existencia y representación legal de las organizaciones supervisadas por la Superintendencia de la Economía Solidaria, estará a cargo de la propia Superintendencia o de la cámara de comercio, según el tipo de entidad, así: La función de registro de los actos y documentos de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado estará a cargo de esta Superintendencia en los términos del Decreto 4588 de 2006, Ley 1233 de 2008 y del numeral 2.1.2., Capítulo I, Título III de la presente circular.
La función de registro de los actos y documentos de las organizaciones cooperativas que desarrollan la actividad de educación y de las instituciones auxiliares de la economía solidaria que apoyan dicha actividad continuará a cargo de esta Superintendencia, en los términos del numeral 2.1.2., Capítulo I, Título III de la presente circular.
Para el resto de las organizaciones, las cámaras de comercio continúan ejerciendo la función de registro de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esta formalidad, y de certificación de existencia y representación legal de las organizaciones de la economía solidaria supervisadas por esta Superintendencia, según la condición establecida en el artículo primero del Decreto 1798 de 1998.
Las cámaras de comercio ejercerán esta función en los mismos términos y condiciones previstas en el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales observando, para el efecto, lo dispuesto en los decretos 2150 de 1995 y 427 de 1996, sin perjuicio de las autorizaciones especiales que, para efectuar los registros, deba expedir esta Superintendencia de acuerdo con sus facultades.» [Subraya la Sala].
En ese sentido, la Superintendencia de la Economía Solidaria aseveró en Concepto núm. 013239 del 23 de abril de 2004, lo siguiente: «Concluida la revisión y análisis de la normatividad que regula el registro de las empresas cooperativas ante las Cámaras de Comercio, fácil es concluir que la 80 La Circular Jurídica Básica de la Superintendencia de la Economía Solidaria es una compilación de instrucciones jurídicas, orientaciones, mandatos y reglas generales que dicho ente de control ha emitido en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que le otorgó la Ley 454 de 1998 respecto de las entidades del sector solidario (Art. 2° L. 454 de 1998).
Dicho documento se expide con fundamento en las facultades consagradas en los numerales 2°, 3° y 22 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998. La Circular Básica Jurídica núm. 007 de 2008 fue derogada por las Circulares Jurídicas Básicas núm. 06 de 2015 y núm. 20 de 2020 (Vigente). Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Superintendencia de Economía Solidaria carece de facultades para expedir la cancelación de la personería jurídica de la Central Cooperativa Cafetera de Mercadeo y Producción Ltda., “MERCAFE”, habida consideración de que por expresa disposición legal, tal facultad está atribuida a las Cámaras de Comercio81.
Por lo tanto, atendiendo los preceptos legales referidos, es necesario antes de solicitar la cancelación de la personería jurídica, proceder a efectuar el registro de la cooperativa ante la cámara de comercio respectiva, para posteriormente poder registrar el finiquito de la liquidación. Para tal efecto, y tal como lo establece el artículo 8° del Decreto 427 de 1996, es necesario solicitar a esta Superintendencia la expedición del certificado especial para proceder a efectuar el respectivo registro ante la cámara de comercio de acuerdo con lo previsto en el artículo 7° del Decreto 427, modificado por el Decreto 2574 de 1998, y una vez se realice el acto de registro de la cooperativa, se pueda proceder posteriormente a cancelar la personería jurídica del ente social, cuya consecuencia será la inexistencia de la persona jurídica.
Es evidente que la cooperativa no cumplió las disposiciones señaladas en las normas citadas al omitir efectuar el registro oportunamente ante la Cámara de Comercio respectiva acorde con los parámetros señalados en el ya citado Decreto 427 de 1996, artículo 7º, y dicha omisión no puede ser subsanada mediante un acto que expida esta Superintendencia, ordenando la cancelación de la personería jurídica de la cooperativa, sino que debe cumplirse con los requisitos y procedimientos establecidos en el tantas veces referido Decreto 427 de 1996.» [Subraya la Sala].
Lo anterior, confirma que la Superintendencia de la Economía Solidaria tiene la facultad para la expedición del certificado especial de existencia y representación señalado por el Decreto Reglamentario 427 de 1996, respecto de las cooperativas reconocidas antes de la entrada en vigor del Decreto Ley 2150 de 1995. En efecto, tanto el Decreto Ley 2150 de 1995 como el Decreto Reglamentario 427 de 1996 no han perdido vigencia por las siguientes razones: 1.
Como se dijo, el Decreto Reglamentario 427 de 1996, no estableció ningún plazo o fecha límite para la inscripción en las cámaras de comercio de aquellas entidades de naturaleza cooperativa con personería jurídica reconocida, tan solo ordenó su inscripción a partir del 2 de enero de 1997 (Art. 8°). 81 Cabe aclarar que para el año 2004 las funciones de registro de la Superintendencia de la Economía Solidaria estaban suspendidas, en virtud de la asignación transitoria que había realizado el Decreto 1798 de 1998 a las cámaras de comercio y que sería prorrogado sucesivamente hasta el año 2012.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 2. Durante el periodo en el cual las cámaras de comercio ejercieron la competencia transitoria para la inscripción y registro de todas las entidades de naturaleza solidaria, se hizo exigible el cumplimiento de los requisitos del Decreto Reglamentario 427 de 1996, por expreso mandato del último inciso del artículo 1º del Decreto 1798 de 1998: «ARTÍCULO 1°. - Registro y certificación de las entidades de la economía solidaria.
Las cámaras de comercio continuarán ejerciendo la función de registro de los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley exija esta formalidad y de certificación de existencia y representación legal de las entidades de la economía solidaria de que trata el parágrafo segundo del artículo 6 de la Ley 454 de 1998, hasta tanto se organice la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Esta función será ejercida por las cámaras de comercio en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales, observando para el efecto las previsiones de los Decretos 2150 de 1995 y 427 de 1996. [Subraya la Sala]. 3. Decreto 1074 de 2015. El presidente de la República, en uso de las facultades reglamentarias conferidas por el numeral 11° del artículo 189 de la Constitución Política, expidió el Decreto 1074 de 201582.
En la parte considerativa de la citada normatividad se refiere con claridad: «[…] Que en virtud de sus características propias, el contenido material de este decreto guarda correspondencia con el de los decretos compilados; en consecuencia, no puede predicarse el decaimiento de las resoluciones, las circulares y demás actos administrativos expedidos por distintas autoridades administrativas con fundamento en las facultades derivadas de los decretos compilados. […] Que durante el trabajo compilatorio recogido en este decreto, el Gobierno verificó que ninguna norma compilada hubiera sido objeto de declaración de nulidad o de suspensión provisional, acudiendo para ello a la información suministrada por la Relatoría y la Secretaría General del Consejo de Estado.» [Subraya la Sala].
(i) En ese sentido, el capítulo 40 del Decreto 1074 de 2015 se ocupó del registro de entidades sin ánimo de lucro, y a partir del artículo 2.2.2.40.1.1, incorporó toda la reglamentación contenida en el Decreto Reglamentario 427 de 1996: «[…] 82 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo.» Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Artículo 2.2.2.40.1.1.
Registro de las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro de que tratan los artículos 40 a 45 y 143, a 148 del Decreto 2150 de 1995, en concordancia con el artículo 146 del Decreto 019 de 2012, se inscribirán en las respectivas Cámaras de Comercio en los mismos términos, con las mismas tarifas y condiciones previstas para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales.
Para el efecto, el documento de constitución deberá expresar cuando menos, los requisitos establecidos por el artículo 40 del citado decreto y nombre de la persona o entidad que desempeña la función de fiscalización, si es del caso. Así mismo, al momento del registro se suministrará a las Cámaras de Comercio la dirección, teléfono y fax de la persona jurídica.
Parágrafo 1°. Para los efectos del numeral 8 del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones deberán estipular que su duración es indefinida. Parágrafo 2°. Las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del cooperativismo, para su registro presentarán, además de los requisitos generales, constancia suscrita por quien ejerza o vaya a ejercer las funciones de representante legal, según el caso, donde manifieste haberse dado acatamiento a las normas especiales legales y reglamentarias que regulen a la entidad constituida.
(Decreto 427 de 1996, artículo 1°)» (ii) Respecto de las personas jurídicas que ya se encontraban reconocidas antes de la entrada en vigor del Decreto Ley 2150 de 1995, y que debían hacerlo a partir del 2 de enero de 1997, se establece lo siguiente: «Artículo 2.2.2.40.1.7. Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas.
La Inscripción de las personas jurídicas actualmente reconocidas a que se refiere el parágrafo del artículo 40 y el artículo 148 del Decreto 2150 de 1995, deberá hacerse a partir del 2 de enero de 1997, en los libros que para el efecto llevarán las Cámaras de Comercio. (Decreto 427 de 1996, artículo 7°; modificado por el Decreto 2376 de 1996, artículo 7°; modificado por el Decreto 2574 de 1998, artículo 1°)» [Subraya la Sala].
(iii) Y frente al certificado especial de existencia y representación señala con claridad: «Artículo 2.2.2.40.1.8. Certificación y archivo. A partir del registro correspondiente, las Cámaras de Comercio certificarán sobre la existencia y representación de las entidades de que trata el presente capítulo, así como la Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 inscripción de todos los actos, libros o documentos respecto de los cuales la Ley exija dicha formalidad.
Las entidades que certificaban sobre la existencia y representación de las personas jurídicas de que trata este capítulo, solamente podrán expedir el certificado especial con destino exclusivo a la Cámara de Comercio respectiva. Sin embargo, dichas autoridades conservarán los archivos con el fin de expedir, a petición de cualquier interesado, certificaciones históricas sobre las reformas de estatutos u otros eventos que consten en los mismos.
(Decreto 427 de 1996, artículo 8°)» [Subraya la Sala]. En consecuencia, es claro que estas últimas normas no han sido retiradas ni derogadas del Ordenamiento Jurídico, es decir, son obligatorias y vinculantes. Conclusión de lo hasta aquí expuesto: A modo de conclusión de lo hasta aquí señalado se observa que el Decreto Reglamentario 427 de 1996 se encuentra vigente como quiera: a. No ha sido declarado nulo ni derogado, tal y como lo establece el Decreto 1074 de 2015. b. No se estableció ningún plazo o fecha límite para la inscripción en las cámaras de comercio de aquellas entidades de naturaleza cooperativa con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995. 5.6.
Análisis del caso concreto. Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas en el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluye que la Superintendencia de Economía Solidaria es la autoridad competente para expedir el certificado especial de existencia y representación contemplado en los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996.
Lo anterior se sustenta en las siguientes razones: El Decreto Ley 2150 de 1995 abolió para las entidades sin ánimo de lucro el requisito del acto de reconocimiento de la personería jurídica emanado por el Estado (Art. 40 Dto. L. 2150/95) y, radicó en cabeza de las cámaras de comercio la prueba de existencia y representación legal (Art. 43 Dto.
L. 2150/95) que en un primer momento era función del DANCOOP de conformidad con el artículo 18 de la Ley 79 de 1988. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 Frente a la inscripción en las cámaras de comercio de las personas jurídicas de derecho privado con personería jurídica reconocida, el parágrafo del artículo 40 del Decreto Ley 2150 de 1995 señaló que el Gobierno nacional reglamentaría la forma y los plazos para adelantar dicho procedimiento.
En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto Reglamentario 427 de 1996, el cual en sus artículos 7° y 8°, establecieron que las personas jurídicas que ya se encontraban reconocidas por el Estado a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, deberían realizar la inscripción en las cámaras de comercio, previo acatamiento de dos requisitos: a. Criterio temporal: La inscripción debería realizarse a partir del 2 de enero de 1997, y, b. Criterio formal: Para adelantar la inscripción, el representante legal de cada persona jurídica debía entregar a la cámara de comercio un certificado especial de existencia y representación legal expedido para el efecto por la entidad competente para tal función hasta antes de esa fecha (Entrada en vigencia del Decreto 2150 de 1995: diciembre 6 de 1995).
Teniendo en cuenta que para la fecha de expedición del Decreto Reglamentario 427 de 199683, le correspondía al DANCOOP expedir los certificados de existencia y representación de conformidad con el artículo 18 de la Ley 79 de 1988, es a esa entidad a quien, inicialmente, le correspondía elaborar y expedir el certificado especial con destino a las cámaras de comercio.
Sin embargo, y tal y como se deduce del estudio normativo realizado, el DANCOOP sufrió una serie de transformaciones bajo la egida de la Ley 454 de 1998, que diseñó un nuevo modelo de la economía solidaria y que transformó dicha entidad en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (DANSOCIAL – Art. 29 L. 454/98), a la par, que creó la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Bajo el nuevo modelo, el DANSOCIAL asumió las funciones de regulación, planeación, dirección, fomento y desarrollo de la política de la actividad cooperativista que estaba a cargo del DANCOOP (Art. 31 Ley 454/98), mientras que la Superintendencia de la Economía Solidaria adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le correspondió las funciones de inspección, vigilancia y control (Art. 34 L. 454/98), sujeta a la entrada en operación de dicho ente de control.
Es claro, que la competencia otorgada al DANCOOP en el artículo 18 de la Ley 79 de 1988 para certificar la existencia y representación legal de las cooperativas, se 83 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 trasladó a la recién creada Superintendencia de la Economía Solidaria, entidad que tenía a su cargo las funciones de inspección, vigilancia y control, tal y como ya se ha señalado.
(Art. 36.10 y Art. 63 L. 454/98). Sin embargo, como el referido ente de control requería un compás de espera sujeto a la conformación del 70% de la planta de personal, se expidió el Decreto Reglamentario 1798 de 1998, el cual previó un período de transición. De esta manera el artículo 2° ibidem refirió que mientras se cumplía dicha condición, sería el DANSOCIAL quién continuaría ejerciendo las funciones relativas al reconocimiento de la personería jurídica, vigilancia, control y certificación entre otras.
Es decir, entre el 4 de septiembre de 1998 y el 26 de octubre de 1999, la función de expedición del certificado especial de existencia y representación legal de que trata el Decreto Reglamentario 427 de 1996 con destino a las cámaras de comercio para la inscripción de las entidades de naturaleza cooperativa reconocidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, le correspondió al DANSOCIAL de manera transitoria, tal y como lo estipuló el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1798 de 1998.
Posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria asumió funciones el 27 de octubre de 1999, previo cumplimiento de la condición señalada en el Decreto 1402 de 1999 y en virtud de la Resolución núm. 129 de 1999 expedida por ese ente de control. Entre las funciones se incluía la expedición del certificado de que trata el Decreto Reglamentario 427 de 199684.
Así, tanto el certificado que se ha venido estudiando, cómo la función y el procedimiento descrito, registran concordancias en la Circular Básica Jurídica núm. 007 de 2008 de la Superintendencia de la Economía Solidaria, el concepto núm. 013239 del 23 de abril de 2004 proferido por dicho ente de control, el artículo 2.2.3.2.1 de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que para la época ejercía funciones de vigilancia y control sobre las cámaras de comercio, así como la Circular Externa núm. 100-000002 de 25 de abril de 2002 de la Superintendencia de Sociedades, que actualmente adelanta dichas funciones respecto de las cámaras de comercio.
Si bien es cierto, las Circulares Jurídicas Básicas posteriores de la Superintendencia de la Economía Solidaria no hacen mención ni a los Decretos 2150 de 1995 y 42785 de 1996, ni al certificado especial de existencia y representación legal, lo cierto es que dicha situación no obedece a la derogatoria tácita de dichas normas, tal y como 84 El Decreto Reglamentario 427 de 1996, modificado por el artículo 1° del Decreto 2376 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2574 de 1998. 85 Ibidem.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 lo recogen los artículos 2.2.2.40.1.1 y siguientes del Decreto 1074 de 2015, Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, reiterando su vigencia y obligatoriedad. [Subraya la Sala]. En conclusión, del análisis normativo realizado es clara la intención de mantener, en cabeza del Ejecutivo, la función de expedición del certificado especial de existencia y representación legal de que tratan los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, hoy bajo responsabilidad de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Superintendencia de la Economía Solidaria para conocer de la solicitud de expedición de certificado especial de existencia y representación legal contemplado en los artículos 7° y 8° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la Superintendencia de la Economía Solidaria, para lo de su competencia.
TERCERO. RECONOCER personería al abogado Miguel Ángel Álvarez Pérez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.013.683.744 y T.P. núm. 419.258 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria y a Gloria Inés Lache Jiménez, identificada con cédula de ciudadanía núm. 52.100.519 de Bogotá y T.P. núm. 120.905 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de la Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias.
CUARTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la Superintendencia de la Economía Solidaria, a la Cámara de Comercio de Santa Marta para el Magdalena, a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras, a los señores José Joaquín García Mier y Melchor de Jesús Tirado Torres.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00192-00 SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.